Провалы рынка природопользования и необходимость его государственного регулирования

26

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ______________________________________________________3

1. ПРОВАЛЫ РЫНКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ. ВНЕШНИЕ ЭФФЕКТЫ_______________________________________________________6

1.1. ИНТЕРНАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ВНЕШНИХ ЭФФЕКТОВ_____________________________________________________10

2. МЕХАНИЗМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ_______________________________________________14

3. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК МЕТОД РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ_______________19

ЗАКЛЮЧЕНИЕ__________________________________________________27

ИСПОЛЬЗОВАНННАЯ ЛИТЕРАТУРА______________________________28

ВВЕДЕНИЕ

Практика развитых стран показывает, что рыночные отношения в экологической сфере расширяются. Растёт из года в оборот экотехники, расширяется рынок отходов производства и т.д. В 1990 г. германский экспорт изделий, предназначенных для природоохранных нужд, достиг 8 млрд. марок. А в целом, по оценке ОЭСР, рынок экологической продукции и услуг составлял 200 млрд. долл. Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997

В 90-ые годы прогнозы о том, экобизнес будет развиваться быстрее по сравнению с другими отраслями и сферами, в основном подтвердились.

Рыночный механизм хозяйствования расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности. Производство экотехники, экопродуктов и чистые технологии становятся новым оружием завоевания рынка. Не случайно, в Японии образован комитет исследования в области экобизнес, целью которого является разработка направлений развития экономики в русле экологически безопасных технологий. В целом экобизнес начинает опираться на реакцию общественности, и предприниматели больше начинают уделять внимание осуществлению природоохранных мер. На базе экобизнеса начинает развиваться экомаркетинг и экологический менеджмент. Опросы, проводимые в ряде стран показали, что потребители стали отдавать предпочтение экологически чистым, хотя и более дорогим товарам. Соответственно фирмы начинают переходить на производство экологически чистой продукции. Например, одна из французских фирм производила 34 наименования экологически чистой продукции, среди которой электрические аккумуляторные батарее без содержания ртути, фильтры для кофе, в которых отсутствуют хлоропроизводные, биоразлагаемые пластиковые упаковочные пакеты и т.д.

Экология сегодня придаёт дополнительную потребительскую стоимость. покупатели готовы платить значительную цену за экологически чистые продукты и очень чувствительны к любой информации об их экологичности. Стандарты чистоты и качества товара наиболее высоки в Германии и Нидерландах. Соответственно экологии изменяется атрибутика товара. В Канаде - это три голубя как продолжение трёх кленовых листьев. В Японии - руки, обнимающие зелёный шар в виде буквы “e”. В США - крест на фоне земного шара. В Германии с 1977 года - “Голубой Ангел Экологии”. В Скандинавии - стилизованное изображение птицы в заштрихованном круге. В рамках Европейского Союза - марка евростандарта “ЕС”. В России экологичность продукции имеет гриф “Экологически чистый продукт”. Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000

Кроме того, можно встретить на товарах знак зеленой оборотной стрелки. Он не означает экологическую чистоту продукта, а указывает о возможности его повторного использования.

В экологической сфере можно выделить следующие рынки: 1) отдельных видов природных ресурсов; 2) экотехники; 3) экологически чистой продукции; 4) отходов; 5) экологических услуг, рынки в этой сфере имеют общие моменты с обычными рынками, а также и свою специфику, каждый из перечисленных видов рынка имеет свою структуру.

Наибольший интерес среди них вызывает рынок экологических услуг, таких услуг можно насчитать более 20. Наиболее распространенными среди них являются: маркетинговые (изучение спроса на экологически чистые продукты и технику); НИОКР; “ноу-хау”; инжиринговые; лицензионные; лизинговые; обучения, переподготовки и повышения квалификации и т.п. услуги. Динамичным является рынок отходов, так как цены на первичное сырьё имеет тенденцию к росту. к тому же использование отходов производства и потребления как вторичное сырьё даёт не только экономический выигрыш, но и экологический.

