Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел РФ

2МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  2ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ  2(ВНИИ МВД России) На правах рукописи УДК 351. 74
 2ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАСПОРТНО  2ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12. 00. 02. - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право.  2Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор  2Москва - 1996 - 2 СОДЕРЖАНИЕ Стр.
ВВЕДЕНИЕ.................................................................. 3  +  0- + 13 ГЛАВА I. Роль и место паспортно-визовой службы
 +в с 0истеме МВД Российской Федерации +  0.........  +14 0 - 113 § 1. Сущность паспортно-визовой работы и + ее становление в органах внутренних дел
России ...................................................  +14 0 - 37 - 13
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан", прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995 г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение в трех опубликованных научных статьях.  _Выводы и предложения . , полученнЁ  _@
до 62, 7%. Многие из них незаконно находятся на территории России длительное время, изыскивая средства к существованию через совер шение правонарушений.
Отмечается тенденция к использованию гражданами развивающихся государств свободно получаемых им в российских консульствах тран зитных виз для проезда через территорию России для незаконного из менения маршрута следования и закрепления в нашей стране. Этому же способствует наличие "прозрачных границ" со стороны СНГ, через ко торые иностранцы свободно проникают в Россию.
Следует особо подчеркнуть, что иностранные граждане все чаще совершают на территории России самые различные уголовные и эконо мические преступления, в том числе создают новые или вступают в уже имеющиеся организованные преступные сообщества. Наблюдается повышение интереса международных преступных сообществ к перемеще нию своей деятельности на территорию России и освоению здесь высо корентабельных сфер криминального бизнеса.
Наконец, не снят с повестки дня вопрос проникновения на нашу территорию шпионов, диверсантов и террористов. Причем, ослабление пограничного контроля и паспортно-визового режима создает для это го благоприятные условия.
Все вышеназванные проблемы носят острый характер и требуют своего разрешения на внутри и межгосударственном уровнях. Сегодня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод чело века. В частности, право на свободу передвижения уже стало для - 6 российских граждан реальностью 51 0.
Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные побочные процессы. Прежде всего это выразилось в росте бродяжничества, ставшего одним из серьезнейших криминогенных фак торов в крупных городах и транспортных узлах России.
Осуществленные за последнее время развитие законодательной базы правоохранительной деятельности, совершенствование ведомс твенной нормативной базы, упорядочение структурного построения системы МВД России способствовали концентрации усилий органов и учреждений внутренних дел и внутренних войск на основных направле ниях их оперативно-служебной деятельности, создали объективные предпосылки для полного задействования внутренних резервов и нере ализованных возможностей системы, особенно в управленческой сфере, включая обеспечение эффективной координации и взаимодействия всех служб и подразделений.
Это в полной мере относится и к Паспортно-визовой Службе (да лее - ПВС) МВД России, которая была организована на основании пос тановления Правительства России от 15 февраля 1993 года N 124 в ________________________________________
 51 0 В 1992 году вступили в силу новый Закон Российской Федера ции"О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года, Указ Президента "О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос сийской Федерации" от 27 декабря 1993 года N 2299 и Поста
новление Правительства Российской Федерации "О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера ции" от 9 декабря 1992 года N 950. - 7
результате реорганизации управлений (отделов) виз и регистраций и паспортной работы, а также паспортных отделений (паспортных сто лов) и отделений (групп) виз и регистраций органов внутренних дел. ПВС является центральным звеном действующей в стране системы осуществления контроля пребывания в России иностранных граждан, обеспечения заграничных поездок российских граждан, а также реше ния вопросов гражданства. Причем ее административная деятельность в этой области весьма обширна.
Основной задачей ПВС является защита прав и свобод российских граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностран ных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбора места жительства, выезда за пределы России и въезда на ее территорию. Паспортно-визовая служба также осуществляет регистрацию иностранных граждан, пребывающих на территории России, оформление и выдачу им разрешений и документов на въезд, проживание и выезд, а также участвует вместе с другими службами МВД России в обеспече нии контроля за соблюдением иностранцами установленных для них в период пребывания на территории Российской Федерации правил. В силу своего специфического функционального предназначения данная служба, во-первых, является самостоятельным структурным звеном системы МВД России (что нашло свое отражение в Концепции развития системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Президен том Российской Федерации Б. Н. Ельциным 13. 02. 96 года), во-вторых, играет важную роль в единой системе профилактики, предупреждения и раскрытия преступлений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности органами внутренних дел. - 8
Согласно Положения о Паспортно-визовой службе МВД России (ут верждено приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года), взаимо действие с другими службами и подразделениями органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности исполь зования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью.
Это обстоятельство придает особую актуальность задаче совер шенствования традиционных и поиска новых форм и методов деятель ности паспортно-визовых аппаратов органов МВД.
Между тем, многие актуальные проблемы, связанные с совершенс твованием работы ПВС МВД России, до настоящего времени остаются малоисследованными. Соответствующий зарубежный опыт, а также нара ботанная отечественная практика функционирования службы до сих пор не подвергался глубокому научному анализу на уровне монографичес кого исследования.
Отдельные вопросы совершенствования правовых и организацион ных основ деятельности паспортно-визовых аппаратов исследовались, например, в работах А. М. Арбузкина, О. Ф. Мураметса, М. М. Богуславско го, А. А. Рубанова, Л. Н. Галенской, Н. П. Ерилина, А. А. Михайлова, С. В. Парфенова, М. А. Шарипова и других авторов. Однако предыдущие исследователи главное внимание уделили анализу правового статуса иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребы вания иностранных граждан. К тому же большинство работ данного плана в значительной мере устарело и не отвечает современным рос сийским реалиям.
В частности, с учетом положений Концепции развития системы МВД России требуют теоретического переосмысления и дополнительной - 9
научной проработки многие вопросы правового и организационно-мето дического обеспечения деятельности ПВС.
Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего диссертаци онного исследования, а также его научную новизну и практическую значимость.
 _Объектом исследования . являлась паспортно-визовая служба орга нов внутренних дел Российской Федерации.
 _Предметом исследования . выступали такие стороны названного объекта, как нормативная база деятельности паспортно-визовой служ бы; ее организационное построение, материально-техническое, инфор мационное, кадровое и иное обеспечение; практика (формы и методы) деятельности в области борьбы с административными правонарушениями и преступлениями; взаимодействие с различными службами органов внутренних дел, а также с другими органами государственной власти и управления; информационно-справочная работа паспортно-визовой службы; освещение объекта исследования в научных и иных источни ках, включая управленческие документы.
С учетом вышеизложенного  _цель . данной диссертационной работы состояла в совершенствовании правового регулирования и организации практической деятельности паспортно-визовой службы МВД России на основе разработки и внедрения в практику комплекса научно-обосно ванных предложений и рекомендаций.
Для достижения этой цели автором были поставлены и решены следующие  _научно-исследовательские задачи . :
определены роль и место паспортно-визовой службы в системе МВД России, в том числе выделены основные исторические этапы ее становления; - 10
осуществлен сравнительно-правовой анализ ее нормативно-право вой базы, выделены имеющиеся здесь пробелы и упущения;
проанализирована специфика и иерархия основных функций-задач ПВС, а также ее организационно-структурное построение;
критически проанализирован соответствующий зарубежный опыт с позиций целесообразности и возможностей его использования в дея тельности МВД России;
исследована практическая организация и функционирование под разделений паспортно-визовой службы МВД Российской Федерации на различных уровнях управления, выявлены имеющиеся проблемы, упуще ния и типичные недостатки, аргументированы конкретные предложения и рекомендации по их устранению;
даны научно-обоснованные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности пас портно-визовой работы с учетом соответствующего зарубежного и пе редового отечественного опыта.
При подготовке диссертации были использованы такие  _методы . на учного анализа, как исторический, сравнительно-правовой, статисти ческий. Применялись также методы проведения конкретных социологи ческих исследований (опроса, анкетирования, контент-анализа и др. ). В ходе подготовки диссертации в ряде ГУВД и УВД было проан кетировано 217 сотрудников различных служб органов внутренних дел; свыше 200 граждан. Были изучены соответствующие правовые и научные источники, в том числе зарубежные.
 _Научная новизна . диссертации заключается в том, что в ней впервые дана комплексная оценка существующей в органах внутренних дел паспортно-визовой службы; критически проанализировано решение - 11
законодателя о передаче функций ОВИР Федеральной миграционной службе; обоснованы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности паспортно-визовой службы, ре ализация которых, по мнению автора, будет способствовать улучшению ее функционирования.  _На защиту выносятся следующие основные положения . :
выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в области правового регулирования, организации и деятельности пас портно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации; оценка роли и места паспортно-визовой службы в системе орга нов внутренних дел, как совокупность правовых норм, регламентирую щих порядок действия на территории Российской Федерации паспорт но-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетент ных органов государственного управления, направленный на обеспече ние этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности;
аргументация выделенных автором ключевых проблем совершенс твования практики организации и деятельности паспортно-визовой службы по ведущим направлениям реализации ее функций;
конкретные предложения по совершенствованию нормативного ре гулирования, организационного обеспечения: материально-технической и информационной базы деятельности паспортно-визовой службы.  _Теоретическая и практическая значимость диссертации . заключа ется, прежде всего, в конкретных предложениях соискателя по совер шенстванию правового регулирования, организации и деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Работа имеет тео ретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые - 12
на диссертационном уровне дается обоснование наличия в органах внутренних дел паспортно-визовой службы, как совокупности правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особого вида дея тельности компетентных органов государственного управления, нап равленного на обеспечение этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности.
Значимость результатов исследования обуславливается его но визной, критическим подходом к оценке действующего законодательст ва и ведомственной нормативной базы, а также практике их примене ния, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апро бированностью основных положений работы на практике и в науч но-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли  _апробацию . в Конститу ционном Суде Российской Федерации, в Паспортно-визовом управлении МВД России при подготовке: проекта Закона Российской Федерации "О правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос сийской Федерации", Сборника нормативных актов по вопросам пребы вания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, Аналити ческой справки о ходе реализации миграционной политики в Российс кой Федерации; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД Российс кой Федерации при подготовке проектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Инструкции об организации производства по делам об административных правонарушениях в орга нах внутренних дел.
Основные выводы, полученные автором в процессе исследования, - 13
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан", прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995 г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение в трех опубликованных научных статьях.  _Выводы и предложения . , полученнFILE0000_DD ТО  2РОЛЬ И МЕСТО ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ  2 титута наш права В на ляют дел. Минск, 1981. С. 13. - 16
авторов едины в определении целенаправленности паспортной системы - обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. Эта же позиция прослеживается и в юридическом энциклопедичес ком словаре, где паспортная система рассматривается как "совокуп ность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования перед вижения граждан посредством введения единых документов, удостове ряющих личность, - паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы" 51 0.
Признавая право каждого из приведенных авторов на собственную точку зрения, тем не менее сразу же отметим: а) устарелость отдельных позиций приведенных дефиниций.
Так, например, институт прописки фактически утратил свое зна чение с принятием Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва ния и жительства в пределах Российской Федерации".
Более того, в связи с принятием вышеназванного закона, на наш взгляд, вообще более верным было бы заменить понятие "паспортная система" понятием "система регистрационного учета населения". б) то обстоятельство, что ни одна из них не включает в пас портную систему субъекты реализации соответствующих норм и правил, а это представляется необходимым, так как любые правовые предписа ния остаются просто на бумаге без соответствующих механизмов их проведения в жизнь.
Что же касается визовой 5  0 работы, то она традиционно связыва ____________________________________________________________  51 0 См. : Юридический энциклопедический словарь. М. , 1984. С. 243. - 17
ется с деятельностью уполномоченных на то государственных органов по выдаче разрешений на въезд и выезд из страны. Причем эти же ор ганы, как правило, осуществляют контроль за проживанием на терри тории государства иностранцев и лиц без гражданства 51 0.
Возвращаясь к понятию "паспортно-визовая система" заметим, что отсутствие в науке административного права соответствующей четко выраженной дефиниции, на наш взгляд, связано прежде всего с тем, что до недавнего времени паспортная и визовая работы в орга нах МВД были разведены по различным службам органов внутренних дел, соответственно не смыкались и теоретические разработки. В этой связи проведем краткий научный анализ становления и развития этой работы в органах внутренних дел России.
В дореволюционной России попытки установления контроля за пе редвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регист рации путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих личность, отмечаются с ХIII века, когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться так называемые "проезжие грамоты". Позже, с развитием крепостного права, когда возникла необхо димость ограничения внутреннего передвижения значительной части населения, были введены новые документы идентификации личности, в том числе - паспорта. Причем, вводились и соответствующие паспорт ные ограничения.
____________________________________________________________  51  0 Понятие виза определяется как официальная отметка в пас порте о разрешении на въезд в данное государство, проезд или выезд из него. См. : Советский энциклопедический сло варь// Под ред. А. М. Прохорова. М. ,1987. С. 219. - 18
Так, Указом Петра I от 1714 года лица, не имеющие при себе паспорта или так называемого "проезжева" или "прохожего" письма, признавались за "недобрых людей". Уставом о паспортах и беглых 1833 г. предусматривались особые паспорта переездов для имущих классов и сословий (дворян, духовенства, чиновников и купцов). Для неимущих же - были установлены отдельные документы (билеты), кото рые к тому же получить было очень трудно из-за препятствий, чини мых полицейскими аппаратами.
Постепенно в России сложилась достаточно стройная паспортная система, предусматривающая установление жесткого полицейского контроля за проживанием и передвижением населения с введением ог раничений для его отдельных категорий.
Одновременно возникла и достаточно эффективная система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской Империи, реализация ко торой также осуществлялась министерством внутренних дел 51 0. После Октябрьской революции порядок первоначально была сдела на попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населе ния, то есть упразднить паспортную систему в ее общепринятом на тот период времени виде.
В частности, на это был направлен Декрет ВЦИК и СНК "Об унич ___________________________________________________________  51 0 Более подробно этот вопрос исследован, например, в рабо тах: Хоботова А. Н. Организационные правовые основы развития паспортной системы СССР (1917-1980)// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1983 ; Шарипова М. Х. Организацион
но-правовые основы деятельности ОВИР МВД, УВД// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1992. и в др. - 19
тожении сословий и гражданских чинов" 51 0 от 11 ноября 1917 года, ко торым было установлено единое общее гражданство Российской Респуб лики и отменен дореволюционный институт паспортной системы. Однако в последствии, когда перед новой властью остро встала задача всеобщей трудовой повинности, возникла и необходимость зак репления населения по месту жительства и введения контроля за пе редвижением граждан.
25 июня 1919 г. ВЦИК приняла декрет "О введении трудовых кни жек в городах Москве и Петрограде", согласно которому все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста были обязаны иметь трудовые книжки, служащие удостоверением личности на территории республики. Однако такие трудовые книжки были введены не везде, а лишь в неко торых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан из одной губернии в другую.
На наш взгляд, именно в этой связи приказом Главного Управле ния Советской рабоче-крестьянской милиции от 1 ноября 1920 г. была объявлена инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свиде тельств.
Таким образом, фактически была возрождена паспортная система. В мае того же года по решению межведомственной комиссии представителей НКВД на милицию было возложено осуществление декре тов, постановлений и распоряжений органов власти, регулировавших пребывание иностранных граждан в пределах РСФСР. При Главном Уп равлении милиции в Москве и Петрограде были образованы иностранные ____________________________________________________________  51 0 См. : Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР, 1917, N 3. Ст. 31. - 20
подотделы 51 0, которые вели учет иностранцев, постоянно или временно проживающих на территории РСФСР, выдавали виды на жительство, го товили документы о приеме в гражданство.
После окончания гражданской войны, по мере установления дип ломатических отношений советского государства с другими странами, развития торговли и гуманитарных контактов, значительно увеличился объем пересечений государственной границы РСФСР. В этой связи была поставлена задача такого механизма государственного контроля въез да-выезда, который мог бы обеспечить эффективную защиту существую щего строя от внешних воздействий и одновременно воспрепятствовал бы несанкционированным выездам собственных граждан за рубеж. Важным правовым актом этой направленности явился декрет СНК РСФСР от 20 мая 1922 года "О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев", установивший различный порядок получения разрешений на выезд за границу для граждан РСФСР и иностранных граждан 52 0. Поскольку для персонального учета населения требовался единый удостоверяющий личность документ, 20 июня 1923 года ВЦИК и СНК РСФСР издал декрет "Об удостоверении личности", которым все преж ние документы, дающие право на передвижение по территории РСФСР, объявлялись недействительными, граждане, пребывающие из-за грани цы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученно го ими от полномоченного представительства РСФСР в соответствующей стране.
___________________________________________________________  51 0 См. : Желудкова Т. И. Деятельность советской милиции по охра не общественного порядка. М. , 1979. С. 12.  52 0 См. : Желудкова Т. И. Указ. соч. С. 25. - 21
В дополнение и развитие декрета "Об удостоверении личности" СНК РСФСР принял декрет "О прописке граждан в городских поселени ях", которым было положено начало организации учета передвижения населения в городах 51 0, где, в частности, была установлена обязан ность каждого лица, прибывшего в город на срок свыше трех суток, сообщить об этом домоуправлению дома, гостиницы и т. д. При этом для прописки необходимо было предъявить один из документов: удос товерение личности, профсоюзный билет, справку с места работы. Иностранные граждане должны были предъявить вид на жительство. Заметим, что первоначально функции прописки реализовывались местными исполнительными органами. Однако Постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. "О передаче в ведение НКВД и его местных орга нов иностранных отделов и паспортных столов исполнительных комите тов" 52 0 было положено начало созданию в Главном Управлении милиции, в управлениях республик, краев, областей паспортных столов и групп виз и регистраций иностранцев (ОВИР).
ОВИР выполняли функции по ведению персонального учета всех проживающих в СССР иностранных граждан, а также проживающих за границей граждан СССР; выдавали иностранцам документы на право проживания в СССР и визы на выезд; принимали и оформляли заявления иностранцев о приеме в советское гражданство; осуществляли надзор за соблюдением иностранцами правил проживания и передвижения по ___________________________________________________________  51  0Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР, 1925, N28. Ст. 128.  52 0 ЦГАОР СССР. Ф. 9415. ОП. 3. Д. 1401. Л. 50. 123. - 22 территории страны.
Неусыпное внимание в обозначенном периоде уделялось и совер шенствованию контроля за собственным населением, что рассматрива лось как важнейшая сфера деятельности органов государственного уп равления.
Можно утверждать, что к концу 30-х годов в стране сформирова лась единая паспортная система. Ее практическое претворение в жизнь осуществлялось на основе Положения о паспортах 1932 г. и постановления СНК СССР от 8 апреля 1933 г. "О выдаче гражданам СССР паспортов на территории СССР" 51 0.
Устанавливалось, что все граждане СССР в возрасте до 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных цент рах обязаны были иметь паспорта. В местностях, где была введена паспортная система, паспорт стал единственным документом, удосто веряющим личность. Паспорта выдавались органами милиции на три го да.
В документах того периода отмечалось, что проведенная паспор тизация позволила очистить города и поселки СССР от преступных элементов и лиц, ведущих паразитический образ жизни, способствова ла укреплению общественного порядка.
1 сентября 1939г. Верховным Советом СССР был принят Закон "О всеобщей воинской обязанности" 52 0, а  5  05 июня 1940 г. приказом Нарко мата обороны СССР объявлено руководящее правило 53 0, определившее за ___________________________________________________________  51 0 Cобрание законодательства СССР, 1933, N 28. Ст. 168.  52 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1939, N 32. Ст. 23.  53 0 Архив ГУВД МО. Ф. 111. Оп. 35. д. 1. л. 467-491. - 23 дачи милиции в области проведения воинского учета.
Во время войны важным мероприятием, направленным на укрепле ние паспортного режима, стало распоряжение СНК СССР от 11 ноября 1943 5  0г. N 5  021537, которое устанавливало, что при выписке граждан, выбывающих по новому месту жительства, органы милиции делали от метки в паспортах путем проставления специального штампа.
Деятельность служб виз и регистраций в годы войны в основном была связана с выявлением и учетом иностранных граждан, прибывших вместе с эвакуированным населением, установлением среди них пере бежчиков.
В послевоенный период паспортная работа была в основном нап равлена на перерегистрацию населения, проживавшего на оккупирован ной территории, восстановление учета военнообязанных запаса, орга низацию адресно-справочной работы и т. д.
Важным этапом становления паспортной системы СССР стало при нятие Положения о паспортах 1953 года, которое затем неоднократно дополнялось указами Президиума Верховного Совета СССР и постанов лениями правительства (в этом периоде паспортная система регламен тировалась более чем 30 нормативными актами).
Главной характеристикой паспортной системы рассматриваемого этапа, а соответственно и деятельности ОВД по ее обеспечению, яв ляется наличие ограничений 51 0  5  0на выдачу паспортов отдельным катего ____________________________________________________________  51 0 Подробнее см. : Парфенов С. В. Организационно-правовые осно вы паспортной системы в СССР: Дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1986. - 24 риям граждан. 28 FILE0101_DD обеспечить с странцев и лиц без гражданства. В 1
аппаратахМВД СССР, подразделения ОВИР бхли реорганизованы в отде лених и группы и вошли в состав паспхртных отделений. ОВИР как са хостоятельные отделы были сохранхны только в УВД Мосгорисполкомахи УВД Леноблгорисполкома.
х 19 июня 1959 г. Совет Министрхв СССР принял "Положение о въ хезде в СССР и выезде из СССР".
х В связи с упразднением Глахного управления милиции МВД СхСР Постановлением Совета Министров от 13 января 1960 г. гистрации и учета иностранных граждан, а также офор
ний на выезд граждах СССР за границу были возложеныхна Комитет го сударственной безопасности СССР 51 0. по вопросам въезда и выезда. Дл
х_______________________________х____________________________ х  51 0 См. : Лунев А. Е. , Кузхецов С. В. Паспортная система в хССР. М. , 1963. С. 28. х 25 без гражданства данным ведомством велась Всес
но-справочная картхтека. На местах персональный ухет данной кате гории лиц осуществлялся местными органами
После образования МООх СССР, в целях единого руководхтва ра ботой с иностранцами, в 1967 г. в МООП из КГБ был
ции по выдаче гражханам разрешений на выезд за границу и въезд в СССР по ча и лиц без гражданства. В составе МОО ги этхй службой.
Самостоятельнах служба виз и регистраций (ВИР) в системе ми лиции дост
МВД СССР в хелом функционировало 35 отделовхи 45 отделений общей численностью около 1300 человек.
ВхР, слияния их с паспортной службой и аппаратами охраны об венного порядка.
На деяхельность подразделений ВИР в этхм периоде особое влия ние окахало принятие первого общесоюзного законодательного акта,
хграждан и лиц без гражданства ( Закон СССР от 24 июня 1981 правовом положении иностранных граждан в СССР" 51 0). утвердил Правила пребывания иностранных граждан в СССР
___________________________________________________________  51 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N 26. Ст. 836.  52 0 Собрание Постановлений СССР, 1984, N 2. Ст. 112. - 26
транзитного проезда через территорию СССР иностранных граждан. Заметим, что правилами, а также Постановлением Правительства России от 14 октября 1992 г. "О порядке приема и передвижения иностранных граждан в Российской Федерации" до настоящего времени руководствуются соответствующие подразделения МВД России в своей работе по учету и выдачи разрешений на въезд в Российскую Федера цию и выезд из нее иностранных граждан и лиц без гражданства. С 28 октября 1987 года до марта 1993 года общее руководство деятельностью по выполнению правовых актов, регулирующих вопросы выезда за границу и въезда в страну, а также правил пребывания иностранных граждан в стране осуществляло МВД СССР через Управле ние виз и регистраций и паспортной работы ГУООП МВД СССР, в сос таве которого находился отдел виз и регистраций (ОВИР).
В марте 1993 года в системе МВД РСФСР была создана и начала функционировать единая паспортно-визовая служба (приказ МВД РФ N 124 от 22 марта 1993 года), как результат слияния двух самостоя тельных (до этого) подразделений: паспортного и визового.
Принципиально важным для понимания современной сущности пас портно-визовой работы, определения места паспортно-визовых подраз делений в системе МВД России является то обстоятельство, что Зако ном РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. паспортные подразделе ния, а также подразделения виз и регистраций не были включены за конодателем в структуру милиции.
Пунктом 2 Постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" предусматривалось, что в течение 1991-1992 годов необходимо осуществить меры по пере даче в ведение других органов обязанностей милиции по выдаче пас - 27
портов, пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону, осу ществлению прописки и выписки граждан и адресно-справочной работы; по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибыва ющих на территории страны, выдаче им документов на право прожива ния, оформлению документов и разрешений на въезд в Россию и выезд за границу.
Постановлением Правительства России 17 сентября 1992 года N723 "Об организационных мерах по выполнению постановления Верхов ного Совета "О порядке введения в действие Закона "О милиции", в частности, предусматривалась передача функций ОВИР в ведение Феде ральной миграционной службы. Конкретные мероприятия , связанные с передачей другим органам ряда обязанностей милиции были предусмот рены приказом МВД России от 28 сентября 1992 года N 5  0343. Заметим однако, что в силу различных обстоятельств , основны ми из которых прежде всего являются отсутствие материально-техни ческой базы и кадрового обеспечения такой передачи, предусмотрен ные меры не были реализованы 51 0.
По нашему мнению, сегодня и на ближайшую перспективу можно снять вопрос передачи паспортно-визовых подразделений в другие ве домства, поскольку в одобренной Президентом Российской Федерации Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России предусматривается их сохранение в структуре МВД по крайней мере до 2005 года.
Мы не разделяем мнение тех авторов ( C. Г. Верещагин, Ю. П. Соло ____________________________________________________________  51 0 См. : Кондрашов Б. П. , Соловей Ю. П. , Черников В. В. Российский Закон о милиции. М. , 1992. С. 174. - 28
вей), которые полагают, что в перспективе на базе паспортно-визо вой службы МВД России могли бы быть созданы аналогичные подразде ления в Федеральной миграционной службе, которая в полном объеме занималась бы проблемами эмиграции, иммиграции, натурализации в России ( по типу иммиграционной полиции США).
На наш взгляд , на сегодняшний день в России не имеется ни одной государственной организации, которая могла бы без ущерба для осуществления данной деятельности, взять на себя функции обеспече ния регистрационного учета российских граждан и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства. Поэтому считаем вполне обоснованным решение Правительства и МВД России о сохранении за Министерством внутренних дел указанных функций. Тем более, что и за рубежом ( Франция, ФРГ, Италия, Польша, Венгрия и др. ) подобные функции выполняют аналогичные органы.
В этой связи следует внести изменения в закон РСФСР "О мили ции", а именно нормативно закрепить место паспортно-визовой службы в милиции общественной безопасности.
При этом, как вариант, возможно следующее распределение соот ветствующих подразделений по уровням управления.
Визовые подразделения (ОВИРы) рассматриваются в качестве фе деральных структур милиции общественной безопасности и финансиру ются полностью из федерального бюджета.
Паспортные подразделения могут формироваться на федеральном уровне, в Субъектах Федерации и органах местного самоуправления, финансироваться по смешанному принципу, но являться составными звеньями единой службы милиции общественной безопасности МВД Рос сии. - 29
Характерно, что в связи с процессами демократизации, станов ления российской государственности и внутренними миграционными по токами объемы паспортно-визовой работы значительно возросли. При чем, соответствующие подразделения оказались неподготовленными к этому.
Так, в 1990 году органами внутренних дел было рассмотрено 5 млн. 451 тыс. ходатайств о временном выезде за границу и въезде в Россию (в 1989 5  0г. - 4 млн. 46 тыс. ходатайств). О переезде на посто янное жительство в Россию в органы внутренних дел поступило 318 тыс. ходатайств ( в 1986 - 12, 3 тыс. , в 1987 - 28, 2 тыс. , в 1988 73, 4 тыс. , в 1989 - 158 тыс. ходатайств).
В 1995 году только по городу Москве было выдано 362 тыс. заг ранпаспортов для временного выезда и 6, 5 тыс. загранпаспортов для выезда на постоянное жительство.
По паспортным вопросам органы внутренних дел обеспечивают вы полнение законодательства о передвижении и выборе места жительства российскими гражданами, сочетая эту работу с использованием воз можностей паспортной системы в борьбе с преступностью, а также осуществлением гражданского розыска.
В этой связи в паспортные аппараты ежегодно обращается 51  0до 30 млн. человек; населению выдается около 4 млн. паспортов и более 100 тысяч пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону; для ре гистрации по месту пребывания и по месту жительства и снятии с ре ____________________________________________________________  51 0 См. : Паспортно-визовая служба МВД России // Информационный бюллетень НЦБ Интерпола в Российской Федерации. 1993, N 5. С. 53. - 30 гистрации обращается до 20 млн. граждан.
В перспективе ожидается значительный рост нагрузки на пас портные и визовые подразделения в связи с предстоящим обменом об щегражданских и заграничных паспортов.
В условиях значительного роста объема работы, при малочислен ных штатах и низкой технической оснащенности паспортно-визовых подразделений в ряде мест стали создаваться очереди, нарушаться сроки рассмотрения заявлений (особенно в крупных городах).
Разумеется, что в данном положении какие-либо глобальные ор ганизационные реформы в паспортно-визовой работе, особенно по ее передаче в другие ведомства привели бы только к ухудшению положе ния.
Видимо именно поэтому Постановлением Совета Министров-Прави тельства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. N 5  0124 "О реор ганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы мили ции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" обязанности по выдаче паспортов, осуществлению прописки и выписки граждан, ад ресно-справочной работы; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выда че им документов на право проживания, оформлению документов и раз решений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу; испол нению законодательства по вопросам гражданства было возложено на паспортно-визовую службу органов внутренних дел.
Во исполнение данного постановления Приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года "О реорганизации подразделений виз, регист раций и паспортной работы" для обеспечения паспортно-визовой рабо ты в системе МВД России фактически было образовано новое функцио - 31
нальное подразделение - Паспортно-визовая служба органов внутрен них дел (далее - Служба).
Подчеркнем, что согласно данного приказа паспортно-визовые подразделения впервые рассматриваются как единое, организационно целостное образование, что дает основание и соответствующую работу рассматривать в смысловом и организационном единстве.
При этом, исходя из изложенных выше традиционных подходов к сущности паспортной системы и визовой работы, в структуре опреде ления (дефиниции) паспортно-визовой системы Российской Федерации должно быть учтено:
во-первых, то, что это  2совокупность правовых предписаний, ус  2танавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Фе  2дерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие го  2сударства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории  2Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства 0; во-вторых, наличие  2специфических государственных институтов  2(субъектов) обеспечения по 0д 2держания этого порядка 0  2с учетом имею  2щихся в данной области ограничений 0.
Как представляется, важными элементами такого определения должны стать:
1) рассмотрение анализируемого объекта (паспортно-визовой системы) с позиций системного анализа, как некой совокупности вза имоувязанных иерархических элементов (подсистем), объединенных единством целевого предназначения;
2) функциональность подхода к паспортно-визовой системе, как к работающему механизму;
3) указание на наличие ограничений в паспортно-визовых прави - 32 лах (порядке).
На последнем обстоятельстве представляется целесообразным ос тановиться особо.
Фактически всеми указанными выше авторами отмечается, что практическая реализация норм паспортной системы осуществляется посредством установления и поддержания в различных местностях и населенных пунктах страны соответствующих паспортных режимов, а следовательно понятие "паспортная система" неотделимо от понятия "паспортный режим".
В вышеназванной Инструкции по применению Положения о паспорт ной системе, являющейся основным ведомственным нормативном актом по рассматриваемому вопросу, паспортный режим определяется как "совокупность мероприятий органов внутренних дел, направленных на выполнение Положения о паспортной системе".
Поскольку данное определение носит, как представляется, общий характер и не учитывает главного, на наш взгляд, обстоятельства, а именно того, что любой режим - суть наличие каких-либо ограниче ний, попытаемся уяснить смысл более общего термина "юридический (правовой) режим".
Полагаем, что таким образом можно будет затем более четко оп ределиться и со смыслом соответствующих функциональных режимов. С. С. Алексеев 51 0 понимает под юридическим режимом целостный, многогранный юридический порядок, предполагающий и введение общих принципов регулирования, и указание на содержание правосубъектнос ____________________________________________________________  51 0 См. : Алексеев С. С. Структура советского права. М. , 1975. С. 166. - 33
ти, и установление необходимых государственно-обеспечительных мер, и наличие предписаний, призванных определить действие норм во вре мени, решать коллизионные вопросы и т. д.
Правовой режим определяется как "порядок регулирования, кото рый выражен в комплексе правовых средств , характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязательств и создающих особую направленность регулирования" 51 0.
А. М. Арбузкин и О. Ф. Мураметс определяют "правовой режим как сложное понятие и явление, включающее в себя принципиальное регу лирование общественных отношений, правоспособность и дееспособ ность, права и обязанности, словом, весь правовой статус. Сущность правового режима определяет порядок и условия его приобретения, изменения и реализации" 52 0.
С. В. Парфенов рассматривает паспортный режим как совокупность устанавливаемых компетентными государственными органами примени тельно к социально-экономическим и иным особенностям отдельных местностей и населенных пунктов специальных правил, а также усло вий, форм и методов их реализации 53 0.
М. Н. Рыжкова, говоря о правовом режиме, установленном в бывшем СССР для иностранных граждан, "основанный на правовых нормах поря ____________________________________________________________  51 0 Cм. : Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в со ветском праве. М. , 1989. С. 185-186.
