ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

АМУРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (ГОУВПО «АмГУ»)

Факультет: Экономический

Специальность: 080504 «Государственное и муниципальное управление»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Управление государственным имуществом области на примере государственного учреждения

"Фонд имущества Амурской области"

Исполнитель: Максимонько В.Г.

Руководитель Дьяченко В.Н.

Благовещенск 2008

АННОТАЦИЯ

Ключевые слова: управление государственным имуществом, история, функции и задачи, правовое регулирование, анализ, проблемы, пути совершенствования.

При написании данной работы были использованы публикации в периодических изданиях, учебно-методическая литература, а также некоторые законодательные документы. В данных источниках раскрывается круг вопросов, связанных с управлением государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, историей об управлении государственным имуществом, а так же документы, связанные с ГУ "Фонд государственного имущества Амурской области.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

1.1 Исторические аспекты образования Управления государственного имущества

1.2 Государственное регулирование управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

1.3 Сущность и функции и задачи управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Характеристика ГУ "Фонд имущества Амурской области"

2.2 Обеспечение приватизации и предпродажной подготовки объектов приватизации

2.3 Управление акциями (долями) Амурской области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ

2.4 Управление жилищным фондом Амурской области

3. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

3.1 Теоретическое обоснование организационно-правовых проблем управления государственной собственностью субъекта РФ

3.2 Проблема кадровой политики в государственных учреждениях по управлению государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

3.2 Пути совершенствования правовых норм эффективного управления Государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В условиях сформировавшейся в процессе реформ последнего десятилетия новой системы отношений собственности, изменения функций, форм и методов государственного управления в экономической сфере значительный интерес представляет исследование административно-правовых аспектов управления государственным имуществом субъектов РФ.

Государственная собственность сочетает принципиальные положения двух подсистем права - публичного и частного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из основных в гражданском праве, - одна из составных частей в процессе реализации права государственной собственности. Другой составной частью правового регулирования права собственности с участием субъекта Российской Федерации являются положения административного права как наиболее специфического и приемлемого для управления государственным имуществом.

В силу объективных причин, проблемы управления государственной собственностью не стали, предметом комплексного исследования в юридической науке. Научные статьи по данной проблематике тоже крайне редки, причем, как правило, они носят лишь постановочный характер. Поэтому многие важные стороны характеристики реально существующего и функционирующего механизма административно-правового регулирования отношений государственного имущества остаются нераскрытыми. В ряду сложных и актуальных проблем, с решением которых связаны процессы стабилизации отечественной экономики и ее последующее устойчивое развитие, следует выделить такой аспект управления, как управление государственным имуществом в субъектах РФ. Отсутствие концептуальных работ, рассматривающих управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, также оказывает негативное влияние на процесс управления. Имеющиеся теоретические исследования ограничены преимущественно определением принципов построения системы органов исполнительной власти, деятельности федеральных органов государственной власти в процессе управления имуществом в субъектах.

Разработка региональной политики сведена, в основном, к оперативным действиям властей всех уровней, связанным с решением текущих задач и не ориентирована на перспективу. Она не обеспечивает полноценного учета специфики территорий и не позволяет должным образом использовать особенности пообъектного состава государственного имущества.

Изучению теории управления уделяют большое внимание представители как юридической, так и экономической науки. Большой интерес ученых к этой проблеме стал причиной появления различных взглядов, концепций, порой кардинально отличающихся друг от друга. Между тем в теории управления выработаны и общие подходы, которые были взяты за основу в процессе исследования особого, специфического вида управления - управления государственным имуществом в субъектах РФ.

Многие принципиальные вопросы, в том числе связанные с определением характера, сфер и форм взаимодействия государственных органов в контексте реализации полномочий субъекта Российской Федерации как собственника имущества, учитывающие географические, социально-экономические условия функционирования субъектов Российской Федерации, состав имущества, пока только обозначены. Отсюда - потребность в формировании четких и стабильных организационно-правовых основ управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, теоретическом анализе их сущности и содержания, определении перспективных точек роста доходной части бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации за счет эффективного управления имуществом.

Актуальность темы исследования обусловлена отсутствием исследований посвященных управлению государственным имуществом, а также недостаточной взаимосвязью между отраслевым изучением вопросов регулирования отношений с государственным имуществом в административном, гражданском праве и экономической науке.

Объектом исследования являются правоотношения, формирующиеся в процессе управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации.

Предмет исследования - организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации на примере Государственного учреждения "Фонд имущества Амурской области"

Гипотеза исследования: если будет разработана эффективная политика, путем совершенствования российского законодательства, взаимоотношения органов государственной власти и управления государственным имуществом, то управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации будет эффективным.

Цель исследования: заключается в изучении управления государственным имуществом, комплексном анализе проблем, возникающих в процессе управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации.

Реализация этой цели потребовала решения комплекса взаимосвязанных задач:

1. изучить современную литературу по данной проблеме;

2. определить сущность, основные функций и принципы государственного управления;

3. выявить проблемы управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации;

4. обозначить основные пути совершенствования правового регулирования управления имуществом в субъектах РФ и правоприменительной деятельности органов власти;

5. обосновать перспективные направления развития законодательной базы в области управления государственным имуществом.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных авторов в области права, истории и экономики. При раскрытии теоретических вопросов использованы научные труды А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.В. Бенедиктова, А.А. Гришковца, А.В. Дозорцева, И.В. Ершовой, Н.А. Игнатюк, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева,

Нормативную базу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе и правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В работе использовались законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Амурской области, а также судебные акты.

Для решения поставленных задач и проверки гипотезы, поставленной в исходном положении в исследовании был использован метод анализа научной, исторической и современной литературы по данной проблеме.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

1.1 Исторические аспекты образования Управления государственного имущества

Отношения представителей государства к государственным имуществам возникают с момента возникновения этих имуществ; таким историческим моментом следует признать первоначальную эпоху возникновения и развития самого государства; это так, по крайней мере, в отношении государств ново-европейских, не исключая и России.