Рынок в экологической сфере имеет свои особенности из-за специфичности товара и отношений к их собственности на ресурсы природы. Мероприятия по охране окружающей среды не всегда дают материализованный продукт. Результатом такой деятельности являются специфические услуги в виде недопущенного (предотвращённого ущерба) экосистемам, народному хозяйству и населению, или в виде улучшения (стабилизации) качества среды обитания людей. Средства, вложенные в природоохранную деятельность, выпадают из индивидуального кругооборота средств предприятий, так как эффект получают безвоздмезно другие предприятия и население. Например, возобновление леса оказывает благотворное влияние на окружающую среду, речной сток, предотвращает эрозию почв и т.д. На рынке предприятия не могут противопоставлять покупателям (потребителям) осязаемый товар. Иначе говоря “экологические товары” - это типичные общественные блага и внешние эффекты, которые трудно продать индивидуальному потребителю. Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000

Представление о месте экологии в рыночной экономике можно иметь, опираясь на пирамиду Р.Нуссбаума. Он считает, что в основании такой пирамиды лежит окружающая среда и её природные ресурсы. Выше расположены капитал и рабочая сила. Вершина пирамиды представлена непосредственно рынками продукции и услуг. Традиционный рынок работает по малому контуру и экологическую сферу затрагивает только частично при вовлечении в производство природных ресурсов.

Рынок существует только при условии, если производитель (продавец) является собственником производимого, а покупатель купленного продукта (товара). Но не все объекты природы могут быть собственностью производителей, так как отдельные из них представляют общее достояние. Некоторые блага (воздух, вода, чистота окружающего среды) относятся к группе первичных потребностей и являются благами непосредственного потребления и коллективного пользования (не могут быть персонализированными). Кроме того, некоторые блага нетранспортабельны. Но не всё выше отмеченное не означает, что рыночные отношения в экологической среде не могут существовать. Следует искать методы, пути вовлечения природных объектов на основе многосубъектности собственности, взаимоотношений социальных и хозяйствующих субъектов в процессе купли-продажи, то есть необходимо чтобы рыночные отношения функционировали по большому контуру.

1. ПРОВАЛЫ РЫНКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ. ВНЕШНИЕ ЭФФЕКТЫ

Переход к чистому рынку, особенно в природоохране, не без основания вызывает тревогу, потому что рыночные отношения не способствуют оздоровлению природы. В экологической сфере имеет так называемое “фиаско”, “провалы”, “недостаточность” рынка. Рыночные отношения инертны к внедрению экологически безопасных технологий (техники) и осуществлению инфраструктурных природоохранных мероприятий, которые не дают сиюминутную отдачу. В этом случае рынок не всегда в состоянии обеспечить эффективное использование (распределение) ресурсов, так как рыночные цены не отражают в себе величину альтернативной стоимости и дают ложную информацию потребителю.

Источниками провалов рынков являются: Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000

· внешние эффекты;

· общественные блага;

· отсутствие цен на блага;

· трансакционные издержки;

· права собственности;

· отсутствие знаний и неопределённость информации;

· недальновидность.

Большинство из выше перечисленных источников относятся к экологической сфере. Обычно экологический аспект провалов рынка связывают с загрязнением окружающей среды фирмами, так как воздействия на потребителей (население региона) со стороны загрязнителей не закреплено экономическими и юридическими отношениями. Эти загрязнения являются внешними (побочными), экстернальными эффектами и не отражаются в рыночных ценах. Потребители из-за отсутствия прав собственности или из-за высоких трансакционных издержек не участвуют в рыночных сделках и поэтому не могут требовать с виновника компенсации за нанесённый ущерб. Потери потребителей не будут отражены в рыночных ценах на товар, производство которого загрязняет окружающую среду. Внешние эффекты искажают общественную стоимость благ.