 52 0 См. : Арбузкин А. М. , Мураметс О. Ф. Принципы правового регу лирования прибывших в СССР иностранцев. М. , 1979. С. 32.  53 0 См. : Парфенов С. В. Указ. соч. С. 20. - 34
док въезда иностранных граждан в СССР, выезда их за границу, про живания, передвижения,  5  0установленный государством в соответствии с принципами советского и международного права в целях обеспечения реализации их прав и обязанностей, а также охраны государственной безопасности и других интересов СССР" 51 0.
Важно заметить, что в юридической литературе выделяются от дельные виды режимов пребывания иностранных граждан, а именно на циональный (общий), наибольшего благоприятствования и специальный 52 0. Что касается паспортных режимов, то их обычно подразделяют на общий, который устанавливается м местностях и населенных пунктах, где нет оснований для установления ограничений в регистрации, про живании и передвижении граждан, и особый паспортный режим.
В населенных пунктах с особым паспортным режимом существенно ограничен въезд и передвижение отдельных категорий граждан 53 0. _____________________________________________________________  51 0 См. : Рыжкова М. Н. Правовые и организационные основы обеспе чения порядка пребывания в СССР иностранных граждан и лиц без гражданства// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1985. C. 10.
 52 0 См. : Верещагин С. Г. Организация охраны общественного поряд ка в местах пребывания иностранных граждан на территории России : Дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1993. C. 56.
 53 0 Постановлением 5  0 Правительства 5  0 Российской  5  0Федерации 5  0 N 470
от 4 июля 1992 утвержден перечень  5  0территорий Российской Федерации с регламентированным посещением  5  0для иностранных граждан. Собрание актов Президента и  5  0Правительства Рос сийской Федерации,  5  01992, N 5  02, Ст. 37. - 35
На основе анализа соответствующих правовых источников особые паспортные режимы, действующие на территории России, можно разде лить на:
1) паспортный режим с ограниченной регистрацией в г. Москве, пригородной зоне вокруг Москвы, г. Санкт-Петербурге, а также в мест ностях и населенных пунктах, определенных ведомственными норматив ными актами 51 0; 2) паспортный режим в пограничной зоне;
3) паспортный режим в местах расположения особо важных объек тов.
Таким образом, при всех различиях в приведенных определениях можно выделить и нечто общее - все виды правовых режимов так или ____________________________________________________________  51 0 Постановлением Правительства Москвы и Правительства Мос ковской области от 26 декабря 1995г. N 1030-43 "О регистра ции и снятии граждан Российской Федерации с регистрацион ного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и Московской области" утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и Московской области, которые начали действовать с 1 января 1996 года. В настоящее время разрабатывается Закон "Об от ветственности граждан Российской Федерации и лиц, не имею щих гражданства России, за нарушение Правил регистрации и снятии граждан с регистрационного учета по месту пребыва ния и по месту жительства в г. Москве и Московской облас ти". - 36
иначе предполагают их многовариантность, а следовательно - систему соответствующих льгот и ограничений ( в нашем случае - при опреде лении порядка проживания и передвижения по территории страны граж дан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Так, право граждан Российской Федерации на свободу передвиже ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе дерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной дея тельности; а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Основным средством практической реализации паспортно-визовой системы следует рассматривать учет граждан путем введения единых документов, удостоверяющих личность, а именно паспортов и виз. Паспортный режим обеспечивается совокупностью различных мето дов и приемов специального характера, которые реализуются уполно моченными на то государственными органами, в первую очередь - ор ганами МВД. В частности, устанавливается контроль за въездом и вы ездом граждан России и иностранных граждан, передвижением их в пограничной зоне; устанавливается особый порядок выдачи разрешений на передвижение в населенных пунктах с паспортными ограничениями; на должностных лиц и граждан накладывается обязанность соблюдать установленный паспортный режим; определяются соответствующие меры - 37 ответственности, в основном, административные.
Подводя итоги вышеизложенному, определим, что в соотношении понятий "паспортно-визовая система" и "паспортный режим" первое представляется определяющим по отношению ко второму, то есть пас портный режим являются составляющей частью паспортно-визовой сис темы.
Учитывая же, что в России имеют место и специфические виды режимов пребывания на ее территории иностранных граждан, правомер но ставить вопрос о наличии в единой паспортно-визовой системе паспортно-визовых режимов.
Соответственно, с этих позиций в конечном виде определим пас портно-визовую систему как 2 совокупность правовых норм,  0  2регламенти  2рующих порядок действия на территории Российской Федерации пас  2портн 0о- 2визовых режимов, а также как особый вид деятельности компе  2тентных органов государственного управления, направленной на обес  2печение этих режимов, охрану 0  2конституционных прав граждан 0,  2 борьбу  2с преступностью и обеспечение общественной безопасности. - 38  2§ 2. Основные задачи и компетенция паспортно-визовой  2службы МВД Российской Федерации
Как уже отмечалось выше, в системе государственных органов, призванных обеспечивать решение задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью органы Министерства внутренних дел занимают особое место.
Именно органы внутренних дел являются основным государствен ным органом, непосредственно обеспечивающим регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительст ва, контроль за соблюдением учета гражданами и должностными лица ми, а также выполнение иностранными гражданами и лицами без граж данства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания на территории Российской Федерации и транзитного проезда через терри торию страны.
В последние годы в структуре органов государственной власти и управления, в том числе и в системе МВД России, происходят значи тельные изменения. Одним из них является преобразование подразде лений виз и регистраций и паспортной работы органов внутренних дел в единую самостоятельную паспортно-визовую службу.
Паспортно-визовая служба МВД Российской Федерации была созда на во исполнение постановления Совета Министров- Правительства Российской Федерации "О реорганизации подразделений виз, регист раций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу орга нов внутренних дел".
Положение о службе и ее штатная численность утверждены прика зом МВД России от 22 марта 1993 года за номером 124. - 39
В ближайшей перспективе рассматриваемые нами функции будут реализовываться именно этой службой, поскольку их передача в иные государственные структуры, по-видимому, отложена на неопределенный срок.
Руководство паспортно-визовой службой и организация ее дея тельности осуществляется Министерством внутренних дел России, а в республиках, краях, областях , автономных образованиях, городах федерального значения - соответственно министерствами, главными управлениями, управлениями внутренних дел.
Функции головного подразделения в системе Министерства внут ренних дел Российской Федерации по организации регистрационного учета граждан выполняет Паспортно-визовая служба МВД России. Паспортно-визовая служба МВД России является структурным под разделением центрального аппарата МВД России и создана для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее тер ритории иностранных граждан и лиц без гражданства, а также реали зации законодательства по вопросам регистрации российских граждан, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового поло жения иностранных граждан в Российской Федерации.
Служба имеет в своем составе: отдел по реализации законода тельства о гражданстве, отдел виз и разрешений, паспортный отдел, организационно-аналитическое отделение и секретариат.
Необходимо отметить, что подразделения паспортно-визовой службы в настоящее время созданы во всех регионах Российской Феде рации, кроме г. Москвы.
В связи со спецификой столицы рассмотрением вопросов регист рации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного - 40
учета по месту пребывания и месту жительства в г. Москве занимается Паспортное управление ГУВД Москвы, а рассмотрением вопросов пребы вания в Москве, регистрации в Москве иностранных граждан и лиц без гражданства,  5  0выдачи им разрешений на выезд из Москвы, а также воп росами прекращения и приобретения гражданства Российской Федерации и выезда граждан России на постоянное жительство в другие госу дарства занимается Управление виз и регистраций ГУВД Москвы. Следует подчеркнуть, что специфическая организация паспорт но-визовой работы в ГУВД г. Москвы до настоящего момента не урегу лирована нормативными актами. Это противоречие требует своего раз решения путем разработки и принятия специального законодательного или ведомственного нормативного акта.
В настоящее время проводится большая организационная работа заинтересованных органов исполнительной власти и местного самоуп равления по обеспечению исполнения Правил регистрации граждан, в том числе по изготовлению форм бланков, книг учета и штампов в со ответствии с Инструкцией о применении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета , обеспече нию паспортно-визовой службы органов внутренних дел удобными для работы и обслуживания населения помещениями, оборудованию их орг техникой, включая средства вычислительной техники, и тому подобно му. И тем не менее, большая часть (свыше 60%) опрошенных нами сот рудников ПВС различного уровня отметила низкий уровень организаци онно-технического обеспечения их деятельности.
Попытаемся далее более подробно проанализировать социальное предназначение паспортно-визовой службы, что, как представляется, является необходимым условием выяснения содержания и объема задач, - 41
на нее возлагаемых. Заметим также, что вопрос о задачах и функциях - это прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законе служит, в свою очередь , фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности.
Как известно, характер задач любого органа государственного управления определяется его социальным назначением. Что же касает ся его функций, то с содержанием этого термина связывается как со циальное назначение, так и цели, задачи, полномочия и компетенции соответствующего органа 51 0.
В то же время, например, Г. А. Туманов полагает возможным упот реблять словосочетание функции-задачи, рассматривая таким образом его составляющие как синонимы 52 0.
С другой стороны, Ю. П. Соловей 53 0 считает, что задачи органа го сударственного управления имеют определяющий характер в отношении его функций. Функция - есть практическая реализация задачи. При этом функционирование конкретного органа может так и не привести к решению поставленных перед ним задач. Если процесс выполнения функций носит перманентный характер, то процесс решения задач ___________________________________________________________  51 0 См. : Ковачев Д. А. Функция, задача, компетенция и правоспо собность государственного органа // Правоведение, 1985 , N 4. С. 43.
 52 0 См. : Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управ ления. М. , 1972, С. 16.
 53 0 См. : Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности ми лиции в Российской Федерации . Омск, 1993. С. 125. - 42 дискретный.
Мы тем не менее полагаем, что соотношение задач и функций государственного органа управления носит весьма условный характер, присоединяясь таким образом к позиции Г. А. Туманова.
В научных трудах, посвященных анализу правового регулирования деятельности органов внутренних дел, вопрос об их функциях расс матривается неоднозначно.
Согласно традиционной точке зрения система функций органов внутренних дел в самом общем виде включает в себя административ ную, оперативно-розыскную, дознавательную ( уголовно-процессуаль ную ) деятельность 51 0.
На наш взгляд, наиболее развернутую систему функций ОВД пред ложил С. И. Котюргин, подразделивший такие функции на общие, специ альные и особенные 52 0.
При этом общие функции, согласно данной позиции, включают в себя учет, прогнозирование, регулирование и контроль. К специаль ным функциям, характеризующим органы внутренних дел "со стороны отличия от всех иных государственных органов и общественных орга низаций", отнесены - общий надзор, специальный надзор, оператив но-розыскная деятельность и дознание. К функциям органов внутрен них дел , представляющим собой "синтез общих и специальных функ ций" , причисляются воспитательная, обеспечения общественной безо  +________________________________________________ 0___________  51 0 См. : Еропкин М. И. Управление в области охраны обществен ного порядка. М. , 1981. С. 82.
 52 0 См. : Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 10-11. - 43
пасности, обслуживания, применения мер принуждения и экономичес кая.
На наш взгляд представляет интерес и позиция зрения О. Ф. Мура метса, выделившего четыре основные функции органов внутренних дел: охрана общественных отношений от противоправных посягатель ств; участие в социальной профилактике правонарушений;
обслуживание населения; содействие государственным органам, общественным организациям, должностным лицам и гражданам в связи с обеспечением правопорядка 51 0.
Признавая правомерность существования всех рассмотренных то чек зрения, попытаемся синтезировать их применительно к функциям паспортно-визовой службы.
Прежде всего, говоря о социальном назначении паспортно-визо вой службы, мы прежде всего полагаем, что ее задачи относятся к сфере оказания в пределах, установленных законодательством, и име ющихся возможностей необходимой помощи отдельным лицам, государс твенным органам, предприятиям, учреждениям , организациям и долж ностным лицам в реализации предоставленных им прав и свобод. Одна ко, при этом оказание такой помощи вряд ли можно рассматривать как "массовое обслуживание" или "оказание услуг".
Мы согласны с Ю. П. Соловьем в том, что любая услуга, если это ___________________________________________________________  51 0 См. : Мураметс О. Ф. Основные функции советской мили ции // В сб. ВНИИ МВД СССР. Проблемы совершенствования ад
министративной деятельности органов внутренних дел. М. , 1982. N 61. С. 45. - 44
услуга, предполагает свободу выбора клиента , его право отказаться от нее без каких-либо неблагоприятных последствий  5  0для  5  0себя 51 0. В случаях же, когда гражданину паспортно-визовыми подразделениями органов внутренних дел оказывается услуга в выдаче загранпаспорта или в осуществлении паспортной работы, имеет место не свобода вы бора, а выбор несвободы. Гражданин обязан "обслужиться" в паспорт но-визовой службе , в противном случае за незаконное проживание без регистрации он будет привлечен к административной ответствен ности.
Поэтому мы, вслед за Ю. П. Соловьем, считаем нецелесообразным рассматривать органы внутренних дел либо их отдельные подразделе ния, как систему массового обслуживания. Полагаем, что такая пози ция способствует подведению теоретических основ под заслуживающую однозначно отрицательной оценки тенденцию коммерциализации мили ции.
Функции-задачи паспортно-визовой службы определены в целом в ряде законодательных и ведомственных нормативных актов: Конституции Российской Федерации; Декларации прав и свобод человека и гражданина 52 0;
Законах  5  0Российской 5  0 Федерации "О государственной  5  0границе" 53 0, ______________________________________________________________  51 0 См. : Соловей Ю. П. Указ. соч. С. 124.
 52 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, N52. Ст. 1865.
 53 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, N17. Ст. 594; Собрание актов Президента и Пра вительства Российской Федерации, 1994, N16. Ст. 1861. - 45
"О гражданстве Российской Федерации" 51 0, "О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации, "О праве граж дан Российской Федерации на свободу передвижения , выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 52 0, "О вы нужденных переселенцах" 53 0;
действующих на территории Российской Федерации нормативных актах бывшего СССР, в том числе Законе СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" 54 0, Правилах транзитного проезда иност ранных граждан через территорию СССР 55 0, Правилах пребывания иност ранных граждан в СССР 56 0; ведомственных нормативных актах.
___________________________________________________________  51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N6. Ст. 243; 1993, N29. Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N6. Ст. 496.
 52 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N32. Ст. 1227.
 53 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N12. Ст. 427.  54 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N26. Ст. 836.
 55 0 Собрание постановлений Правительства СССР, 1984, N21. Ст. 113.
 56 0 Утверждены постановлением Кабинета Министров от 26 апреля 1991 г. N212. Действуют на территории Российской Федерации на основании распоряжения Совета Министров РСФСР от 6 июня 1991 г. N 571-р. - 46
Согласно вышеназванным нормативным актам, основное предназна чение паспортно-визовой службы - это обеспечение защиты прав и свобод российских граждан и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбо ра места жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въ езда на ее территорию.
Подразделения паспортно-визовой службы МВД России во взаимо действии с другими органами государственной власти и управления , опираясь на имеющиеся в их распоряжении формы и методы деятельнос ти, осуществляют регистрационный учет российских граждан, контроль за выполнением иностранными гражданами установленных для них пра вил пребывания в России ( то есть обеспечивают правовой режим ) в том числе, за выездом и въездом иностранных граждан ; их регистра цией и передвижением ; оформляют документы на право жительства в России, принятия российского гражданства и т. д. ; осуществляют ад министративную юрисдикцию в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением ими правил пребывания в стра не.
Важнейшим направлением деятельности паспортно-визовой службы является участие в борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности 51 0.
Наконец, нельзя не принимать во внимание и функции внутрисис темного управления ПВС, заключающиеся прежде всего в правовом и информационном обслуживании ее звеньев, обеспечении их координации ____________________________________________________________  51 0 Паспортно-визовая служба МВД России // Информационный бюлле тень НЦБ Интерпола в Российской Федерации. М. N5. 1993. С. 53. - 47
и взаимодействия между собой, с другими подразделениями органов МВД и во вне системы, организации внутриведомственного контроля, кадровом обеспечении и т. п.
С учетом вышеизложенного, определим в обобщенном виде основ ные функции-задачи паспортно-визовой службы органов внутренних дел. По функциям-задачам общего плана:
разработка и участие в разработке проектов законодательных и иных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Субъек тов Федерации и органы местного самоуправления, а также ведомс твенных нормативных актов по паспортно-визовой работе;
участие в работе органов государственной власти и управления по подготовке проектов нормативных актов, образцов паспортов, удостоверений личности, виз, видов на жительство, других докумен тов для последующего их централизованного изготовления и иным воп росам, относящимся к компетенции службы;
подготовка необходимой информации по паспортно-визовым вопро сам и предоставление ее в установленном порядке в соответствующие органы государственно власти и управления, заинтересованные минис терства и ведомства и другие инстанции;
осуществление анализа состояния паспортно-визовой работы и разработка на этой основе предложений по совершенствованию дея тельности подразделений ПВС, улучшению взаимодействия с другими службами и подразделениями органов внутренних дел, иными минис терствами и ведомствами;
организация и поддержание практического взаимодействия в пре делах своей компетенции с другими службами и подразделениями МВД - 48
России, МИД России, другими министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления и общественностью по вопросам предупрежде ния правонарушений и преступлений, связанных с использованием воз можности въезда на территорию России, выезда за ее пределы и пас портной системы;
рассмотрение поступающих заявлений, жалоб и писем граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, телеграмм рос сийских дипломатических представительств и консульских учреждений за рубежом, писем и предложений органов государственной власти и управления, публикаций и выступлений в средствах массовой информа ции, запросов народных депутатов;
организация и осуществление сбора, обработки и хранения пас портно-визовой информации, функционирования централизованных кар тотек по установленным направлениям и категориям учета;
обобщение практики применения нормативно-правовых актов по паспортно-визовым вопросам, разработка методических рекомендаций по ее совершенствованию. По специальным функциям-задачам:
обеспечение практического исполнения законодательства, норма тивно-правовых актов Российской Федерации и международных догово ров о гражданстве, о въезде в Россию и выезде из России, свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства (прием граждан, выдача паспортов гражданина России, регистрация и снятие с регист рационного учета граждан по месту их пребывания и жительства, оформление и выдача по согласованию с органами государственной бе зопасности заграничных паспортов по заявлениям граждан и ходатайс твам организаций Российской Федерации); - 49
обеспечение законодательства о гражданстве Российской Федера ции, прием граждан , оформление и проверка заявлений и ходатайств по вопросам гражданства и представление их с заключениями в Комис сию по вопросам гражданства при Президенте России, исполнение ре шений по вопросам гражданства, определение принадлежности лиц, постоянно проживающих на территории России, к российскому граж данству;
организация выполнения законодательства и нормативно-правовых актов Российской Федерации о правовом положении иностранных граж дан и лиц без гражданства на территории России; обеспечение ре гистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выдача им документов на право проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Россию и выезд из нее;
взаимодействие в пределах своей компетенции по вопросам бе женцев и вынужденных переселенцев с соответствующими подразделени ями министерств и ведомств Российской Федерации;
обеспечение взаимодействия с Федеральной миграционной службой России и другими организациями по проблемам миграции граждан. По особенным функциям:
реализация возможностей паспортно-визовой службы в предупреж дении и пресечении преступлений и административных правонарушений, раскрытии преступлений, охране общественного порядка, обеспечении государственной и общественной безопасности, розыске должников (ответчиков) по гражданским делам в пределах ее компетенции, граж дан Российской Федерации, утративших связь с родственниками, иностранных граждан и лиц без гражданства, уклонившихся от регист - 50
рации в органах внутренних дел, а также адресно-справочной работе; участие в выполнении других служебных и служебно-боевых за дач, возложенных на органы МВД России.
Подразделения ПВС МВД России кроме того осуществляют по нап равлениям деятельности Службы организационно-методическое руко водство паспортно-визовыми аппаратами МВД республик, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области и автономных округов, г. Москвы,  5  0г. Санкт-Петербурга и Ле нинградской области.
Поскольку успешное функционирование любой системы возможно только при условии установления между ее элементами устойчивых связей, без которых система под влиянием внешних и внутренних воз действий распадается 51 0, вопрос внутреннего и внешнего взаимодейс твия является важным элементом обеспечения эффективного функциони рования ПВС.
В случаях, когда взаимодействие осуществляется исполнителями 52 самой системы, говорят о внутреннем взаимодействии, а когда оно ___________________________________________________________  51 0 См. :Бачило И. Л. Функции органов управления. М. , 1978. С. 168; Туманов Г. А. Организация управления в сфере общест венного порядка. М. , 1972. С. 101 и др.
 52 0 См. :Колонтаевский Ф. Е. Взаимодействие органов внутренних дел с ДНД в процессе осуществления административных функ
ций //Труды Академии МВД СССР. 1986. С. 41-45; Л. М. Розин Организация взаимодействия службы охраны общественного по рядка с государственными органами и общественными организа циями. М. , 1978. С. 7-8. - 51
осуществляется между компонентами, то говорят о внешнем взаимо действии.
Как и в любой другой целостной системе, в паспортно-визовой службе во взаимодействии находятся ее отдельные части и компонен ты, в качестве которых выступают отдельные сотрудники, подразделе ния и службы.
Что касается внешнего взаимодействия, то паспортно-визовая служба поддерживает связь и обеспечивает необходимое согласование решаемых вопросов с Комиссией по вопросам гражданства при Прези денте России, соответствующими подразделениями Генеральной Проку ратуры России, Министерства юстиции , Министерства финансов , Ми нистерства иностранных дел , Министерства безопасности , Минис терства обороны Российской Федерации, Федеральной миграционной службой России, других министерств и ведомств России.
Функция взаимодействия, как было показано выше, является не отъемлемой составной частью системы функций-задач ПВС.
В системе функций-задач органов внутренних дел имеются функ ции, близкие по своему предназначению к ПВС, но реализуемые иными службами.
Так, обеспечение личной и имущественной безопасности пребыва ния иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Рос сийской Федерации выходит за рамки компетенции ПВС. Эта функция обеспечивается силами других подразделений органов внутренних дел. При этом особо следует выделить милицию общественной безопасности (местную милицию), которая обеспечивает личную безопасность граж дан; осуществляет охрану общественного порядка и обеспечивает об щественную безопасность на территории России; предупреждает и пре - 52
секает преступления и административные правонарушения и т. д. Пас портно-визовая служба, являясь составной частью системы МВД Рос сии, непосредственно обеспечивает реализацию такой общегосударс твенной (межведомственной) функции как регулирование миграционных процессов.
В этой связи заметим, что под миграцией принято понимать со вокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Контроль же за такими перемещениями как раз и осуществляет ПВС, разумеется наряду с другими субъектами.
Определимся с некоторыми ключевыми понятиями и категориями, относящимися к миграции и важными для деятельности ПВС.
Прежде всего отметим, что миграция различается по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя) и виду (возвратная или безвозвратная).
При этом вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищу щие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной.
Внешняя миграция может быть добровольная (в том числе эконо мическая) и вынужденная, возвратная и безвозвратная.
Субъектов внешней миграции можно подразделить на: 1) граждан России, выезжающих за ее пределы в силу политических, экономичес ких и этнических причин, а также по личным мотивам (воссоединение с семьей, брак); 2) лиц, ранее прибывших на территорию России и получивших статус беженцев либо вынужденных переселенцев; 3) граж дан бывшего Союза ССР, постоянно проживавших в России и выезжающие с ее территории; 4) лиц, не являющихся гражданами России, прибыва - 53
ющих в нашу страну с целью упрощения процедуры последующего выезда в третьи страны;  5  05) иностранцев, прибывающих или желающие прибыть в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать хода тайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Кон венцией ООН 1951 года.
Все приведенные категории внешних мигрантов являются объекта ми действий визовых подразделений ПВС.
Что касается внутренних мигрантов, то с этой категорий лиц имеют дело как визовые (при передвижениях по территории России иностранцев и лиц без гражданства), так и (главным образом) пас портные подразделения.
Внутренняя миграция также может быть добровольной и вынужден ной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологического бедствия), возвратной и безвозвратной.
Особое значение в деятельности ПВС имеет контроль в сфере не законной миграции.
Субъектами незаконной миграции могут быть: 1) эмигранты не контролируемые - граждане России, выезжающие с территории госу дарств-республик бывшего СССР в другие иностранные государства; 2) эмигранты нелегальные - граждане России, нелегальным путем выезжа ющие за рубеж или пересекающие государственную границу РФ с иност ранными государствами; 3) иммигранты незаконные, к которым отно сятся: иностранцы, у которых цель въезда не соответствует его на мерениям; иностранцы, въезжающие по поддельным документам; иност ранцы, прибывающие в страну нелегально, в том числе через госу дарства-республики бывшего СССР.
Особым видом внешней незаконной миграции является незаконная - 54
трудовая миграция. При этом, как представляется, можно выделить два взаимодополняющих негативных процесса - незаконный въезд в Россию иностранных граждан с целью трудоустройства и незаконный выезд из страны в тех же целях российских граждан.
Разумеется, что для решения достаточно объемных и специфичес ких задач, поставленных перед паспортно-визовой службой, ее сот рудники должны обладать необходимой компетенцией, что соответс твенно предопределяет необходимость четкого закрепления в законо дательстве Российской Федерации ее полномочий.
Мы полностью разделяем мнение Г. А. Туманова о том, что без полной , конкретизированной и достаточно четкой формулировки за дач, стоящих перед субъектом управления, в нашем случае - паспорт но-визовыми подразделениями ОВД, невозможно верно определить ком петенцию и ответственность сотрудников, объем их работы, научно обосновать организационно-штатные и иные нормативы, определить степень эффективности деятельности и управления 51 0.
Понятие "компетенция",  5  0как сложная правовая категория, доста точно полно исследовано в юридической литературе. Вместе с тем, большинство ученых придерживается мнения, согласно которому 52 0 под компетенцией понимаются совокупность предметов ведения,  5  0прав и обязанностей государственного органа, должностного лица,  5  0органа ___________________________________________________________  51 0 См. : Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управле ния. М. , 1972. С. 19.
 52 0 См. : Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М. , 1972, С. 34 ; Кутафин О. Е. , Шеремет К. Ф. Компетенции местных сове тов. М. , 1986. С. 36 и др. - 55
общественной организации или общественной самодеятельности граж дан.
Исходя из вышеизложенных основных задач паспортно-визовой службы, попытаемся сгруппировать ее компетенцию по следующим ос новным направлениям.
Во-первых, это  2полномочия по осуществлению регистрации и сня  2ти 0я 2 граждан с регистрационного учета в соответствии с Законом РФ  2"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, вы  2бор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"  2и Правилами регистрации , утвержденными постановлением Правительст  2ва РФ 17 июля 1995 5  2г.  5  2N 5  2713.
В данном направлении службой осуществляется: оформление ре гистрации и снятие граждан с регистрационного учета; ведение ад ресно-справочной работы; взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; осущест вление контроля за соблюдением гражданами, должностными и юриди ческим лицами законодательства по этому вопросу; информирование населения о принятых нормативных правовых актах, касающихся ре гистрационного учета граждан; учет при регистрации лиц, имеющих судимость к лишению свободы.
Во-вторых, можно выделить  2полномочия ПВС по оформлению доку  2ментов российским гражданам в связи их выездом за пределы Российс  2кой Федерации и ходатайств о приглашении иностранных граждан в  2Россию.  0
Данные полномочия закреплены Законе Российской Федерации "О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации" и приказе МВД России от 17 февраля 1993 г. N 5  066 "Об - 56
обеспечении права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение", который утвердил временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов граж данам России.
Заметим, что объемы деятельности ПВС по реализации данных полномочий достаточно велики и постоянно возрастают.
Количество рассмотренных службой ходатайств о выезде за гра ницу и выдаче заграничных паспортов после вступления в силу на территории Российской Федерации Закона "О порядке выезда за преде лы Российской Федерации граждан РФ" свидетельствует за период с 1991 по 1994 годы об увеличении объема работы почти вдвое.
Только паспортно-визовой службой ГУВД Санкт-Петербурга и Ле нинградской области в 1994 году было выдано около 220 тыс. загран паспортов (в 1991- 143 тыс. )
В 1992 году гражданам России было оформлено 3465939 разреше ний на выезд за рубеж, в том числе, по частным делам - 861193, ту ристам - 2012820, по служебным делам - 588724, на лечение и отдых - 3202.
Всего выдано заграндокументов для выезда на постоянное жи тельство и временных поездок гражданам России в 1992 году 1449689; в 1993 году - 2473208; в 1994 году - 2199433. При этом характерно, что большинство разрешений на постоянное жительство выдано в США, Германию и Израиль.
По экспертным оценкам, число российских граждан, желающих вы ехать на временную работу за границу, в ближайшей перспективе мо жет составить от 2 до 5 млн. человек в год.
И тем не менее, из приведенных данных следует, что пик массо - 57
вых обращений российских граждан для получения разрешений на выезд за рубеж, видимо, уже прошел. Об этом же свидетельствуют и данные по динамике иммиграция населения: с 1991 по 1993 годы она увеличи лась всего в 1, 3 раза 51 0.
В настоящее время значительно увеличился выезд российских граждан на постоянное жительство в другие государства, особенно в Германию. За три года она приняла больше всех, и количество приня тых с 1991г. по 1993 годы возросло в 2 раза.
Соединенные Штаты проводят более осторожную иммиграционную политику - за три года в страну въехало только 39197 россиян. Резко упала иммиграция российских граждан в Израиль - в 1993 году туда выехало почти в 2 раза меньше граждан России, чем в 1991 году.
С учетом резкого увеличения числа граждан, обратившихся в службу для получения загранпаспортов, возникает вопрос о необходи мости увеличения штатной численности соответствующих аппаратов, улучшения их технической оснащенности и тому подобном.
Признавая справедливость данной посылки, тем не менее обратим внимание на известные финансовые трудности, имеющиеся в нашем го сударстве, что в ближайшей перспективе не позволяет резко увели чить расходы на содержание госаппарата. Именно поэтому и Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России прежде всего ориентирует на поиск внутренних резервов и нереализо ванных возможностей системы.
___________________________________________________________  51 0 См. : Деева Е. Эмиграция в цифрах// Московский комсомолец, 25 февраля 1994. - 58
Важным шагом этой направленности является либерализация пра вил въезда-выезда, что уже позволило получить позитивные результа ты.
В частности, можно отметить, что в последнее время было упро щено содержание анкет, представляемых гражданами для оформления заграничных паспортов и приглашений; значительно сокращен перечень документов, необходимых для выдачи заграничного паспорта; допуска ется выдача паспорта сроком действия на 5 лет без оформления раз решительных записей на каждую поездку; упрощено ведение делопроиз водства.
Эти и другие меры привели к ликвидации очередей, значительно му снижению количества жалоб со стороны граждан на действие сот рудников ПВС.
В то же время, отсутствие нормативного разъяснения и регла ментации ряда вопросов, возникающих в практической деятельности паспортно-визовых подразделений, существенно затрудняет их работу. В частности, не имеется правового механизма применения штраф ных санкций при утрате заграничного паспорта. Между тем, у опреде ленного числа граждан возникает необходимость иметь два и более заграничных паспорта из-за проблем в получении въездных виз. Поэ тому резко возросло количество утраченных загранпаспортов, боль шинство из которых, по мнению сотрудников cлужбы - это "ложные ут раты".
Так, только в 1 квартале 1995 5  0г. жителями г. Санкт-Петербурга 51 ____________________________________________________________  51 0 См. : Вестник МВД Российской Федерации. N6(17). М. , 1994. С. 101-108. - 59 и Ленинградской области заявлено об утрате 570 паспортов.
Поскольку до сих пор не установлены основания и порядок про ведения проверок по прежнему месту жительства граждан, прибывших из других регионов Российской Федерации и стран бывшего СССР и хо датайствующих о получении паспорта, это нередко приводит к фальси фикации подобных проверок, что немаловажно с учетом общей сложнос ти криминогенной обстановки.
Заметим, что за длительный период между принятым решением и выдачей паспорта, граждане, ходатайствующие о выдаче заграничного паспорта могут сменить работу, что влияет на смысл проверки граж дан с целью выявления возможного наличия предусмотренных законода тельством оснований для временных ограничений в праве на выезд из Российской Федерации.
Не регламентирован и срок действия решения о выдаче загранич ного паспорта. Между тем, в настоящее время в подразделениях Служ бы хранятся выписанные невостребованные паспорта с 1991 5  0г. Необходимо также установить срок действия разрешения для вы езда из Российской Федерации на постоянное жительство , поскольку отдельные граждане, получив загранпаспорта, длительное время не выезжают и проживают без регистрации, нарушая при этом паспортный режим.
Одной из основных проблем в деятельности Службы по оформлению въезда-выезда является соблюдение установленного Законом срока рассмотрения ходатайств.
Наше исследование свидетельствует, что нарушение этого срока, как правило, происходит из-за длительного рассмотрения материалов в Федеральной службе безопасности и в тех случаях,  5  0когда граждане, - 60
ходатайствующие о получении загранпаспорта, располагают сведения ми, составляющими государственную тайну.
В этой связи необходимо законодательно увеличить срок расс мотрения таких заявлений, либо установить для компетентных органов предельный срок их проверки, т. к. вся ответственность за нарушение сроков рассмотрения заявлений ложится на паспортно-визовую службу. Следующей, третьей группой полномочий паспортно-визовой служ бы являются  2полномочия, связанные с организацией и осуществлением  2контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без граж  2данства правил пребывания на территории Российской Федерации и  2оформлением им документов на выезд из России.  0
Эти полномочия основаны на нормативных актах, регламентирующих административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства (Закон СССР о правовом положении иностранных граждан, Правила пребывания иностранных граждан в СССР и Правила транзитного проезда через территорию СССР). Законы СССР действуют на территории Российской Федерации на основании постановления Вер ховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации Соглаше ния о создании Содружества Независимых Государств" 51 0.