В России, уже в начальный удельно-вечевой период, существовали государственные имущества, т.е. земли, приобретенные отдельными князьями путем завоевания и покупки. В виду господства в древности частновладельческих воззрений в сфере государственной жизни, такие имущества считались собственностью князей, которые пользовались ею, однако, не в видах удовлетворения исключительно своих личных потребностей, но и потребностей государственных; можно сказать даже, что в начальные времена русской истории, при совершенной еще неразвитости финансового управления и в частности системы податей и сборов, государственные имущества служили главнейшим источником для удовлетворения государственных потребностей.

Конечно, здесь не было никакой правильной организации, не существовало специальных учреждений для заведывания этим делом; государственные, или лучше сказать княжеские земли, обрабатывались в пользу князей, при помощи пленных, рабов и наймитов. В летописях сохранились указания на то, что древние русские князья занимались земледелием, пчеловодством и скотоводством. Это явление проходит, впрочем, чрез всю русскую историю и доживает до наших дней, только что в древности не проводилось строгого различия между землями государственными и личною земельною собственностью князей.

Казенный способ обработки земель мог практиковаться, однако, лишь в незначительных размерах, большинство же земель отдавалось в частное пользование, главным же образом во временное пользование княжеских служилых людей, как вознаграждение за их службу. Действительное развитие и упрочение поместной системы относится, как известно, уже к московскому периоду.

По мере развития начал государственности, вся огромная площадь государственных земель подвергается некоторому процессу дифференциации. Государственные поместные земли с развитием новых начал государственной службы, постепенно превращаются сначала в вотчины, а затем и в собственность служащего класса, выделяясь, таким образом, совершенно из состава государственных имуществ. Другая категория земель, находившихся фактически в непосредственном пользовании представителей княжеской власти со всеми остальными государственными землями, по мере разграничения частновладельческих и государственных взглядов и понятий, обособляется, под разными наименованиям как частная земельная собственность правителей, в противоположность, как землям, принадлежащим в собственность частным лицам, так и государственным землям или имуществам. Последние, таким образом, постепенно высвободились из частного владения правителей и составили собою особую категорию земель, принадлежащих, правда, по праву собственности, однако не отдельным лицам, но целому государству.

В конце XVIII столетия из состава государственных земель была выделена еще одна категория земель - под именем удельных, предназначенных для удовлетворения потребностей царствующего дома; не принадлежа никому в личную собственность и оставаясь, в сущности, землями государственными, удельные имущества выделяются из состава последних только по особой, точно определенной и постоянной их цели.

Так как главная цель при управлении государственными имуществами заключалась в извлечении из них доходов, то и заведывание ими возлагалось на финансовые учреждения, коль скоро таковые успели образоваться; так, в московском государстве эти имущества находились в ведении приказов большого дворца, казанского дворца, сибирского приказа, хлебного поместного и некоторых других.

Со времен Петра I управление государственными имуществами концентрируется в камер-коллегии. С образованием государственных имуществ в собственном смысле слова, в противоположность имуществам дворцовым или впоследствии удельным и частным, правители государства считают себя обязанными заботиться не только об извлечении из этих имуществ доходов, но и о благосостоянии живущего на государственных землях населения. Благосостояние это обусловливалось, главным образом, успехами сельскохозяйственной культуры, отсюда заботы носителей государственной власти о земледелии и вообще сельском хозяйстве государственных крестьян. Те же учреждения, которые заведовали государственными имуществами, должны были изыскивать меры к поднятию благосостояния государственных крестьян. Впоследствии деятельность этого рода еще более обобщилась в том смысле, что центральные органы, управлявшие государственными имуществами, стали вместе с тем ведать и все сельское хозяйство, т.е. изыскивать меры и способы к его улучшению, все равно, на каких бы землях оно ни велось.

Отношения носителей государственной власти к земледелию и вообще сельскохозяйственной деятельности были в древней Руси весьма несложны. При огромном количестве свободных земель и при незначительности населения, главная забота древнерусских правителей и других крупных землевладельцев состояла в увеличении населения на принадлежавших им землях. Одним из средств для достижения этой цели было дарование пришлому населению различного рода льгот. Но колонизация незанятых земель происходила и сама собою, помимо воздействия со стороны крупных землевладельцев; крестьяне отыскивали подходящие для обработки участки, селились на них, заводили починки и деревни, считая занятые и возделанные ими земли своею собственностью. Деятельность князей не простиралась далее забот о заселении незанятых мест; никаких мер к улучшению сельскохозяйственной культуры ее существовало, и никаких административных органов для этой цели образовано не было. Князья обращали внимание лишь на возделывание земель лично им принадлежавших, т.е. тех именно, доходы с которых шли в их пользу.

Этот порядок вещей необходимо должен был измениться с установлением политического единства. Расширение государственной территории, необходимость всюду, в самых отдаленных от центра местах, иметь служилых людей, строить крепости и содержать гарнизоны - все это заставляло московское правительство более внимательно относиться к вопросам земледелия, заводить казенную обработку в отдаленных окраинах, населенных кочевыми инородцами, так как доставка хлеба из внутренних областей обходилась очень дорого.

Наиболее усиленная деятельность правительства в рассматриваемом отношении начинается со времен Екатерины II. Из числа предпринимавшихся в видах развития земледелия мер обращают на себя внимание: вызов в Россию иностранцев для поселения в отведенных им местах и занятия земледелием,

1. облегчение способов приобретения семян полезных растений и усовершенствованных земледельческих орудий,

2. распространение сельскохозяйственных знаний,

3. облегчение способов приобретения права собственности на землю,

4. содействие развитию сельскохозяйственного кредита,

5. облегчение сбыта продуктов сельского хозяйства и друг.

С учреждением министерств не было образовано особого министерства государственных имуществ и правительство колебалось, на какой из центральных органов возложить управление этими столь важными в России предметами. Экспедиция государственного хозяйства сначала поступила в ведение министерства внутренних дел и уже вскоре была соединена в одно управление с департаментом этого министерства, образовавши в нем первое отделение. Но уже по общему учреждению министерств, всё управление государственными имуществами, было возложено на министерство финансов, т.е. правительство осталось в этом отношении верным тому началу управления этими предметами, которое развилось и существовало в течение многих предшествовавших веков - началу соединения этого управления в одно целое с финансовым управлением.