В целом, следует отметить, что категория “внешние эффекты” чрезвычайно важное понятие в экономике природопользования. Существование “внешних эффектов” или экстерналий впервые подчеркнули неоклассики. А.Маршал ввёл понятие внешней экономии, а А.Пигу привёл пример негативных внешних эффектов. Экстерналии - это внешние эффекты (издержки) экономической деятельности, которые положительно или отрицательно воздействуют на третьи лица. В охране природы подавляющее большинство экстерналий отрицательные. Отрицательные внешние издержки возникают в следующих условиях: 1) действие одного агента является причиной потери выгод другим агентом, а её потеря никем не компенсируется; 2) издержки несут индивид или группа (третьи лица - реципиенты), которые не являются участниками сделок. Внешние эффекты проявляются только при ограниченности ресурса. В экологической сфере они проявляются в случае, если фирма начинает выбрасывать загрязнения больше предельного объёма (V), чем может нейтрализовать окружающая природная среда. Экстерналии по-другому - это ущерб, устранение которого требует дополнительных затрат.

Выделяют следующие типы внешних эффектов: Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ

· временные (между поколениями);

· глобальные (между странами);

· межсекториальные;

· локальные.

Наиболее хорошо изучены локальные эстерналии.

На провалы рынка огромное влияние оказывают общественные блага - чистая вода, свежий воздух, красивый ландшафт, биологическое разнообразие растительного и животного мира. Свойства общественных благ следующие: 1) неделимость; 2) невозможность кого-либо от пользования ; 3) свободный (неограниченный) доступ каждого индивида к ним и соответственно невозможность заставить платить кого-либо за пользование.

По теории Коуза, в условиях чёткого определения прав с незначительными трансакционными издержками, рынок автоматически может обеспечить общественный оптимум и нет необходимости в государственном регулировании экстерналий. Если трансакционные издержки велики, то даже при наличии прав собственности рынок проблем не решает.

Таким образом, фиаско рынка не обеспечивает рациональное использование ресурсов, приводит к дополнительным издержкам. Преодолеть негативные моменты, связанные с возникновением экстерналий, наличием общественным благ, высоких трансакциональных издержек по установлению прав собственности возможно с помощью государственного регулирования. Однако в экологической сфере нельзя полагаться на чисто государственное (административное) регулирование. Имеет также место так называемая “осечка государства”, проявляющаяся в поощрении избыточного спроса на ресурсы природы через установление на них низких цен и необоснованных субсидий, поиск политической ренты и т.п.

В экологической сфере должен быть регулируемый рынок. Он должен согласовывать текущие и перспективные эколого-экономические интересы. Чисто рыночные отношения нацеливают предприятия на учет им главным образом наиболее очевидных результатов, где не отражаются экологические эффекты. По признанию П.Доунинга, частным рынком не учитываются процессы загрязнения среды и тем самым производится национальный набор товаров. Невидимая рука здесь не работает. По мнению большинства зарубежных экономистов, экологическое регулирование вполне вписывается в теорию экологически устойчивого развития. В “Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” также подчёркивается повышении роли государства как гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, а также отмечается, что рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформулировать экономические стимулы.

1.1. ИНТЕРНАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ВНЕШНИХ ЭФФЕКТОВ

В условиях, когда внешние эффекты достаются третьим лицам, фирмы производят товар больше оптимальной величины, и цена товара загрязнителя занижена. В итоге предприятия не заинтересованы в поиске путей к уменьшению загрязнения окружающей среды. Чтобы был стимул к природоохране загрязнителей, необходимо внешние эффекты интернализировать (превратить) в их внутренние издержки, то есть принцип “платить жертва” превратить “платит загрязнитель”. Впервые, как инструмент интернализации внешних эффектов, А.Пигу (1932г.) предложил ввести корректирующие налоги (пигулианский налог).

Методами интернационализации внешних эффектов могут быть всевозможные платежи, налоги и д.р. рычаги как административного, так и экономического характера. Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ

В общем виде процесс интернализации внешних эффектов сводится к сведению частных предельных (дополнительных) издержек, не включающих затраты на возмещение ущерба (MC) в общественные предельные издержки (то во что обходится производство товара обществу) (MC). Иначе говоря, должно быть смещение кривой предложения (S) с целью оптимизации цены на товар, производство которого загрязняет окружающую среду.