В соответствии с указанными нормативными актами паспортно-ви зовой службой:
оформляются документы на право жительства в России иностран ным гражданам, временно прибывающим в страну (осуществляется их регистрация);
____________________________________________________________  51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, N51. Ст. 1798. - 61
выдаются разрешения на постоянное проживание и виды на жи тельство в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства;
выдаются разрешения на выезд в города и районы , закрытые для посещения иностранными гражданами;
организуется контроль за исполнением установленного порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;
принимаются решения о сокращении сроков пребывания и выдворе ния иностранных граждан из страны в связи с нарушением ими правил пребывания на территории Российской Федерации;
принимаются меры по привлечению к ответственности лиц, совер шивших нарушение установленных правил пребывания в России.
Находящиеся в нашей стране иностранные граждане подразделяют ся на две категории: временно пребывающие и постоянно проживающие в Российской Федерации.
Иностранные граждане вправе проживать в нашей стране, если они получили на то разрешение компетентных органов. Для этого вновь прибывшие в Россию иностранные граждане должны представить для регистрации свои национальные паспорта.
В зависимости от целей, сроков пребывания в России такая ре гистрация осуществляется в органах внутренних дел, учреждениях МИД, принимающих организациях или гостиницах.
В Департаменте МИД России и его учреждениях регистрируются, в частности, иностранные граждане, являющиеся сотрудниками диплома тических и консульских учреждений, и прибывшие по служебным делам должностные лица международных организаций; в принимающих органи - 62
зациях регистрируются иностранные граждане, прибывшие по приглаше нию этих организаций на определенный срок, в паспортно-визовой службе регистрируются иностранные учащиеся и лица , прибывшие по служебным и частным делам.
Паспортно-визовой службой выдаются разрешения на постоянное проживание и соответствующие виды на жительство.
Отметим, что видом на жительство является документ, удостове ряющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства, а также их правовое положение и законность пребывания в стране. После получения видов на жительство иностранные граждане под лежат регистрации по месту жительства.
Об объеме работы по реализации данных полномочий свидетельст вуют следующие цифры.
В 1992 году на территорию России въехало на временное житель ство по частным делам 293, 8 тыс. иностранцев, в 1993 году - 151, 3 тыс. , в 1994 году - 105, 8 тыс. человек. В качестве туристов в 1992 году в Россию въехало 948, 3 тыс. иностранцев, в 1993 году - 104, 5 тыс. , в 1994 году - 922, 2 тыс.
Всего на территории Российской Федерации на учете состояло постоянно проживающих иностранцев: в 1992 году- 9653, в 1993г. 11216, а в 1994 году - 13541 человек.
Лиц без гражданства в 1992 году в России постоянно проживало - 4947, в 1993 году- 4900, в 1994 году- 3433 человек. Иностранцев, прибывших по служебным делам, на работу по межправительственным соглашениям и контрактам на 1 год и более: в 1992 году - 98177, в 1993году - 97103, в 1994 году- 97350 человек. Иностранцев, находя щихся в России на обучении в 1992 году - 63256, в 1993 году - 63 75844, а в 1994 году - 64693 человека.
Четвертой группой полномочий паспортно-визовой службы являют ся  2полномочия по вопросам приобретения и прекращения гражданства  2Российской Федерации 0.
До введения удостоверения личности и паспорта гражданина Рос сийской Федерации документами, подтверждающими гражданство Рос сийской Федерации, являются: паспорт гражданина СССР с указанием гражданства Российской Федерации, паспорт гражданина СССР со штам пом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное прожи вание на территории России на 6 февраля 1992 года, свидетельство о рождении и удостоверение личности военнослужащего с отметкой о принадлежности к гражданству Российской Федерации.
Иными словами, гражданами Российской Федерации являются ли ца, постоянно проживавшие на территории России на 6 февраля 1992 года, если они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России.
Государственными органами, ведающими делами о гражданстве, являются Президент России; Комиссия по вопросам гражданства при Президенте России; Министерство иностранных дел России, дипломати ческие и консульские учреждения Российской Федерации, МВД России. Полномочия этих государственных органов определены в Законе "О гражданстве Российской Федерации" (Глава V).
Органами МВД эта работа осуществляется также на основании За кона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации". Важная роль отводится и ведомственным нормативным актам, прежде всего приказу МВД России от 30 июня 1994 года N 330 "Об организа ции работы органов внутренних дел по реализации законодательства о - 64
гражданстве Российской Федерации" и Инструкции об организации ра боты органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации.
Подразделения паспортно-визовой службы органов внутренних дел оформляют материалы по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц , проживающих на территории страны на законных осно ваниях и представивших все необходимые и правильно оформленные до кументы. Для этого паспортно-визовая служба:
принимает от лиц, проживающих на территории России, заявления и ходатайства по вопросам гражданства Российской Федерации; проверяет факты и документы, представленные в обоснование за явлений и ходатайств по вопросам гражданства;
направляет ходатайства по вопросам гражданства вместе с соот ветствующими документами в Комиссию во вопросам гражданства при Президенте России;
определяет принадлежность лиц, проживающих на территории Рос сийской Федерации, к гражданству России;
по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих на территории Российской Федерации, осуществляет регистрацию приобретения или прекращения гражданства России;
В случаях когда приобретение или прекращение гражданства оформляется в порядке регистрации (т. е. в упрощенном порядке), об этом подаются соответствующие заявления, а в случаях, не подпадаю щих под регистрационный порядок 5  0- оформляются ходатайства. Необходимо отметить,  5  0что оформление заявлений или ходатайств по вопросам гражданства производится подразделениями паспортно-ви - 65
зовой службы независимо от срока, на который заявитель зарегистри рован по месту жительства на территории России.
На лиц, прибывших в страну в связи с трудовыми соглашениями, учебой или иными целями, а также граждан бывшего СССР, имеющих статус беженца, материалы по вопросам гражданства оформляются пос ле решения в установленном действующим законодательством порядке вопроса о месте жительства в Российской Федерации .
По заявлениям о приобретении и прекращении гражданства пас портно-визовые службы МВД, УВД (ГУВД) выносят решения в виде зак лючения, утвержденного министром внутренних дел республики, на чальником УВД (ГУВД) или их заместителями, в котором отражаются биографические данные заявителя и все основания, дающие ему право на регистрационный порядок приобретения или прекращения гражданс тва либо препятствующие принятию положительного решения с указани ем конкретной статьи Закона.
По ходатайствам о приобретении или прекращении гражданства МВД,  5  0УВД 5  0(ГУВД) направляют все материалы на заключение в террито риальные органы Федеральной службы безопасности, проводят соот ветствующие проверки по учетам и после возвращения материалов вы носят по ним заключения.
Заключения подписывается начальником паспортно-визовой службы и утверждается министром внутренних дел республики, начальником УВД (ГУВД) 5  0или их заместителями.
Пятой группой полномочий ПВС являются полномочия  2в области  2организации и ведения учета иностранных граждан в целях контроля  2за соблюдением ими правил пребывания на территории страны, а также  2розыска лиц, скрывающихся от учета органов внутренних дел,  5  2который - 66
 2используется в работе оперативных служб органов внутренних дел и  2службы контрразведки.  0
Своевременный и полный учет иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, российских граждан, выезжающих временно или постоянно за границу, является важным ус ловием успешного выполнения компетентными органами задач, связан ных с охраной общественного порядка и государственной безопаснос ти.
Подразделениями паспортно-визовой службы ведутся учеты следу ющих категорий иностранных граждан:
постоянно проживающих на территории республики, края, облас ти;
приехавших в страну на временное жительство по частным делам; приехавших в страну по служебным, торговым, общественным де лам, на учебу, для повышения квалификации, на работу в соответс твии с межправительственными соглашениями, на отдых и лечение, а также в качестве туристов;
возбудивших ходатайства о приеме в гражданство Российской Фе дерации.
Кроме того, ведутся учеты иностранных граждан по странам, из которых они прибывают, и по целям въезда в страну.
Учет российских граждан, ходатайствующих о получении загран паспорта на временный выезд из России, ведется путем оформления алфавитно-справочных и оперативных картотек и личных выездных дел. В оперативном подчинении паспортно-визовой службы МВД России находится Центр паспортно-визовой информации и статистики (ЦПВИС), на который возложены задачи обеспечения правоохранительных органов - 67
информацией, способствующей предупреждению и пресечению преступле ний и иных правонарушений, связанных с использованием возможности выезда за пределы России и въезда в страну, а также осуществления с Госкомстатом и другими организациями по вопросам учета миграции граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Положе ние о ЦПВИС утверждено приказом МВД России N279 от 11 июня 1993 г. Таков в общих чертах объем функций-задач и пределы компетен ции паспортно-визовой службы. - 68
 2§ 3. Правовое регулирования деятельности паспортно-визовой  2службы
Нет смысла специально доказывать, что устойчивое и эффектив ное функционирование органов внутренних дел немыслимо без надлежа щего правового обеспечения 51 0.
Cовершенствование правового регулирования деятельности систе мы органов внутренних дел , в том числе и ее составного элемента паспортно-визовой службы, является одним из приоритетных направле ний работы по укреплению правовых основ функционирования органов государственной власти и управления Российской Федерации.
Этому вопросу уделено особое внимание в Концепции развития системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации на период до 2005 года.
Как известно, под правовым регулированием подразумевается производимое "при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др. ) результа тивное , нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях упорядочения , охраны, развития в соответствии с __________________________________________________________
 51 0 См. , например: Веремеенко  +И 0. И. Механизм административ но-правового регулирования в сфере охраны общественного
порядка. М. ,1982. С. 180; Лазарев В. В. , Попов Л. Л. Роль пра ва в деятельности органов внутренних дел по обеспечению
общественного порядка. М. , 1985. С. 61; Розин Л. М. Механизм административно-правового регулирования общественных отно шений в сфере общественного порядка. М. ,1985. С. 34 и др. - 69
требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя" 51 0.
Общественные отношения, возникающие в процессе реализации паспортно-визовой системы, затрагивают интересы большинства насе ления страны, а также значительного количества иностранных граждан и лиц без гражданства.
Поскольку эти отношения достаточно однородны и регулируются совокупностью взаимоувязанных правовых норм, система данных право вых норм обладает всеми признаками правового института 52 0. Принципиально важным является то обстоятельство, что деятель ность ПВС МВД России осуществляется в рамках новейшего законода тельства постсоветского периода. Особо подчеркнем, что это законо дательство последовательно приводится в соответствие с международ ными нормами в области обеспечения прав и свобод человека.
Нормативную базу деятельности паспортно-визовой службы сос тавляет комплекс законодательных и подзаконных актов, носящих ие рархичный характер и которые с известной степенью услов ности можно подразделить на законы, указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации (1 группа); законодательные акты Субъектов Федерации (2 группа); нор мативные акты органов местного самоуправления (3 группа); ведомс _____________________________________________________
 51 0 См. : Алексеев C. C. Общая теория права. М. ,1981. Т. I. С. 289.
 52 0 См. : Теория государства и права //Под ред. Васильева А. М. М. , 1977 . С. 324 ; Якушев В. С. О понятии правового инс титута // Правоведение. N9 1970. С. 63-65. - 70 твенные нормативные акты (4 группа).
Возможна также и иная группировка данных нормативных актов, а именно:
1) нормативные акты, определяющие и регулирующие правоотноше ния, возникающие по поводу паспортно-визовой системы;
2) нормативные акты, устанавливающие паспортно-визовые прави ла и ответственность за их нарушение;
3) индивидуальные нормативные акты, которые устанавливают субъективные права должностных лиц, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Правовые нормы, определяющие общественные отношения в области паспортно-визовой системы закрепляются в Конституции Российской Федерации, в основных законах, а затем конкретизируются в правовых актах субъектов Федерации и ведомственных нормативных актах. При этом ведомственные (МВД) нормативные акты, регламентирую щие деятельность паспортно-визовых подразделений могут быть сгруп пированы следующим образом:
регламентирующие общие вопросы деятельности службы (прежде всего это Положение о Паспортно-визовой службе МВД Российской Фе дерации, объявленное Приказом МВД СССР от 22 марта 1993 года за N 124);
устанавливающие правила регистрационного учета российских граждан (Приказ МВД России от 23 октября 1995 года N 393);
касающиеся выезда российских граждан, въезда-выезда и пребы вания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж данства (Приказ МВД СССР от 5 марта 1986 года N 076 с изменениями и дополнениями, внесенными Приказами МВД СССР, МВД РСФСР и МВД - 71
России, Приказ МВД Российской Федерации от 17 февраля 1993 года N 66, Указания МВД России от 29 января 1993 года N 1/426 и от 30 сентября 1993 года N 1/4287 и другие);
касающиеся рассмотрения вопросов о гражданстве Российской Фе дерации (Приказы МВД России от 5 мая 1993 года N 210 и от 30 июня 1994 N 330 с последующими изменениями и дополнениями);
по иной оперативно-служебной деятельности ПВС, материаль но-технической оснащенности службы, информационной работе и т. п. (например, Приказ МВД России от 5 мая 1993 года N 213 и иные). В комплексе все вышеназванные законодательные и подзаконные акты обеспечивают регламентацию вопросов защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иност ранных граждан и лиц без гражданства, а также по поводу реализации законодательства о паспортной системе, гражданстве, выезда за гра ницу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Обратимся к анализу конкретных положений основополагающих до кументов, составляющих правовую базу функционирования ПВС.
Конституция Российской Федерации установила, что гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и является единым и равным независимо от оснований приобретения. Причем гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ст. 6).
Одновременно в Конституции Российской Федерации (ст. 62) зак реплено, что гражданин России может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным за - 72 коном или международным договором Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Рос сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или меж дународным договором Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и междуна родными актами о правах человека каждый гражданин Российской Феде рации, а также лица, не являющиеся гражданами Российской Федера ции, имеют право на свободу передвижения , выбор места пребывания и жительства в пределах России.
Воплощение в жизнь этих конституционных предписаний осущест вляется на основе Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва ния и жительства в пределах Российской Федерации" и постановления Правительства от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил ре гистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос сийской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за ре гистрацию".
Нарушение требований Правил влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Рос сийской Федерации.
Во исполнение вышеназванного постановления Правительства Рос сийской Федерации МВД России утверждена Инструкция о применении указанных Правил (Приказ от 23 октября 1995 года N 393).
Эта Инструкция является основным ведомственным нормативным актом, регулирующим деятельность паспортно-визовой службы при осу - 73
ществлении ею функции регистрационного учета граждан. Основные разделы данной Инструкции: общие положения; регистрация граждан по месту пребывания в жилом помещении, не являющимся их местом жи тельства; регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, са натории, доме отдыха и др. ; регистрация граждан по месту жительст ва; регистрация некоторых категорий граждан по месту пребывания и по месту жительства; снятие граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства и организация контроля за соблюдением Правил.
В соответствии с вышеназванными правовыми актами в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод , а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Важным обстоятельством здесь является то, что законодатель впервые дает основные понятия места пребывания и места жительства граждан.
Так, местом пребывания определяется гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое по добное учреждение , а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно.
Местом жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое по мещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, дом для одиноких престарелых и т. д. ), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преиму щественно проживает в качестве собственника, по договору найма, - 74
договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законода тельством Российской Федерации.
Из вышеизложенного следует, что государством установлена обя занность граждан России регистрироваться по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации.
Ответственными за регистрацию граждан являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с вы полнением организационно-распорядительных или административно-хо зяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользо вания жилыми помещениями и помещениями социального назначения. Ими могут быть должностные лица жилищно-эксплуатационных ор ганизаций государственного и муниципального жилищного фонда, жи лищно-строительных кооперативов, гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев, домов отдыха, больниц, акционерных обществ и дру гих государственных и муниципальных организаций и учреждений, име ющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения.
Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами Пра вил возлагается на органы внутренних дел, а именно на паспорт но-визовую службу.
Думается, что четкость в этом вопросе весьма важна, поскольку обеспечивает исключение фактов беззакония и произвола, а также возможности обжалования неправомерных действий должностных лиц в связи с нарушением права человека на неприкосновенность жилища. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жилья в пределах Российской Федерации" является осно вополагающим документом для паспортных подразделений ПВС. - 75
Вместе с тем, правовую базу деятельности этих подразделений составляют также Законы Российской Федерации "О гражданстве", "Об основах федеральной жилищной политики" (от 24 декабря 1992 года), "О воинской обязанности и военной службе" (от 11 февраля 1993 го да), "О вынужденных переселенцах" (в редакции Федерального Закона от 20 декабря 1995 года), другие законы РФ, Жилищный, Гражданский и иные Кодексы Российской Федерации (РСФСР). Причем, очень важно, чтобы положения всех этих нормативных актов были корреспондированы между собой.
Так, например, в Законе от 25 июня 1993 года следовало бы специально оговорить, что прием граждан на работу не может быть связан с фактом их регистрации по месту жительства (пребывания) в данном населенном пункте. Равным образом это относится и к некото рым нормам жилищного законодательства, поскольку право граждан на обладание жильем (собственность, аренда, поднаем) не должно зави сеть от факта его регистрации по конкретному адресу.
Если бы такие оговорки были бы сделаны, то это позволило бы в большей степени защитить права и свободы граждан Российской Феде рации и исключить тем самым многочисленные жалобы, которые в нас тоящее время поступают в органы государственной власти и суды. В вышеназванных Правилах необходимо более четко разграничить функции сотрудников жилищно-эксплуатационных служб (согласно зако на, они обязаны оформлять заявления лиц, выражающих согласие на регистрацию граждан на их жилой площади, и передавать эти заявле ния в органы регистрации ) и сотрудников ОВД, уполномоченных зако ном проводить регистрацию, а также внести в них некоторые измене ния и уточнения, исходя из положений ГК РСФСР. - 76
Так, в пункте 10 Правил следует установить срок регистрации граждан по месту жительства граждан по месту пребывания до шести (а не до трех) месяцев, учитывая норму статьи 680 ГК, где срок проживания временных жильцов не может превышать шесть месяцев. Важное значение для практической работы органов внутренних дел по обеспечению правил паспортно-визовой системы имеет Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", приня тый 28 ноября 1991 г. Верховным Советом России, дополненный затем законами Российской Федерации от 17 июня 1993 года и 6 февраля 1995 года.
Как представляется, данные нормативные акты обеспечивают практическую реализацию норм и принципов международного права и Конституции России, создали благоприятные правовые условия для за щиты прав и свобод каждого гражданина Российской Федерации, в том числе и находящимся за ее пределами.
В целях реализации Закона "О гражданстве" в постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 950 "О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера ции" в качестве таковых определены вкладыши к паспорту гражданина СССР, свидетельству о рождении или удостоверению личности военнос лужащего. Во вкладыше должны быть указаны фамилия, имя, отчество гражданина России, серия и номер документа, к которому выдается вкладыш.
Заметим, что эти положения пока остались нереализованными. Однако в плане их реализации (либо при выдаче новых паспортов гражданина Российской Федерации) ожидается значительное увеличение объемов работы подразделений паспортно-визовой службы. - 77
В настоящее время документами, удостоверяющими личность граж данина Российской Федерации, необходимыми для осуществления ре гистрационного учета являются: паспорт, свидетельство о рождении, заграничный паспорт ( для постоянно проживающих за границей граж дан), удостоверение личности (для военнослужащих), военный билет , справка об освобождении из мест лишения свободы (для лиц, освобо дившихся из мест лишения свободы) или иные документы, удостоверяю щие личность гражданина.
Формы заявлений, свидетельств и иных документов,  5  0удостоверяю щих регистрацию граждан , а также соответствующих штампов устанав ливаются МВД России.
Вместе с тем, в настоящее время перед органами внутренних дел встала проблема документирования российских граждан, утративших свои паспорта в следствии событий в Чеченской Республике.
Суть проблемы состоит не столько в факте утраты, сколько в невозможности либо существенной трудности установления подлинной личности гражданина, обратившегося по поводу утраты личных доку ментов, так как в ходе боевых действий соответствующие учеты ПВС были уничтожены, а также в отсутствии в органах внутренних дел Че ченской Республики необходимого числа бланков и спецпродукции. Так, только за период с февраля по март 1995 года ПВС времен ного федерального органа внутренних дел Чеченской Республики было выдано свыше 2, 5 тысяч справок по форме N 9 сроком действия на 6 месяцев. Причем во многих случаях данные справки выдавались даже без фотографий.
В свяэи с изложенным, полагаем безотлагательным воссоздание в органах внутренних дел Чеченской Республики полноценных подразде - 78
лений ПВС, с обеспечением их необходимым числом бланков паспортов, виз, спецтехники и спецпродукции.
Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федера ции" от 28 ноября 1991 года c с изменениями и дополнениями, вне сенными Законом Российской Федерации от 17 июня 1993 года, являет ся важным нормативным актом , призванным обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции России, отно сящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоп риятных правовых условий для каждого российского гражданина, защи ту и покровительство гражданам России, находящимися за ее предела ми.
Вместе с тем, деятельность ПВС обращена как к гражданам Рос сии, так и к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В этой связи обратимся к раскрытию юридического содержания понятий "гражданство", "иностранный гражданин", "иностранец", "лицо без гражданства", без чего, как представляется, невозможно уяснить сущность проблемы гражданства и необходимость государственно-пра вовых мер его защиты.
Так, гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обя занностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Соответственно, человек имеющий такие связи является гражда нином этого государства.
Что же касается понятия "иностранец", то в юридической лите ратуре на него нет единой позиции.
Некоторые авторы (например, Галенская Л. Н. и Губин В. Ф. ) отож - 79
дествляют его с понятиями "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" 51 0.
С нашей точки зрения, здесь есть рациональное зерно, но лишь отчасти. Полагаем более предпочтительной позицию, согласно которой иностранцем является "гражданин какой-нибудь страны по отношению к другой" 52 0.
Мы будем придерживаться мнения Ю. В. Герасименко, который пред лагает считает иностранцем лицо, находящееся на территории нашего государства, но не являющееся его гражданином или состоящее в гражданстве другого государства 53 0.
Характерно, что и в обыденной речи иностранцем называют че ловека из другой страны.
В Законе Российской Федерации "О гражданстве Российской Феде рации" фигурируют понятия "иностранный гражданин", "лицо без граж данства" и "иное гражданство".
При этом иностранным гражданином признается лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации. Лицом без гражданства - лицо, не принадлежа щее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Иное гражданство ____________________________________________________________  51 0 См. : Галенская Л. В. Правовое положение иностранцев в СССР. М. , 1982. С. 25-128.
 52  0См. : Словарь русского языка. 22 изд. ,М. , 1990. С. 250.  53 0 Cм. : Герасименко Ю. В. Проблемы законодательного регулиро вания положения иностранцев в условиях реформы. М. ,1993. С. 9. - 80 определяется как гражданство другого государства.
В законодательных актах других других государств понятие "иностранец" определяется по-разному.
Так, в законодательстве США о статусе иностранцев термин "иностранец" обозначает какое-либо лицо, не являющееся гражданином или подданным Соединенных Штатов. Здесь же говорится о том, что "подданный Соединенных Штатов означает гражданина Соединенных Шта тов или лица, которое , не являясь гражданином Соединенных Штатов, тем не менее несет обязательство верности по отношению к Соединен ным Штатам".
Во Франции, где основным актом, регламентирующим порядок възда и пребывания иностранцев, является соответствующий ордонанс 1945 года, "иностранец" определяется как лицо, не имеющее ка кое-либо иностранное гражданство или не имеющее определенного гражданства.
В Финляндии в Законе о правовом положении иностранных граждан под иностранцем понимается иностранный гражданин, который не явля ется гражданином Финляндии. При этом иностранец - это и гражданин какого-либо иного государства и лицо без гражданства.
В Норвегии иностранцем также считается лицо, не имеющее нор вежского гражданства.
Согласно ст. 1 Закона ФРГ об иностранцах (1965 года) "иност ранцем является тот, кто не является немцем в смысле ст. 116 конс титуции ФРГ". При этом до принятия Конституции ФРГ 1949 года иностранцем считался тот, кто не имел немецкого гражданства. В Конституции же (Ст. 116) наряду с понятием "гражданина ФРГ" имеется понятие "немца без немецкого гражданства"- так называемого "Sta - 81 tusdeutsche" - 5  0"немец по положению".
К категории "немцев по положению" относятся беженцы и переме щенные лица, принадлежащие немецкому народу, а также потомки лиц, проживавших на территории Германии по состоянию на 31 декабря 1937 года.
Таким образом гражданство связывалось с этническим признаком. При этом под "немцами" понимались "немцы с немецким гражданством", т. е. собственно граждане ФРГ, и "немцы без немецкого гражданства". Причем, по законодательству ФРГ последние рассматриваются не как иностранцы, а как немцы, хотя и без гражданства ФРГ. Для этой ка тегории лиц устанавливается упрощенный порядок принятия гражданс тва (натурализации).
Аналогичные подходы имели место и в других государствах (Гре ция, Израиль и другие).
Заметим, что в некоторых суверенных государствах, ранее вхо дивших состав бывшего СССР, в основу решения вопроса о гражданстве также ставится этнический признак. Однако при этом нередко допус кается ограничение прав на гражданство лиц некоренной националь ности, прежде всего русскоязычного населения, что представляется неприемлемым и несоответствующих международному праву.
Законом РСФСР "О гражданстве" от 28 ноября 1991 года (ст. 32) установлено, что МВД России является государственным органом, ве дающим делами о гражданстве России (наряду с Президентом Российс кой Федерации, Комиссией по вопросам гражданства при Президенте и МИД России).
Порядок рассмотрения вопросов приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации урегулирован в Положении о поряд - 82
ке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверж денном Указом Президента России от 10 апреля 1992 года N 386 51 0. Данным Положением определена процедура приобретения и прекра щения гражданства Российской Федерации. При этом предусматривается приобретение и прекращение гражданства:
в порядке регистрации (условно - в упрощенной форме), когда лицо, ходатайствующее о приобретении или прекращении гражданства подает в компетентный орган заявление;
через оформление ходатайства на имя Президента Российской Фе дерации.
Важным является то обстоятельство, что в Положении строго оговорены сроки рассмотрения заявлений и ходатайств о приобретении и прекращении гражданства (не более одного месяца). Это, как представляется, во-первых, способствует искоренению проявлений бю рократизма из работы вышеназванных ведомств и, во-вторых, обеспе чивает реальные возможности обжалования соответствующих решений, то есть защиту прав человека.
Говоря о правовой базе деятельности паспортно-визовой службы МВД России нельзя не отметить и уже упоминавшийся в нашей работе Закон Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвиже ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе дерации". Этот законодательный акт конкретизировал соответствующие ______________________________________________________________  51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N17. Ст. 952; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, N4. Ст. 302. - 83
конституционные права и свободы, гарантированные гражданам России, и обеспечил их практическую защиту.
Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), подписанный СССР в Хельсинки 1 августа 1975 года и признанный Российской Федерацией, как правоприемником СССР, со держит раздел "Сотрудничество в гуманитарных и других областях", где в подразделе "Контакты между людьми" государства-участники за явили о своей готовности благожелательно рассматривать просьбы о поездках с целью содействия развитию контактов и регулярных встреч на основе семейных связей, воссоединению с семьей, изучению на ос нове гуманных соображений просьб о разрешениях на выезд и въезд лиц, решивших вступить в брак с гражданином другого государс тва-участника, поездкам граждан по личным, профессиональным или иным причинам.
В соответствии с Конституцией России российские граждане име ют право выезжать за пределы страны с целью временного пребывания или постоянного проживания за границей и беспрепятственно въезжать на территорию Российской Федерации.
Данные конституционные положения конкретизированы в Законе Российской Федерации от 12 августа 1993 года "О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации", также составляющем правовую основу деятельности ПВС МВД России.
Указанный закон устанавливает порядок выезда из страны и въ езда в нее, предусматривает случаи временного ограничения права граждан на выезд, порядок разрешения споров и ответственность за нарушение требований закона.
В отличие от Закона СССР "О порядке выезда из СССР и въезда в - 84
СССР граждан СССР" от 20 мая 1991 года, который действовал на тер ритории России до конца 1993 года, здесь существенно ограничены возможности произвольного установления исполнительной властью ог раничений при решении вопросов о выезде граждан за рубеж.
Закон включает 11 статей, в которых присутствуют 18 принципи ально новых (по сравнению с законодательством СССР) юридических норм, 12 формулировок уточнены в сторону значительного усиления защит прав и свобод личности.
Новый подход к осуществлению права гражданина Российской Фе дерации на свободу передвижения соответствует международным право вым стандартам.
Особенно ярко это проявляется в статье 1 5  0"Гарантии прав граж данина , где говорится о том, что выезд гражданина Российской Фе дерации за границу с целью временного или постоянного проживания и въезд на территорию России не влекут для него или членов его семьи ограничений прав личности - гражданских, жилищных, трудовых и иных.
Новым стало упоминание о необходимости обеспечения политичес ких прав гражданина.
Закон ликвидировал многие ранее действовавшие ограничения, связанные с оформлением специальных для выезда из страны докумен тов: наличие обязательной выездной визы и так называемого "вызова" из-за рубежа.
В соответствии с рассматриваемым Законом, возможность выезда, при условии выполнения формальностей, ограничивается лишь получе нием въездной визы, которую выдает посольство страны въезда. Предоставленная современным законодательством возможность - 85
практически свободного выезда из России, разумеется, вовсе еще не означает свободы въезда в зарубежные страны. Международное право оставляет решение данного вопроса полностью во внутренней компе тенции принимающего государства. Следует отметить, что большинс твом западных стран процедуры въезда русских эмигрантов в послед нее время были ужесточены.
Как уже было отмечено выше, российский законодатель отменил обязательность наличия приглашений на выезд из России при оформле нии заграничного паспорта. Между тем, многие иностранные посольст ва при оформлении въездных виз в свои страны требуют такие пригла шения, причем с обязательным указанием конкретных сроков пребыва ния в принимающей стране.
На наш взгляд, это вызвано главным образом следующими основа ниями: насыщением рынка труда в большинстве стран Запада; желанием правительств других государств воспрепятствовать
проникновению в свои страны криминальных элементов с постсоветс кого пространства.
Так, например, В ФРГ согласно Закона об иностранцах 1965 года граждане государств, с которыми заключены двусторонние соглашения о вербовке для ФРГ рабочей силы, проходят через специально создан ную "комиссию по отбору" и при положительном решении комиссии по лучают на руки так называемую "легитимационную карту". Обычно, ес ли в отношении иностранца никаких вопросов не возникает, на осно вании "легитимационной карты" по прибытии в ФРГ он получает разре шение на проживание и работу.
При этом в первую очередь преимущество при получении разреше - 86
ния на работу имеют граждане стран-членов ЕЭС. За ними идут граж дане, которые имеют "легитимационную карту", затем следуют гражда не тех стран, которые являются участниками соглашения об обмене (подписано также Данией, Грецией, Англией, Ирландией, Швейцарией, Турцией, Исландией, Норвегией, Австрией, Португалией, Испанией, Швецией, Канадой и США) так называемыми "гастарбайтерами" (госте выми рабочими).
В своде законов США о статусе иностранцев регламентируются трудовые отношения согласно справочнику-указателю по конституциям штатов. В каждом штате США по-своему определяется свобода доби ваться трудоустройства.
Например, в штатах Северная Дакота и Юта каждый гражданин вправе свободно добиваться трудоустройства по мере возможности. В в штате Аризона лицо, которое не является гражданином Соединенных Штатов, или лицо, которое не заявило о свое намерении приобрести гражданство, не может быть нанято для выполнения работ в штате. Cогласно Декрету 1946 года, регламентирующего условия въезда и пребывания иностранцев во Франции, каждый иностранный гражданин, приехавший во Францию для того, чтобы заниматься в соответствии с законом, профессиональной деятельностью, обязан доказать, что у него имеется контракт на определенную работу, завизированный ком петентными службами министра труда. Если он только собирается ра ботать по найму, или же намеревается осуществить иную контролируе мую профессиональную деятельность, разрешение ему может быть и не выдано.
Иностранный гражданин , который желает приступить к работе в Финляндии, должен иметь при въезде в страну разрешение на работу. - 87
Только таким образом возможно в какой-то мере регулировать приток иностранной рабочей силы в страну.
Иностранцу, который не имеет разрешения на работу до своего въезда в Финляндию, оно может быть выдано и после его прибытия. но лишь если для этого имеется особая причина. Такой причиной можно считать , например, тесные связи иностранца с Финляндией, сроч ность и важность выполнения работы и т. п.
В Норвегии по положению 1971 года об иностранных гражданах заявление на получение первичного разрешения на работу иностранец должен направлять до въезда в страну через норвежское представи тельство. Для этого заполняется анкета, которая высылается предс тавительством в Норвегию - Государственную контору по делам иност ранцев.
Норвежские загранпредставительства выдают разрешение на въезд и работу лишь после получения согласия от этой конторы. Как прави ло, разрешение на работу выдается на срок не более одного года. В норме число иностранных рабочих ни при каких обстоятельствах не должно превышать 25% работающих на данном предприятии. При этом в Норвегии отношение к иностранным рабочим как к людям "второго сор та", способным выполнять только неквалифицированную работу. Иммиграционный закон Исландии запрещает в страну на работу в любом качестве иностранным гражданам, не имеющим предварительного согласия на въезд.
Работодатели в Швейцарии обязаны производить наем рабочей си лы в первую очередь в местах ее традиционного набора (бывшие стра ны-члены СЭВ, Турция, Югославия).
