Каждая отрасль права имеет свой предмет регулирования. Административное право называют правом организационным, правом управления. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования – государственного управления.
Получивший широкое распространение термин «управление» происходит от латинского «administratio» и в буквальном смысле означает деятельность по руководству чем-либо (или кем-либо). Поэтому всякое управление есть целенаправленное, упорядочивающее воздействие на организованные системы различной природы – технические, биологические, социальные и обеспечивает целостность этих систем.
Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управляющее воздействие в силу своего назначения и характера предполагает подчинение объекта субъекту. Такое подчинение обеспечивается управленческими командами, которые выдает субъект управления.
Государственное управление является, прежде всего, одним из видов управления как общественно необходимой категории, т. е. его понятие производно от управления вообще. В этом смысле под государственным управлением следует понимать осуществление организационных (управленческих) функций от имени государства и в масштабе государства.
Место и роль государственного управления в механизме государственной деятельности определяется следующими характерными чертами:
· государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей компетенционную и функциональную направленность;
· государственное управление по своему назначению и характеру является исполнительно-распорядительной деятельностью. Его основная функция – претворение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов;
· государственное управление является непосредственно организующей деятельностью. В процессе его осуществления повседневно реализуются функции государства в сферах межотраслевой (финансы, госстандарты, налоги, статистика и т.д.), социально-политической (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, юстиция и др.), социально-культурной (образование, наука, культура, здравоохранение и др.), хозяйственной (промышленность, строительство, транспорт, связь и др.) деятельности;
· государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами, которые именуются в законодательстве органами государственного управления (органы исполнительной власти). Именно они непосредственно решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, организациями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные объекты.
Субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства. Они наделены полномочиями по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению, и охраняются мерами государственного принуждения.
Государственное управление и, осуществляющие его функции, государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Поэтому элементы государственного управления присущи и другим видам государственной деятельности – законодательной, судебной, прокурорскому надзору. Однако органы государства, осуществляющие эти виды деятельности, оперативного управления не осуществляют (управленческие функции являются вспомогательными, внутриорганизационными). Они направлены на обеспечение успешного выполнения возложенных на них основных функций – осуществление законотворчества, правосудия, прокурорского надзора, т.е. функций, для выполнения которых они образованы.
Особенностью государственного управления является повседневность и непрерывность этой деятельности, ее прямая направленность на руководство соответствующими подчиненными объектами. В их числе следует различать:
· области государственного управления – сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля) отрасли государственного управления (например, область социально-культурного строительства);
· сферы государственного управления – комплексы организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, учетно-статистических, финансовых);
· отрасли государственного управления – системы различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, промышленность, образование, наука, оборона и т.д.);
· отношения внутриотраслевого и межотраслевого характера (например, фирмы, концерны);
· трудовые коллективы – производственные, научные;
· отдельная личность – ее действия, поведение.
Таким образом, объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными.
Государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение закона, она вторична по отношению к законодательной деятельности. Таким образом, государственное управлениеесть подзаконная юридически властная организующая деятельность аппарата управления, состоящая в практическом исполнении законов в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
В настоящее время в законодательстве, юридической литературе появился новый термин – «исполнительная власть». Можно ли его рассматривать как синоним государственного управления? Это не равнозначные понятия: соотношение исполнительной власти и государственного управления не должно сводиться к подмене одного понятия другим. Исполнительная власть – это ветвь единой государственной власти, она практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (государственного управления).
Исполнительная власть– в значительной степени категория политико-правовая, в то время как государственное управление–организационно-правовая. Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.