Из рисунка видно, что фирма, стремясь максимизировать свои излишки производителя (прибыль), производит большой объём продукции и тем самым необоснованно увеличивает объём загрязнения. Учёт социальных издержек сдвигает кривую предложения влево и тем самым отражает интересы общества. В теории учёт внешних эффектов в ценообразовании прост, но на практике его осуществить труднее. Дополнительно усложняющими факторами процессы интернализации внешних эффектов являются проблемы экономической оценки природных ресурсов, ПРП, ущерба от загрязнения окружающей среды и т.д.

Функционирование регулируемого рынка возможно, если внеэкономические и экономические стимулы увязаны воедино на основе отношений социальных и хозяйствующих субъектов собственности на ресурсы природы. Основное внимание в экологическом регулировании должно быть направлено на определение и установление оптимального соответствия между спросом и предложением “экологического товара”.

рис.1

Модель регулируемого рынка в природопользовании должна учитывать издержки по предотвращению (ликвидации) загрязнения окружающей среды и наносимый ущерб. Ущерб от ухудшения состояния окружающей среды растёт в геометрической прогрессии (экспоненциально) с увеличением загрязнения, а затраты же на ликвидацию ущерба также растут в геометрической прогрессии, но с увеличением степени чистоты окружающей среды.

Если загрязнение окружающей среды не контролируется со стороны социальных субъектов, то для предприятий выгодно производить внешние издержки. Кривая предельных выгод совпадает для него с кривой ущерба. При регулировании же природоохранной деятельности предприятий им выгодно сокращать загрязнения до точки A - оптимального уровня, где существует равенство затрат и ущерба. Точка А является экономическим оптимумом загрязнения. Справа от этой точки лежит область безубыточности природоохранной деятельности.

Спрос со стороны предприятий на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду зависит от затрат на ликвидацию того или иного объёма загрязнения. Бобылёв С.Н., Экономика сохранения биоразнообразия. М.:Наука, 1999

Предложение же зависит от экологического (самовосстановительного) потенциала природной среды региона. Чем меньше этот потенциал, тем меньше должно быть дано контролирующим органом разрешений на сброс (выброс). В регулировании экологической сферой следует воздействовать как на спрос, так и на предложение сбросов (выбросов) загрязняющих веществ с учётом их эластичности. Экологический потенциал, в силу своей ограниченности, с увеличением загрязнения окружающей среды становится неэластичным, переходя в абсолютно неэластичное состояние. Спрос на загрязнение со стороны предприятий будет зависеть от выбора технологий, исходного сырья и т.д., которые существенно влияют на затраты по охране окружающей среды. Сдвиг же по кривой предложения экологической ёмкости природной среды зависти от установления предельно-допустимых нагрузок на экосистемы, штрафов, платежей и т.п.

На основе сочетания принципов нормативного и платного природопользования возможно функционирование “рынка прав на загрязнения” (рынок лицензий на загрязнение). Графическая интерпретация такого рынка на основе спроса и предложения представлена в нижеидущем рисунке.

рис.2

Рынок прав на загрязнение на практике опробован только в США по охране атмосферного воздуха. По простейшей схеме рынок прав на загрязнение должен функционировать следующим образом: в регионе или в масштабе принимается решение о допустимой общей нагрузке по выбросам в разрезе ингредиентов. В зависимости от величины такой нагрузки на открытом рынке выпускается и распространяется определённое количество прав на загрязнение (акций). Собственно рыночный процесс начинается после начального распределения прав. Предположим, у фирмы, а спрос на её продукцию растёт, но при этом значительно увеличиваются выбросы, а прав на на загрязнение гораздо меньше. Наращивание производства может оказаться невыгодным из-за высоких штрафных санкций за превышение лимита загрязнения или же больших затрат на строительство природоохранных объектов. Фирма Б наоборот, по каким-то причинам (снижение объёма производства, внедрение новой технологии, использование нового вида сырья и т.д.), имеет излишек прав. В этом случае А может приобрести прав на загрязнение у Б и тем самым увеличить свой доход. Этот метод охраны окружающей среды ещё называют методом “коллективной ответственности”, так как Б имеет право продать не100%, а меньше. В итоге действия рынка суммарный выброс какого-либо ингредиента будет меньше, чем было определено при выдаче (распространении) лицензий.

2. МЕХАНИЗМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Принципиальным вопросом при формировании концепции устойчивого развития и экологизации экономики является вопрос о механизмах реализации концепции регулирования рынка природопользования. В самых общих чертах мировой опыт говорит о трех возможных механизмах реализации экономических целей, в том числе и эколого-экономических.

Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологиче-ской политики, выделяют три подхода: Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997

1) прямое регулирование, связанное с воздействием государства (иногда это регулирование определяется как «командуй и контро-лируй») -- нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и т.д.;

2) экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;

3) смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода. В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законо-дательстве. Определенный опыт в этой области накоплен и в Рос-сии (вставка 15.1).

Опыт многих стран мира, в том числе бывшего Советского Союза и стран Восточной Европы, показал неэффективность жест-кого централизованного планирования и управления экологосба-лансированного экономического развития

Механизм экологического регулирования должен представлять целостную совокупность методов и инструментов управления природопользованием. В свою очередь, механизм управления природопользованием представляет собой звено механизма управления экономикой в целом; поэтому необходимо ещё согласование методов социально-экономического и экологического управления. Но конкретные методы экологического регулирования определяются особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

· инфраструктурным характером продукции и услуг экологической сферы;

· длительность основных воспроизводственных процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов;

· спецификой отношений собственности на ресурсы природы;

· спецификой рыночных отношений в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием.

В целом, эффективный хозяйственный механизм природопользования должен учитывать вышеперечисленные особенности и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Первоначально (60-70 гг.) защита окружающей среды в основном опиралась на административные механизмы. Они были основаны на неокейсианской концепции. Использовались запреты, лицензии, ограничения (лимиты), административные и уголовные меры. Экономические методы управления природопользованием широко использовались в 80-90-ые гг. Они же базировались на неоклассической концепции (на принципах рыночного регулирования). Практика показывает, что административно-правовые и экономические механизмы охраны природы необходимо использовать комплексно.

Административно-контрольные инструменты экологического регулирования включают: Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000

· природоохранное законодательство;

· совокупность экологических стандартов и нормативов;

· систему лицензирования хозяйственной деятельности;

· методы и инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности.

К административно-контрольному блоку относятся также так называемые “мягкие” инструменты:

· экологический мониторинг;

· оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов;

· экологический аудит;

· экологическая сертификация (маркировка);

· добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями.

Экономическими рычагами могут быть: Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000

· плата (арендная плата) за пользование природными ресурсами;

· компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение качества этих ресурсов;

· плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов;

· налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий;

· льготы по налогообложению;

· политика компенсации;

· метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

· залоговая система;

· кредитные отношения;

· создание страховых фондов охраны окружающей среды;

· экологический лизинг;

· продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т.п.

Хозяйственный механизм природопользования нуждается в определённых обеспечивающих подсистемах: кадровых, научно-технических и информационных. Институциональная основа экологического регулирования представлена системой экологического контроля и управления (государственных, федеральных и региональных, а на также на уровне предприятий и фирм).

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают тонность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п. Следует отметить, что ни дин из инструментов экологического регулирования не обладают какими-то бесспорными достоинствами.

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них могут дублировать друг друга или же выполнять противоположные функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. Практика формирования экономических механизмов в большинстве стран показывает, что в них используются в среднем 6-7 элементов. Причём применяемые конкретные инструменты экологического регулирования сочтают в себе свойства административного, экономического и рыночного рычагов. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии и тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

3. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК МЕТОД РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

В России процесс формирования экологического законодатель-ства идет довольно активно. В 90-х гг. в этой области приняты законы «Об охране окружающей природной среды» (1991), «Об эко-логической экспертизе» (1995), «Об особо охраняемых природных тер-риториях» (1995), Водный кодекс РФ (1995), «Об использовании атом-ной энергии» (1995), «О недрах» (1995), «О животном мире» (1995), Лесной кодекс РФ (1997), «Об отходах производства и потребления» (1998) и др. В 2002 г. утвержден новый Федеральный закон «Об охра-не окружающей среды». Петров В.В, Экологическое право России. М.:БЕК, 1995, Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997

Наряду с собственно правовыми актами в области охраны окру-жающей среды нормы экологического права содержатся и в других отраслях российского права: Конституции РФ, Гражданском кодек-се, Уголовном кодексе, Административном кодексе и т.д. Так, в Конституции РФ закреплено конституционное право каждого «на благоприятную окружающую среду,.. и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правона-рушением» (ст. 42).