Шенгенский договор от 14 июня 1985 г. , участниками которого - 88
являются Бельгия, Нидерланды, ФРГ, Франция, Италия, Люксембург, предусматривает координацию визовой политики для защиты этих стран от нелегальной иммиграции. Причем, если речь идет о численных кво тах иностранцев, желающих въехать в эти страны, приоритет отдается гражданам Испании, Португалии и Турции.
Россия, как и иное другое суверенное государство, также обес печивает защиту своих интересов в сфере действия паспортно-визовой системы.
Выше мы уже отмечали, что с распадом Союза ССР, прозрачностью границ между большинством государств постсоветского пространства и несовершенством российского законодательства резко возросло число правонарушений, связанных с незаконным въездом, выездом и пребыва нием граждан ближнего и дальнего зарубежья во всех регионах стра ны.
Так, по данным Совета Безопасности Российской Федерации толь ко в Приморском крае и Амурской области постоянно проживают более 2 млн. граждан из КНР и КНДР без оформления соответствующих разре шительных документов.
Массовый характер приобретают нарушения действующих правил пребывания иностранцев в России со стороны Азербайджана, Армении и Грузии, которые в своем большинстве занимаются на территории нашей страны незаконной торговой деятельностью.
Многие граждане Украины, Молдавии и Белоруссии без какой-либо регистрации работают по 8-10 месяцев в году на стройках, заводах и предприятиях Москвы, Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода и других городов России, а также на строительстве в частном секторе. Увеличивается число преступников-гастролеров и организованных - 89
преступных групп из стран СНГ, действующих на территории России. Поскольку в результате всех этих процессов в России ухудшает ся и без того сложная криминогенная обстановка, это требует безот лагательного принятия адекватных мер реагирования, прежде всего на уровне правовой регламентации и правовых запретов.
Так, в целях защиты прав российских трудящихся-мигрантов и защиты российского рынка труда от неконтролируемого притока иност ранной рабочей силы на территории Российской Федерации вводится система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы, лицен зирование деятельности организаций, специализирующихся на междуна родном трудовом обмене.
Крайне важным представляется принятие специального Федераль ного закона об иностранцах, который позволил бы упорядочить не контролируемые миграционные волны в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья.
С другой стороны, соответствующей регламентации и контроля требует и выезд за пределы России ее граждан. Во-первых, это необ ходимо в целях охраны государственных секретов. Во-вторых, беспре пятственный выезд может быть использован в иных преступных целях. В-третьих, здесь имеют место быть и экономические интересы госу дарства.
В вышеуказанном Законе, регламентирующем порядок выезда за пределы Российской Федерации, предусматривается возможность вре менного ограничения права гражданина на такой выезд (статья 5). Существенно, что перечень оснований для временного (а не постоян ного, что тоже важно) запрета на выезд конкретизирован. Заметим, также, что многие основания в отказе гражданину на - 90
выезд за рубеж сохранили свою приемственность (по отношению к ра нее действующему законодательству СССР). Важно подчеркнуть, что такого рода ограничения действуют и в других странах.
В отношении такого основания как осведомленность в государс твенной тайне статья 6 данного Закона впервые обязывает админист рацию соответствующих организаций, учреждений и предприятий пре дупреждать граждан при приеме их на работу о возможном временном ограничении на выезд в связи с приобщением к сведениям, составляю щим государственную тайну. Кроме того Указом Президента России от 30 ноября 1995 года N 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне" 51 0, а также наименования федеральных орга нов исполнительной власти и других организаций, наделенных полно мочиями по распоряжению этими сведениями. В статье 5 анализируемого закона уточнены формулировки: 1) об ограничении выезда военнослужащих.
Определено, что " право гражданина.... может быть временно ог раничено.... если принято решение о его призыве на военную служ бу.... ".
В соответствующем законе СССР по этому поводу было записано следующее - "если он приписан к призывному участку и подлежит при зыву";
2) о временном ограничении права на выезд злостного алимент щика.
Выезд может ограничиваться до "достижения соглашения сторона ___________________________________________________________  51 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 5  049. Ст. 4775. - 91
ми, либо до обеспечения обязательств залогом в установленном зако нодательством Российской Федерации порядке".
Согласно Закона СССР - " если он уклоняется от исполнения обязательств - до исполнения обязательств".
Российским законодателем снят ряд ограничений на выезд за ру беж недееспособного гражданина.
Так, если согласно ст. 10 Закона СССР "граждане СССР, признан ные судом недееспособными, могут выехать из СССР только на посто янное жительство по нотариально удостоверенному ходатайству своих законных представителей или на основании решения суда", то по рос сийскому законодательству (ст. 8) недееспособный гражданин может выехать за границу и на время в сопровождении "родителей, которые несут ответственность за его безопасность и безопасность окружаю щих лиц".
В Законодательстве Российской Федерации не предусмотрено ос нований для отказа гражданину в выдаче загранпаспорта, конкретизи рованы случаи, когда такой паспорт сдается на хранение "до оконча ния срока временного ограничения права на выезд".
Важн +ым  0о +бстоятельством 0 является и то, что срок временного пребывания гражданина за границей определяется им самим и ограни чивается только сроком действия заграничного паспорта, который при необходимости может быть продлен дипломатическим представительст вом или консульским учреждением МИД России за границей на основе соответствующего заявления гражданина.
Характерной в плане акцента рассматриваемого закона на прио ритетную защиту прав личности является норма (статья 1), согласно которой при решении вопросов о выезде и въезде гражданину Российс - 92
кой Федерации гарантируется судебная защита. Законодательство СССР такой возможности не предусматривало.
С целью защиты и практической реализации прав человека и гражданина Постановлением Правительства России от 11 августа 1993 года N 762 утверждено Положение о Межведомственной Комиссии по рассмотрению обращений граждан России в связи с отказами им в вы даче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за границу.
Думается, что такой подход вполне соответствует международным конвенциям и миграционным законодательствам других стран.
Вместе с тем, в Законе не оговорены процедурные особенности выдачи общегражданских заграничных паспортов. Полагаем, что это следует сделать путем принятия отдельного нормативного акта, нап ример, федерального закона "О заграничном паспорте гражданина Рос сийской Федерации".
В связи с отсутствием законодательной регламентации порядка выдачи загранпаспортов, паспортно-визовые подразделения в своей работе руководствуются Временными правилами оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам Российской Федерации, утвержденны ми приказом МВД России от 17 февраля 1993 года N 66.
В указанных правилах регламентирован порядок приема заявлений о выдаче заграничного паспорта для временных выездов за границу, для выезда из Российской Федерации на постоянное жительство, про ведения проверок и принятия решений по заявлениям о выдаче загра ничного паспорта. Здесь же дан перечень оснований для временных ограничений в праве на выезд из России, порядок пересмотра и обжа лования решений об отказе в выдаче заграничного паспорта. - 93
Предполагается, что данный Приказ должен быть доведен до све дения граждан, что должно снизить количество нарушений паспорт но-визовой системы, а также число конфликтных ситуаций между ра ботниками паспортно-визовой службы и гражданами.
Между тем, по нашему мнению, вопросы, связанные с ограничени ями прав граждан должны регламентироваться преимущественно на за конодательном уровне, иметь прямое действие.
Так, например, в приложении к Временным правилам дана инс трукция о порядке проверки граждан, ходатайствующих о выдаче заг рандокументов, и учета их. Полагаем, что поскольку такая проверка проводится по специальным учетам паспортно-визовой службы, масси вам данных информационных центров МВД, а также федеральной службы безопасности, информация об этом должна быть ограничена, как нося щая характер ведомственной тайны.
В Итоговом документе Венской встречи представителей-госу дарств СБСЕ, подписанном от имени СССР 19 января 1989 года, госу дарства-участники подтвердили свою приверженность десяти принципам взаимных отношений и уважению прав человека и основных свобод. В частности, в этом документе было обращено особое внимание на даль нейшее развитие вопросы сотрудничества в гуманитарных и других об ластях , включая контакты между людьми. Рекомендовалось либерали зовать административные правила, касающиеся порядка выезда и въез да, а также правила пребывания иностранных граждан.
В настоящее время в России созданы основные законодательные предпосылки для реализации этих международных обязательств, иност ранцам гарантируется осуществление их прав и свобод в период пре бывания на территории Российской Федерации, приняты меры по ук - 94 реплению правопорядка в местах их пребывания.
На сегодняшний день в Российской Федерации действуют следую щие основные нормативные акты, касающиеся пребывания иностранных граждан:
Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан" от 24 июня 1981 года; Правила пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 года и Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, утвержденные Постановлением Совета Министров СССР 10 мая 1984 N 433;
Закон Российской Федерации "О государственной границе Рос сийской Федерации" от 11 февраля 1993 года;
Постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 1972 года N 470 "Об утверждении перечня территорий Российской Фе дерации с регламентированным посещением для иностранных граждан" с изменениями, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 1995 года 51 0;
Распоряжение Правительства России от 7 ноября 1992 г. N 2062-р "О мерах по решению вопросов с лицами, пребывающими в страну без документов или въездных виз"; ведомственные нормативные документы.
Следует отметить, что ведомственная нормативная база де ятельности органов внутренних дел в последнее время была зна чительно обновлена.
Так, Инструкцией о порядке применения правил пребывания в ___________________________________________________________  51 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 5  049. Ст. 4805. - 95
России и транзитного проезда через территорию России иностранных граждан, другими ведомственными нормативными актами, на наш взгляд, достаточно детально регламентированы вопросы контроля службами и подразделениями милиции соблюдения иностранцами правил пребывания, передвижения, учета и розыска этих лиц.
И тем не менее, мы полагаем, что в своей практической дея тельности сотрудники паспортно-визовой службы должны в первую оче редь руководствоваться законами и постановлениями правительства и лишь затем - ведомственными нормативными актами. Сохранившаяся же практика, когда закон не действует до тех пор, пока он не объявлен приказом по ведомству и не обрастает инструкциями, которые зачас тую искажают первоначальный смысл, представляется неприемлемой. Приведем пример противоречий, возникающих в связи с подобной практикой.
В ст. 5 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г. говорится, что иностранцы могут посто янно проживать на территории нашей страны в том случае, если они имеют разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. В случаях же, когда имеется иное законное основание пребыва ния иностранцев, они считаются временно пребывающими на территории России.
Иначе говоря, виды на жительство выдаются только тем иност ранным гражданам, которые получили разрешение на постоянное жи тельство.
Поскольку указанный закон не является нормативным актом пря мого действия, то принимаюся Правила пребывания иностранных граж дан в СССР, в которых в свою очередь предусматривается, что разре - 96
шение на постоянное проживание и на получение вида на жительство выдаются в порядке, установленном МВД (ст. 6).
Трактование данной редакции позволяет предположить, что вид на жительство может быть выдан иностранцам, не проживающим посто янно в России, если это будет определено соответствующими ведомс твенными актами.
В инструкции О порядке применения правил пребывания и тран зитного проезда иностранных граждан через территорию СССР (объяв лена приказом МВД СССР N 076-1986 года) неразрывная связь получе ния иностранцем вида на жительство с его постоянным проживанием в России не прослеживается.
В разделе "Выдача разрешений на постоянное проживание" есть положение, согласно которому иностранцам, получившим разрешение на постоянное проживание, органами внутренних дел выдаются виды на жительство (ст. 21). При этом не ясно где и как получается такое разрешение.
Подчеркнем, что иностранные граждане и лица без гражданства являются специфическими субъектами российского права и их правовой статус в период пребывания на территории России отличается от ста туса гражданина России. При этом имеется ввиду, что правовой ста тус - это сложное понятие, которое включает в себя широкий объем прав и обязанностей иностранного гражданина, устанавливаемых и ре ализуемых на основе различных отраслей права: трудового, уголовно го, гражданского и другого.
Как справедливо отмечает М. Н. Рыжкова, правовой статус иност ранных граждан в Российской Федерации представляет собой "сово купность предоставленных им прав и обязанностей, правоспособности - 97
и гарантий, обеспечивающих реализацию их прав и обязанностей". Поскольку значительная часть предоставляемых иностранному гражданину прав и налагаемых на него обязанностей устанавливается нормами административного права, представляется целесообразным вы делить административно-правовой статус иностранного гражданина, как совокупности предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей в сфере государственного управления.
Говоря о закреплении правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации, необходимо учитывать то обстоятельство, что этот вопрос до последнего времени регулируется законодательством об иностранцах бывшего СССР, которое в значительной степени уста рело и не отвечает современным потребностям, прежде всего в плане того, что его нормы, как правило, носят отсылочный характер и де тализируются в специальных (ведомственных) актах.
В этой связи особую актуальность приобретает вопрос принятия специального Федерального Закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
Полагаем, что в таком законе должны быть предусмотрены конк ретные правила въезда, выезда и пребывания на территории России сии, включая работу и учебу, четкие условия, при которых иностран цу может быть отказано во въезде, процедурные вопросы, касающиеся выдворения и др.
Закон должен быть прямого действия и заменить собою все преж ние ведомственные инструкции.
Целесообразно законодательно закрепить, что по цели пребыва ния в России иностранных граждан подразделяются на прибывших: а) по служебным делам (с целью осуществления дипломатических - 98
или консульских функций, налаживания деловых и культурных связей, работы по межправительственным соглашениям, выполнения журналист ских поручений, учебы, стажировки, практики и др. );
б) по общественным делам (по приглашениям политических пар тий, движений и общественных организаций);
в) по частным (личным) делам (в качестве туристов, по пригла шениям родственников и знакомых и др. ); г) следующих транзитом через территорию России.
Проведенное нами выборочное исследование показало, что из всех приведенных категорий иностранных граждан наибольшее предста вительство имеют: прибывшие по частным делам ( на срок до 10 дней - 20%; свыше 10 дней - 12%); прибывшие в качестве туристов ( до 20%); прибывшие в качестве специалистов и рабочих ( 10-12%); члены официальных делегаций (3-5%). Причем количество иностранных граж дан, въезжающих в нашу страну на работу с каждым годом увеличива ется.
Полученные данные также свидетельствуют, что многие практи ческие работники органов внутренних дел, в том числе и ПВС, слабо знакомы с законодательными и иными нормативными актами, регулирую щими пребывание иностранных граждан в Российской Федерации, осо бенно в части касающейся иных ведомств.
Между тем, знание сотрудниками ОВД таких актов представляется важным, в первую очередь при осуществлении ими деятельности по выявлению нарушителей правил пребывания иностранцев в России. В этой связи обратимся к краткому анализу соответствующих нормативных документов. Так, основными нормативными актами, регулирующими вопросы - 99
трудовой деятельности иностранных граждан на территории Российской Федерации являются:
Конституция Российской Федерации, определившая норму, согласно которой закреплено, что " иностранные граждане и лица без граж данства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязан ности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Рос сийской Федерации" (cт. 62);
Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР", утановивший, что " иностранные граждане, постоянно проживающие в СССР, могут работать в качестве рабочих и служащих на предприяти ях, в учреждениях и организациях или заниматься иной трудовой дея тельностью на основаниях и в порядке, установленном для граждан СССР";
Положение "О привлечении и использовании в Российской Федера ции иностранной рабочей силы", утвержденное Указом Президента Рос сийской Федерации от 16 декабря 1993 года N 5  02146 51 0. Последний нормативный акт является основным документом, регу лирующим трудовую деятельность иностранных граждан в России. Положение определяет условия и порядок выдачи разрешений на привлечение в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы, а также подтверждений иностранным гражданам на право трудовой дея тельности на территории нашей страны.
В соответствии с указанным положением выдачу разрешений на ____________________________________________________________  51 0 Собрание актов Президента и Правительства Российской Феде рации, 1993, N51. Ст. 4934. - 100
привлечение иностранной рабочей силы и контроль за их использова нием осуществляет Федеральная миграционная служба России (ФМС). Решение о выдаче разрешения принимается в течение 30 дней со дня подачи работодателем документов. Мотивированный отказ в выдаче разрешения направляется работодателю в письменной форме в течение 5 дней после принятия решения об отказе в выдаче разрешения. Разрешения выдаются, как правило, на срок до одного года. По мотивированной просьбе работодателя действие разрешения может быть продлено, но не более чем на один год.
В положении оговорены случаи, когда обязательный порядок вы дачи разрешений на трудовую деятельность, не применяется. Это ка сается иностранных граждан, которые официально признаны беженцами; постоянно проживают на территории России; а также деятелей науки и культуры, работающих в учреждениях, созданные на основе межгосу дарственных соглашений; работников дипломатических и консульских учреждений и организаций, пользующихся дипломатическим статусом; корреспондентов и журналистов, аккредитованных в Российской Феде рации.
Правовое положение и профессиональная деятельность аккредито ванных в Российской Федерации иностранных корреспондентов, в том числе из стран СНГ, регулируются международными договорами Рос сийской Федерации, Законом Российской Федерации "О средствах мас совой информации", а также Правилами 51 0 аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на терри ____________________________________________________________  51 0 Собрание актов Президента и Правительства Российской Феде рации, 1994, N21. Ст. 2399. - 101 тории Российской Федерации.
Остановимся далее на юридических гарантиях правового статуса иностранного гражданина, которые прежде всего заключаются в тех средствах и способах, с помощью которых компетентные органы Рос сийской Федерации обеспечивают реализацию и защиту прав иностран цев, а также выполнение ими своих обязанностей.
Такие юридические гарантии, в частности, включают в себя меры по защите личных, имущественных и иных прав иностранных граждан, а именно их право обратиться в суд и иные государственные органы с целью защиты своих субъективных прав, а в случае нарушения - для их восстановления.
С другой стороны, соответствующие российские органы и долж ностные лица, одними из которых являются паспортно-визовая служба и ее сотрудники, обязаны осуществлять контроль за поведением иностранных граждан , предупреждать и пресекать противоправные действия с их стороны.
Иностранные граждане, являясь субъектами российского права , подлежат ответственности ( например, административной) на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользу ющихся соответствующими привилегиями и иммунитетами.
В законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях имеется норма (ст. 17 КоАП РСФСР), согласно которой "находящиеся на территории РСФСР иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих ос нованиях...... Вопрос об ответственности за административные право нарушения, совершенные на территории РСФСР иностранными граждана ми, которые согласно действующим законам и международным договорам - 102
.... пользуются иммунитетом от административной юрисдикции.... , разрешается дипломатическим путем".
23 декабря 1994 года Государственной Думой Российской Федера ции был принят Федеральный Закон "О внесении изменений и дополне ний в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях", который вводит новые статьи, касающиеся административной ответственности иностранных граждан, в том числе - ст. 32-1 "Административное выд ворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства"; ст. 183-1 "Нарушение режима государственной гра ницы"; ст. 183-2 "Нарушение пограничного режима в территориальных и внутренних водах Российской Федерации"; ст. 183-3 "Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Феде рации"; а также главу "Производство по исполнению постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации". Учитывая, что в настоящее время ведется работа над проектом Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, мы полагаем необходимым внести в данный законопроект ряд изменений и дополнений, касающихся статей об административной ответственнос ти иностранцев 51 0.
На практике нередко возникают ситуации нарушения должностными _______________________________________________________
 51 0 Редакция статей сформулирована при участии кандидата юриди ческих наук, старшего научного сотрудника А. Ю. Якимова и да
на в приложении N 5  01 к настоящей диссертации. Проекты предла гаемых норм согласована с ФМС РФ и получили одобрение на за седании межведомственной комиссии при Минюсте России, обес печивающей разработку названного законопроекта. - 103
лицами предприятий, учреждений и организаций, принимающих в России иностранных граждан , установленного порядка регистрации, оформле ния для них документов на право пребывания, изменения места пребы вания и жительства в России и выезда за ее пределы.
В этой связи нами предлагается предусмотреть административную ответственность за эти нарушения.
Следует также дополнить ст. 179 КоАП РСФСР частью, касающейся умышленной порчи заграничного паспорта, а также его небрежного хранения.
По нашему мнению, целесообразно ввести административную от ветственность граждан России, приглашающих иностранных граждан на свою жилую площадь, но не принявших положенных мер к обеспечению в установленном порядке их своевременной регистрации и выезда по ис течении определенного им срока пребывания.
Заметим, что уже сегодня за нарушение установленных для иностранных граждан правил пребывания и транзитного проезда через нашу страну установлена административная (ст. 84 КоАП РСФСР) и уго ловная ответственность (ст. 197. 1 УК РСФСР).
В частности, согласно Уголовного Кодекса, за злостное наруше ние иностранцами правил пребывания в Российской Федерации, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России, если ранее эти лица за нарушение указанных правил были в течение года подвергнуты административному взысканию, предусматривается лишение свободы на срок до 1 года или исправительными работами на тот же срок, или штрафом.
Однако, в следствии отсутствия четкого учета и регистрации иностранцев, въезжающих в Россию, эффективность административной - 104
практики в отношении иностранцев, нарушающих правила пребывания в Российской Федерации, значительно снизилась.
Так в 1994 году за злостное нарушение правил пребывания при большой массе этих правонарушений не было привлечено к ответствен ности ни одного иностранца. Ст. 197. 1. УК РСФСР практически не при меняется.
Функции обеспечения правоохранительных органов информацией, способствующей предупреждению и пресечению преступлений и иных правонарушений, связанных с использованием возможности выезда за границу и въезда в страну, а также осуществления взаимодействия с Госкомстатом, Федеральной миграционной службой и другими организа циями по вопросу миграции российских граждан и иностранцев, возло жены на ЦПВИС МВД России.
В связи с вышеизложенным можно поставить вопрос о низком уровне организации работы данного подразделения.
Остановимся далее на проблемных вопросах выдворения из России либо сокращения сроков пребывания на ее территории иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушающих законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Сокращение срока пребывания и выдворение иностранных граждан производится на основаниях, предусмотренных статьями 30 и 31 Зако на СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР".
Иностранный гражданин может быть выдворен из России в случа ях: 1) если его действия противоречат интересам государства или охраны общественного порядка; 2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности - 105
населения, защиты прав и законных интересов российских граждан и других лиц;
3) если он грубо нарушил законодательство о правовом положе нии иностранных граждан иностранный гражданин может быть выдворен с территории Российской Федерации.
Отметим, что вопрос о выдворении иностранных граждан с терри тории России мало изучался в юридической литературе. Между тем, этот вопрос, вернее ясность его понимания, имеет важное значение в правовом регулировании и практической деятельности паспортно-визо вой службы.
В частности, немаловажной, с нашей точки зрения, проблемой , связанной с процедурой выдворения иностранного гражданина из стра ны, является неурегулированность материального обеспечения таких акций.
В Правилах пребывания иностранных граждан (п. 40) закреплено, что расходы по выдворению несут сами иностранные граждане. Однако, поскольку подобные лица, как правило, не имеют средств, данный ме ханизм обычно не срабатывает , и необходимые расходы изыскиваются иными способами.
Обратимся в этой связи к законодательству зарубежных стран и посмотрим, как решается этот вопрос за рубежом.
Например, в Финляндии, предусматривается пять оснований для выдворения. К ним относятся случаи, когда иностранец находится в стране без требуемого паспорта, визы или разрешения на пребывание; когда иностранец постоянно игнорирует определенные законом об иностранных гражданах постановления и указания о его пребывании, трудовой деятельности, регистрации и т. д. ; когда он злоупотребляет - 106
алкогольными напитками или другими наркотическими средствами и до водит себя до такого состояния, что становится неспособным забо титься о себе, а также когда иностранец виновен в совершении прес тупления, за которое строжайшей мерой наказания является штраф или заключение в тюрьму сроком не более 6 месяцев.
Решение о выдворении из Финляндии выносит министерство внут ренних дел по представлению полиции по месту жительства иностран ного гражданина. При высылке иностранца из страны одновременно ан нулируется его виза и разрешение на пребывание. Обычно при высылке из страны устанавливается запрет на въезд в страну на определенный срок, но не более чем на пять лет.
Проблема расходов по высылке из Финляндии решается следующим образом.
Если иностранца возвращают с границы, то доставивший туда иностранца владелец транспорта обязан перевезти его назад, откуда он был взят для перевозки. Если у перевозимого иностранца нет средств на обратную дорогу, владелец транспорта обязан осуществить перевозку за свой счет.
Законом об иностранцах ФРГ вопрос лишения иностранных граждан разрешения на проживание регулирован несколько по-иному.
Иностранец может быть выслан из ФРГ, если он нарушает общест венный порядок и его пребывание угрожает безопасности ФРГ; совер шил уголовное преступление; подлежит принудительному лечению; на рушил таможенные правила или налоговые предписания; нарушил огово ренные в трудовом договоре условия работы; нарушил условия прожи вания в ФРГ; попрошайничает и бродяжничает по стране; не может обеспечить себя необходимыми средствами и т. п. - 107
Предусматривается возможность принятия государством на себя расходов по высылке.
Если принято решение о высылке иностранца из ФРГ, об этом де лается отметка на его карточке, а в паспорте проставляется штамп "выслан".
Принятие государством расходов по высылке нежелательных иностранцев предусматривается также в США, Великобритании, Израиле и в других странах.
В ходе диссертационного исследования автором совместно с Паспортно-визовой Службой МВД России были подготовлены предложения в проект Закона Российской Федерации "О правовом положении иност ранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации ", ко торые были направлены в Государственно-правовое управление Прези дента России. Этот законопроект также рассматривался в Минюсте России, ФСБ России и ФМС России и других службах, в целом одобрив ших его.
В частности, нами предлагается ввести в законопроект самосто ятельный раздел "Ответственность иностранных граждан. Сокращение срока пребывания. Высылка", состоящий из трех соответствующих глав.
Нами предлагается заменить фигурирующий в соответствующем За коне СССР термин "выдворение", несущий, как представляется, прежде всего идеологическую нагрузку, на более нейтральный и приня тый в зарубежном иммиграционном законодательстве термин "высылка". Предполагается, что высылка из Российской Федерации иностран ных граждан и лиц без гражданства будет осуществляться по решению суда, а не органов внутренних дел, как это осуществлялось ранее. - 108
Учитывая отнесение Конституцией Российской Федерации рассмат риваемого предмета регулирования к ведению Российской Федерации, в проекте отсутствует отсылка к законодательству субъектов Российс кой Федерации.
Предлагается определение конкретных механизмов высылки иност ранных граждан и лиц без гражданства из России. Наряду со статьями о правовых и организационных основах высылки специально выделена статья о высылке в принудительном порядке (под конвоем).
На наш взгляд, принятие вышеназванного закона позволит исклю чить существующий в России законодательный пробел (союзное законо дательство противоречит в этой части Конституции), послужит укреп лению международного сотрудничества и росту авторитета страны на международной арене.
Как уже отмечалось выше, деятельность паспортно-визовой служ бы в основном ориентирована на работу c такими категориями граж дан, как российские граждане, иностранные граждане и лица без гра жданства.
Однако, в последнее время в связи процессами, происходящими в нашей стране и вокруг нее, подразделения ПВС все чаще сталкиваются с необходимостью решения тех или иных вопросов в отношении таких категорий лиц, как беженцы и вынужденные переселенцы. Причем объ емы этой работы возрастают.
Заметим, что в соответствии с международным и внутренним за конодательством беженцем является лицо, прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации, не имеющее гражданства России, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства - 109
вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергаться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принад лежности, вероисповедания , языка, а также принадлежности к опре деленной социальной группе или политических убеждений.
Беженцем не может быть признано лицо, совершившее преступле ние против мира, человечности или другое тяжкое умышленное прес тупление.
Права и обязанности беженцев, а также порядок обращения с хо датайством о признании беженцем регламентированы Законом Российс кой Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 года с изменениями, принятыми Постановлением Госдумы Федерального Собрания РФ от 20 июля 1995 5  0г. N 5  01058-1 5 1 0.
Вынужденным переселенцем является гражданин Российской Феде рации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории России вследствие со вершенного в отношении него или членов его семьи насилия или прес ледования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности вероисповедания, языка , а также принадлежности к определенной со циальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоя ___________________________________________________________  51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N12. Ст. 425; Собрание законода тельства Российской Федерации, 1995, N32. Ст. 3243. - 110 тельствами , существенно ущемляющими права человека.
Правовой статус вынужденных переселенцев, правовые, экономи ческие и социальные гарантии защиты и реализации прав и законных интересов граждан России и других лиц, постоянно проживающих в стране и вынужденных покинуть место своего постоянного жительства, определены Законом Российской Федерации " О вынужденных переселен цах" от 19 февраля 1993 года с изменениями, внесенными Постановле нием Госдумы Федерального Собрания от 22 ноября 1995 года N1359-1 ГД , который, на наш взгляд, соответствует Конституции Российской Федерации и общепризнанным нормам международного права 51 0. Можно утверждать, что в настоящее время сформировалась и реа лизуется единая государственная миграционная политика, предусмат ривающая совершенствование соответствующей правовой базы, меры по контролю и регулированию миграционных процессов, обеспечению защи ты прав беженцев и вынужденных переселенцев, преодолению негатив ных процессов стихийной миграции 52 0.
Об этом, в частности, свидетельствует принятие федеральной миграционной программы (разработана Федеральной миграционной служ бой Российской Федерации с участием федеральных органов исполни тельной власти, в том числе и Паспортно-визовой службой МВД Рос сии, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 авгус ___________________________________________________________  51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N12. Ст. 427; Собрание законода тельства Российской Федерации, 1995, N 5  049. Ст. 4723.
 52 0 Федеральная миграционная программа // В кн. : Переселенцы. Под ред. Н. И. Полежаевой. - М. 1994. Вып. N 5  06. С. 22-32. - 111 та 1994 года) 51 0.
По нашему мнению, в рамках данной программы следует безотла гательно внести ряд кардинальных изменений в законодательство Рос сии, регламентирующих деятельность ПВС в отношении беженцев и вы нужденных переселенцев.
При внесении изменений и дополнений в вышеназванные Законы Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" необходимо обеспечить достижение следующих главных целей:
создание эффективных механизмов управления (регулирования) миграционными процессами, включая регулирование въезда и выезда мигрантов путем осуществления иммиграционного контроля, стабилиза ции миграционных потоков;
защита прав и интересов граждан России вне зависимости от места их проживания либо пребывания.
Необходима разработка и систематизация нормативно-терминоло гического аппарата, что позволит квалифицировать миграционные по токи, определить меры по их регулированию и будет способствовать соблюдению интересов как человека, так и государства.
В числе рассматриваемых нормативных актов, составляющих пра вовую базу деятельности ПВС, следует упомянуть и Указ Президента России от 26 июля 1995 года N763 утвердившее Положение 52 0 "О порядке ___________________________________________________________  51 0 В процессе работы на диссертацией нами были подготовлены и направлены в Паспортно-визовую Службу МВД РФ предложения в данную программу.
 52 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N31. Ст. 3095. - 112
предоставления политического убежища в Российской Федерации", в котором определены права и обязанности лиц, ищущих убежища ; поря док предоставления и рассмотрения ходатайств о политическом убежи ще в Российской Федерации; а также перечень лиц, которым не может быть предоставлено убежище в соответствии с Конституцией России, принципами и нормами международного права.
Приведем далее перечень проектов нормативных актов, имеющих отношение к деятельности паспортно-визовой службы, доработка и принятие которых носят безотлагательный характер.
Проекты Федеральных Законов: " О правовом положении иностран ных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"; " О по рядке выезда из Российской Федерации и въезда на территорию Рос сийской Федерации иностранных граждан"; " О миграции в Российской Федерации", " О социальной защите трудящихся мигрантов";
Указы Президента России " Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации" и "О заграничном паспорте гражда нина Российской Федерации";
соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о расселении лиц, ищущих убежища в России;
Постановление Правительства Российской Федерации " О порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при эвакуации населения в условиях чрезвычайной ситуации" и другие.
Пакет данных документов подготовлен при нашем участии пас портно-визовой службой МВД России и в установленном порядке нап равлен в Правительство Российской Федерации. - 113
Необходимо внести изменения и дополнения в действующее зако нодательство о гражданстве, имея в виду расширить перечень основа ний для отклонения заявлений и ходатайств о приеме в гражданство лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела, а также нахо дящихся в розыске за совершенные преступления, под арестом или следствием и т. п.
Полагаем, что в целях укрепления правопорядка в стране целе сообразно усилить административную и ввести уголовную ответствен ность за нарушение правил пребывания иностранцев и лиц без граж данства на территории России, злостное нарушение правил регистра ционного учета граждан России по месту пребывания и месту житель ства.
И, в заключении, еще раз подчеркнем важность безотлагательно го решения вопроса о статусе паспортно-визовой службы и ее сотруд ников в системе МВД России. Думается, целесообразно вернуться к варианту ее вхождения в состав милиции общественной безопасности. Для этого следует внести соответствующие изменения в Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" , Положение о МВД Рос сийской Федерации и Положение о Паспортно-визовой службе Минис терства внутренних дел Российской Федерации (утверждено приказом МВД России от 22 марта 1993 года N 124). - 114  2ГЛАВА II.  2ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ  2СЛУЖБЫ МВД РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ  2СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ.
 2§ 1. Организационные основы деятельности паспортно-визовой  2службы МВД Российской Федерации
В самом общем виде термин "организация" означает внутренюю упорядоченность, согласованность, взаимодействие дифференцирован ных и автономных частей целого, и совокупность процессов или дейс твий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого, и объединение людей , совместно реализующих прог рамму или цель и действующих на основе определенных правил, и дея тельность людей по созданию состояния упорядоченности объекта и субъекта управления, равно как и отношений между ними 51 0. Соответственно организационная деятельность паспортно-визовой службы заключается в осуществлении ее аппаратом (должностными ли цами, персоналом) комплекса действий (управленческих операций), направленных на обеспечение упорядоченной, согласованной деятель ности составляющих службу подразделений по совместной реализации паспортно-визового законодательства и выполнению иных оператив но-служебных задач.