Но если такой порядок управления мог существовать в периоды слабого как политического, так и хозяйственного развития России, с усложнением задач финансового управления стало превышать силы одного министерства финансов и его местных органов, вызывая неудовлетворительные результаты в области финансовой деятельности. Вот почему мысль о необходимости специального центрального органа для управления государственными имуществами начинает все более и более прокладывать себе, путь и, наконец, осуществляется в 1837 году с учреждением министерства государственных имуществ. Однако образование такого специального ведомства совершилось не разом.

Еще в 1833 году был образован «комитет для усовершенствования земледелия в России», задача которого заключалась в указании общих мер, которые вели бы к возвышению успехов земледелия и вообще сельского хозяйства в России, а равно и в определении самых способов к осуществлению этих мер. Результатом деятельности комитета было образование сельскохозяйственных учебных заведений и основание специального органа печати по сельскохозяйственным вопросам (земледельческая газета). С учреждением министерства государственных имуществ «комитет для усовершенствования земледелия в России» был преобразован в ученый комитет этого министерства.

Министерство государственных имуществ, по первому своему образованию, должно было иметь своей задачей - управление государственными имуществами, попечительство над свободными сельскими обывателями и заведывание сельским хозяйством. Хотя эти задачи имелись в виду и ранее, но теперь законодатель более точно их формулировал, разграничивая три отдельные и самостоятельные направления деятельности вновь образованного министерства. Управляя государственными имуществами, министерство функционирует в области финансовой, заботясь об умножении государственных доходов, попечительство над свободными сельскими обывателями должно было заключаться во всякого рода мероприятиях, клонившихся к благосостоянию государственных крестьян. Последние, в противоположность помещичьим крестьянам, были свободными обывателями, хотя, конечно, эта свобода была очень условная, так как административная зависимость могла проявляться в формах не менее стеснительных и суровых, нежели и зависимость юридическая. К разряду свободных обывателей относились также: однодворцы, поселенные на своих или казенных землях, иностранные поселенцы, евреи земледельцы, водворенные на казенных землях и инородцы. По словам закона, министерство государственных имуществ имело своею задачей попечительство над крестьянами, это значит, что вся крестьянская жизнь, во всех ее деталях, составляла предмет ведомства названного министерства; наконец, заведывание сельским хозяйством относится уже не к одним государственным землям и свободным крестьянам, но по всему государству. Содействие развитию сельскохозяйственной промышленности в России являлось также одною из главных задач министерства государственных имуществ.

Министерство государственных имуществ является самым поздним по своему происхождению, поэтому оно с первого же разу получило весьма детальную организацию, воспользовавшись указаниями опыта министерств, существовавших уже с начала столетия. В состав министерства, на основании закона 1837 года и позднейших, вошедших в издание свода законов 1857 года, входило:

1. два департамента государственных имуществ,

2. департамент сельского хозяйства и главное управление лесной части, состоявшее, в свою очередь:

- из департамента лесного и корабельных лесов, с главным управлением корпуса лесничих и лесным аудиториатом;

- из управление государственного коннозаводства.

Товарищ министра, совет и канцелярия были образованы на общих основаниях. Насколько широко были очерчены задачи рассматриваемого министерства, видно уже из того, что оба департамента государственных имуществ заключили в себе вместе шестнадцать отделений (9 в первом и 7 во втором), заведуя не только государственными имуществами, но и попечительством над крестьянами, причем к первому департаменту были отнесены 35 губерний европейской России центральной и восточной части, а равно и губернии и области Сибири. Ко второму - одиннадцать губерний белорусских и малороссийских и Закавказский край. Для рассмотрения научных вопросов сельского хозяйства был учрежден ученый комитет, деятельность которого должна была являться вспомогательною для всех учреждений министерства.

В 1855 году министру государственных имуществ дан был особый наказ, в котором разъяснялись его права и обязанности. Прежде всего в основание всей деятельности министра наказ кладет знакомство с действительным состоянием вверенной ему части; для этой цели должны были собираться подробные сведения «для извлечения из них общих выводов, на основании которых можно было бы судить безошибочно о пользе предлагаемых к улучшению мер». Вместе с тем министру предлагалось озаботиться отысканием наиболее способных к делу и сведущих людей. В частности, в отношении управления государственными имуществами, министру вменялось в обязанность ограждать целость и неприкосновенность этих имуществ, приводить их в лучшее состояние и доставлять в казну своевременно все получаемые с них доходы. В отношении государственных крестьян министр должен был заботиться об улучшении их благосостояния, об их нравственном и интеллектуальном развитии, в особенности о распространении между ними сведений полезных в их быту. В то же время министр объявлялся защитником прав, дарованных сельскому свободному сословию и обязывался охранять их "при всякого рода их нарушениях".

По управлению инородцами на министра государственных имуществ возлагалось попечение:

1. о переходе их от кочевой и бродячей жизни к оседлой, по собственному, впрочем, их желанию;

2. о сохранении между ними порядка и благоустройства и о побуждении их к трудолюбию и хозяйству. В отношении содействия развитию сельскохозяйственной промышленности министр должен был поощрять общества сельского хозяйства, устраивать таковые вновь, устранять препятствия, встречающиеся на пути развития той или другой отрасли сельскохозяйственного производства, способствовать усовершенствованию земледельческой культуры и т.п.

В видах достижения таких целей, министру, между прочим, рекомендовалось содействовать развитию и успехам периодических и других изданий по сельскохозяйственным вопросам; само министерство к этому времени издавало уже два журнала - земледельческую газету и журнал министерства государственных имуществ. В отношении сельскохозяйственных учебных заведений министр должен был в особенности следить за тем, чтобы теория соединялась с практикой

Подобного же рода наказы были даны товарищу министра, департаментам и канцелярии. На товарища министра специально было возложено управление лесоводством, вследствие чего ему непосредственно были подчинены департаменты: лесной и корабельных лесов.

