1. 2. Проблемы правового обеспечения государственного контроля малого бизнеса и основные нормы Закона
Нормы и правила, регламентирующие деятельность предприятий малого и среднего бизнеса, порядок осуществления контроля этой деятельности государственными органами, а также меры воздействий в случаях выявления нарушений устанавливаются сегодня законами РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативно-правовыми актами ведомств и субъектов федерации. Оценки качества этой нормативно-правовой базы во многом противоречивы, как и она сама. Широко известно мнение, что причиной многих негативных явлений в процессах государственного регулирования, в том числе контроля, малого и среднего бизнеса являютсяизбыточность, нечеткость, противоречивость установленных требований и критериев оценки деятельности предпринимателей.
За последние 20 лет, прошедшие с момента выхода Указа Президента Российской Федерации № 1485 от 30 ноября 1992 г. “Об организационных мерах по развитию малого и среднего бизнеса в Российской Федерации”, усилиями законодателей и ведомств создана нормативно-правовая база малого и среднего бизнеса, которую в целом не только предприниматели, но и специалисты обозреть не в состоянии. Эта деятельность практически никем не координировалась, что и породило сочетание избыточности норм в одних регулируемых областях и пробельности в других. До сих пор действует сложный конгломерат нормативных установлений и институтов, в котором перемешаны остатки традиционных советских форм с элементами новых рыночных отношений. В частности, государственный контроль и инспектирование деятельности хозяйствующих субъектов, включая субъекты малого предпринимательства, регулируются сейчас внушительным перечнем законов и основных нормативных правовых актов. Состояние правовой базы малого и среднего бизнеса во многом обусловило общую незащищенность предпринимателей и то явление, которое сейчас называется административными барьерами.
В сложившейся ситуации, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства в целом, и субъектов малого бизнеса, в частности, Президентом Российской Федерации был подписан Указ от 29. 06. 98 № 730 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства”. В Федеральных программах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998-1999 г. г. , а также на период 2000-2001г. г. , одной из намеченных для решения задач являлось преодоление административных барьеров при развитии предпринимательства, в том числе упорядочение деятельности контролирующих органов.
Планом действий Правительства Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072-р, была предусмотрена разработка первой части единого пакета законопроектов, направленного на дерегулирование предпринимательской деятельности и обеспечивающего решение ряда проблем, в том числе, ограничения полномочий и пересмотр функций государственных органов по осуществлению контрольных мероприятий при производстве и реализации товаров и оказании услуг, и применению мер административного воздействия.
Таким образом, выявилась актуальная необходимость не просто совершенствования существующей нормативно-правовой базы контроля и упорядочивания на федеральном уровне “нормотворческой” деятельности в отношении малого и среднего предпринимательства, а, прежде всего, четкой регламентации процедурной стороны проведения контрольных мероприятий уполномоченными органами. На необходимость существенно сократить перечень того, что подлежит контролю, а также полностью или существенно изменить правила, определяющие порядок проведения проверок, указали подавляющее большинство предпринимателей, участвовавших в опросе. Показательно, что почти половина сотрудников контролирующих органов также указали на необходимость существенно изменить правила проведения проверок и более половины высказались за пересмотр того, что подлежит контролю.
На преодоление проблем, связанных с регламентацией процедур проверки, и был направлен Закон РФ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”, принятый 8 августа 2001 года.
Несомненной заслугой Закона стало то, что он создал возможность изменения не только правовой, но и психологической ситуации при проведении контроля. В нем были четко сформулированы основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок, очерчены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного саимоуправления в области защиты прав предпринимателей при проведении государственного контроля, жестко зафиксированы требования к организации и проведению мероприятий по контролю, прописаны не только основные права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок и способы их защиты, но и их ответственность за нарушение установленного Законом порядка проведения государственного контроля. Благодаря всему этому, в общем и целом, создана серьезная база для упорядочивания контроля как механизма регулирования малого бизнеса и сокращения произвола в отношении предпринимателей, тем более, что содержательно отдельные нормы Закона стали прямым ответом на самые актуальные проблемы в сфере государственного контроля малого бизнеса.
В статье 3 Закона перечисляются принципы защиты прав предпринимателей при проведении государственного контроля. Уже в этих 14 формулировках отражена принципиальная позиция государства по отношению к основным болевым точкам в практике проведения контроля малого бизнеса.
В этой же статье провозглашается открытость и доступность нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля. Законодательное закрепление этого положения даже на уровне принципа имеет существенное значение в связи с низкой информированностью субъектов малого бизнеса, однако, безусловно, требуется дополнительная проработка самого механизма предоставления полной информации. В качестве одного из принципов сформулирована недопустимость взимания органами государственного контроля платы за проведение контрольных мероприятий, а также непосредственного получения органами госконтроля отчислений от сумм, взысканных в результате проверок, что в значительной степени ставит заслон попыткам коммерциализировать процедуры государственного контроля
Основная идея Закона - не только зафиксировать права предпринимателей при проведении государственного контроля и закрепить механизмы их государственной и общественной защиты, но и создать благоприятные условия для соблюдения этих прав за счет максимально возможной на уровне закона формализации самой процедуры проверки. Поэтому многие нормы закона обеспечивают более уверенную позицию предпринимателей и имеют принципиальное значение для создания психологически иной ситуации при проведении контрольных мероприятий. Так, в одной из основных статей Закона –статье 7 - детально прописывается порядок проведения мероприятий по контролю обязательность документального основания в виде распоряжения (приказа) о проверке и четкие требования к его оформлению, ограничения контрольных мероприятий по длительности и частоте проверок, условия и порядок внеплановых проверок.
Снижение возможного произвола со стороны проверяющих обеспечивается и детальной регламентацией их действий во время проведения контрольного мероприятия в статьях 8, 9, 10, 11 Закона.
Закон вводит абсолютно новое понятие - саморегулируемая организация, которое отвечает стратегическим интересам развития государственного контроля, если под ними понимать минимизацию доли оперативного контроля, выполняемого государственными органами, и сосредоточение на профилактике, анализе и предупреждении правонарушений со стороны предпринимателей. Добиться этого можно только в том случае, если постепенно переходить к самоконтролю со стороны субъектов малого бизнеса, стимулировать добросовестное осуществление ими своей профессиональной деятельности. Закон предлагает и закладывает в виде нормы конкретный механизм такого стимулирования посредством предоставления определенных льгот при проведении государственного контроля членам саморегулируемой организации.
Надо отметить, что при всей прогрессивности основных статей Закона, создающих реальные возможности более эффективной защиты прав предпринимателей, тот факт, что из-под действия Закона выведен значительный перечень видов контроля (налоговый, валютный, бюджетный, таможенный и др. ) создает вполне обоснованные опасения в том, что удастся радикально улучшить ситуацию в этой сфере. Известно, что в число контролирующих органов, на которые приходится основная масса проверок, входят именно налоговая инспекция, органы внутренних дел и некоторые другие.
Таким образом, принятие Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" соответствовало сложившимся объективным потребностям в создании правовой базы, обеспечивающей защиту интересов предпринимателей при взаимодействии с государством.