Для того, чтобы более полно раскрыть сущность организации де ятельности паспортно-визовой службы, обратимся к анализу соотноше ____________________________________________________________  51 0 См. : Советский энциклопедический словарь. М. ,1987. С. 935. - 115
ния ключевых понятий "организация" и "управление", имея ввиду, ра зумеется, управление в социальной сфере (социальных системах). Сразу же оговорим, что мы присоединяемся к мнению тех ученых, которые полагают, что управление - это категория более высокого порядка, включающая в себя такой обязательный элемент, как органи зация. Отметим также двойственный характер управления, как вида социальной деятельности.
Во-первых, оно является формой и средством объединения людей, а во-вторых, управление - есть деятельность, т. е. затрата необхо димых физических и психологических усилий, направляемых и контро лируемых сознанием людей для достижения поставленных целей 51 0. Исходя из изложенного, "организация", рассматриваемая как составная часть процесса социального управления, традиционно упот ребляется в двух основных аспектах: в организации аппарата управ ления (статика организации) и в организации процесса управления (динамика организации) 52 0.
Отметим далее, что управление требует упорядочения управляю щего субъекта, его оптимизации. Эта деятельность предполагает соз дание соответствующих оргструктур.
При этом под организационной структурой органа внутренних дел понимается основанная на разделении функций совокупность должнос тей и подразделений, обеспечивающая его целостность, а также тре ____________________________________________________________  51 0 См. : Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны об щественного порядка. М. , 1972. С. 36.
 52 0 См. : Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. М. , 1984. С. 62. - 116
буемое взаиморасположение и упорядоченность всех составляющих эле ментов данного органа 51 0.
Организационная структура каждой отраслевой службы (иерархи ческой совокупности подразделений, объединенных в единый блок и под единым руководством в целях обеспечения самостоятельного нап равления оперативно-служебной деятельности) предполагает наличие: упорядоченной иерархической системы соответствующих подразде лений; внутреннего построения каждого отдельного звена;
перечня соответствующих должностей (штатного расписания) и функциональных обязанностей;
норм материально-технической положенности каждого подразделе ния. Организационная структура определяется с учетом: содержания выполняемых задач;
национально-государственного и административно-территориаль ного деления страны (формы государственного устройства Российской Федерации) и распределения компетенции между Федерацией, субъекта ми Федерации и органами местного самоуправления; имеющихся материально-технических и кадровых ресурсов.
Как отмечалось в предыдущей главе, паспортно-визовая служба была создана и начала функционировать в соответствии с приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года в результате слияния двух самостоятельных (до этого) подразделений: паспортного и визового. ____________________________________________________________  51 0 Алексеев А. А. Проблемы государственного управления в уго ловно-исполнительной системе России. Рязань, 1996. С. 8 - 117
Самостоятельная служба виз и регистраций (ВИР) достигла пика своего развития в конце 70-х годов, когда в системе МВД СССР функ ционировало 35 отделов и 45 отделений общей численностью около 1300 человек.
В дальнейшем практика шла по пути сокращения подразделений ВИР, слияния их с паспортной службой и аппаратами охраны общест венного порядка.
Согласно решению Коллегии МВД СССР от 28 октября 1987 года общее руководство деятельностью по выполнению правовых актов, ре гулирующих вопросы выезда за границу и въезда в страну, а также правил пребывания иностранных граждан в стране осуществляло МВД СССР через Управление виз и разрешений и паспортной работы ГУООП МВД СССР, в составе которого находился отдел виз и регистраций (ОВИР). Данная структура существовала до марта 1993 года.
Сегодня служба является самостоятельным структурным подразде лением центрального аппарата МВД России (на правах Управления) и имеет в своем составе: отдел по реализации законодательства о гражданстве, отдел виз и разрешений, паспортный отдел, организаци онно-аналитическое отделение и секретариат.
Реализацией законодательства по вопросам паспортной системы занимаются паспортные отделы МВД республик, УВД краев, областей и автономных образований, ГУВД города Москвы, Московской области, города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Они осуществляют руководство подчиненными паспортными подразделениями, контролируют их повседневную деятельность, вырабатывают мероприятия по совер шенствованию ее форм и методов с учетом специфики населенных пунк - 118
тов, интенсивности передвижения населения, занимаются информацион но-аналитической работой и т. д.
Паспортно-визовая служба в своей деятельности вступает в не посредственный контакт со значительной частью российских граждан, а также иностранцев, прибывающих в Россию.
Только за 1991-1994 г. г. в службу по различным вопросам обра тилось более 100 млн. человек. Ежегодно работниками службы гражда нам выдается в среднем около 4, 5 млн. внутренних паспортов и 2 млн. загранпаспортов, оформляется регистрация или снятие с регист рационного учета свыше 19 млн. человек, разыскивается свыше 60 тыс. неплательщиков алиментов и госдолжников, устанавливается 12, 7 тыс. преступников и 18 тыс. лиц, находящихся в розыске. В заинте ресованные подразделения органов внутренних дел, а также в другие правоохранительные органы ежегодно передается около 150 тыс. ин формаций о лицах, представляющих оперативный интерес.
Поэтому, в известной мере, по результатам работы ПВС наши граж дане и иностранцы в значительной степени оценивают деятельность органов МВД России в целом.
Кроме того, что немаловажно, в правоохранительных целях опе ративными подразделениями органов внутренних дел и иными правоох ранительными органами эффективно используется банк данных о насе лении, имеющийся в адресно-справочных бюро, учеты Центра паспорт но-визовой информации и статистики, а также картотеки паспортных подразделений, где имеется более 120 млн. карточек с фотографиями. Следовательно ПВС является важным неотъемлемым звеном госу дарственной системы борьбы с преступностью. В связи с введением на территории Российской Федерации ре - 119
гистрационного учета российcких граждан по месту пребывания и по месту жительства, в системе органов внутренних дел функции регист рационного учета осуществляет паспортно-визовая служба, которая в своей деятельности руководствуется приказом МВД России от 23 октября 1995 года N 5  0393. Данная функция относится к исключительной компетенции ПВС.
На паспортно-визовую службу легла сложная задача организации регистрации и обеспечение исполнения сотрудниками службы и других подразделений органов внутренних дел правил регистрации, активного использования возможностей регистрационного учета населения в це лях выявления лиц, совершивших преступления, находящихся в розыс ке, осуществления мер профилактического характера, а также широко го информирования населения, министерств, ведомств, предприятий и организаций о правилах регистрации.
Разрешительный характер учета населения, который был присущ институту прописки, в настоящее время поменялся на уведомительный, что требует внесения корректив в организацию деятельности ПВС. В этой связи обратимся более подробно к собственно организации и осуществлению данной работы.
Прежде всего, еще раз заметим, что каких-либо ущемлений инте ресов граждан России новый порядок регистрации не несет.
Все граждане России , имеющие в паспорте штамп о прописке, с 1 января 1996 года автоматически считаются зарегистрированными по тому же адресу. Дополнительных обращений в паспортно-визовые аппа раты не требуется, новые штампы в паспорт ставить не нужно. В определенной мере нововведения затронут тех российских граждан, которые изменили свое место жительства, но поскольку но - 120
вая процедура регистрации схожа с ранее действовавшим порядком вы писки-прописки, она, как представляется, не будет для них доста точно обременительной.
Вместе с тем, заметим, что в ряде субъектов Федерации (Моск ва, Воронеж, Ставрополь, Республика Коми и другие) местными зако нодательными актами вводятся, на наш взгляд, не соответствующие Конституции и федеральному законодательству условия регистрации граждан по месту их пребывания или жительства (прежде всего, это касается оплаты регистрации.
Так, например, иногородние граждане, имеющие возможность по селиться в Москве на постоянное жительство (наличие жилья в собс твенности, получение его по наследству или в подарок), чтобы офор мить регистрацию по месту жительства (и стать полноправными жите лями столицы) должны в соответствии с Законом г. Москвы от 14 сен тября 1994 5  0года уплатить специальный сбор на развитие городской инфраструктуры, составляющий 500 минимальных размеров оплаты труда для российских граждан и 5000 - для иностранных граждан (от уплаты сбора освобождены жители Москвы и Московской области, военнослужа щие и граждане, приехавшие в столицу по равноценному обмену). Понятно, что подобные меры направлены на ограничение притока населения и особенно граждан стран ближнего зарубежья в столицу России. И эти меры могут быть обоснованы, например, сложностью се годнящней криминологической ситуации в городе Москве.
Однако, с другой стороны имеется явное противоречие между фе деральным законодательством и нормотворчеством законодательных ор ганов г. Москвы, как субъекта Федерации.
Думается, что применительно к столице данное противоречие мо - 121
жет быть устранено путем принятия специального федерального акта например, Федерального Закона "О статусе столицы Российской Фе дерации - города Москвы".
В целом же, представляется, что практика установления значи тельных регистрационных сборов дезавуирует важнейшее положение но вого законодательства России по вопросам защиты прав граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства, фак тически устанавливая разрешительный порядок избрания гражданином места своего жительства ("заплатишь - разрешим жить в данном реги оне, не заплатишь - откажем") 51 0.
Подобное положение ущемляет права и свободы человека, показа телем чего является поток многочисленных жалоб граждан в Конститу ционный Суд Российской Федерации.
Учитывая важность работы по регистрации граждан, в частности, то обстоятельство, что по уровню ее организации во-многом оценива ется защищенность прав и свобод человека в России в целом, расс мотрим алгоритмы действий сотрудников ПВС в этой области.
Прежде всего отметим, что из положений законодательства можно сделать вывод о наличии трех видов регистрации граждан:
1) по месту пребывания в жилом помещении, не являющимся их местом жительства;
2) по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха и т. д. ; 3) по месту жительства.
____________________________________________________________  51 0 См. : Масленников В. Квартира в Москве "без нагрузки". Рос сийская газета, 6 апреля 1996 года. - 122
Соответственно в обобщенном виде и деятельность сотрудников ПВС по осуществлению регистрации может быть сведена к трем основ ным типичным ситуациям, соответствующим виду регистрации.
Граждане, прибывшие к месту пребывания в жилое помещение, не являющееся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, в 3-днев ный срок со дня прибытия , обязаны предоставить должностным лицам, ответственным за регистрацию: документ, удостоверяющий личность; заявление о регистрации определенного образца; документ, являющий ся основанием для временного проживания гражданина.
Должностные лица , ответственные за регистрацию, в 3-дневный срок передают указанные документы вместе с адресными листками при бытия в паспортно-визовую службу органов внутренних дел.
Сотрудники паспортно-визовой службы оформляют регистрацию граждан в течение трех дней со дня получения документов.
При этом ими тщательно проверяются предоставленные документы: обращается внимание на полноту и правильность заполнения заявле ний; визуально выясняется, не содержат ли поступившие документы внешних признаков подделки (подчистки, травления, подделки оттис ков печатей, переклейки фотографий и т. д. ).
По окончании регистрации сотрудниками паспортно-визовой служ бы принимается решение о регистрации или об отказе в регистрации, производится запись "принятое решение" со ссылкой на соответствую щие пункты Правил о регистрации и оформляются свидетельства о ре гистрации.
Свидетельства о регистрации граждан заполняются на пишущих машинках или с помощью принтеров электронно-вычислительных машин, причем сокращения и исправления записей не допускаются. - 123
Подписывают свидетельства о регистрации начальники паспорт но-визовых служб, а в их отсутствие - начальниками органов внут ренних дел или их заместителями. Они скрепляются печатями , приме няемыми для оформления паспортов, и учитываются в специальных жур налах.
Затем эти свидетельства сотрудники паспортно-визовой службы возвращают должностным лицам, а также гражданам и юридическим ли цам, представляющим для проживания принадлежащие им на праве собс твенности жилые помещения, все сданные документы ( за исключением заявлений и адресных листков прибытия) для последующей передачи их заинтересованным лицам.
После оформления регистрации граждан по месту пребывания сот рудники паспортно-визовой службы в течение суток посредством теле фонной, телеграфной, факсимильной связи проверяют зарегистрирован ных граждан по учетам республиканских, краевых, областных, окруж ных адресно-справочных бюро, на чьей территории обслуживания были зарегистрированы прибывшие граждане.
Если на зарегистрированных лиц имеются так называемые "сторо жевые листки", сотрудники паспортно-визовой службы немедленно док ладывают об этом своим руководителям, которые обязаны доложить ру ководству или дежурному по органу внутренних дел и затем действуют по их указанию.
Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санато рии и т. п. производится по их прибытии администрацией этих органи заций не более чем на 3-месячный срок.
Прибывшие в эти учреждения граждане представляют документы, удостоверяющие личность, и заполняют анкеты определенной формы в - 124 двух экземплярах.
Первые экземпляры анкет дежурными администраторами помещаются в действующую картотеку, а при выбытии граждан переносятся в ар хивную картотеку и хранятся там в течение года.
Вторые экземпляры анкет пересылаются в паспортно-визовую службу территориальных органов внутренних дел,  5  0которая направляет их в 2-дневный срок в соответствующие адресно-справочные бюро на проверку.
Регистрация граждан по месту пребывания в психиатрических, туберкулезных и других больницах при длительном стационарном лече нии осуществляется администрацией этих организаций.
Граждане, изменившие место жительства, не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обязаны обратиться к долж ностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить : доку мент, удостоверяющий личность; военный билет или удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу, с отметкой о снятии с воинского учета по последнему месту жительства; заявление о регистрации определенного образца и документ, являющийся основа нием для заселения в жилое помещение (ордер, договор, свидетельст во о праве на наследство и т. д. или его надлежаще заверенная ко пия).
Соответствующие должностные лица в течение трех дней заполня ют карточки регистрации, поквартирные карточки и домовые книги, адресные листки прибытия, листки статистического учета мигрантов и отрывные талоны к ним на лиц, подлежащих статистическому наблюде нию; а также оформляют постановку военнообязанных на воинский учет в порядке, установленном Положением о воинском учете, утвержденном - 125
постановлением Правительства РФ от 22 марта 1995 5  0г.  5  0N 292. Затем все документы передаются в паспортно-визовую службу.
Работники паспортно-визовой службы проверяют предоставленные документы, их правильность и полноту составления. Одновременно вы ясняется наличие обстоятельств, при которых гражданам отказывается в регистрации.
После принятия решения о регистрации в паспортах граждан проставляется оттиск штампа о регистрации по месту жительства ус тановленной формы. В случаях, когда регистрация производится по иным (кроме паспорта) документам, удостоверяющим личность , граж данам выдаются свидетельства о регистрации.
Явка граждан в паспортно-визовую службу для оформления ре гистрации не обязательна, за исключением лиц, имеющих судимость, или в паспортах которых проставляется отметки об обязанности к уп лате алиментов.
Последние лица учитываются в специальных журналах. На них составляются извещения определенной формы, которые направляются взыскателям для направления исполнительных листов в суды по месту по месту работы должников; юридическим лицам по месту работы долж ников; в суды по месту нахождения исполнительных листов; а также в суды по месту работы должников.
На лиц, имеющих судимость, в паспортно-визовых службах сос тавляются карточки и заводится алфавитная картотека. При погашении или снятии судимости работники службы направляют в соответствующие адресно-справочные бюро сообщения, на основании которых делаются отметки о снятии судимости.
Важно отметить, что существуют некоторые категории граждан, в - 126
отношении которых применяется несколько отличный порядок регистра ции по месту пребывания или месту жительства. К ним, в частности относятся граждане, находящиеся на службе в ОВД, ФСБ России или состоящие на особом учете МВД, ФСБ.
Регистрация этих категорий граждан осуществляется по предос тавлении об этом соответствующих справок с проставлением в графе "отметки о постановке на воинский учет" отметок "учет МВД" или "учет ФСБ".
Граждане, обратившиеся в ФМС России с ходатайством о призна нии их вынужденными переселенцами, регистрируются по месту пребы вания в местах их временного поселения на основании выданного ФМС направления, а по месту избранного ими жительства или по месту жи тельства, определенному органами ФМС - на основании документов, удостоверяющих личность и удостоверения вынужденного переселенца. В случае прибытия к месту жительства граждан, не достигших 16-летнего возраста (вместе с родителями, усыновителями, опекуна ми), регистрация осуществляется аналогично, но сведения о та ком гражданине вносятся в карточки регистрации, адресные листки прибытия, листки статистического учета мигранта одного из родите лей, а также в поквартирные карточки и домовые книги.
Рассмотрим теперь вопрос действий сотрудников ПВС по снятию гражданина с регистрационного учета по месту их пребывания и месту жительства.
Граждане считаются снятыми с регистрационного учета по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом жительства, по истечении сроков пребывания, а в гостиницах, санаториях и т. д. по их выбытии. Заявлений от граждан при этом не требуется. - 127
При выписке граждан, зарегистрированных в лечебных организа циях, должностные лица в трехдневный срок с момента их выписки за полняют адресные листки убытия, которые передают в паспортно-визо вую службу территориальных органов внутренних дел для последующего их направления в соответствующие адресно-справочные картотеки гор райоргана внутренних дел, на территории обслуживания которого на ходится лечебное учреждение.
Работники паспортно-визовой службы при регистрации граждан по новому месту жительства отрезают от заявления так называемые от рывные талоны о снятии с регистрации по последнему месту жительст ва, которые направляют в течение трех дней в органы регистрацион ного учета по последнему месту жительства, которые в свою очередь извещают должностных лиц, ответственных за регистрацию. При этом проводится проверка выбывших граждан по учетам органов внутренних дел.
Если граждане прибыли к месту жительства на территорию Рос сийской Федерации из государств - членов СНГ без снятия с регист рационного учета (выписки) по последнему месту жительства, отрыв ные талоны направляют в соответствующие органы регистрационного учета того государства, где эти граждане были зарегистрированы (прописаны).
Работники паспортно-визовой службы при получении отрывных та лонов о снятии с регистрации извещают об этом должностных лиц, ко торые представляют в паспортно-визовую службу карточки регистрации с отметками о снятии соответствующих лиц с воинского учета, поквар тирные карточки или домовые книги, а также заполненные адресные листки убытия. - 128
Снятие граждан с учета оформляется в течение трех дней путем проставления штампов определенного образца.
Сотрудники паспортно-визовой службы оформляют снятие призыва емых на военную службу граждан с регистрации по месту жительства, после чего возвращают их паспорта лицам, ответственным за регист рацию, для последующего вручения владельцам.
Снятие с регистрационного учета по месту жительства граждан, осужденных к лишению свободы, если они содержатся под стражей, производится на основании вступившего в законную силу приговора суда.
Сотрудники паспортно-визовой службы, получив паспорта осуж денных от администрации следственных изоляторов, проставляют в них штампы о снятии с регистрации и затем снова возвращают работникам следственных изоляторов для приобщения их к делам осужденных. Снятие с регистрации граждан в случае признания их безвестно отсутствующими производится на основании представленных заинтере сованными физическими и юридическими лицами надлежаще заверенных копий вступивших в законную силу решений судов; а умерших - на ос новании поступивших в паспортно-визовую службу из загсов или орга нов местного самоуправления описей и паспортов этих граждан. За регистрацию граждан по месту жительства взимается госу дарственная пошлина в размерах, предусмотренных Законом Российской Федерации "О государственной пошлине".
Организацию работы по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации осуществляют начальники ор ганов внутренних дел. Они обязаны организовать взаимодействие меж ду службами и подразделениями ОВД, а также обеспечить координацию - 129
работы с другими правоохранительными органами, учреждениями госу дарственной статистики, военными комиссариатами, жилищно-эксплуа тационными организациями, юридическими лицами, предоставляющими для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые поме щения, а в пограничной зоне - с подразделениями и частями органов пограничной службы. Обратимся далее к работе ПВС с иностранными гражданами.
Осуществляемые в России экономические реформы объективно обусловили увеличение количества прибывающих на ее территорию иностранных граждан и лиц без гражданства.
Так, если в 1993 году в России находилось 72, 5 тыс. таких лиц, то в 1994 - 97, 3 тыс.
Одновременно ежегодно увеличивается число иностранных граждан и лиц без гражданства, привлекаемых к административной ответствен ности за нарушение правил пребывания (1992 год привлечено - 16, 5 тыс. чел. , 1994 - 99, 2 тыс. чел. ), увеличивается также количество этих лиц, выдворенных из России ( в 1992 г. - 1, 8 тыс. чел. , 5  0в 1994 г. - 8, 5 тыс. чел. , в том числе 2, 2 тыс. - под конвоем ).
В связи со значительным увеличением числа лиц, прибываюших в Россию из ближнего зарубежья с середины 1994 года резко увеличился объем работы паспортно-визовой службы по рассмотрению вопросов о приобретении российского гражданства.
Если в 1993 году в порядке регистрации было оформлено приоб ретение гражданства около 12 тыс. человек, то в 1994 - 201 тыс. человек. Количество выданных паспортно-визовой службой документов, удостоверяющих принадлежность к гражданству Российской Федерации, в 1994 г. составило около 14 млн. , в то время как в 1993 г. - 3, 5 - 130
млн. По данным Межведомственной комиссии Совета Безопасности Рос сийской Федерации по общественной безопасности только в 1994 году Федеральной миграционной службой России было зарегистрировано 533, 4 тыс вынужденных переселенцев. С учетом отсутствия должного контроля на ряде границ России в следствии их "прозрачности", по экспертным оценкам, в России в этом же периоде прибыло свыше 2 млн. беженцев, вынужденных переселенцев и экономических мигрантов. В этой связи, представляется целесообразным обратить внимание на укрепление отделов виз и регистраций (ОВИР) паспортно-визовой службы, созданных для реализации законодательства по вопросам уче та и регистрации населения, гражданства, выезда за границу и въез да в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.
Как справедливо отмечает Г. А. Туманов, основные функции-задачи любой системы управления вряд ли будут реализованы, если для этого в самой системе управления не будут созданы необходимы условия и предпосылки 51 0.
Избрание пути совершенствования организационного построения аппаратов ОВИР, как представляется, зависит от ряда факторов и ус ловий, прежде всего от интенсивности въезда из-за границы и выезда из России, от количества фактически проживающих на данной террито рии иностранных граждан и лиц без гражданства , а также от числа и характеристик мест и объектов, открытых для посещения иностранца ми, то есть от реального объема их работы.
___________________________________________________________  51 0 См. : Туманов Г. А. Основы научной организации управления и труда в органах внутрених дел. М. , 1974. С. 34. - 131
Заметим, что за последние годы деятельность ОВИР осложнилась в связи с рядом обстоятельств, а именно в связи с:
расширением географии пребывания иностранных граждан в стране и сокращением местностей, закрытых для посещения иностранцами; появлением новых форм международного сотрудничества ( работа по межправительственным соглашениям, прямые производственные связи предприятий и организаций, свободные экономические зоны и т. д. ); увеличением сроков пребывания иностранных граждан на террито рии России;
значительным увеличением выезда российских граждан из страны с различными целями.
Если в 1992 году в целом по России было выдано загранпаспор тов на постоянное жительство и для временного пребывания за грани цей полтора миллиона, то в 1993 году - эта цифра составила 2, 5 миллиона, а в 1994 году - уже было выдано около трех миллионов загранпаспортов.
За этот же период был разрешен въезд в Российскую Федерацию иностранцам по служебным, общественным, торговым делам и в качест ве туристов в 1992 году - 950 тыс. человек; в 1993 году - 105 тыс. чел. ; в 1994 году - 922 тыс.
Выдано разрешений для постоянного жительства в России в 1992 году 2773 иностранцам, в 1993 году - 2028, в 1994 году - 2768 , в 1995 году - около 3000 чел.
При этом заметим, что несмотря на увеличение объемов работы ПВС она исполнялась фактически теми же силами.
Данные научных исследований и практический опыт выявляют пря мую зависимость результатов служебной деятельности паспортно-визо - 132 вых подразделений от уровня их организационной структуры.
Сегодняшняя структура подразделений паспортно-визовой службы многовариантна.
Как правило, здесь имеются самостоятельные отделы (отделения) со специализацией работников по определенным направлениям работы: по гражданству, по выезду российских граждан из страны, по въезду и пребыванию на территории Российской Федерации иностранных граж дан и лиц без гражданства.
В отдельных УВД создаются отделы, состоящие из отделения ВИР и отделения по осуществлению регистрационного учета российских граждан, либо в отделе вместо отделений имеются группы сотрудни ков, выполняющих работу по направлениям.
Так, ОВИР ГУВД г. Москвы и Санкт-Петербурга состоят из отделе ний: по вопросам въезда-выезда граждан Российской Федерации, по вопросам въезда-выезда иностранных граждан и лиц без гражданства и пребывания на территории России, по вопросам гражданства и органи зационно-аналитического. Соответственно в каждом отделении обеспе чивается специализация сотрудников по направлениям.
Для эффективного управления важно также обеспечить четкое распределение обязанностей в каждом подразделении. Это позволяет рационально организовать труд и осуществить контроль; повышает от ветственность сотрудников за конечные результаты работы; предос тавляет им возможность специализироваться и совершенствоваться в своей профессии.
В этой связи можно выделить два перспективным направления со вершенствования организации деятельности ПВС: разработка оптимальных функциональных обязанностей сотрудни - 133 ков;
совершенствование планирования, в первую очередь - личного (приказ МВД России N 433-96 года).
Попытаемся определить функциональные обязанности отдельных категорий сотрудников ПВС.
Прежде всего выделим группу сотрудников, обеспечивающих реше ние вопросов въезда-выезда граждан России и гражданства.
Данные сотрудники осуществляют прием ходатайств от российских граждан о въезде-выезде; проверяют ходатайствующих по учетам орга нов внутренних дел; готовят проекты решений по ходатайствам и представляют материалы руководству; сообщают о принятых решениях и выдают оформленные документы; подготавливают материалы о приеме в гражданство и выходе из гражданства России; оформляют приглашения на въезд в Россию; ведут учет выдачи заграндокументов и картотек; анализируют работу и вносят предложения по ее улучшению.
Сотрудники, занимающиеся работой с иностранными гражданами и лицами без гражданства регистрируют национальные документы иност ранцев, прибывших в Россию по частным, служебным, общественным, торговым делам и в качестве туристов; осуществляют контроль за правильностью и своевременностью регистрации ; оформляют и выдают виды на жительство иностранным гражданам и лицам без гражданства; рассматривают ходатайства иностранцев по их передвижению по стра не; подготавливают материалы о приеме в гражданство России; оформ ляют материалы по ходатайствам иностранцев о выезде из страны и о въезде в страну родственников и знакомых; подготавливают материалы о выдворении иностранцев из России; взаимодействуют с субъектами, имеющим отношение к работе с иностранцами, и вносят предложения по - 134 ее совершенствованию.
Сотрудники, занимающиеся ведением учетов, обеспечивают сох ранность архивного фонда, оформляют личные и групповые дела иност ранных и российских граждан ; рассматривают жалобы и заявления граждан и организуют учет по оформлению гражданам России заграндо кументов для временного пребывания и на постоянное жительство, а также об иностранных гражданах и лицах без гражданства, пребываю щих на территории страны по различным целям.
В связи с изложенным остановимся на опыте организации учета иностранных граждан в ФРГ, который, как представляется, может быть интересен и для ПВС МВД России.
В ФРГ, как и в большинстве других государств, ведется строгий учет иностранных граждан, находящихся в стране.
На каждого иностранца, достигшего 16-летнего возраста, прожи вающего в ФРГ или въехавшего в ФРГ, заводится дело, которое ведет Отдел по делам иностранцев по месту жительства иностранца . В деле концентрируются все сведения , касающиеся как личности самого иностранца, так и условий его проживания и работы в ФРГ, в том числе сообщения других компетентных органов.
Например, если из этих органов поступает сообщение о рождении у иностранца ребенка, не являющегося немецким гражданином, то в заявлении о пребывании иностранца делается отметка, а на ребенка заполняется и вливается в общую картотеку карточка. Если иностра нец переезжает из одного района в другой, то Отдел по делам иностранцев по новому месту жительства направляет запрос в Отдел по старому месту жительства с просьбой о высылке дела на иностран ца. - 135
Дело хранится в течение 10 лет со дня окончания его ведения. Каждый Отдел по делам иностранцев ведет две картотеки: картотеку "А" (учитываются все иностранцы, находящиеся на территории ФРГ, и все граждане ФРГ, имеющие второе гражданство) и картотеку "B"(сос тавляется из карточек картотеки "A" в случаях, если иностранец умер или выехал на постоянное жительство из пределов района, обс луживаемого данным Отделом, а также если иностранец сменил фами лию).
Обе картотеки ведутся строго по алфавиту, а карточки хранятся в течение 10 лет.
Имеется также Центральная картотека, в которую местные Отделы по делам иностранцев направляют карточки на все категории иност ранцев. Центральная картотека, в свою очередь, информирует местные Отделы о всех имеющихся на иностранцев сведениях.
Неотъемлемым элементом организации работы любого подразделе ния, в том числе - ПВС МВД России, является ее кадровое обеспече ние.
Постоянный анализ качественного состава кадров и принятие мер к его укрепления является важным элементом организационно-управ ленческой работы.
Заметим, что 70% из 120 опрошенных нами сотрудников ПВС раз личных регионов России считают, что существенное улучшение работы службы может быть достигнуто посредством улучшения их профессио нальной подготовки; около 50% - указало на необходимость повышения профессионального уровня (применительно к вопросам ПВС) сотрудни ков других служб и подразделений.
Как представляется, задачи, решаемые ПВС, предполагают наличие - 136
в соответствующих подразделениях сотрудников, обладающих необходи мым кругозором, окончивших высшие юридические, дипломатические или психолого-педагогические учебные заведения, владеющих иностранными языками.
Между тем, специалистов соответствующего профиля учебные за ведения МВД России практически не готовят, а вновь принимаемые на службу сотрудники не в состоянии полноценно работать без специаль ной подготовки и овладевают необходимыми навыками, как правило, после 2-х летней работы в должности.
По мнению опрошенных нами руководителей подразделений ПВС различного уровня и рангов, Высшие академические курсы при Акаде мии управления МВД России и Республиканский институт повышения квалификации работников МВД Российской Федерации сегодня не спо собны организовать повышение квалификации сотрудников в необходи мом количестве.
Согласно предварительных расчетов ПВС МВД России в течение ближайших 3-х лет необходимо обеспечить прохождение обучения на специализированных курсах примерно 10-12 тысячам сотрудников служ бы, а имеющиеся в системе МВД возможности позволяют повысить ква лификацию лишь 300 из них.
Отмечается также устарелость программ обучения и учебников, по которым обучаются слушатели и курсанты учебных заведений. Их экспертиза позволяет утверждать, что в большинстве из них не раск рывается ряд принципиально важных тем в области использования воз можностей ПВС в борьбе с преступностью, обеспечения и защиты прав и свобод человека, правового положения иностранных граждан и т. п. В связи с этим нам представляется актуальной задача качест - 137
венного обновления соответствующих учебных программ и курсов, учебников и учебных пособий, с привлечением к этой работе юристов, криминологов, теоретиков в области прав человека.
Фактически во всех обследованных нами практических подразде лениях ПВС отмечалась неудовлетворенная потребность в наличии дос таточного количества сборников действующих законодательных и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность ПВС и других под разделений органов внутренних дел в части, имеющей отношение к функциям-задачам Службы 51 0.
С проблемой собственно кадрового обеспечения напрямую связан вопрос обоснованности соответствующих нормативов штатной числен ности, то насколько при их разработке были учтены содержание функ ций и составляющих их трудовых операций, а также рациональность затрат рабочего времени.
Как известно, обосновании подобных нормативов используются самые различные методы, например, хронометраж, экспертные оценки или опросы, интервьюирование сотрудников и т. п.
В ходе нашего исследования, большинство (57%) опрошенных сот рудников высказалось за целесообразность уточнения норм оргштатной положенности службы, что позволяет ставить вопрос возобновления 52 ____________________________________________________________  51 0 В процессе работы над диссертацией нами был подготовлен Сборник нормативных актов по вопросам пребывания на терри
тории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
 52 0 До 1983 года в структуре НЦИПУ Академии МВД СССР существо вал специализированный начно-исследовательский отдел. - 138 научных разработок этой проблемы.
Аналогичное суждение следует высказать и в отношении разра ботки критериев оценки деятельности паспортно-визовых аппаратов. Здесь, по нашему мнению, могут быть выделены следующие аспек ты: оценка работы службы в целом; оценка работы отдельных подразделений; оценка работы каждого сотрудника.
Подобные оценки, как известно, следует производить, пользуясь отобранными критериями и единым измерителем (например, баллом). Хотелось бы обратить внимание на незаслуженно, на наш взгляд, за бытое исследование И. Н. Зубова, достаточно аргументированно предло жившего использовать в целях оценки криминологической обстановки и деятельности служб и подразделений системы МВД методов агрегирова ния информации, позволяющих осуществить рациональное информацион ное сжатие информационных полей при сохранении качественных харак теристик баз данных 51 0.
В основу оценки деятельности подразделений может быть также положена результативность работы 52 0 каждого сотрудника. При этом лучшими будут считаться подразделения, сотрудники которых добива ___________________________________________________________  51 0 См. : Зубов И. Н. Исследование путей совершенствования анали за оперативной обстановки в органах внутренних дел на осно
ве применения методов агрегирования информации// Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М. , 1985, С. 7-8.