Дальнейшее существование министерства государственных имуществ и производившиеся в его организации изменения обусловливались теми крупными реформами, которые коснулись всех сторон государственной жизни с начала шестидесятых годов. Самою первою и важною из таких реформ было, конечно, освобождение крестьян в след зачем, в 1866 г., и государственные крестьяне также были освобождены от чрезмерной регламентации их жизни и деятельности. Изъяты из ведения министерства государственных имуществ, сравнены со всеми другими разрядами крестьян и подчинены ведомству министерства внутренних дел.

Однако, за министерством государственных имуществ осталось и до настоящего времени попечительство над некоторыми разрядами крестьянского населения, куда относятся: евреи земледельцы, водворенные на казенных землях херсонской и Екатеринославской губерний, колонисты кавказского края и инородцы в Сибири и некоторых губерниях европейской России.

До последнего преобразования министерства, в составе входили общие учреждения и должностные лица:

1. министр, его товарищ и совет министра, при котором существовал с прежним назначением ученый комитет;

2. с 1873 года министерство ведает горнозаводскую промышленность, для чего в его составе образованы:

- горный совет, горный ученый комитет и горный департамент с состоящим при нем «геологическим комитетом»;

3. прежний департамент сельского хозяйства был преобразован в департамент земледелия и сельской промышленности;

4. лесной департамент имел в своем ведомстве все лесное хозяйство империи,

Следовательно и, так называемые, корабельные леса, находившиеся ранее в ведомстве особого учреждения; бывшая канцелярия министра была преобразована в департамент. общих дел, ведавший некоторые вопросы, не отнесенные к другим департаментам и в то же время касавшиеся всех отдельных частей министерства. Кроме вышеуказанных учреждений в составе министерства были образованы: юрисконсультская часть, должности чиновников особых поручений, врача, секретарей и общий архив.

Вглядываясь в эту организацию, невозможно не заметить, что она имеет по преимуществу финансовый характер. Управление государственными имуществами разных категорий и извлечение из них доходов - вот главнейшая цель этой организации. В этом убеждает нас существование в рассматриваемом министерстве отдельных и самостоятельных учреждений для заведывания отдельными же видами государственных имуществ. Кроме того, в видах наиболее целесообразного управления этими имуществами, при названных учреждениях образованы, как мы видели, различные совещательные и ученые установления. Деятельность образованного при совете министра ученого комитета простиралась, как известно, на всякого рода вопросы, ведаемые министерством. Таким образом, управление государственным имуществом имеет свои исторические основания. Можно так же констатировать, что в древней Руси, как государственные имущества, так деятельность правителей не носили еще государственного характера, всецело подчиняясь началам частновладельческим. Как ни важно само по себе управление государственными имуществами, если, в особенности, принять во внимание их площадь, все же преобладание финансовой деятельности и организации рассматриваемого министерства являлось несомненною аномалией, к сожалению не обращавшею на себя до последнего времени достаточного внимания.

1.2 Государственное регулирование управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

В первой (и на сегодняшний день, пожалуй, единственной) монографии на данную тему, написанной учеными-административистами и изданной в 1983 г. ("Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы)" под ред. Ю.М. Козлова), отмечалась неутешительная ситуация: "К сожалению, до сих пор проблематика управления государственной социалистической собственностью не занимает принадлежащего ей по праву центрального места в административно-правовых исследованиях. Нет ни одной монографии, посвященной управлению государственной собственностью при социализме. Научные статьи по данной проблематике тоже крайне редки, причем, как правило, они носят лишь постановочный характер. Поэтому многие важные стороны характеристики реально существующего и функционирующего механизма административно-правового регулирования отношений государственной социалистической собственности остались нераскрытыми"

Понятие «государственная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года.

Формирование государственной собственности началось еще до новой Конституции Российской Федерации с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

В ходе перестройки созданы условия для формирования новых экономических отношений между Союзом ССР, союзными и автономными республиками, начат переход к рыночной экономике и многообразию форм собственности. Передаются в аренду предприятия, идет образование акционерных обществ, создаются реальные предпосылки для формирования рынка акций и других ценных бумаг. Процесс преобразования государственной собственности в другие формы будет нарастать. В соответствии с требованиями рыночной экономики существенно трансформируются управленческие структуры, выполняющие функции органов государственного управления отраслями народного хозяйства. В этих условиях по-новому встает вопрос о функциях государства в распоряжении и управлении имуществом, находящимся в государственной собственности Союза ССР. Государство должно обеспечивать условия для рационального использования и сохранности имущества, закрепленного за предприятиями, находить современные формы включения этого имущества в хозяйственный оборот. Исходя из этого требования и во исполнение Постановления Верховного Совета СССР от 6 марта 1990года "О введении в действие Закона СССР "О собственности в СССР", а также в целях безотлагательного формирования государственных органов, призванных ускорить создание ряда необходимых условий перехода к регулируемой рыночной экономике образовался Фонд государственного имущества Союза ССР. Полномочия указанного Фонда определялись Президентом СССР по представлению Совета Министров СССР с учетом задач развития единого общесоюзного рынка. Установить, что одной из первоочередных задач Фонда является разработка и реализация программы преобразования государственных предприятий в акционерные общества и предприятия, основанные на иных формах собственности, с одновременным осуществлением демонополизации производства.

Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Сонета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга"

В развитие названного выше постановления Президент Российской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в государственную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Государственное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре государственной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом субъектов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

Приватизация государственного имущества осуществляется на основе:

1. Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»

2. Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.,

3. местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся:

1. Указ Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г.

2. Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994

3. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий» от 23 декабря 1993 г.

4. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г.

На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований. Была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областного подчинения. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.

Как считает Широков А. Н., «большое внимание передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность уделяется в связи с тем, что изначально в СССР, а затем в Российской Федерации вся собственность являлась государственной. Первичное формирование федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной собственности между уровнями власти» В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами.