В России существуют три уровня правового регулирования и управления. Соответственно и экологическое законодательство раз-вивается на трех уровнях: Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ

1) федеральный;

2) субъектов РФ;

3) местное самоуправление.

На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), федеральные законы и международные договоры России, а также большое число подзаконных нормативных актов -- президентских ука-зов и распоряжений, правительственных постановлений и распоря-жений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

На уровне субъектов Федерации (всего 89 субъектов -- респуб-лики в составе РФ; края, области, города Москва и Санкт-Петербург;

автономные области и округа) действуют конституции (уставы), зако-ны, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законо-дательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружа-ющей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Респуб-лика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмур-тия), Кодекс об экологических правонарушениях (Республика Саха (Якутия)) и др.

На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

При наличии довольно обширного экологического законодательства в России основной проблемой является его применение, привлечение экологических правонарушителей к юридической ответственности. Про-блема здесь не только в недостаточных санкциях, но и в неэффективности механизмов их применения и неотвратимости наказания. Сей-час общая латентность преступности в России оценивается в 75%, при этом в области охраны окружающей среды она намного выше (по некоторым оценкам -- до 90%). Велико число неучтенных и не-раскрытых экологических административных и дисциплинарных пра-вонарушений. Значительная часть правовых санкций не используется (крупный штраф, налагаемый в уголовном порядке; остановка пред-приятий, цехов, устаревших технологий из-за их экологической вред-ности; иски граждан и общественных организаций по возмещению экологического вреда).

Важное значение в государственном регулировании природополь-зования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические пра-ва человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показа-телей качества окружающей среды.

В России нормативы качества окружающей среды подразделяют-ся на три группы:

1) санитарно-гигиенические;

2) производственно-хозяйственные;

3) комплексные.

К санитарно-гигиеническим нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: хими-ческих, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Сани-тарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влия-ния на организм человека комплекса факторов среды его обита-ния, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.

Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были установлены еще в 1939 г. К 1991 г. число таких норм ПДК для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения достигло 1925. ПДК вредных веществ для воздуха впервые были вве-дены в 1951 г. для 10 вредных веществ и в начале 90-х гг. их число составило 479. ПДК для вредных веществ в почве стали вводиться с 1980 г.; в настоящее время такие ПДК установлены для 109 вредных веществ. Наряду с санитарными действуют нормативы концентрации

вредных веществ для рыбохозяйственных водоемов, по чистоте воз-духа для лесной растительности (6 норм ПДК), для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях (полив, питьевая вода для животных).

Во вторую группу нормативов качества окружающей среды входят производственно-хозяйственные нормативы. Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000

В соответствии с гл. 5 Закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ (ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом про-изводственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому источнику загрязнений -- в соответствии с ПДК вредных веществ в окружающей среде.

Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных ве-ществ.

Решение о введении ПДВ было принято в СССР еще в 1978 г., и эти нормативы были отражены в законах СССР и РСФСР об охране атмосферного воздуха в 80-е гг. В настоящее время экологические нормативы для конкретных предприятий и организаций устанавлива-ются в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

В третью группу нормативов качества окружающей среды вхо-дят комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допу-стимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к нарушению экологических функций среды. Для определения ПДН часто используется понятие емкости природ-ной среды.

Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов при-родных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам отно-сятся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12--15 чел. на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяй-ственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: эко-логические ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее пара-метры и пр.

Для решения средне и краткосрочных задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трём основным направлениям: Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ

1) отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);

2) региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природоохранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.)

3) целевой или проблемный подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная программа по защите окружающей среды от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.

Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трёх блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые и федеральные целевые программы.

В России было утверждено 3 НПДООС:

· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. В данный НПДООС было включено около 100 мероприятий экологической направленности, в том числе 32 законопроекта, 47 федеральных программ и 21 нормативный документ;

· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1996-1997 гг. В этот документ включено 56 мероприятий, в том числе 4 законопроекта, 41 федеральная целевая программа, 6 нормативных актов;

· национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг. В данный документ включено 35 правовых и нормативных актов, подлежащих разработке; 21 федеральная целевая программа.

Опыт штата Аляска (США) по использованию доходов от добычи нефти (Из доклада проф. Р. Стейнера (Университет штата Аляска) на Отделении экономики РАН (7 мая 2001 г.))

В штате Аляска доходы от добычи нефти формируются за счет следующих налогов и роялти:

· налог на оборудование для добычи (2%);

· налог на добычу (15%);

· роялти за право владения (12,5% стоимости добычи);

· налог на доход нефтяных корпораций (9,4%).

Все это приносит примерно 2,4 млрд долл. ежегодно, около по-ловины которых поступает в бюджет штата. Благодаря этим доходам на Аляске не существует подоходного налога с физических лиц и на-лога с продаж (кроме федерального).

На основе данной модели налогообложения формируются два фонда: Перманентный фонд штата Аляска (ПФА) и Конституционный резервный бюджетный фонд. С точки зрения изъятия ренты большой интерес представляет система ПФА. Этот фонд был создан в 1976 г. для сохранения части дохода в будущем по мере истощения и сниже-ния доходов от месторождений. Ежегодно 50% государственных роялти от добычи нефти и газа направляются в этот фонд. Сейчас активы ПФА оцениваются в 26 млрд долл., и он входит в сотню круп-нейших в мире инвестиционных фондов.

Конституция штата декларирует основной капитал ПФА непри-косновенным. Доход фонда распределяется следующим образом:

часть идет на защиту ПФА от инфляции и девальвации, а оставшаяся доля ежегодно выплачивается в виде дивидендов всем гражданам Аляски как владельцам фонда. Эти дивиденды значительно выросли:

с 300 долл. на человека в 1980 г. до 2000 долл. в 2000 г. За счет этих средств на основе расходов и сбережений населения вливания в эко-номику штата составили 1 млрд долл. в 2000 г., что принесло суще-ственный стимулирующий эффект для экономики,

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Можно выделить три механизма реализации эколого-экономической политики: прямое регулирование (государственное воздей-ствие), экономическое стимулирование (рыночные механизмы), смешанные механизмы. Как следует из теории и практики послед-них десятилетий, решать экологические проблемы только на базе государственного регулирования или рынка не удается. Имеет-ся ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» (экстерналии, отсутствие/заниженность цен, общественные блага и др.) и неэффективность государственной политики (субсидии, налоги и др.) в области охраны окружающей среды и использова-ния природных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы сме-шанные механизмы, позволяющие реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.

Проведение эффективной эколого-экономической политики предполагает сочетание макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. К первой группе мероприятий относятся меры, которые проводятся в рам-ках всей экономики или на уровне комплексов/секторов. Они мо-гут не иметь в явном виде экологических целей. Во второй группе находятся экологоориентированные меры, часто носящие вспомо-гательный или компенсирующий характер по отношению к мак-роэкономическим мероприятиям. Существенной проблемой для охраны окружающей среды является институциональная неэффек-тивность, в частности неопределенность прав собственности. В ряде случаев точная фиксация прав собственности позволяет улучшить экологическую ситуацию.

ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА:

Бобылёв С.Н., Ходжаев А.Ш., Экономика природопользования. М.:Теис, 1997

Бобылёв С.Н., Экономика сохранения биоразнообразия. М.:Наука, 1999

Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Экономика природопользования и охраны окружающей среды. СПб.:Изд. СПбГУ, 2000

Макар С.В., Основы экономики природопользования. М.:ИМПиЭ

Петров В.В, Экологическое право России. М.:БЕК, 1995