 52  0См. : 5  0Вахитов Л. А. , Гусев Л. Н. Оценка деятельности паспорт ных аппаратов// Труды ВНИИ МВД СССР, М. , 1973, N 26. С. 117. - 139
ются наивысших результатов (в расчете на одного работающего). По нашему мнению, при оценке работы ПВС и ее подразделений наряду с другими методами следует применять социологические методы замеров общественного мнения, позволяющие, как представляется, от разить главное - степень социальной оценки полезности службы 51 0. На работе любого подразделения сказывается и его материаль но-техническое обеспечение.
В деятельности ПВС это прежде всего наличие и оборудованность помещений для приема граждан (информационно-справочные материалы, специальное оборудование и инвентарь).
Как свидетельствует наше исследование, к сожалению, в настоя щее время большинство подразделений ПВС недостаточно оснащены даже элементарным оборудованием: отсутствуют пишущие машинки с латинс ким шрифтом, картотечные шкафы, автоматические ответчики и т. п. В этой связи полагаем целесообразным принять безотлагательные меры по реализации программы укрепления материально-технической базы ПВС, их оснащению современной оргтехникой, электронно-вычис лительными машинами. При этом особое внимание следует уделить соз данию в каждом подразделению автоматизированной системы учета вы езда иностранных и российских граждан.
Повсеместно увеличивающийся объем работы подразделений ПВС в первую очередь требуют совершенствования их информационного обес печения.
___________________________________________________________  51  0См. : Зубов И. Н. , Калайтан Н. Е. , Татарян В. Г. Организация и методика изучения общественного мнения о деятельности ор ганов внутренних дел. Ереван, 1991, С. 2-24. - 140
В настоящее время при участии ПВС МВД России в рамках реали зации постановления Правительства Российской Федерации от 30 де кабря 1994 г. N1454 "О разработке проекта федеральной целевой программы "Создание общегосударственной автоматизированной системы учета лиц, проживающих в Российской Федерации и временно пребываю щих на ее территорию, официальных документов, удостоверяющих их личность", предполагается в 1996-1997 гг. создать в одной базовой области автоматизированную систему персонального учета населения для последующего распространения ее функционирования на всей тер ритории Российской Федерации.
Решение этой задачи предполагает широкое внедрение в практи ческую деятельность ПВС новейших информационных технологий и осна щение службы сверху донизу средствами вычислительной техники и связи. В перспективе же должна быть создана единая автоматизиро ванная система ПВС МВД России (АИС ПВС).
По нашему мнению, АИС ПВС должно включать в себя две взаимос вязанные подсистемы: адресно-справочной информации (АСАСИ) и пас портно-визовой информации (АСПВИ). Эта АИС должна быть сопряжена с автоматизированными системами органов ЗАГС, ФСБ и МИД России, а в перспективе слиться с ними.
Заслуживает внимание опыт организации работы паспортно-визо вых аппаратов г. Москвы, где создана и функционирует автоматизиро ванная система учета и проверки граждан , позволяющая осуществлять проверку по учетам ЗИЦ с монитора компьютера, что значительно ска зывается на сроках рассмотрения ходатайств российских граждан о выезде из России.
В окружных ОВИРах г. Москвы установлены компьютеры, на которых - 141
ведется учет и оформление заграндокументов. Это позволяет сотруд никам оперативно и качественно выполнять свою работу по обслужива нию граждан, изживать волокиту и т. п.
Результатом технического оснащения всех подразделений службы должно являться качественное совершенствование действующей в Рос сийской Федерации регистрационно-визовой системы, включая вопросы изготовления, оформления и контроля машиносчитываемых документов, а также учета российских и иностранных граждан, находящихся на территории России и выезжающих за ее пределы.
С учетом особенностей действующей системы учета и документи рования граждан Российской Федерации и иностранцев в процессе реа лизации задачи технического переоснащения ПВС, на наш взгляд, должно быть предусмотрено:
решение всех вопросов межведомственного взаимодействия на ос нове новых и перспективных информационных технологий; обеспечение единой технической базы;
координация работ по разработке и внедрению типовых проектных решений и снижению на этой основе затрат на создание региональных и отраслевых (ведомственных) систем, как составных частей в перс пективе единой межведомственной федеральной системы учета населе ния, иностранцев и лиц без гражданства.
И наконец, дальнейшее развитие ПВС, повышение эффективности ее функционирования не могут быть осуществлены без кардинального обновления законодательной базы деятельности службы.
С учетом задач обновления законодательной и нормативно-право вой базы деятельности паспортно-визовой службы в ближайшее время необходимо осуществить ряд мер по приведению ее организационного, - 142
структурного и функционального построения в соответствие с возло женными на нее задачами.
Исходя из анализа положений Концепции развития органов внут ренних дел и внутренних войск МВД России на период до 2005 года и других управленческих документов ПВС, попытаемся в обобщенном виде сформулировать основные безотлагательные мероприятия по развитию ПВС МВД России:
1. Необходимо завершить реорганизацию службы в соответствии с постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. N124 "О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел", имея в виду создание паспортно-визовой службы в ГУВД г. Москвы, а также подразделений паспортно-визовой службы горрайорганов внутренних дел.
2. Следует завершить организационно-штатную перестройку ПВС МВД России с учетом расширения круга задач, решаемых службой. В частности, представляется целесообразным рассмотреть вопрос увеличения штатов отдела по вопросам гражданства, паспортного от дела, отдела виз и регистраций и секретариата (75% опрошенных сот рудников ПВС руководящего звена).
Кроме того, исходя из расширения функций ПВС, целесообразно поддержать предложение руководства службы по созданию в ее струк туре следующих подразделений: организационно-правового отдела;
розыскного отдела - для обеспечения розыска иностранных граж дан и лиц без гражданства, должников (ответчиков) по гражданским делам, лиц, утративших связь с родственниками; - 143
отдела по проблемам миграции населения ( передав эти функции из ГУООП в ПВС МВД России); отдела материально-технического обеспечения; отдела лицензирования.
Одновременно следует провести соответствующие структурные и штатные изменения в паспортно-визовых подразделениях МВД, ГУВД, УВД и горрайорганах внутренних дел. Для реализации этих задач необходимо:
разработать и принять типовые положения о паспортно-визовой службе МВД, ГУВД, УВД и горрайорганов внутренних дел;
внести в установленном порядке предложения в Правительство Российской Федерации о выделении дополнительных ассигнований на увеличение штатной численности подразделений паспортно-визовой службы.
Кроме того, имеется рациональное зерно и в предложении о ре организации Центра паспортно-визовой информации и статистики МВД России ( находится в оперативном подчинении ПВС МВД России ) при более четком разграничении функций ГИЦ и ЦПВИС.
В заключении кратко остановимся на вопросе организации охраны общественного порядка в местах пребывания иностранных граждан. Эта функция, как мы уже отмечали выше, реализуется иными подразделени ями ОВД, но без ее анализа раскрытие исследуемой нами проблемы бы ло бы не полным.
Органы МВД, прежде всего - подразделения милиции не только организуют, но и практически обеспечивают охрану общественного по рядка и в местах пребывания иностранных граждан. Эта деятельность включает проведение профилактических мероприятий, пресечение нару - 144
шений общественного порядка и других правонарушений иностранцами и в отношении них, обеспечение привлечение виновных к ответственнос ти, контроль за передвижением иностранцев по территории России, регистрацию иностранцев и осуществление иных мероприятий в преде лах своей компетенции 51 0.
Охрану общественного порядка в местах пребывания иностранных граждан осуществляют многие подразделения, структурно входящие в милицию общественной безопасности: патрульно-постовая служба, ГАИ, участковые инспектора милиции, дежурные части, ИДН и другие под разделения.
Организация этой работы включает определение конкретных мест (территорий) пребывания иностранцев, а также выбор наилучшего режима охраны посредством сосредоточения необходимых сил и средств.
При осложнении оперативной обстановки проводятся целевые рей ды по выявлению иностранцев, занимающихся противоправной деятель ностью. В этих целях создаются специальные группы из сотрудников паспортно-визовой службы, оперуполномоченных уголовного розыска, участковых инспекторов милиции и других.
Контроль за выполнением иностранцами правил пребывания в Рос сии состоит в наблюдении за поведением этой категории лиц, а также соблюдением ими правил пребывания, транзитного проезда, передвиже ____________________________________________________________  51 0 См. : Колонтаевский Ф. Е. Понятие и содержание организации охраны общественного порядка// Теория и практика совершенс
твования охраны общественного порядка: Труды Академии МВД CCCР. М. , 1985. С. 26. - 145 ния, регистрации и выезда из страны.
Наиболее типичными формами контроля являются: проверка режима проживания и передвижения иностранцев, проживающих в гостиницах, общежитиях, частных квартирах; выдача разрешений на поездки в дру гие местности и т. п.
Контроль за соблюдением требований Правил иностранными граж данами, лицами без гражданства, а также должностными лицами и дру гими гражданами осуществляют органы внутренних дел во взаимодейс твии с органами государственной безопасности 51 0.
Важным направлением деятельности милиции общественной безо пасности и Службы, в частности, является предупреждение (профилак тика) правонарушений, которая в первую очередь направлена на вы явление, нейтрализацию и устранение причин и условий конкретных правонарушений.
Для обеспечения эффективной профилактики необходимо уделять внимание межведомственной координации. В этой связи следует обра тить внимание на опыт создания межведомственных структур в При морском (координированный Совет по привлечению и использованию ра бочей силы) и Хабаровском (рабочая группа УВД по координации сов местных мероприятий охраны общественного порядка в местах прожива ния иностранных граждан) краях.
Решая задачи профилактики правонарушений среди иностранцев, подразделения ОВД собирают информацию о причинах и условиях право нарушений, совершаемых иностранцами и в отношении них, источниками которой являются заявления иностранных и российских граждан, сооб ___________________________________________________________  51 0 См. : Правила пребывания иностранных граждан в СССР. - п. 7. - 146
щения средств массовой информации, иные источники, в том числе оперативного характера.
В этой деятельности милиция тесно взаимодействует с другими государственными органами, общественными организациями, трудовыми коллективами и населением, стремясь также влиять на причины и ус ловия, способствующие совершению правонарушений в местах пребыва ния иностранцев.
Важно подчеркнуть необходимость соответствующей организации работы дежурной части ОВД 51 0, являющейся зеркалом каждого конкретно го органа милиции, местом , в которое российские граждане, иност ранцы и лица без гражданства обращаются с заявлениями, сообщениями и т. д.
Согласно действующему положению, иностранные граждане, не имеющие особого статуса (дипломатического иммунитета) и лица без гражданства доставляются в дежурные части на общих основаниях. В то же время, исследование показало, что многие сотрудники дежурной службы не готовы к осуществлению своих профессиональных обязаннос тей, прежде всего в силу наличия языкового барьера. Особенно это проявляется в приграничных районах, свободных экономических зонах, других регионах, где отмечается большое количество иностранцев. В этой связи мы поддерживаем предложение П. Н. Зубова о разра ботке и внедрения в практику деятельности дежурной службы специа лизированных словарей-справочников для общения с иностранными ____________________________________________________________  51 0 См. : Кардашов А. И. Правовые и организационные основы дея тельности дежурной службы органов внутренних дел (мили
ции)// Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М. ,1995. С. 13-17. - 147 гражданами 51 0.
Таким образом, основными направлениями развития ПВС являются совершенствование ее правовой базы, организационно- структурного построения , качественного улучшения работы с кадрами, укрепление внутрисистемного и внешнего взаимодействия ПВС, решение вопросов материально-технического плана, разработка и внедрение компьютер ных систем автоматизированного учета населения, иностранцев и лиц без гражданства, а также оформления документов.
____________________________________________________________  51 0 Зубов П. Н. Охрана общественного порядка и борьба с преступ ностью в приграничных зонах//В кн. : Полиция и борьба с преступностью за рубежом. Вып. 2. М. ,ВНИИ МВД России. 1994. С. 17. - 148
 2§ 2. Проблемы 5  2 совершенствования деятельности 0  2паспортно-визовой  2службы в сфере 0  2борьбы с преступностью 0,  2 охраны общественно  2го 0  2порядка и обеспечения общественной безопасности
Выше уже отмечалось, что подразделения паспортно-визовой службы являются неотъемлемым звеном единой системы борьбы с прес тупностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Связано это главным образом со следующими обстоятельствами: ПВС ведет учеты (регистрацию) населения, иностранцев и лиц без гражданства, представляющие значительную практическую ценность для оперативно-розыскной и следственной работы;
паспортно-визовые правонарушения как таковые составляют весь ма значительную часть административной практики ОВД;
значительную долю всех преступлений и правонарушений соверша ют лица, не имеющие определенного места жительства, проживающие без документов и нарушающие иные паспортные правила, а также пра вила пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; паспортно-визовые подразделения, являясь составной частью системы МВД России, принимают участие в проведении комплексных ме роприятий, направленных на борьбу с преступностью, привлекаются к выполнению иных задач, возложенных на ОВД.
Исходя из изложенного, можно выделить два основных направле ния деятельности паспортно-визовых аппаратов в сфере борьбы с преступностью:
обеспечение соответствующих правил регистрации и снятия рос сийских граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по - 149
месту жительства в пределах Российской Федерации и правил пребыва ния на территории России иностранных граждан и лиц без гражданс тва;
непосредственное участие паспортно-визовых аппаратов в прове дении мероприятий в данной сфере.
Подобные мероприятия могут носить повседневный или особый (специальный) характер.
Так, например, начальники паспортно-визовой службы органов внутренних дел обеспечивают контроль за соблюдением правил регист рации российских граждан.
В этих целях они анализируют практику применения соответству ющих правил, обеспечивают сбор и обобщение информации о регистра ционном учете граждан, готовят предложения, направленные на устра нение причин и условий, способствующих совершению правонарушений в жилищной сфере.
В тоже время, данные руководители обязаны в установленном по рядке контролировать выполнение участковыми инспекторами милиции своих функциональных обязанностей по линии паспортной работы, под держивать доверительные отношения с гражданами, вести разъясни тельную работу среди населения, используя при этом возможности средств массовой информации.
Сотрудники паспортно-визовой службы направляют информации в заинтересованные службы и подразделения органов внутренних дел о лицах, представляющих для них интерес, которые установлены в про цессе осуществления регистрационного учета населения.
В свою очередь сотрудники криминальной милиции, следственных аппаратов, органов внутренних дел на транспорте и других служб и - 150
подразделений обязаны информировать паспортно-визовую службу о ли цах, проживающих без документов (с недействительными документами), удостоверяющих личность, без регистрации, а также физических и юридических лицах , представляющих жилые помещения для пребывания или проживания без оформления регистрации.
Организационные и практические мероприятия по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации осуществляются в повседневной работе и при проведении целевых ме роприятий, которые включаются в планы работы.
В этих планах обычно предусматриваются : проверки помещений (в соответствии с п. 7 статьи 10 Закона "О милиции"), где могут проживать граждане без документов, без регистрации, у которых ис тек срок регистрации по месту пребывания; изучение характера и причин правонарушений в жилищной сфере и выработка мер по их уст ранению; проведение контрольных проверок работы участковых инспек торов милиции по обеспечению правил регистрации на обслуживаемых участках.
Заметим, что ответственность за соблюдение правил регистрации несут участковые инспектора, которые в пределах возложенных на них соответствующими нормативными актами 51 0 обязанностей обеспечивают выполнение этих правил гражданами и должностными лицами.
При обнаружении нарушений правил, за которые в соответствии c действующим законодательством об административных правонарушениях ____________________________________________________________  51 0 Инструкция по организации работы участкового инспектора ми лиции. Приказ МВД России от 14 июля 1992 г. N231; Приказ МВД России от 23 октября 1995 г. N 393. - 151
предусмотрена административная ответственность, на виновных лиц составляются протоколы об административных правонарушениях , учет которых ведется в паспортно-визовой службе в специальной книге. В процессе работы над диссертацией нами при участии А. Ю. Яки мова были подготовлены предложения по внесению изменений в КоАП РСФСР, касающиеся административной ответственности за проживание граждан России без удостоверения гражданина (паспорта) или без ре гистрации, а также за допущение подобного проживания лицами, от ветственными за соблюдение правил регистрационного учета, за умыш ленную порчу удостоверения гражданина или утрату его по небрежнос ти ( см. приложение 1).
Важной новеллой здесь является то, что административной от ветственности за подобные деяния подлежат также должностные лица, которые незаконно изъяли удостоверение гражданина или приняли его в залог.
По нашему мнению, важной проблемой, влияющей на деятельность ПВС и системы МВД в целом, является нерациональная урегулирован ность ряда вопросов, касающихся ответственности за нарушение пас портно-визовых правил лиц, отбывших наказание в виде лишения сво боды. Прежде всего, мы имеем здесь ввиду ст. 198 УК РСФСР.
По нашим данным , 70% нарушителей паспортных правил были осуждены на максимальный срок именно по этой статье. При этом сле дует особо подчеркнуть, что большую часть осужденных по ст. 198 УК РСФСР (около 80%) составляют лица , вернувшиеся из мест лишения свободы, которые до недавнего времени были лишены права на жилье в связи с их временным отсутствием. - 152
В этой связи заметим, что Постановлением Конституционного Су да России от 23 июня 1995 г. N 8-П  51 0 было признано, что положения части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР, допускающие лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия, не соответствующими статьям 40 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а положение пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса - также статьям 19, 46 (часть 1) Конституции России.
Таким образом, временное отсутствие гражданина, в том числе с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить осно ванием лишения права пользованием жилым помещением.
Следовательно, все еще имеющие место факты выписывания подоб ных лиц с занимаемой ими жилплощади являются незаконными.
В соответствии с установленным порядком, регистрация граждан, имеющих судимость, по месту пребывания и по месту жительства осу ществляется паспортно-визовой службой в порядке, предусмотренном Инструкцией о применении правил регистрации и снятия с регистраци онного учета.
На эту категорию граждан заводится специальная картотека на основании справок об освобождении из мест лишения свободы, а в случаях их утраты (отсутствия) - со слов граждан с последующим запросом дубликатов таких справок из соответствующих учреждений, исполняющих наказание, либо сведений из информационных центров ____________________________________________________________  51 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 5  027. Ст. 2622. - 153 МВД, ГУВД, УВД.
Определенные проблемы перед ПВС в плане обеспечения правил регистрации граждан России возникнут в связи с предстоящей пас портной реформой, предполагающей обмен внутренних и заграничных паспортов в соответствии с Положением о Государственном гербе Рос сийской Федерации (утверждено Указом Президента России от 30 нояб ря 1993 г. N 5  02050) 51 0.
Проблемы, связанные с обменом документов, удостоверяющих лич ность, вызваны не только с материальными трудностями их изготовле ния, но и с организацией должной проверки личности.
Следует заметить, что подобные проблемы имеют место и за ру бежом.
Кстати сказать, что в Соединенных Штатах увеличилось число владельцев незаконно полученных заграничных паспортов. Ежегодно в США подается 3 млн. заявок на получение заграничных паспортов. От 30 до 60 тыс. содержат ложные сведения 52 0. Это объясняется несовершенством в стране системы выдачи та
ких паспортов, которая заключается прежде всего в относительной несложности и нестрогости процедуры получения документа. Весьма типичным является, например, такой случай, когда преступник, жела ____________________________________________________________  51 0 Собрание актов Президента и Правительства Российской Феде рации, 1993, N 49. Ст. 4761.
 52 0 См. : Борьба с распространением в США незаконно полученных заграничных паспортов. Проблемы преступности в капиталисти
ческих странах// Информационный бюллетень ВИНИТИ. М. , 1989. N 5  011. С. 20. - 154
ющий скрыться от преследования за границей, изучив газетные объяв ления о смерти, подбирает себе подходящий вариант и направляется на бывшее место проживания умершего лица с намерением раздобыть копию свидетельства о его рождении, которое является основным до кументом, удостоверяющим личность при получении заграничного пас порта.
Для усиления борьбы с распространением фальшивых паспортов специалисты полагают, во-первых, произвести перераспределение обя занностей по проверке подлинности сведений, содержащихся в заявке на выдачу заграничных паспортов, между органами, входящими в сис тему выдачи виз и паспортов; во-вторых, использовать для установ ления личности методы дактилоскопии; в-третьих, разрешить работни кам службы безопасности, занимающимися расследованием случаев не законного получения паспортов и виз, самим осуществлять задержание преступников.
Весьма интересной, с нашей точки зрения, является новая сис тема автоматизированного опознавания лиц, въезжающих в страну, которая в настоящее время находится на испытании иммиграционных властей США 51 0.
Эта система, получившая название "Inspasa", ускорит процедуру проверки личности при иммиграционном контроле. Всем лицам, въезжа ющим в страну, выдается карточка, оснащенная микросхемой, в кото _____________________________________________________________  51 0 Система автоматизированного паспортного контроля. Иностран ная печать о техническом оснащении полиции капиталистичес ких государств//Ежемесячный информационный бюллетень, 1994. N 5  01. С. 18. - 155
рой дано математическое описание геометрических очертаний ладони владельцев. По прибытии в страну карточка помещается в считывающее устройство, а ее владелец размещает ладонь на специальном сканере, который снимает изображение ладони и сличает ее с данными, запи санными в карточке. При положительном результате проверки машина выдает разрешение на въезд в страну. Полагают , что система позво лит создать мощный заслон против проникновения в страну преступни ков.
Отметим, что 26 марта 1995 г. вступили в силу Шенгенские сог лашения, упразднившие пограничный контроль на внутренних границах между Германией, Францией, Бельгией, Голландией, Люксембургом, Ис панией и Португалией. Предполагается, что Австрия и Дания в тече ние 1995-1996 гг. присоединятся к Шенгенской группе. Создание "шенгенского пространства" сводится к отработке и практической ре ализации механизма, который позволил бы осуществить в рамках еди ной Европы принцип свободы передвижения людей. Он включает в себя совокупность мер и условий материального, административного, инс титуционного и юридического характера, предусмотренных Шенгенскими соглашениями и дополнительной Конвенцией к ним от 19 июня 1990 г. относительно их практической реализации.
Конвенция предусматривает отмену ныне действующей системы контроля на внутренних границах семи стран-участниц, при одновре менном усилении пограничного контроля на их внешних границах. Для пограничных служб семи стран разработаны и введены в действие еди ные правила контроля въезда и выезда. Учреждена также единая ин формационная система в Страсбурге в целях координации деятельности полиции Шенгенской группы. Шенгенская информационная система вклю - 156
чает в себя информацию об иностранцах, въезд которым закрыт из со ображений правопорядка и общественной безопасности, о лицах, при частных к бизнесу оружием, наркотикам и организованной преступнос ти, находящимся в розыске, а также в отношении разыскиваемых авто мобилей, оружия, документов и т. д. Вступление в силу Шенгенских соглашений предусматривает единую визовую политику стран-участниц в отношении граждан третьих стран, в том числе российских граждан. Наметившаяся в последние годы тенденция к ужесточению визовых тре бований западных стран по отношению ко всем категориям российских граждан приобрела устойчивый характер и, в этой связи, маловероят но, что вступление в силу Шенгенских соглашений приведет к сущест венному упрощению въезда российских граждан в страны Западной Ев ропы.
Система иммиграционного контроля в нашей стране является сос тавной частью проводимой государственной миграционной политики, обеспечивающей защиту прав и интересов граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Иммиграционный контроль - это осу ществляемая ФМС России и ее территориальными органами деятельность по урегулированию миграции и осуществлению в пределах своей компе тенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на террито рию России иностранных граждан и лиц без гражданства. В соответс твии с положением об иммиграционном контроле, утвержденном поста новлением Правительства России от 8 сентября 1994 г. N 1020 5 1 0, им миграционный контроль осуществляется постами органов миграционной ____________________________________________________________  51 0 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 21. Ст. 2384. - 157
службы в пунктах пропуска через государственную границу страны. Указом Президента России от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О ме рах по введению иммиграционного контроля " определен комплекс мер по его организации. В настоящее время подготавливается проект межправительственного соглашения о сотрудничестве госу дарств-участников СНГ в сфере регулирования миграционных процессов и исключения незаконной миграции, проект постановления Правитель ства России "О транзитных пассажирах", предусматривающего сокраще ние срока безвизового пребывания иностранцев в стране. Также необ ходимо разработать процедуру депортации лиц, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в России, и иммигрантов, въехавших в страну с нарушением паспортно-визового режима.
Для организации системы иммиграционного контроля нужно соз дать систему контроля в пропускных пунктах на основных воздушных, морских и сухопутных путях въезда на территорию страны (таких как аэропорты г. Москвы : Шереметьево-1, Внуково, Домодедово, аэропорт Пулково г. Санкт-Петербурга, аэропорт г. Минеральные Воды, морские порты г. Новороссийска, Владивостока, Находки), на государственной границе со странами Балтии, в Калининградской области, в Красно дарском крае, с Монголией и Китаем, а также создать при этих пунк тах места для временного содержания лиц, нарушивших паспортно-ви зовый режим.
Рассмотрим вопросы обеспечения паспортно-визового режима, связанного с пребыванием на территории Российской Федерации иност ранных граждан и лиц без гражданства.
Дальнейшее расширение и углубление международных связей обус - 158
ловило увеличение количества иностранных граждан, прибывающих в нашу страну.  5  0Данные МВД России свидетельствуют, что число наруше ний этими лицами значительно, а в некоторых регионах, в т. ч. в Москве, Санкт-Петербурге, курортных и приграничных городах, имеет тенденцию к росту. Так, привлечено к административной ответствен ности в Красноярском крае за первое полугодие 1993г. 912 иностран цев, за первое полугодие 1994г. - 1102 ; в Приморском крае за те же периоды - 3012 человек и 7950 ; в Ленинградской области - 1368 че ловек и 2313 ; в Московской области - 116 и 213 человек, а в Моск ве - 3902 и 5666 человек. Общие цифры по Российской Федерации: привлечено к административной ответственности - 40621 иностранца (1993 5  0г. ),  5  099199 (1994 5  0г. ); привлечено к административной ответс твенности российских должностных лиц за нарушение правил регистра ции иностранных граждан:  5  01339 человек 5  0(1993 5  0г. ), 3682 (1994 5  0г. );
владельцев квартир, сдававших их в наем иностранцам: 829 5  0(1993 г. ), 2604 (1994 5  0г. ); в розыске находятся: 2044 иностранца (1993 г. ), 3745 иностранца (1994 5  0г. );  5  0разыскано: 164 иностранца (1993 г. ), 1152 иностранца (1994 5  0г. ).
В 1992 5  0г. на территории России было совершено 8304 преступле ния в отношении иностранных граждан ( из них 5 убийства, 2150 гра бежей и свыше 4500 краж). Их объектами стали граждане 115 иност ранных государств, в том числе Вьетнама, Китая, Монголии, Герма нии, США, Польши, Сирии, Болгарии и т. д. Почти каждое третье по добное преступление совершалось на улицах и каждое второе - в мес тах их проживания. Тенденция к увеличению числа таких правонаруше ний имеет место и в настоящее время. Основные причины - в социально-экономическом положении Рос - 159
сии. Это и падение курса рубля по отношению к иностранной валюте, и порой слишком легкомысленное поведение самих иностранцев, кото рые зачастую не боятся вступать в контакт с лицами сомнительного поведения, и то, что практически еще не существует превентивного сдерживания преступлений в отношении иностранцев. Отсутствие еди ной системы учета и контроля за использованием иностранной рабочей силы благоприятствует совершению преступлений против них. В этой связи нами было предложено внести в КоАП статью об административ ной ответственности за нарушение работодателем правил привлечения и использования в России иностранной рабочей силы (приложение 1). Также очевидна необходимость проведения индивидуальной профилакти ческой работы с иностранцами.
Но не всегда потерпевшей стороной бывают иностранцы, они и сами совершают преступления. В 1993 5  0г. иностранными гражданами со вершено 530 тяжких преступлений, что на 87 больше, чем в предыду щем году. Зарегистрировано 37 умышленных убийства, 58 тяжких те лесных повреждения. Наибольший удельный вес совершенных правонару шений и преступлений приходится на граждан Вьетнама, Болгарии, Из раиля, Нигерии, Сирии, Польши, Китая, Монголии, Финляндии.
Конечно, в количественном отношении преступления, связанные с иностранцами, на криминогенную обстановку оказывают влияние, но в процентном соотношении в общей структуре преступности они - вели чина небольшая. Важно другое: все они , как правило, имеют большой общественный резонанс. К тому же отмеченные тенденции, а также дальнейшее упрощение въезда-выезда, налаживание связей между прес тупными сообществами России и иностранных государств , включая в частности, КНР, дают основания полагать, что на территории России - 160
преступность как в отношении иностранцев, так и с их стороны в ближайшее время возрастет.
Отметим также, что в связи с въездом иностранных граждан на территорию России увеличивается вероятность распространения ВИЧ-инфекции. Поэтому постановление Правительства России от 25 но ября 1995 г. N 1158 "Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции, предъявляемому иностранным гражданам и лицам без гражданства при обращении за визой на въезд в Российскую Федерацию на срок свыше трех месяцев" 51 0 обязало въезжающих в стра ну иностранцев проходить исследование крови на наличие ВИЧ-инфек ции, а консульские учреждения выдавать въездные визы иностранцам только при наличии указанного сертификата. Сертификат заполняется на русском и английском языках и действителен в течение трех меся цев со дня проведения исследования. В нем содержатся паспортные данные ( имя, фамилия, дата рождения, номер паспорта, страна пос тоянного или преимущественного проживания иностранца ), сведения о планируемом периоде пребывания в России и результаты исследования крови.
Еще одна крупная проблема - выезд из страны лиц, разыскивае мых правоохранительными органами Российской Федерации, за соверше ние различных преступлений. Причины - очевидны. Боясь ответствен ности у себя на родине, они пытаются скрыться за границей.
Разросшиеся до огромных размеров российские, особенно мос ковские, преступные группировки, наладили хорошие связи за рубежом _____________________________________________________________  51 0 Собрание Законодательства Российской Федерации, 1995, N 49. Ст. 4800. - 161
и теперь свободно выезжают и вылетают туда, имея на руках все нуж ные документы. Свободное перемещение наших мафиозных групп вызыва ет серьезное беспокойство в некоторых странах Европы. Об этом красноречиво говорят структурные изменения в полицейских управле ниях, где уже созданы отделы по борьбе с "русской мафией". Так, полиция Нидерландов сегодня работает по трем направлениям: пресе кает преступные действия итальянских, китайско-вьетнамских и русс ких мафиози 51 0.
Росту тенденции способствует ослабление режима въезда-выезда в Россию граждан зарубежных стран и несоблюдение ими правил пребы вания на ее территории. Въезд в Российскую Федерацию через терри тории республик СНГ почти не ограничивается. Выдача въездных виз странами СНГ с МИД России не согласовывается. Причем постоянно растет число фирм и организаций, пользующихся правом приглашения иностранцев. Например, в настоящее время существует около 800 ту ристических фирм, имеющих право давать подтверждение на выдачу ту ристических виз, которые, по существу, не отвечают за размещение , пребывание и своевременный выезд иностранных туристов.
Если в странах Западной Европы и Америки границы тщательно охраняются и визовые режимы соблюдаются неукоснительно, то въезд в Россию, в том числе в Москву, большой трудности не составляет. Очень много иностранных граждан , приехавших в любую бывшую союз ную республику СССР, свободно, без всяких виз и документов приез жают в столицу и оседают здесь. По сведениям ГУВД г. Москвы, в го ____________________________________________________________  51 0 См. : Потапченко В. Пролетарии всех стран соединяются в Москве. Тверская, 13, 27 апреля 1995г. С. 8. - 162
роде нелегально проживают более 30 тыс. граждан Китая, несколько меньше - Вьетнама. Дело доходит до парадоксов: азербайджанская коммерческая фирма, находящаяся в Баку - а теперь это другое госу дарство, высылает за рубеж приглашение иностранному гражданину и указывает московский адрес.
"Политика открытости" достигла самого высокого уровня в 1992 5  0г. В результате, ранее закрытые для посещения иностранных граждан города и районы Приморского края ( г. Владивосток с населе нием 700 тыс человек, г. Уссурийск - 180 тыс. чел. ,Пограничный район - 20 тыс. чел. ; Хабаровского края : г. Комсомольск-на-Амуре с насе лением 280 тыс. чел. и ряд других) стали посещаться активно иност ранцами. Упрощен порядок въезда граждан приграничных районов Ки тая, сухопутная граница с которым составляет почти всю ее протя женность на Дальнем Востоке Российской Федерации. Именно китайцы и стали большинством среди иностранцев, посетивших регион в 1991-1993 5  0г. г. , - более 70%.
По данным МВД России, в 1992 5  0г. в Приморском крае пребывало 79, 5 тыс. иностранных граждан, зарегистрированных в установленном порядке, в Хабаровском крае - 68, 3 тыс. человек. Более 500 предпри ятий и организаций Дальнего Востока связаны с внешнеэкономической деятельностью. По межправительственным соглашениям в Приморском крае постоянно работают и проживают более 7, 1 тыс. иностранцев, в Хабаровском крае - 10, 3 тыс человек.
Рост пребывающих в Приморском крае иностранных граждан спо собствовал увеличению преступности среди них и в отношении них. Структура преступности такова: более 90% преступлений имеют ко рыстную направленность, при этом кражи личного имущества составля - 163
ют 46% от всех зарегистрированных, грабежи и разбои - 38, 4%. Нами было изучено более 100 уголовных дел по преступлениям в отношении иностранцев в Приморском крае. Взяты для изучения 50 дел по Центральному району г. Хабаровска, 40 - по г. Владивостоку, 18 по Уссурийску. Именно в этих городах наибольшая на Дальнем Востоке преступность в отношении иностранцев. Ее росту способствует невы полнение иностранцами правил пребывания в стране.