Для установления организационных и правовых основ преобразования отношений собственности в Российской Федерации посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса Российской Федерации, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям был принят Государственной Думой 24 июня 1997 года Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" и одобрен Советом Федерации 3 июля 1997 года.

Классификация приватизированного имущества изложена в программе приватизации. Программа приватизации должна содержать прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, акции которых, находятся в собственности. В программе указывается, что предполагается продать, обоснование выбора указанных предприятий, предполагаемые способы и сроки их приватизации, предполагаемые ограничения при их приватизации, размеры подлежащих продаже пакетов акций и прогноз начальной цены таких пакетов акций. Также в указанные перечни включаются открытые акционерные общества, созданные в процессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства. Продажа не включенных в указанные перечни акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, не допускается.

В указанном положении определяются права и обязанности органа по управлению государственным имуществом субъекта Российской Федерации, который наделен полномочиями территориального органа федерального органа по управлению государственным имуществом. Указанное положение утверждает Правительство Российской Федерации.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации по поручению федерального органа по управлению государственным имуществом вправе осуществлять отдельные полномочия на приватизацию федерального имущества.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации вправе направлять своих представителей в создаваемые федеральным органом по управлению государственным имуществом комиссии по приватизации объектов федеральной собственности, расположенных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Инициатива в проведении приватизации государственного и муниципального имущества может исходить от Правительства Российской Федерации, федерального органа по управлению государственным имуществом, соответствующих федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических или юридических лиц.

Решение о приватизации государственного имущества принимают:

1. Правительство Российской Федерации,

2. органы государственной власти субъектов РФ

3. федеральный орган по управлению государственным имуществом

Решение о приватизации государственного имущества принимают с учетом:

1. значимости объекта приватизации для обеспечения обороны страны и безопасности государства,

2. экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,

3. отраслевых особенностей объекта приватизации,

4. решений общих собраний работников преобразуемых в открытые акционерные общества государственных унитарных предприятий, федерального антимонопольного органа, соответствующих федеральных органов,

5. мнений органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, если указанные предприятия имеют градообразующий характер или оказывают существенное влияние на социально-экономическое положение территории.

Право собственности на государственное или муниципальное имущество переходит соответственно от Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к его покупателям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, настоящим федеральным законом и договором купли-продажи государственного или муниципального имущества.

Таким образом, органы по управлению государственным имуществом субъектов, переименованные как "Фонд государственного имущества" Российской Федерации могут наделяться полномочиями федерального органа по управлению государственным имуществом. В данном случае органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации осуществляют свою деятельность по управлению и распоряжению государственным имуществом в соответствии с положением об органе по управлению государственным имуществом субъекта Российской Федерации, который наделен полномочиями федерального органа по управлению государственным имуществом.

1.3 Сущность и функции и задачи управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

Важную роль в управлении государственным имуществом (госимуществом) и мобилизации финансовых ресурсов в процессе приватизации играют государственные органы по управлению госимуществом. Федеральный орган по управлению государственным имуществом - Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество РФ). В субъектах РФ оно создает свои территориальные органы и устанавливает их полномочия.

Министерство государственного имущества РФ выполняет следующие функции:

1. координирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управления и распоряжения федеральной собственностью;

2. разрабатывает и издает в пределах своей компетенции предусмотренные законом, программой приватизации нормативные правовые акты, регулирующие процесс приватизации государственного имущества, осуществляет контроль над выполнением этих правовых актов, вносит в них изменения и дополнения;

3. совместно с соответствующими федеральными органами представляет Правительству РФ проект программы приватизации;

4. организует и контролирует реализацию программы приватизации;

5. осуществляет через свои территориальные органы руководство и контроль над проведением приватизации федерального имущества;

6. в соответствии со своей компетенцией принимает решение о приватизации федерального имущества и передает объекты приватизации специализированному учреждению, которому Правительством РФ предоставлены полномочия на организацию и осуществление продажи федерального имущества;

7. осуществляет преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;

8. от имени Российской Федерации является учредителем от крытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, осуществляет права акционера или участника хозяйственных обществ, акции или доли в уставном капитале которых находятся в федеральной собственности;

9. создает комиссии по приватизации федерального имущества;

10. организует учет федерального имущества и ведение его реестра.

Совместно с органами государственной власти субъектов РФ Мингосимущество РФ готовит предложения о разграничении федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ, в компетенции которых находятся полномочия на управление и распоряжение государственным имуществом субъектов РФ, определяются органами государственной власти субъектов РФ.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ могут наделяться полномочиями территориальных органов федерального органа по управлению государственным имуществом.

По поручению территориального органа по управлению государственным имуществом Фонды вправе осуществлять отдельные полномочия на приватизацию государственного имущества. Органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ могут направлять своих представителей в создаваемые Мингосимуществом РФ комиссии по приватизации объектов федеральной собственности, расположенных на территориях соответствующих субъектов РФ.

Продажу федерального имущества осуществляют Российский фонд федерального имущества (РФФИ) и назначенные им представители. Фонд - юридическое лицо и наделен обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Он создает в субъектах РФ свои отделения. Деятельность Фонда и его отделений по продаже объектов приватизации не облагается налогами. РФФИ в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

1. от имени РФ владеет переданными ему Мингосимуществом РФ или органам по управлению государственным имуществом субъектов РФ, принадлежащими РФ, объектами приватизации до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия РФ как акционера в хозяйственных обществах;

2. от имени Российской Федерации осуществляет продажу объектов приватизации, переданных Мингосимуществом РФ или его территориальными органами;

3. выступает на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ;

4. ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность о движении денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества;

5. ведет учет подлежащих приватизации акций или долей в уставном капитале хозяйственных обществ, принадлежащих РФ, а также учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи федерального имущества;

6. аккумулирует и перечисляет денежные средства, полученные в результате приватизации федерального имущества, в соответствии с нормативами, установленными программой приватизации;

7. осуществляет меры по обеспечению перечисления дивидендов и других доходов по акциям или долям в уставном капитале хозяйственных обществ, в которых РФФИ от имени РФ осуществляет полномочия акционера;

8. производит от имени РФ выпуск государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Из числа подлежащих продаже акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, которыми владеет РФФИ, право голоса на общих собраниях акционеров могут иметь не более 25% акций плюс одна акция от общего числа акций открытого акционерного общества. Другие акции открытого акционерного общества, которыми владеет Фонд, независимо от их числа являются неголосующими и не учитываются при определении кворума и подсчете голосов на общих собраниях акционеров.

Продажу государственного имущества субъектов РФ осуществляют юридические лица, которым органы государственной власти субъектов РФ предоставили полномочия на организацию и осуществление продажи такого имущества. Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В субъектах РФ организованы государственные учреждения по управлению государственным имуществом так называемые Фонд ы государственного имущества.

Основными задачами Фондов являются:

1. создание эффективной системы продажи государственного имущества;

2. содействие преобразованию отношений собственности и повышению эффективности оборота объектов гражданских прав Российской Федерации;

3. создание условий для эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

Фонд в соответ ствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

1. осуществляет в установленном порядке полномочия как акционера по реализации находящихся в государственной собственности акций хозяйственных обществ, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества;

2. осуществляет от имени власти в установленном порядке продажу государственного имущества, в том числе высвобождаемого военного имущества, на основании решений Правительства Российской Федерации - продажу иного имущества, принадлежащего Российской Федерации, и по договорам с федеральными государственными унитарными предприятиями - продажу государственного имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения;

3. осуществляет продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступает организатором торгов при продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков;

4. заключает в установленном порядке договоры купли - продажи государственного имущества, а также обеспечивает передачу прав собственности на территориальное имущество;

5. ведет, составляет и представляет бюджетную, статистическую и иную установленную отчетность;

6. ведет в установленном порядке учет имущества, переданного ему для реализации, а также учет обязательств покупателей по договорам купли-продажи государственного имущества имущества, заключенными Фондом;

7. обеспечивает в установленном порядке контроль над соблюдением покупателями договоров купли - продажи государственного имущества, заключенных Фондом;

8. получает и перечисляет в установленном порядке средства, полученные Фондом от продажи государственного имущества;

9. обеспечивает оценку объектов федерального имущества в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности;

10. осуществляет в установленном порядке подготовку заключения о начальной цене приватизируемого государственного имущества,

11. устанавливает величину повышения начальной цены («шаг аукциона») при подаче предложений о цене имущества в открытой форме, вносит указанное заключение с приложением отчета об оценке имущества и решения об установлении величины повышения начальной цены («шаг аукциона)

12. издает официальный информационный бюллетень;

13. организует и проводит в установленном порядке аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении государственного недвижимого имущества;

14. приобретает в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации акции (доли в уставном капитале) хозяйственных обществ;

15. осуществляет в установленном порядке реализацию имущества (в том числе имущественных прав), арестованного во исполнение судебных решений или актов; переработку такого имущества, а в случае невозможности его реализации в силу утраты потребительских свойств - его утилизацию (уничтожение);

16. привлекает на конкурсной основе физических и юридических лиц для оценки и реализации в установленном порядке имущества, арестованного во исполнение судебных решений

17. получает и перечисляет в установленном порядке денежные средства, полученные в результате реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений

Таким образом, основными направлениями управления государственного имущества являются: приватизация государственного имущества, продажа государственного имущества и управление акциями открытых акционерных обществ.

Деятельность государственных учреждений по управлению государственным имуществом осуществляется на основании законодательных актов РФ.

2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Характеристика ГУ "Фонд имущества Амурской области"

Фонд имущества Амурской области создан решением президиума Амурского областного Совета народных депутатов от 12.11.1991 ЗЧ 124. Постановлением Главы Администрации Амурской области от 30.05.2000 № 354 (с изменениями и дополнениями) утверждено Положение о Фонде имущества Амурской области. Место нахождения Фонда имущества: г. Благовещенск, ул. Красноармейская, 173.

Фонд имущества Амурской области является специализированным государственным учреждением по продаже государственного имущества Амурской области и осуществляет в соответствии с целями, установленными Положением, функции, связанные с организацией, осуществлением продажи и управлением переданных ему в установленном порядке объектов областной государственной собственности.

Фонд имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации является юридическим лицом и наделен имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления.

Фонд имущества подотчетен губернатору Амурской области, а в случае наделения Фонда функциями территориального отделения Российского Фонда федерального имущества - Российскому Фонду федерального имущества.

Деятельность Фонда осуществляется в соответствии с Положением о Фонде имущества Амурской области, утвержденным постановлением Главы администрации Амурской области от 30.05.2000 г. № 354 (в редакции от 28.01.2008) и служит достижению следующих целей:

1. осуществлению организации по продаже имущества, находящегося в областной собственности, и иного имущества;

2. содействию социально-экономическому развитию Амурской области;

3. повышению доходности федерального, областного, местных бюджетов и внебюджетных фондов.

В рамках достижения вышеуказанных целей, Фонд оказывает содействие органам государственной власти, а также иным организациям по вопросам реализации имущества, приватизации, принимает участие в создании условий для развития рынка недвижимости и оценочной деятельности, реализации мероприятий по защите частных собственников, акционеров.

Структура ГУ "Фонд имущества Амурской области" представлена на рисунке 1.

В штате учреждения состоит 8 человек:

1. председатель (общее руководство)

2. заместитель председателя (координирует работу отдела приватизации и бухгалтерии)

3. старший инспектор (обязанности секретаря, кадровая работа)

4. начальник отдела приватизации (приватизация объектов областной собственности, работа с ОАО с долей участия области)

5. главный специалист (юрист)

6. главный бухгалтер (управление финансами, экономическая работа)

7. ведущий специалист (обязанности кассира, работа с жилищным фондом)

8. водитель

Рисунок 1 - Структура ГУ "Фонд государственного имущества Амурской области"

Управление деятельностью Фонда на принципах единоначалия осуществляет председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Губернатором Амурской области.