В основном мотивом посещения Дальневосточной России иностран цами, а это 80% - жители приграничного Китая, является получение прибыли от продажи дешевых китайских носильных вещей на рынках России, основным же объектом преступных посягательств являются как сами вещи, так и полученные от их продажи деньги и другие ценнос ти. Приморский край отличается неразвитой инфраструктурой обслужи вания иностранцев: в правоохранительных органах не накоплено дос таточного опыта работы с криминальными проявлениями среди иност ранцев, практически отсутствует углубленная специализация, крайне недостаточны меры по преодолению языкового барьера, а загружен ность территориальных органов общими проблемами борьбы с растущей преступностью среди граждан России требует выделения в самостоя тельные направления работы "по иностранцам".
Как уже отмечалось, иностранцы могут въезжать в Россию с целью осуществления своей профессиональной деятельности и работать по найму при наличии подтверждения на право трудовой деятельности. Выдачу разрешений на привлечение иностранной рабочей силы и конт роль за их использованием осуществляет ФМС России. В 1994 г. орга ны миграционной службы России выдали предприятиям и отдельным гражданам официальные разрешения на привлечение 192 тысяч иност - 164 ранных рабочих из ста государств 51 0.
Но этот лимит исчерпан не был - фактически в Россию приехали 129 тысяч человек. Больше всего из Украины - 55 тыс. , Китая - 20 тыс. , Турции - 12 тыс. Из заманчивой для нас Европы прибыли, зак лючив контракт , 11 тыс. , из Южной Кореи - 5, 9 тыс. и даже с дале кого американского материка - 1300 человек. Причем иностранная ра бочая сила использовалась не только в таком крупном городе, как Москва ( 15, 2 тыс. ), но и в Белгородской, Ростовской областях, Приморском крае, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных окру гах.
В практической деятельности по обеспечению принимающими орга низациями условий пребывания иностранных граждан отмечаются су щественные недостатки и упущения. В наибольшей степени это касает ся пребывания граждан Вьетнама. В Москве, например, вьетнамцы тру дятся на таких крупных предприятиях и производственных объединени ях, как ГПЗ-1, МосавтоЗИЛ, Московское производственное швейное объединение, Москабель . Главный недостаток - низкий контроль за выходом на работу этих граждан их проживанием по месту пребывания. Факты отсутствия на работе и в общежитиях в большинстве слу чаев по вине администрации принимающих организаций не становятся известны территориальным органам внутренних дел, в частности пас портно-визовой службе. Поэтому тщательного разбирательства причин и обстоятельств нарушения этими гражданами правил пребывания не проводится. Факты нарушений  5  0своевременно  5  0не  5  0документируются, а ____________________________________________________________  51 0 См. : Уткин В. Каждый пятый россиянин - "лишний"? Труд, 1 ап реля 1995 г. С. 1. - 165
нарушители остаются безнаказанными. В результате, не выявляются и не документируются связи граждан Вьетнама, что крайне важно при осуществлении работы по выдворению из России уклоняющихся от доб ровольного выезда по окончании или увольнении с работы по отрица тельным мотивам.
В соответствии с приказом МВД РФ N 076-86г. участковые инс пектора милиции, осуществляя контроль за проживанием иностранных граждан, обязаны не реже одного раза в квартал проверять их факти ческое проживание . Кроме того, сложившаяся годами практика дает основание утверждать, что чаще всего мероприятия по обеспечению правопорядка планируются и проводятся паспортно-визовой службой совместно с участковыми инспекторами милиции. Да это и понятно: кому как не участковым знать обслуживаемую территорию, особенности криминогенной обстановки , места возможного проживания и укрыва тельства правонарушителей. Поэтому проверки соблюдения паспортного режима, в которых участвуют работники паспортно-визовой службы и участковые инспектора милиции, как правило, позволяют выявлять значительное количество лиц, находящихся в розыске, проживающих без паспортов и регистрации. Однако, как свидетельствуют фактичес кие данные, такие проверки зачастую производятся формально, а фак ты отсутствия иностранных рабочих по месту прописки, их выезды в другие местности без разрешения органов внутренних дел не выявля ются.
Необъяснимо также бездействие отдельных органов внутренних дел, когда ими не принимаются ( или принимаются, но несвоевремен но) решения по выдворению иностранных граждан, у которых прекрати лось основание для пребывания на территории Российской Федерации. - 166
Так, за период 1993-1994 5  0г. г. в связи с расторжением трудового до говора и нарушениями дисциплины с предприятий Орловской области уволены 182 вьетнамских гражданина, однако решения об их выдворе нии были приняты УВД лишь в марте 1994 года. УВД неудовлетвори тельно выполняется указание МВД России N1/675 от 17 февраля 1994 г. о представлении в ПВС МВД России полных и достоверных сведений о выдворении иностранных граждан за пределы России.
Особую обеспокоенность вызывает также пребывание в России граждан КНР, которые, как и вьетнамцы, различными незаконными спо собами пытаются осесть в нашей стране, нередко занимаясь преступ ной деятельностью, наносящей ущерб экономическим интересам России, в том числе контрабандой. Отмечены случаи задержания среди них лиц, совершивших преступления на родине.
Основные виды нарушений правил пребывания - несоблюдение по рядка регистрации - 80 процентов, проживание по недействительным документам - 9, несоблюдение порядка передвижения и выбора места жительства - 6 процентов. Чаще других такие нарушения допускали иностранные граждане , въезжающие в Россию по частным и служебным делам.
Сложившаяся оперативная обстановка требует принятия адекват ных мер, способствующих ее улучшению, что невозможно без комплекс ного подхода и четкого взаимодействия различных служб органов внутренних дел. Одной из самых эффективных форм совместной работы являются различные комплексные мероприятия с использованием, как правило, значительных сил милиции и внутренних войск. При осущест влении хорошо продуманных , спланированных и организованно прове денных рейдов выявляется значительное число правонарушителей пас - 167
портно-визового режима. Информация о них, полученная по соответс твующим учетам паспортно-визовой службы и адресных бюро, зачастую чрезвычайно полезна для осуществления целевых оперативно-розыскных мероприятий. Такие меры имеют и общепрофилактический характер, поскольку способствуют стабилизации оперативной обстановки в це лом, позволяют эффективно вести борьбу с отдельными видами прес туплений, быстро устанавливать торговцев наркотиками и оружием, рэкетиров и других опасных правонарушителей. Наиболее активно про водится соответствующая работа по выявлению правонарушителей пас портным отделом ГУВД Московской области , которым, например, за 1994г. выявлено 1607 преступников, паспортно-визовыми службами УВД Вологодской, Ростовской и Свердловской областей.
К сожалению, далеко не везде значительный потенциал паспорт но-визовой службы в части выявления преступников, нарушителей пас портных правил, розыска лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, используется в полной мере. Достаточно сказать, что в 1993г. один из основных показателей деятельности паспортных под разделений - количество выявленных преступников - снизился в 20 регионах , особенно значительно в республике Адыгее, Республике Коми, Чувашской Республике, Хабаровском крае, Владимирской, Ива новской, Смоленской областях. Для установления преступников слабо используются возможности адресно-справочных бюро. В МВД Удмуртии, Чувашии, УВД Волгоградской, Магаданской областей количество лиц, выявленных с помощью учетов АСБ, сократилось в два и более раз. Немало проблем возникает в связи с отсутствием четкого меха низма, позволяющего своевременно выявлять лиц, проживающих без со ответствующих документов и разрешений, решать вопрос о депортации. - 168
По данным федерального МВД удельный вес преступлений, совершенных иностранными гражданами, незаконно проживающими в России, состав ляет 25 процентов от их общего числа. В основном это граждане Аф ганистана, Сомали, Монголии, Вьетнама, Китая, Индии, Пакистана, некоторых арабских стран.
Развитие новых форм собственности и международных кредит но-финансовых отношений в России привело к появлению нетрадицион ных видов преступлений 51 0. Это, в первую очередь, использование кре дитных платежей, которыми пользуются иностранцы при оплате услуг на территории России. ( В нашей стране действует около тысячи ва лютных магазинов, ресторанов, баров Мотелей и гостиниц, применяю щих такую форму оплаты). Поэтому кражи и подделки кредитных карто чек и других платежных документов получили за последнее время большое распространение на территории страны. В результате, иност ранные фирмы с каждым годом несут все возрастающий ущерб. Так, ес ли в 1990 г. он составил около миллиона долларов США, то уже в 1992 г. достиг четырех миллионов. Положение усугубляется еще и тем, что многие иностранные граждане , по каким-либо причинам ли шившиеся своей кредитной карточки, как правило, не спешат сообщить об этом банковские учреждения, давая тем самым возможность прес тупникам длительное время использовать ее в своих целях.
Правительством Российской Федерации и, в частности, Москвы, принимаются меры по стабилизации обстановки. Так в постановлении Правительства Москвы N519 от 28. 06. 1994г. " О соблюдении режима ____________________________________________________________  51 0 См. : Хромов И. Ф. Преступность подрывает престиж России. // Вестник МВД РФ. N 1, М. , 1994. С. 81. - 169
пребывания в г. Москве граждан, постоянно проживающих за ее преде лами, мерах по укреплению правопорядка, усилению борьбы с бандитс кими и иными проявлениями организованной преступности" говорится, что в целях обеспечения надежной защиты конституционных прав и свобод граждан от преступных посягательств, качественного повыше ния уровня борьбы с преступностью необходимо сосредоточить первос тепенное внимание правоохранительных органов, департаментов и пре фектур г. Москвы на неукоснительном выполнении требований Указа Президента России от 14 июня 1994г. N 1226 "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности", а также взять под контроль наиболее криминогенные точки, при необходимости вводить там усиленный вариант оператив но-служебной деятельности. Также издано распоряжение N 1502 "Об отправке граждан СРВ на родину"; совместно с заинтересованными ми нистерствами и ведомствами разрабатывается программа борьбы с преступностью, связанной с иностранцами, создаются специальные подразделения по раскрытию преступлений.
Расширяются связи со странами - членами Интерпола, а также с полицией зарубежных стран, чьи граждане совершают правонарушения на территории России. Пересматривается система специализированной подготовки сотрудников милиции, приняты меры по укреплению специ альных структур милиции в Москве и Санкт-Петербурге .
Однако, принимаемые меры пока еще неадекватны сложившейся си туации. Органы внутренних дел на местах зачастую проявляют пассив ность в пресечении правонарушений со стороны иностранных граждан. Безнаказанными остаются лица, нарушившие правила транзитного про езда через территорию России. - 170
В июне 1993г. коллегия МВД России рассмотрела вопрос " О ме рах по активизации борьбы с преступностью, связанной с иностранны ми гражданами" и утвердила "Программу совершенствования борьбы с преступностью, связанной с иностранными гражданами" (приказом МВД России N 5  0342 от 19 июля 1993 5  0г. ) .
В 1994 5  0г. , благодаря усилиям ПВС и ГУООП МВД России, а также МВД, УВД несколько улучшилось взаимодействие работников службы с участковыми инспекторами милиции и сотрудниками оперативных под разделений. Это позволило с использованием возможностей, имеющихся в арсенале паспортных работников, активно выявлять преступников и устанавливать нарушителей паспортных правил. ( В некоторых регионах по отдельным категориям правонарушений - в полтора-два раза). Если в 1993 г. совместными усилиями было выявлено немногим более 895 тысяч нарушителей правил паспортной системы, то в 1994г. - уже свы ше миллиона.
В связи с формированием рынка жилья широкое распространение получила деятельность частных фирм и отдельных граждан по скупке и продаже жилых помещений, оказанию гражданам и организациям посред нических услуг. Для достижения своих целей преступники используют в отношении граждан шантаж и угрозы, вплоть до физического наси лия. С использованием алкогольных напитков и наркотических средств они склоняют владельцев жилой площади к ее отчуждению в свою поль зу по ценам, ниже рыночных. В группу риска сегодня попадают наибо лее уязвимые люди: пенсионеры, алкоголики, душевнобольные. Информа цию о таких лицах преступники стараются получить через работников жилищных организаций, домоуправлений, аппаратов паспортно-визовой службы органов внутренних дел. - 171
Говоря о преимуществе нового порядка регистрационного учета российских граждан перед ранее действующей пропиской, отметим тот факт, что новый порядок устраняет почву для произвола и злоупот реблений. Если ранее решения о прописке принимались с учетом вто ростепенных обстоятельств (скажем, наличия достаточной жилплоща ди), то теперь гражданина, имеющего законные основания, обязаны зарегистрировать. Правилами защищены права собственников жилья, а также предприятий, имеющих ведомственное жилье или семейные обще жития - без их согласия регистрация производится не может.
Общаясь с гражданами в процессе повседневной деятельности, сотрудники службы должны в каждом конкретном случае тщательно рассматривать поступающие от граждан заявления о снятии с регист рационного учета в связи с продажей, дарением, обменом жилой пло щади. Необходимо также проводить собеседования, выяснять причины, побудившие граждан к совершению таких сделок, и разъяснять их воз можные негативные последствия. В случаях же выявления нарушений порядка оформления сделок необходимо немедленно информировать об этом оперативные службы.
Своевременно располагая информацией и противоправных сделках с недвижимостью, работники милиции могут предотвратить криминаль ные случаи исчезновения граждан. Свои возможности в профилактике таких правонарушений должны использовать и участковые инспектора милиции . Соответствующие меры предпринимаются , в частности, Пас портным управлением ГУВД Москвы, - оно поручило производить снятие с регистрационного учета граждан, осуществивших отчуждение жилой площади, при их личном присутствии, причем требуется письменное согласие с указанием мотивов принятого гражданином решения. С тем, - 172
чтобы не допустить случаев злоупотребления, мошенничества и прес туплений, Департамент муниципального жилья Москвы в настоящее вре мя разрабатывает общегородскую информационную систему "Жилище", которая должна обезопасить москвичей. Она объединит все существую щие столичные банки данных жилья и паспортного контроля.
В Санкт-Петербурге также принимаются меры по разъяснению гражданам возможных негативных последствий при совершении сделок с жильем с сомнительными организациями и лицами. По инициативе ГУВД, мэром Санкт-Петербурга подписано распоряжение "О регулировании по рядка оформления сделок с недвижимостью в жилищной сфере".
Не менее важен и обмен информацией при розыске должников (от ветчиков) по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда и граж дан Российской Федерации, утративших связь с родственниками. При каз МВД России N 213 1993г. в этих целях обязывает соответствующих руководителей организовывать обмен информацией между подразделени ями. Так, в некоторых территориальных паспортно-визовых службах для организации и осуществления розыскной работы выделяются сот рудники, что позволяет устанавливать персональную ответственность за конечные результаты, за принятие своевременных мер к установле нию разыскиваемых лиц.
Однако, такая работа осуществляется не во всех территориаль ных паспортно-визовых службах , мероприятия по конкретным делам детально не планируются, слабо используются учеты информационных центров, загсов, военкоматов и других учреждений. В результате, например, в Москве розыск алиментщиков составил только 47 процен тов. На наш взгляд один из путей решения проблемы - налаживание более тесных контактов в организации розыска между ОРО УУР, Пас - 173
портным управлением и службой участковых инспекторов московского ГУВД.
Существенно расширяет возможности органов внутренних дел в осуществлении профилактики правонарушений Инструкция по установле нию и осуществлению доверительных отношений с гражданами, утверж денная приказом МВД России N 14 от 15 апреля 1994г. В 1995г. такие доверительные отношения с гражданами наравне с участковыми инспек торами милиции и работниками других подразделений вправе устанав ливать и сотрудники паспортно-визовой службы. Круг таких лиц ши рок: работники жилищных организаций, коменданты общежитий, адми нистраторы гостиниц, сотрудники кадровых аппаратов, граждане из числа бывших сотрудников органов внутренних дел и др.
С нашей точки зрения, граждане могут оказать реальное содейс твие паспортно-визовой службе в интересах выявления лиц, занимаю щихся противоправной деятельностью, скрывающихся от правоохрани тельных органов, уклоняющихся от уплаты алиментов или долгов , при установлении фактов нарушений правил регистрационного учета , а также режима пребывания иностранных граждан на территории России. В заключение можно отметить, что утвержденная Президентом Российской Федерации программа по усилению борьбы с преступностью обязала подразделения паспортно-визовой службы активно включиться в решение правоохранительных задач, в частности, таких, как розыск преступников, иностранных граждан, нарушающих порядок пребывания на территории Российской Федерации, обеспечение паспортно-визового режима и других, тесно связанных с общей задачей - обеспечением правопорядка на территории России. - 174 З А К Л Ю Ч Е Н И Е
Проведенное исследование подтвердило нашу первоначальную гипо тезу о том, что разработка мер по совершенствованию функционирова ния системы любого порядка требует прежде всего уяснения ее сущ ности и иерархического места в системе более высокого порядка. Поскольку в юридической литературе, действующих законодатель ных и ведомственных нормативных актах нет однозначного ответа, со искатель подверг научному анализу организационно-правовые основы деятельности паспортно-визовых аппаратов органов МВД, а также сущ ность и предназначение такого института нашего общества, как пас портно-визовая система, обеспечение которой и является главной целью функционирования рассматриваемых аппаратов.
Учитывая, что в России имеют место специфические виды режимов пребывания на ее территории иностранных граждан, диссертантом был поставлен вопрос о наличии в единой паспортно-визовой системе пас портно-визовых режимов.
С этих позиций паспортно-визовая система была определена, как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов, охрану конс титуционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение об щественной безопасности.
В системе государственных органов, призванных обеспечивать решения задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью, органы Министерства внутренних дел занимают особое место. - 175
Именно органы внутренних дел являются основным государствен ным органом, непосредственно обеспечивающим регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительст ва, контроль за соблюдением учета гражданами и должностными лица ми, а также выполнение иностранными гражданами и лицами без граж данства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания на территории Российской Федерации и транзитного проезда через терри торию страны.
Подробному анализу было подвергнуто социальное предназначение паспортно-визовой службы, что являлось необходимым условием выяс нения содержания и объема задач, на нее возлагаемых, так как воп рос о задачах и функциях - это прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законе служит, в свою очередь , фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности. Согласно законодательным нормативным актам, основное предназ начение паспортно-визовой службы - это обеспечение защиты прав и свобод российских граждан и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбо ра места жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въ езда на ее территорию.
Подразделения паспортно-визовой службы МВД России во взаимо действии с другими органами государственной власти и управления, опираясь на имеющиеся в их распоряжении формы и методы деятельнос ти, осуществляют регистрационный учет российских граждан, контроль за выполнением иностранными гражданами установленных для них пра вил пребывания в России ( то есть обеспечивают правовой режим ) в - 176
том числе, за выездом и въездом иностранных граждан ; их регистра цией и передвижением ; оформляют документы на право жительства в России, принятия российского гражданства и т. д. ; осуществляют ад министративную юрисдикцию в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением ими правил пребывания в стра не.
В работе диссертантом представлена полная и развернутая клас сификация основных функций и задач паспортно-визовой службы. Исходя из основных задач, была сгруппирована по направлениям компетенция паспортно-визовой службы : 1) это полномочия по осу ществлению регистрации и снятии граждан с регистрационного учета в соответствии с Правилами регистрации, утвержденными постановлением Правительства России 17 июля 1995 г. N 713; 2) полномочия ПВС по оформлению документов российским гражданам в связи их выездом за пределы Российской Федерации и ходатайств о приглашении иностран ных граждан в Россию ; 3) полномочия, связанные с организацией и осуществлением контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания на территории Российской Федерации и оформлением им документов на выезд из России; 4)полно мочия по вопросам приобретения и прекращения гражданства Российс кой Федерации; 5) полномочия в области организации и ведения учета иностранных граждан в целях контроля за соблюдением ими правил пребывания на территории страны, а также розыска лиц, скрывающихся от учета органов внутренних дел, который используется в работе опе ративных служб органов внутренних дел и службы контрразведки. Cовершенствование правового регулирования деятельности систе - 177
мы органов внутренних дел, в том числе и ее составного элемента паспортно-визовой службы, является одним из приоритетных направле ний работы по укреплению правовых основ функционирования органов государственной власти и управления Российской Федерации. Этому вопросу в представленной работе уделено особое внимание.
Нормативную базу деятельности паспортно-визовой службы сос тавляет комплекс законодательных и подзаконных актов, носящих ие рархичный характер и которые которые с известной степенью услов ности можно подразделить на законы, указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации ; за конодательные акты Субъектов Федерации ; нормативные акты органов местного самоуправления ; ведомственные нормативные акты.
Особую актуальность приобретает вопрос принятия специального Федерального Закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
В законе должны быть предусмотрены конкретные правила въезда, выезда и пребывания на территории России включая работу и учебу, четкие условия, при которых иностранцу может быть отказано во въ езде, процедурные вопросы, касающиеся выдворения и др.
Закон должен быть прямого действия и заменить собою все преж ние ведомственные инструкции.
Автор рассматривает, как не соответствующие Конституции и фе деральному законодательству, решения местных законодательных орга нов, устанавливающих не предусмотренные федеральными законами це левые сборы за регистрацию граждан по месту пребывания и жительст ва. Учитывая, что в настоящее время ведется работа над проектом - 178
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, нами были предложены в данный законопроект ряд изменений и допол нений, касающихся статей об административной ответственности иностранцев и должностных лиц, учреждений и организаций, принимаю щих в России иностранных граждан .
В ходе диссертационного исследования автором совместно с Паспортно-визовой Службой МВД России были подготовлены предложения в проект Закона Российской Федерации "О правовом положении иност ранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации ", ко торые были направлены в Государственно-правовое управление Прези дента России. Этот законопроект также рассматривался в Минюсте России, ФСБ России и ФМС России и других службах, в целом одобрив ших его.
Предлагается определение конкретных механизмов высылки иност ранных граждан и лиц без гражданства из России. Наряду со статьями о правовых и организационных основах высылки специально выделена статья о высылке в принудительном порядке (под конвоем).
На наш взгляд, принятие вышеназванного закона позволит исклю чить существующий в России законодательный пробел (союзное законо дательство противоречит в этой части Конституции), послужит укреп лению международного сотрудничества и росту авторитета страны на международной арене.
По нашему мнению, также следует внести ряд кардинальных изме нений в законодательстве России, регламентирующие деятельность ПВС в отношении беженцев и вынужденных переселенцев.
Необходима разработка и систематизация нормативно-терминоло гического аппарата, что позволит квалифицировать миграционные по - 179
токи, определит меры по их регулированию и будет способствовать соблюдению интересов как человека, так и государства.
Организационная деятельность паспортно-визовой службы заклю чается в осуществлении ее аппаратом (должностными лицами, персона лом) комплекса действий (управленческих операций), направленных на обеспечение упорядоченной, согласованной деятельности составляющих службу подразделений по совместной реализации паспортно-визового законодательства и выполнению иных оперативно-служебных задач. В этой связи, представляется целесообразным обратить внимание на укрепление отделов виз и регистраций паспортно-визовой службы , созданных для реализации законодательства по вопросам учета и ре гистрации населения, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Феде рации.
Диссертантом были выделены два перспективных направления со вершенствования организации деятельности ПВС:
разработка оптимальных функциональных обязанностей сотрудни ков;
совершенствование планирования, в первую очередь - личного (приказ МВД России N 433-96 года).
Предлагается также принять безотлагательные меры по реализа ции программы укрепления материально-технической базы ПВС, их ос нащению современной оргтехникой, электронно-вычислительными маши нами. При этом особое внимание следует уделить созданию в каждом подразделению автоматизированной системы учета выезда иностранных и российских граждан. Решение этой задачи предполагает широкое внедрение в практи - 180
ческую деятельность ПВС новейших информационных технологий и осна щение службы сверху донизу средствами вычислительной техники и связи. В перспективе же должна быть создана единая автоматизиро ванная система ПВС МВД России (АИС ПВС).
Дальнейшее развитие ПВС, повышение эффективности ее функциони рования не могут быть осуществлены без кардинального обновления законодательной базы деятельности службы.
С учетом задач обновления законодательной и нормативно-право вой базы деятельности паспортно-визовой службы в ближайшее время необходимо осуществить ряд мер по приведению ее организационного, структурного и функционального построения в соответствие с возло женными на нее задачами.
Исходя из анализа положений Концепции развития органов внут ренних дел и внутренних войск МВД России на период до 2005 года и других управленческих документов ПВС были сформулированы основные безотлагательные мероприятия по развитию ПВС МВД России. Одновре менно следует провести соответствующие структурные и штатные изме нения в паспортно-визовых подразделениях МВД, ГУВД, УВД и горра йорганах внутренних дел.
Для реализации этих задач необходимо разработать и принять типовые положения о паспортно-визовой службе МВД, ГУВД, УВД и гор райорганов внутренних дел; внести предложения в Правительство Рос сии о выделении дополнительных ассигнований на увеличение штатной численности подразделений паспортно-визовой службы.
Основными направлениями развития ПВС являются совершенствова ние ее правовой базы, организационно-структурного построения, ка чественного улучшения работы с кадрами, укрепление внутрисистемно - 181
го и внешнего взаимодействия ПВС, решение вопросов материаль но-технического плана, разработка и внедрение компьютерных систем автоматизированного учета населения, иностранцев и лиц без граж данства, а также оформления документов.
В связи с принятием Положения о Государственном гербе Рос сийской Федерации, предполагающем паспортную реформу и обмен внут ренних и заграничных паспортов, перед ПВС возникнут определенные проблемы в плане обеспечения правил регистрации граждан России. Отсутствие четкого механизма, позволяющего своевременно выяв лять лиц, проживающих без соответствующих документов и разрешений, решать вопрос о депортации, также создает значительные трудности. Их преодолению будет в значительной мере способствовать реализация мер, предусмотренных утвержденной Президентом Российской Федерации программы по усилению борьбы с преступностью. Обеспечение правопо рядка и общественной безопасности на территории России предусмат ривает активное включение подразделений паспортно-визовой службы в осуществление таких правоохранительных задач, как розыск преступ ников, иностранных граждан, нарушающих порядок пребывания на тер ритории Российской Федерации, обеспечение паспортно-визового режи ма. - 182 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ, ИСПОЛЬЗОВАННЫЙ ПРИ НАПИСАНИИ ДИССЕРТАЦИИ I. Официально-документальные материалы
I. 1. Конституция Российской Федерации - М. : Юрид. лит. ,1993. I. 2. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Ведомости Верховного Совета СССР, 1980. N44. Ст. 909. I. 3. Уголовный кодекс РСФСР. - М. ,Юрид. лит. ,1988.
I. 4. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. М. ,Юрид. лит. ,1993. I. 5. Таможенный кодекс РСФСР. - М. ,Юрид. лит. ,1993.
I. 6. Закон РСФСР "О милиции". Ведомости Съезда народных депу татов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, N 16. Ст. ст. 503, 504. I. 7. Всеобщая декларация прав человека. Сборник Международных документов. - М. МГУ, 1990. С. 3-7.
I. 8. Международный пакт о гражданских и политических пра вах. Ведомости Верховного Совета СССР. 1976, N 17. Ст. 291.
I. 9. Международный пакт об экономических , социальных и куль турных правах. Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291. I. 10. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудни честву в Европе. Ведомости Верховного Совета СССР. 1975. Приложе ние N 33&
I. 11. Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 го да. Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. N 18. Ст. 221.
I. 12. Итоговый документ Венской встречи представителей госу - 183
дарств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Ев ропе. - М. 1989. С. 96.
I. 13. Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951г. М. Юрид. лит. , 1994. С. 13.
I. 14. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 но ября 1991г. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.
I. 15. Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Фе дерации". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 6, Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112.
I. 16. Закон Российской Федерации " О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жи тельства в пределах Российской Федерации". Ведомости Съезда народ ных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227.
I. 17. Закон СССР " О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Фе дерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 1, Ст. 19. I. 18. Закон Российской Федерации " О статусе военнослужащих". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верхов ного Совета Российской Федерации. 1993. N 6. Ст. 188.
I. 19. Закон Российской Федерации "О государственной тайне". Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 54. Cт. 23.
I. 20. Закон Российской Федерации " О воинской обязанности и военной службе". Ведомости Съезда народных депутатов Российской - 184
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N9. Ст. 325.
I. 21. Закон Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации". Ведомости Съезда народных депутатов Рос сийской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
I. 22. Закон Российской Федерации "О беженцах". Ведомости Съ езда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425.
I. 23. Закон Российской Федерации "О вынужденных переселен цах". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 427. I. 24. Закон СССР " О правовом положении иностранных граждан в СССР". Веждомости Верховного Совета СССР. 1981. N 26. Ст. 836. I. 25. Закон Российской Федерации " О государственной пошли не". Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 11. Ст. 521; N 24. Ст. 1292; N 34. Ст. ст. 1966 и 1976; 1993. N 10. Ст. 359; N 14. Ст. 486; N 32. Ст. 1236.
I. 26. Закон РСФСР "О внесении изменений и дополнений в Уго ловный Кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях". Ведомости Съезда на родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, N 52. Ст. 1867.
I. 27. Закон Российской Федерации " О валютном регулировании и валютном контроле". Ведомости Съезда народных депутатов и Верхов ного Совета Российской Федерации. 1992. N 45. Ст. 2542. - 185
I. 28. Решение МВК СБ N 5 от 26 июля 1994 г. "О проблемах ре гулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
I. 29. Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1993г. N 2299 " О внесении изменений и дополнений в Положение о по рядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 4. Ст. 302.
I. 30. Указ Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 " Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации". Ведомости Съезда народных депутатов и Вер ховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 952; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 4. Ст. 302.
I. 31. Указ Президента Российской Федерации от 4 июля 1992г. N 548 " О некоторых мерах по развитию свободно-экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации".
I. 32. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1992 г. N 209 "Положение о милиции общественной безопасности в Российс кой Федерации". Российская газета от 25. 02. 92.
I. 33. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 950. "О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации . 1992. N 24. Ст. 2109.
I. 34. Постановление Совета Министров - Правительства Российс кой Федерации от 28 января 1993 г. N 73, с изменениями, внесенными постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федера ции от 9 сентября 1993 г. N 893 " О мерах по обеспечению права - 186
граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение и совершенствованию порядка команди рования работников за границу". Собрание актов Президента и Прави тельства Российской Федерации. 1993. N 5. Ст. 397; N 38. Ст. 3523. I. 35. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1993 г. N 5158-1 "О порядке оформления выездных документов гражданам Российской Федерации". Ведомости Съезда народных депута тов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 25. Ст. 920. I. 36. Постановление Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. N 212 "Правила пребывания иностранных граждан в СССР".
I. 37. Постановление Совета Министров СССР от 10 мая 1984 г. N 433 "Правила транзитного проезда иностранных граждан через тер риторию СССР". Собрание постановлений Правительства СССР. 1984. N 21. Ст. 113.
I. 38. Федеральный Закон. Принят Государственной Думой 22 фев раля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Рос сийской Федерации". Собрание законодательства Российской Федера ции. 1995. N 15. Ст. 1269.
I. 39. Постановление Совета Министров - Правительства Российс кой Федерации "О реорганизации подразделений виз и регистраций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внут ренних дел" от 15 февраля 1993 г...N 124.
I. 40. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 г. N 470 " Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан". Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 2 , Ст. 37. - 187
I. 41. Постановление Совета Министров - Правительства Российс кой Федерации от 1 марта 1993 г. N 173 "Положение о Федеральной миграционной службе России". Собрание актов Президента и Прави тельства Российской Федерации . 1993. N 10. Ст. 836; 1994. N 14. Ст. 1062.
I. 42. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994г. N 1020 "Об иммиграционном контроле" Собрание зако нодательства Российской Федерации. 1994. N 21. Ст. 2384.
I. 43. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 1994 г. N249. "Положение о Межведомственной комиссии по упо рядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства". Собрание актов Прези дента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 15. Ст. 1178. I. 45. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2146 "Положе ние о привлечении и использовании в Российской Федерации иностран ной рабочей силы". Собрание актов Президента и Правительства РФ . 1992. N 51. 4934.
I. 46. Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1021 "Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лица ми без гражданства, пребывающими и находящимися В России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации". Собрание законода тельных актов РФ. 1994. N 21. Ст. 2385; N 34. Ст. 3612.
I. 47. Распоряжение мэра г. Москвы от 24 мая 1994 г. N 243-РМ. Положение о привлечении и использовании в городе Москве иностранной рабочей силы.
I. 48. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР "О введении трудовых книжек в - 188 Москве и петрограде". СУ РСФСР. 1919. N 28. Ст. 315.
I. 49. Декрет ВЦИК И СНК СССР от 27 декабря 1932 г. "Об уста новлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов". СЗ СССР. 1932. N 84. Ст. 516.
I. 50. Постановление СНК СССР от 28 апреля 1933 г. "О выдаче гражданам Союза СССР паспортов на территории Союза ССР". СЗ СССР. 1933. N 28. Ст. 168.
I. 51. Положение о паспортах, утвержденное СНК СССР от 10 сен тября 1940 г. СП СССР. 1940. N 24. С. 591.
I. 52. Постановление Совета Министров СССР от 21 октяюбря 1953 г. "Положение о паспортах". Бюллетень исполкома Московского го родского Совета депутатов трудящихся . 1955. N 11. С. 25-29. I. 53. Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 678. "О некоторых правилах прописки граждан". СП СССР. 1974. N 19. Ст. 110.
I. 54. Приказ МВД России от 30 июня 1994г. N 330 . Об организа ции работы органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации.
I. 55. Приказ МВД СССР от 1. 10. 74 N 776 " О некоторых правилах прописки граждан"&
I. 56. Приказ МВД СССР от 15. 04. 75. N 75. " Об объявлении Поло жения о паспорте моряка, утвержденного Постановлением СМ СССР от 31. 12. 74. N 997".