Функции Фонда:

1. от имени Амурской области владеет переданными ему объектами областной собственности до момента их продажи, в том числе объектами приватизации, ценными бумагами и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ;

2. временно (до момента продажи) осуществляет от имени собственника соответствующие полномочия в отношении находящихся в его ведении принадлежащих Амурской области предприятий, долей, паев, акций в капитале хозяйственных обществ;

3. осуществляет меры по обеспечению перечисления дивидендов и иных доходов по акциям (долям в уставном капитале) хозяйственных обществ, в которых Фонд от имени Амурской области осуществляет полномочия акционера (участника);

4. содержит жилищный фонд области на праве оперативного управления и осуществляет все связанные с этим функции;

5. осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и Положением.

Все источники права, регулирующие имущественные отношения с участием государства, составляют целостную систему гражданского, бюджетного и административного законодательства России.

Данная система источников включает в себя как нормативные акты федеральных органов власти, так и нормативные акты субъектов Российской Федерации. В соответствии с конституцией Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации. С другой стороны, вопросы владения, пользования и распоряжения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Систему источников правового регулирования образуют как законодательные, так и подзаконные акты. Законодательными актами являются нормативные акты высших органов государственной власти, которые имеют верховенство, то есть большую юридическую силу над подзаконными актами.

Основным законом, имеющим наивысшую юридическую силу, является конституция Российской Федерации. Конституция устанавливает основные принципы правового регулирования. Далее следуют федеральные конституционные законы. Следующими в иерархии являются федеральные законы.

Нормативные акты, регулирующие имущественные отношения, изменчивы. Это связано с постоянным изменением рыночных отношений. Необходимость поддержки того или иного направления экономики, выявления новых источников пополнения бюджета становятся причиной постоянного изменения законодательства.

Во всех правоотношениях, государство действует непосредственно через свои органы, или опосредованно через созданные им юридические лица. Таким образом, государство действует как множество субъектов наделенных своими правами и обязанностями. Органы государственной власти взаимодействуют друг с другом, но каждый наделен своей компетенцией в сфере управления государственным имуществом:

1. Законодательное собрание Амурской области (ранее - Амурский областной Совет народных депутатов) принимает законы субъекта по управлению государственным имуществом, утверждает прогнозные планы приватизации на очередной год.

2. Губернатор области (ранее - глава администрации) принимает постановления по реализации законов Амурской области.

3. Министерство имущественных отношений, природных ресурсов и лесного хозяйства Амурской области является органом исполнительной власти, обладающим полномочиями по управлению государственным имуществом области и передает Фонду объекты собственности, акции и доли области в уставных капиталах хозяйственных обществ.

2.2 Обеспечение приватизации и предпродажной подготовки объектов приватизации

Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом регулируются Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. (с изменениями на 19.12.2006 г.) № 178-ФЗ.

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

В период массовой приватизации (1993-2003 гг.) Фонд принимал участие в приватизации объектов федеральной, областной и муниципальной собственности. Данные из бухгалтерской отчетности по годам приведены в Таблице 1.

Таблица 1 - Доходы от приватизации государственного и муниципального имущества за 1993-2003 гг. (тыс.руб.)

Полномочиями по приватизации государственного имущества Государственное учреждение «Фонд имущества Амурской области» наделено на основании Положения о Фонде, Закона Амурской области «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Амурской области» от 24.09.2007 г. № 391-ОЗ (ранее - Закон Амурской области «Об управлении государственной собственностью Амурской области» от 06.11.1998 г. № 107-ОЗ). Всего от приватизации за указанный период перечислено в бюджеты разных уровней 84393 тыс. руб., в том числе в областной бюджет - 32251 тыс. руб. Динамика перечислений в бюджеты представлена на Рисунке 2.

Рисунок 2 - Динамика перечислений в бюджеты

Приватизация государственного имущества Амурской области осуществляется в соответствии с Прогнозными планами (программами) приватизации государственного имущества на очередной год, утвержденными постановлениями Амурского областного Совета народных депутатов. Основными задачами программ приватизации являются:

привлечение инвестиций в реальный сектор экономики;

создание эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий;

повышение экономической эффективности деятельности предприятий;

формирование доходов областного бюджета.

Прогнозный план разрабатывается в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Правилами разработки прогнозного плана приватизации имущества Амурской области, утвержденными постановлением областного Совета народных депутатов от 3 июля 2003 г. № 28/319, законодательством о приватизации и бюджетным законодательством.

В соответствии с указанными Постановлениями РФ приняты постановления Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. №№ 26/210-26/214, устанавливающие порядок приватизации государственного имущества области на аукционе, конкурсе, специализированном аукционе, посредством публичного предложения и без объявления цены.

Целью государственной политики в области приватизации является кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом, (а одной из важнейших задач - усиление социальной направленности процесса приватизации государственного имущества). В концепции социально-экономического развития области на 2005 - 2009 годы четко определены задачи управления собственностью. Основными задачами на 2005 - 2009 годы в этом направлении являются:

1. Обеспечение увеличения доходной части областного бюджета за счет эффективного использования областного имущества и земель.

2. Темп роста доходов 2009 года к 2005 году планируется достичь:

- от использования имущества в размере 9,4 процента - за счет продолжения практики передачи в долгосрочную аренду объектов недвижимости посредством торговли. В результате планируется получить дополнительно 1,7 млн. руб.;

- от использования земель в размере 23,7 процента - за счет расчета арендной платы на основе кадастровой стоимости земельных участков. В результате областной бюджет дополнительно получит 12,8 млн. руб.

3. Оптимизация количества государственных предприятий, определение перечня государственных учреждений, которые необходимы Амурской области как субъекту РФ для выполнения социальных и иных функций, определенных действующим законодательством.

4. Повышение эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, а также использование по назначению, сохранность и эффективность использования закрепленного за ними имущества.

5. Снижение расходов областного бюджета на обеспечение деятельности учреждений.