I. 57. Приказ МВД России от 19. 07. 93. N 342 "Об объявлении ре шения Коллегии МВД России от 30. 07. 93. N 3 км 11"О мерах активиза ции борьбы с преступностью, связанной с иностранными гражданами". I. 58. Приказ МВД России от 14. 09. 93. N 420 " О мерах по со - 189
вершенствованию организации работы городских, районных ОВД и ЛОВДТ".
I. 59. Приложение к приказу МВД России от 30. 06. 94. N 330 . Инс трукция об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федера ции.
I. 60. Приказ МВД России от 17. 02. 93. N66 "Об обеспечении права граждан Росийской Федерации на свободный выезд за ее преде лы и беспрепятственное возвращение".
I. 61. Приказ МВД России от 17. 02. 93. N 66 "Временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам Российской Фе дерации".
I. 62. Приложение к приказу МВД России от 17. 02. 93. N 66. Инс трукция о порядке проверки граждан, ходатайствующих о выдаче заг раничных паспортов, учета заграндокументов.
I. 63. Указание Прокуратуры, Верховного Суда, МВД, КГБ, МИД СССР от 5. 06. 87. N 39/17/144/39/107/35 . Инструкция о порядке изве щения иностранных дипломатических и консульских представительств на территории СССР о задержаниях и арестах граждан представляемого ими государства, а также о порядке посещения консульскими долж ностными лицами и сотрудниками посольств задержанных, арестованных и осужденных к лишению свободы граждан.
I. 64. Приложение к приказу МВД России от 5. 05. 93. N 213. Инс трукция об организации и тактике розыскной работы органов внутрен них дел.
I. 65. Указание МВД России от 29. 01. 93. N 1/426 "Об усилении контроля за пребыванием иностранных граждан на территории Российс - 190 кой Федерации".
I. 66. Указание МВД России от 30. 09. 93. N 1/4287 "Об усилении контроля за пребыванием иностранных граждан в России".
I. 67. Приказ МВД СССР от 15. 05. 75. N 320 " О введении в дейс твие Инструкции о порядке применения Положения о паспортной систе ме в СССР".
I. 68. Указание МВД СССР от 10. 07. 85. N 71"О мерах улучшения ра боты органов внутренних дел по прописке и документированию лиц, имеющих судимость".
I. 69. Приказ МВД СССР от 5. 07. 84. N 220 "Правила пребывания иностранных граждан в СССР и транзитного проезда иностранных граж дан через территорию СССР".
I. 70. Приказ МВД СССР от 24. 01. 90. N 35 "Об объявлении Поста новления СМ СССР от 11. 01. 90. N33 "О частичном изменении Положения о прописке и выписке населения в г. Москве".
I. 71. Приказ МВД России от 28. 09. 92. N 343 " О мероприятиях, связанных с передачей в ведение других органов ряда обязанностей милиции".
I. 72. Приказ МВД России от 15. 05. 93. N 219 " О мерах по реа лизации Постановления Правительства Российской Федерации от 13. 04. 93. N 309 " О введении визового (разрешительного) порядка въезда граждан Латвийской и Эстонской республик на территории Рос сии".
I. 73. Приказ МВД России от 09. 08. 93. N372 О серьезных недос татках в деятельности паспортно-визовой службы МВД России". I. 74. Приказ МВД России от 28. 08. 93. N396 "О мерах по реали зации Закона "О государственной границе Российской Федерации". - 191
I. 75. Приказ МВД России от 22. 03. 93. N124 " О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы".
I. 76. Приложение к приказу МВД России от 29. 09. 93. N 445. Пе речень изменений и дополнений , вносимых в Положение о Паспорт но-визовой службе МВД Российской Федерации". II. Монографии и статьи
II. 1. Аванесов Г. А. Криминология и социальная профилактика. М. , 1980. С. 396-398.
II. 2. Аванесов Г. А. Обзор организационных проблем профилакти ки правонарушений. - М. , 1978. С. 8.
II. 3. Аверин О. Д. Положение иностранцев в советском гражданс ком процессе. - М. , 1966. С. 181-186.
II. 4. Административная деятельность органов внутренних дел: Пособие . - Минск, 1987. С. 13.
II. 5. Административная ответственность граждан. - Перм. унив. - 1974. С. 9.
II. 6. Административно-правовые и организационные вопросы со вершенствования деятельности по охране общественного порядка и бе зопасности // Труды Академии МВД СССР. - М. , 1989. 216с.
II. 7. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. Л. Л. Попова. - М. , 1990. 224с. II. 8. Анализ организационно-правовых основ работы полиции за рубежных государств по охране общественного порядка // Заключи тельный отчет по теме 15. 6. Плана НИР-92 НИИ МВД РФ. - М. ,1992. - 192
II. 9. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. - М. , 1981. С. 15-20.
II. 10. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в соци алистическом государстве. - М. , 1966. С. 10-15; М. , 1961. С. 191-194.
II. 11. Алексеев С. С. Общая теория права. - М. , Юрид. лит. , 1981. Т. 1. С. 358.
II. 12. Андреев Е. М. , Бертуш С. М. ,Зубов И. Н. , Шергин А. П. , Якимов А. Ю. Исполнение административных взысканий органами внут ренних дел. - М. , 1990. С. 5-33.
II. 13. Арбузкин А. М. Государственно-правовой статус иностран ных граждан в социалистических странах европы. - М. , 1983. С. 80. II. 14. Арбузкин А. М. , Мураметс О. Ф. Принципы правового регу лирования пребывания в СССР иностранцев. Учебное пособие. I и II части. - М: ВНИИ МВД СССР. 1976. С. 56, С. 40.
II. 15. Атаев А. П. Управленческая деятельность: Принципы и ре зервы организации. - М. 1988. С. 252.
II. 16. Афанасьев В. С. Обеспечение социалистической законности и деятельности органов внутренних дел. Учебное пособие. - М. , 1987. С. 72.
II. 17. Бабай А. Н. "Разделение властей" как принцип правового государства и роль органов внутренних дел в его осуществлении. II. 18. Бахрах Д. Н. Состав административного проступка. Свердловск: Изд-во Уральского ун-та. 1987. С. 70.
II. 19. Бахрах Д. Н. Советское законодательство об администра тивной ответственности. - Пермь: Изд-во Перм. ун-та. 1969. С. 344. II. 20. Бачило И. Л. Функции органов управления ( правовые - 193 проблемы реализации). - М. , 1976. С. 200.
II. 21. Берекашвили Л. Ш. Основы нормирования штатной числен ности в органах внутренних дел. - М. , 1975. С. 156.
II. 22. Богуславский М. М. , Рубанов А. А. Правовое положение иностранцев в СССР. - М. , 1962. С. 118.
II. 23. Борисенко В. Г. О задачах органов внутренних дел по вы полнению Закона "О правовом положении иностранных граждан в СССР"//Вестник МВД СССР. 1979. С. 124-130.
II. 24. Борьба с распространением в США незаконно полученных заграничных паспортов. Проблемы преступности в капиталистических странах. // Информационный бюллетень ВИНИТИ. 1982. N 11. С. 20-21. II. 25. Бужилов П. А. Обеспечение режима проживания иностранных рабочих и специалистов// Вестник МВД СССР. 1982. N 23. С. 62-65. II. 26. Вахитов Л. А. , Гусев Л. Н. , Удальцов И. С. Оценка деятель ности паспортных аппаратов. // Труды ВНИИ МВД СССР. - М. 1973. С. 113-119.
II. 27. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового ре гулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1-2. - М. , 1981-1982. С. 180.
II. 28. Веселый В. З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. - М. , 1988. С. 172.
II. 29. Витрук Н. В. Основы теории правового положения личнос ти. - М. , 1979. С. 229.
II. 30. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. - М. , 1985. С. 174.
II. 31. Власов А. А. , Студеникин С. С... Советское административ ное право. - М. , 1959. С. 535. - 194
II. 32. Вопросы организации и деятельности местной (муници пальной ) милиции: Научно-аналитический обзор. - М: Академия МВД РФ. 1992.
II. 33. Воскресенский Г. М. , Пахомов Г. А. Информационное обеспе чение руководителя горрайорганов внутренних дел. - М. , 1987. С. 18. II. 34. Галаган И. А. О методологии исследования процессуальных проблем административной ответственности и путях совершенствования законодательства в этой области. // Ученые записки Перм. ун-та Пермь. 1972. С. 126.
II. 35. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж. 1976. С. 178.
II. 36. Галенская Л. В. Право убежища: Международнл-правовые вопросы. - М. , 1968. С. 128.
II. 37. Галенская Л. В. Правовое положение иностранцев в СССР. - М. , 1982. С. 25-158.
II. 38. Герасименко Ю. В. Проблемы законодательного регулирова ния положения иностранцев в условиях реформы. // Сборник статей адъюнктов и соискателей ВЮЗШ. Деятельность органов внутренних дел по охране прав и законных интересов граждан в условиях перехода к рыночной экономике. М. 1993. N 4. С. 9-11.
II. 39. Герасимов А. П. Закономерности управления правоохрани тельной деятельностью органов внутренних дел: Учебное пособие. М: Академия МВД РФ. 1989.
II. 40. Головачев В. Каждый пятый россиянин - "лиш ний"? //Труд. 1995. N57. С. 2. II. 41. Губанов А. В. Полиция Запада. - М. , 1993. С. 57.
II. 42. Губанов А. В. ,Дякин В. А. , Степанова Т. А. Предупрежде - 195
ние, выявление и пресечение нарушений правил пребывания иностран ных граждан в СССР: Учебное пособие. - М. , 1990. С. 5-10.
II. 43. Деева Е. Эмиграция в цифрах. Московский комсомо лец. 1994. N 38. С. 2.
II. 44. Дмитирев С. Н. Проблемы административно-правовой дея тельности органов внутренних дел при осуществлении контроля за пе редвижением иностранных граждан по автомобильным дорогам СССР//Те ория и практика применения органами внутренних дел законодательст ва об административных правонарушениях: Труды Академии МВД СССР. М. , 1988. С. 159.
II. 45. Добржанский Э. С. ,Соловьев А. К. Права и обязанности иностранных граждан в СССР. - Минск. 1980. С. 80.
II. 46. Додин Е. В. , Голосниченко И. П. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правил паспортной системы в СССР. Учебное пособие: Киев: ВШ МВД СССР. 1982. С. 79.
II. 47. Достоверность данных учета административных правонару шений в органах внутренних дел : проблемы и некоторые пути их ре шения : Экспесс-информация. М. , Академия МВД РФ. 1989.
II. 48. Дюрягин И. Я. Право и управление. - М. , 1981. С. 168.
II. 49. Дьяченко А. П. , Игнатов А. Н. Сексбизнес в оценке уго ловного права зарубежных государств. - М. , 1990. С. 207.
II. 50. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. - М. , 1965. С. 216.
II. 51. Еропкин М. И. , Попов Л. Л. Административно-правовая ох рана общественного порядка. - Лениздат. ,1973. С. 328.
II. 52. Закон республики Франции N 69-3 от 3 января 1968 г. "Об осуществлении деятельности , связанной с передвижением по тер - 196 ритории страны".
II. 53. Закревский А. В. Порялок приема и рассмотрения хода тайства граждан о выезде за границу по частным делам // Вестник МВД Таджикской ССР. 1980. N 4. С. 22-26.
II. 54. Загородников Н. И. , Симиненко А. Н. Паспортные правила, ответственность за их нарушения. // Советская милиция. 1979. N 2. С. 60-62.
II. 55. Зубов И. Н. О влиянии результатов борьбы с некоторыми видами административных правонарушений на криминальную обстановку и общественно-политическую ситуацию в России// В сб. : Безопасность личности, общества, государства и спецслужбы России. М. , 1994. С. 3-5.
II. 56. Зубов И. Н. , Петров И. Я. Дежурные части глазами их сот рудников // Сборник статей МВД СССР , N 5. С. 19-23.
II. 57. Зуйков Г. Г. Научная организация труда в органах внут ренних дел: Учебное пособие. - М. , 1981. С. 115.
II. 58. Иванов Н. Н. Организация процессов управления в МВД, УВД: Учебное пособие. - М. , 1984. С. 81.
II. 59. Иванов Н. Н. Управленческие решения в деятельности ап паратов МВД, УВД: Учебное пособие. - М. , 1989. С. 110.
II. 60. Караханов В. Е. Основы правового регулирования управле ния в органах внутренних дел: Учебное пособие. - М. , 1987. С. 67. II. 61. Карпец И. И. , Ратинов А. Р. Правосознание и причины преступности. //Сов. государство и право. 1968. N12. С. 47-52. II. 62. Карышев В. Хищения из предприятий и компаний США. Соц. законность, N 5. 1990. С. 17.
II. 63. Кисель В. И. , Пастухов В. П. Правовой статус иностранцев - 197 в СССР. - Киев. 1987. С. 261.
II. 64. Коваль Л. В. Административно-деликтные отношения. - Ки ев. 1979. С. 165.
II. 65. Козлов Ю. М. Предмет советского административного пра ва. - М. , 1967. С. 17.
II. 66. Колесников И. И. Организация расследования преступлений , совершаемых преступными группами: Лекция . - М: Академия МВД РФ. 1992.
II. 67. Колонтаевский Ф. Е. Организация и совершенствование службы охраны общественного порядка: Учебное пособие. - М. , 1987. С. 38.
II. 68. Колонтаевский Ф. Е. Организационно-правовые вопросы становления службы милиции общественной безопасности: Научно-ана литический обзор. - М. , Академия МВД РФ. 1991.
II. 69. Колонтаевский Ф. Е. Понятие и содержание организации охраны общественного порядка// Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. - М. , 1985. С. 26.
II. 70. Конкин Г. В. , Кардашов А. И. Система оценки сотрудников дежурной службы (МВД республики Мордовия)// Штабная практи ка, 1994, N 1(9), С. 35-36.
II. 71. Комментарий к Уголовному кодексу РСФСР. - М. , 1971.
II. 72. Корзан В. Ф. Паспортная система и органы внутренних дел. - Минск. : ВШ МВД . 1981. С. 1-60.
II. 73. Крылов Б. С. , Меркулов Г. С. Полиция и органы, исполняю щие наказания, в буржуазных странах: Учебное пособие. - М: Академия МВД РФ. 1989. - 198
II. 74. Кузнецов М. Н. Гражданско-правовое положение иностран цев в СССР: Учебное пособие. - М. , 1981. С. 46.
II. 75. Кулик Р. И. Закон о гражданстве. - М. , 1980. С. 93.
II. 76. Куликов А. ,Ростовцев А. Эту милицию знают все. - Извес тия. 11 января 1993г.
II. 77. Кусков Г. С. Советская паспортная система. -М. ,ВНИИ МВД СССР. Учебное пособие. 1969. С. 42.
II. 78. Кусков Г. С. Организация работы горрайорганов внутрен них дел по обеспечению правил проживания в СССР иностранцев и лиц без гражданства: Лекция. - М. , 1978. С. 26.
II. 79. Кусков Г. С. Обидин В. С. Организация и совершенствова ние деятельности аппаратов виз и регистраций иностранных граж дан: Лекция. - М. , 1979. С. 57-74.
II. 80. Кусков Г. С. Паспортная система в СССР и ее осуществле ние. - Управление в области административно-политической деятель ности. - М. :Юрид. лит. 1979. С. 187-189.
II. 81. Кусков Г. С. Использование паспортной системы в раскры тии преступлений. /Труды Академии МВД СССР. - М. , 1982. С. 120-126. II. 82. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. - М. , 1972. С. 273.
II. 83. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе пе рестройки. - М. , 1988. С. 241.
II. 84. Лазарев Б. М. Административная ответственность. - М. , 1986. С. 77.
II. 85. Лазарев Б. М. ,Левченко И. П. Правоприминительная дея тельность органов внутренних дел: Учебное пособие. - М. , 1989. С. 89. - 199
II. 86. Лазарев Б. М. , Попов Л. Л. , Розин Л. М. Правовые основы обеспечения общественного порядка: Учебное пособие. - М. 1987. С. 73. II. 87. Лекарь А. Г. Профилактика преступлений. - М. , ВНИИ МВД СССР. 1972. С. 90.
II. 88. Леонов А. П. , Савелий М. Ф. , Сапогин А. Н. Автоматизация обработки информации в органах внутренних дел: - Минск. 1979. С. 35. II. 89. Липатов М. И. Организационное обеспечение взаимодейс твия МВД с иными государственными органами и общественными органи зациями: Лекция. М: Академия МВД РФ. 1990.
II. 90. Лозбяков В. П. , Овчинский С. С. Административно-правовые меры предупреждения преступности. - М. ,1978. С. 150.
II. 91. Лысенко Б. Германия: российские войска уходят , мафия остается// Известия, 16 июня 1994 г.
II. 92. Лунев А. Е. Административная ответственность за право нарушения. - М. , 1961. С. 185.
II. 93. Малков В. Д. Планирование в управлении органами внут ренних дел. - М. : Юрид. лит. ,1976. С. 175.
II. 94. Малков В. Д. Организационно-методические обоснования планирования деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. - М. , 1980. С. 87.
II. 95. Махоткин В. П. Общественная опасность преступления: Лекция. - М. : Академия МВД РФ. 1990.
II. 96. Методические рекомендации по обеспечению законности деятельности милиции по применению законодательства об администра тивных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка. М. :НИИ МВД России . 1992.
II. 97. Меркуров Г. С. Организация исполнения наказания в зару - 200 бежных странах. - М. : Академия МВД СССР. 1980. С. 110.
II. 98. Минаков С. Проект Закона РСФСР "О полиции (милиции)". 1991. N 12.
II. 99. Миньковский Г. М. , Побегайло Э. Ф. , Ревин В. П. Уголов но-правовые средства борьбы с пьянством, алкоголизмом, наркомани ей, токсикоманией: Учебное пособие. - М. : Академия МВД РФ. 1991. II. 100. Мировая экономика и международные отношения. 1989. N 3. С. 70.
II. 101. Мураметс О. Ф. ,Шамба Т. М. Правопорядок в развитом соци алистическом обществе. - М. ,1979. С. 175.
II. 102. Мураметс О. Ф. Административная ответственность иност ранцев в СССР и проблемы ее обеспечения//Проблемы теории и практи ки административной ответственности в свете решений ХХУ съезда КПСС. - М. ,1979. С. 106.
II. 103. Мураметс О. Ф. Правовое положение иностранцев. // Опе ративно-розыскная работа: Бюллетень ВНИИ МВД СССР. 1981. N 115. С. 17-20.
II. 104. Мураметс О. Ф. ,Немов А. А. Пути совершенствования пра вового регулирования выдворения из СССР иностранцев. //Труды ВНИИ МВД СССР. - М. , 1984. С. 90-96.
II. 105. Немов А. А. Некоторые вопросы обеспечения режима про живания иностранцев, прибывших в Советский Союз в соответствии и межправительственными соглашениями по линии СЭВ. // Сборник статей адъюнктов и соискателей. - М. , N2. С. 203-212.
II. 106. Немов А. А. Режим проживания в СССР иностранных граж дан как объект административного правового регулирования//Труды ВНИИ МВД СССР. - М. , 1983. С. 115-120. - 201
II. 107. Обеспечение охраны общественного порядка силами муни ципальной милиции// Аналитическая справка - М. , НИИ МВД России. 1992. С. 2-3.
II. 108. Обзор законодательства зарубежных стран N 01-18/123 от 12. 12. 91/ Архив Института законодательства и сравнительного право ведения при Верховном суде РСФСР.
II. 109. Обзор об организации и состоянии работы аппаратов ВИР РУВД г. Москвы по контролю за режимом проживания граждан СРВ, ра ботающих по межправительственным соглашениям на предприятиях г. Москвы. / Информационный бюллетень N 28. - М. , 1991.
II. 110. Обидин В. С. Обеспечение правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР: Учебное пособие. -М. 1986. С. 53.
II. 111. Обидин В. С. ,Лузинович А. В. Прочная связь с трудовыми коллективами и общественными организациями - условие успешной ра боты ВИР. //Бюллетень по обмену опытом МВД УССР. - Киев. N61. 1978. С. 97.
II. 112. Обидин В. С. , Кузнецов Р. А. Совершенствование деятель ности органов внутренних дел по обеспечению соблюдения иностранны ми гражданами правил проживания и передвижения на территории СССР. //Вестник МВД СССР. -М. ,1980. N 2. С. 12.
II. 113. Овчинский В. С. Стратегия борьбы с мафией. - М. , 1993. II. 114. Ожегов С. И. Словарь русского языка. - М. , 1988. С. 748. II. 115. Организация работы аппаратов службы охраны обществен ного порядка: Учебное пособие/ Под ред. Туманова Г. А. - М. : Акаде мия МВД РФ. 1990. II. 116. Организация работы участковых инспекторов мили - 202
ции: Учебное пособие/ Под ред. Колонтаевского Ф. Е. - М. : Академия МВД РФ. 1990.
II. 117. Осипов Ю. И. Организация патрульно-постовой службы местной милиции США: Учебное пособие. - М. : Академия МВД РФ. 1990. II. 118. Отчет делегации ВНИИ МВД России о визите в КНР. _ М. , 1994.
II. 119. Парфенов С. В. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению паспортной системы. /Материалы Всесоюзной научно-прак тической конференции 1987г. N 2. - М. ,1988. С. 156.
II. 120. Пахомов И. Н. Советское административное право. Общая часть. - Львов. 1962. С. 5.
II. 121. Петров Г. И. Советские административно-правовые отно шения. - М. ,: Юрид. лит. ,1972.
II. 122. Попов Л. Л. , Шергин А. П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушения общественного поряд ка. - Сов. гос-во и право. 1974. N 8. С. 20.
II. 123. Попов Л. Л. Некоторые актуальные проблемы совершенс твования законодательства об административной ответственности. // II. 124. Попов Г. Х. Эффективное управление. - М. , 1985. С. 335. II. 125. Попов Л. Л. ,Туманов Г. А. Основные направления перест ройки служб охраны общественного порядка и безопасности. // Акту альные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки: Труды Академии МВД СССР. - М. , 1989. С. 7.
II. 126. Потапченко В. Пролетарии всех стран соединяются в Москве/ Тверская, 13. от 27 апреля - 3 мая 1995г. II. 127. Проблемы теории государства и права . / Под ред. - 203 С. С. Алексеева. - М. , 1987. С. 446.
II. 128. Проблемы преступности в капиталистических странах ( по материалам зарубежной печати). Ежемес. инф. бюллетень. - М. , Ака демия МВД СССР. 1990. N 3. С. 13; М. , 1989. N 1. С. 14.
II. 129. Прогноз Штаба МВД РФ развития преступности на период до 1995 г. - М. ,1994.
II. 130. Розин Л. М. Осуществление административно-юрисдикцион ной деятельности органами внутренних дел в условиях демократии и гласности: Научно-аналитический обзор. - М. ,: Академия МВД России. 1991.
II. 131. Рыжкова М. Н. Деятельность аппаратов ВИР по обеспече нию порядка пребывания в СССР иностранных граждан: Лекция. - М. , 1989. С. 21.
II. 132. Рыжкова М. Н. О совершенствовании взаимодействия между службами и подразделениями ОВД по обеспечению порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР//Сборник науч но-технической информации. - М. , 1985. N 7. С. 17.
II. 133. Савелий М. Ф. , Шарипов М. А. Актуальные вопросы совер шенствования информационного обеспечения деятельности служб виз и регистраций//Экспресс-информация. _ М. , 1991. N 5. С. 2-23.
II. 134. Самощенко И. С. Правонарушения и юридическая собствен ность. - М. : Юрид. лит. ,1966. С. 14.
II. 135. Сборник законодательных и иных нормативных актов об административной ответственности. - М. :Юрид. лит. 1978. С. 264. II. 136. Сборник правовых актов по вопросам пребывания иност ранцев и лиц без гражданства. - М. : ВНИИ МВД СССР. 1977. С. 62-68. II. 137. Сборник нормативных актов по вопросам пребывания на - 204
территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. - М. : ВНИИ МВД России. 1995. С. 3-260.
II. 138. Севрюгин В. Е. Административный проступок. Понятие, принципы, ответственность: Монография. - М. : Академия МВД РФ, 1989. II. 139. Собрание законов Англии. Составитель Э. Хэлсбери/ Изд. N46, т. 11(2) - Лондон. 1990. С. 417-419.
II. 140. Соловей Ю. П. Оценочные понятия права и их применение в административной деятельности советской милиции// Актуальные проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел в условиях развитого социализма . - Киев, 1983. С. 23.
II. 141. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности ми лиции в Российской Федерации. - Омск. 1993.
II. 142. Социальная и социально-политическая ситуация в Рос сии: анализ и прогноз (1993). - М. , 1994.
II. 143. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М. , ВШ МВД СССР, 1972.
II. 144. Средства контроля доступа. Система автоматизированно го паспортного контроля / Иностранная печать о техническом оснаще нии полиции капиталистических государств. Ежемес. информ. бюлле тень. N1, ВИНИТИ. 1994. С. 18-19.
II. 145. Система регистрации населения в Швеции. / Экспресс-ин формация ГИЦ МВД РФ. N 21. 1992. С. 6.
II. 146. Старченко О. Страна непуганных мошенников. / Московс кий комсомолец. от 2. 04. 1994г.
II. 147. Студеникина М. С. Законодательство об административных правонарушениях. - М. , 1981. С. 64. - 205
II. 148. Теория управления в сфере правоохранительной деятель ности: Учебник / Под ред. Малкова В. Д. - М. : Академия МВД РФ. 1991. II. 149. Теория государства и права. Под ред. А. М. Васильева. - М. ,Юрид. лит. , 1984, С. 381.
II. 150. Тулькеев И. Т. Местные Совета и локальное правовое ре гулирование деятельности органов внутренних дел. - М. , Академия МВД РФ. 1993. С. 252.
II. 151. Туманов Г. А. Органы внутренних дел как система управ ления. - М. , 1972 С. 32.
II. 152. Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. - М. , 1972С. 232.
II. 153. Усиление контроля за иммигрантами(ФРГ и Западный Бер лин). /Проблемы преступности в капиталистических странах. (По мате риалам иностранной печати) Информ. бюллетень ВИНИТИ , N 1. 1980. С. 27-29.
II. 154. Хоботов А. Н. ,Шарипов М. А. Становление и развитие пра вового регулирования порядка выезда за границу и въезда в СССР// Совершенствование деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка и общественной безопасности: Труды Академии МВД СССР. 1991. С. 155.
II. 155. Хромов И. Л. Преступность подрывает престиж России. Вестник МВД РФ , N 1(13), М. , 1994, С. 80-83.
II. 156. Шергин А. П. Административная юрисдикция. - М. , ВНИИ МВД СССР. 1979. С. 31.
II. 157. Шарипов М. А. Совершенствование деятельности службы виз и регистраций органов внутренних дел// Правовые и организаци онные вопросы охраны общественного порядка и общественной безопас - 206
ности: Сборник научных статей адъюнкотов и соискателей Академии МВД СССР. - М. , 1991. С. 34.
II. 158. Шарипов М. А. Принципиальные изменения правовых актов , обеспечивающие контакты между людьми// Роль органов внутренних дел в формировании правового государства: Сборник научных статей адъюнктов и соискателей МВШМ МВД СССР. М. , 1991. С. 48.
II. 159. Шеремет К. Ф. , Кутафин О. Е. Компетенция местных сове тов. - М. ,1986.
II. 160. Якуба О. М. Административная ответственность. - М. : Юрид. лит. ,1972. С. 152.
II. 161. Ямпольская Ц. А. О месте административного права в системе советского социалистического права. //Сов. государство и право. М. 1956, N 9. С. 100. III. Диссертации и авторефераты
III. 1. Бирюков М. Н. Административная ответственность специ альных субъектов ( по делам , подведомственным советской мили ции)//Дисс.... к. ю. н. - М. , ВНИИ МВД СССР. 1991. С. 37-40.
III. 2. Верещагин С. Г. Организация охраны общественного поряд ка в местах пребывания иностранных граждан на территории России ( по материалам Дальневосточного региона)// Дисс.... к. ю. н. - М. , Ака демия МВД РФ. 1993.
III. 3. Зубов П. Н. Административно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях свободных экономических зон//Дисс.... к. ю. н. - М. , ВНИИ МВД России. 1995. С. 99-121. - 207
III. 4. Кардашов А. И. Правовые и организационные основы дея тельности дежурной службы органов внутренних дел (мили ции)//Дисс.... к. ю. н. - М. , ВНИИ МВД России. 1995. С. 223.
III. 5. Кондрашов Б. П. Правовые основы организации и деятель ности милиции России// Автореф. дисс. к. ю. н. - М. , ВНИИ МВД СССР. 1992. С. 18-22.
III. 6. Кусков Г. С. Паспортная система в СССР и ее роль в ох ране общественного порядка. // Дисс.... к. ю. н. - М. , 1972. С. 186. III. 7. Мельник Н. Г. Административная ответственность за нару шение правил пасортной системы. // Автореф. дисс. к. ю. н. - Киев, 1986. С. 20.
III. 8. Обидин В. С. Организационно-правовые основы деятельнос ти службы виз и регистраций органов внутренних дел //Дисс.... к. ю. н. - М. , 1982. С. 160.
III. 9. Парфенов С. В. Организационно-правовые основы паспорт ной системы в СССР. //Дисс.... к. ю. н. - М. ,ВНИИ МВД СССР. 1986. III. 10. Рыжкова М. Н. Правовые и организационные основы обес печения порядка пребывания в СССР иностранных граждан и лиц без гражданства. //Дисс.... к. ю. н. - М. , 1985. С. 187.
III. 11. Хоботов А. Н. Организационные и правовые основы разви тия паспортной системы в СССР (1917-1980г. г. )//Автореф. дисс. к. ю. н. -М. , Академия МВД СССР. 1984. С. 20-23.
III. 12. Шарипов М. А. Организационно-правовые основы деятель ности отделов виз и регистраций МВД, УВД. //Дисс.... к. ю. н. -М. , Ака демия МВД РФ. 1992. С. 105-126. - 208 Приложение N 1 ПРЕДЛОЖЕНИЯ в проект Административного Кодекса Российской Федерации В Особенную часть:
" Статья.... Нарушение иностранными гражданами правил пребыва ния в Российской Федерации, а также транзитного проезда через территорию Российской Федерации
Нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в Российской Федерации, выраженное в проживании без документов на право жительства в Российской Федерации или по недействительным документам, несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижении или выборе места жительства, уклоне нии от выезда по истечению определенного им срока пребывания, а равно несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации,
влечет наложение штрафа от пяти до десяти минимальных разме ров оплаты труда с административным выдворением из пределов Рос сийской Федерации или без такового. - 209
Статья.... Нарушение должностным лицом или гражданином Российс кой Федерации правил пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, а также транзитного проезда через территорию Российской Федерации
Нарушение должностным лицом организации (независимо от формы собственности), принимающим в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства , обеспечивающего или выполня ющего обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Рос сийской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, уста новленного порядка их регистрации, оформления документов на право проживания, передвижения, изменения места жительства в Российской Федерации и выезда за ее пределы
влечет наложение штрафа в размере от пяти до десяти минималь ных размеров оплаты труда.
Непринятие гражданином, пригласившим в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лицо без гражданства по частным делам и предоставившего ему жилое помещение, мер к обеспечению в уста новленном порядке его своевременной регистрации и выезда по исте чении определенного срока пребывания,
влечет предупреждение или наложение административного штрафа от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.
Предоставление иностранному гражданину или лицу без гражданс тва жилого помещения, транспортного средства или оказание услуг в нарушение установленных правил пребывания иностранных граждан и - 210
лиц без гражданства в Российской Федерации или правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации,
влечет предупреждение или наложение административного штрафа от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.
Cтатья.... Нарушение правил привлечения и использования в Рос сийской Федерации иностранной рабочей силы
Нарушение работодателем правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы
влечет наложение административного штрафа от десяти до двад цати минимальных размеров оплаты труда.
Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил привлечения и использования в Российской Федерации иност ранной рабочей силы
влечет наложение административного штрафа от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением из Российской Федерации или без такового.
Статья.... Проживание граждан Российской Федерации без удосто верения гражданина (паспорта) или без регистрации
Проживание или пребывание граждан Российской Федерации, обя занных иметь удостоверение гражданина (паспорт), без удостоверения гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению граж данина (паспорту), а равно проживание без регистрации по месту - 211 пребывания или по месту жительства
влечет предупреждение или наложение административного штрафа до одного минимального размера труда.
Допущение лицами, ответственными за соблюдение правил регист рационного учета, проживания граждан Российской Федерации без удостоверения гражданина (паспорта) или по недействительному удос товерению гражданина (паспорту), либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданами проживания в занимаемых ими жилых помещениях или принадлежащих им на праве собственности лиц без удостоверения гражданина (паспор та), без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет предупреждение или наложение административного штрафа от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.
Статья.... Умышленная порча удостоверения гражданина (паспорта) или утрата его по небрежности
Умышленные уничтожение или порча удостоверения гражданина (паспорта), либо небрежное хранение удостоверения гражданина (пас порта), повлекшее его утрату,
влечет предупреждение или наложение административного штрафа от одной второй до трех минимальных размеров оплаты труда.
Статья.... Незаконное изъятие удостоверения гражданина (пас порта) или принятие его в залог
Незаконное изъятие должностным лицом удостоверения гражданина - 212 (паспорта)
влечет предупреждение или наложение административного штрафа от одного до трех минимальных размеров оплаты труда. Принятие удостоверения гражданина (паспорта) в залог
влечет предупреждение или наложение административного штрафа до одного минимального размера оплаты труда.