Основным направлением приватизации областной государственной собственности с 2005 года и в последующие годы будет приватизация областных государственных унитарных предприятий, не обеспечивающих функционирование органов государственной власти Амурской области, виды, деятельности которых могут более эффективно осуществляться хозяйствующим субъектом другой организационно-правовой формы. Так, например, в 2005 году запланировано приватизировать два предприятия, на 2006 и последующие годы просматривается тенденция к увеличению предлагаемых к приватизации унитарных предприятий. В результате приватизации унитарных предприятий будут образованы открытые акционерные общества со 100-процентной долей области в уставном капитале, акции которых по решению собственника могут быть выставлены на продажу. Кроме того, доход в бюджет будет поступать от продажи имущественных комплексов предприятий, не подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества.

Для решения указанных задач деятельность Администрации области будет сосредоточена:

1. на продолжении разграничения государственной собственности на землю, реализации мероприятий областной целевой программы "Развитие земельного кадастра, землеустройства и мониторинга земель Амурской области на 2005 - 2010 годы";

2. на повышении эффективности управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности Амурской области;

3. на проведении мероприятий по контролю над использованием по назначению, сохранности и эффективности использования областного государственного имущества;

4. на совершенствовании системы контроля над деятельностью предприятий и создании системы контроля над деятельностью учреждений.

Основными целями в сфере нормотворческой деятельности в 2005 - 2009 годах будет совершенствование законодательства Амурской области в сфере управления и распоряжения государственной собственностью Амурской области, в том числе в сфере земельных отношений, законодательное регулирование управления и распоряжения имуществом казны Амурской области (за исключением денежных средств).

Согласно прогнозному плану приватизации государственного имущества Амурской области на 2005 год, утвержденному постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 24.06.2004 № 39/311 подлежали приватизации акции 4 акционерных обществ, комплекс, состоящий из 3 зданий.

Сведения о проведенных в 2005 г. аукционах по продаже акций отражены в таблице 2.

Таблица 2 - Сведения о проведенных в 2005 г. аукционах по продаже акций

Постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 19.08.2004 № 40/394 «Об использовании права требования выкупа ОАО «Бурейская ГЭС», принадлежащих Амурской области акций» Фонду поручено предъявить требование к ОАО «Бурейская ГЭС» о выкупе акций в количестве 24613185 штук (1,1 % от уставного капитала, нормативная цена - 160497000 руб.). Постановление впоследствии было отменено.

Продолжалась работа по реализации объектов, включенных в прогнозные планы приватизации прошлых лет. Проданы акции 2 акционерных обществ и 2 объекта недвижимости. В областной бюджет перечислено 2609834 руб., расходы по приватизации составили - 54816 руб.

Согласно прогнозному плану приватизации государственного имущества Амурской области на 2006 год, утвержденному постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 19.08.2005 № 5/232 подлежали приватизации акции 1 акционерного общества, 4 комплекса, состоящих из 22 зданий.

В 2006 году проданы акции 4 открытых акционерных обществ. Информация о количестве и цене проданных акций, а также способах продажи представлена в таблице 3.

Таблица 3 - Информация о проданных в 2006 году акциях, принадлежащих Амурской области

Продано 4 имущественных комплекса:

один - на аукционе, два - способом публичного предложения и один - по первоочередному праву приобретения.

В областной бюджет перечислено доходов от приватизации за 2006 год - 3782459 руб., расходы по приватизации составили - 209900 руб.

Согласно прогнозному плану приватизации государственного имущества Амурской области на 2007 год, утвержденному постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 07.12.2006 № 20/653 подлежали приватизации акции 1 акционерного общества (ОАО «Покровский рудник» - 1250000000 акций по нормативной цене 51209000 руб., 1,39 % от уставного капитала) и комплекс, состоящий из 2 зданий.

В 2007 году проданы акции ОАО «Баминвест» (прогнозный план 2003 г.) без объявления цены за 11200 руб., приватизированы объекты недвижимости.

Перечень объектов недвижимости, способы их приватизации, затраты на ее проведение и сумма перечисленных средств в областной бюджет отражены в таблице 4.

Таблица 4 - Сведения о приватизированных в 2007 году объектах недвижимости областного уровня собственности

Всего в областной бюджет перечислено доходов от приватизации за 2007 год - 10234029 руб., расходы по приватизации составили - 18316 руб.

С целью анализа процесса приватизации представим данные за 2005-2007 гг. в виде гистограммы [Рисунок 3]

Рисунок 3 - Сведения о проданных в 2005-2007 гг. объектах областной собственности

Доходы от приватизации за истекшие три года поступали в бюджет области неравномерно, т.к. основной ее целью (в соответствии с концепцией управления государственным имуществом Амурской области на 2006-2010 гг., одобренной постановлением губернатора Амурской области от 06.09.2006 г. № 486) является не получение доходов, а оптимизация путем реализации пакетов акций (долей) хозяйственных обществ и иного имущества, находящегося в собственности области, не предназначенного для выполнения полномочий области. В 2007 году Фонд имущества так же проводил работу путем проведения открытых аукционов, посредством публичного предложения по реализации областных пакетов акций в уставных капиталах акционерных обществ:

1. ОАО Компания "Амурвнешэкономика"

2. ОАО "Дальневосточный региональный банк"

3. ОАО "Бурейская ГЭС"

4. ОАО "Покровский рудник"

Все перечисленное имущество неоднократно выставлялось на продажу. Ввиду отсутствия спроса на указанное имущество торги признаны несостоявшимися.

Таким образом, основная проблема приватизации имущества заключается в инвестиционной непривлекательности акций, объектов недвижимости, поэтому целесообразнее принимать решения о их продаже, когда они пользуются спросом. Кроме того, необходимо решить вопрос о приватизации земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.

2.3 Управление акциями (долями) Амурской области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ

Помимо своей основной функции - приватизация государственного имущества - Фонд выступает от имени области учредителем и приобретает доли в уставных капиталах и акции хозяйственных обществ, развитие которых определяется интересами области, задачами структурной перестройки экономики, развития городов и районов области.

В своей деятельности по управлению акциями, долями в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ Фонд руководствуется Федеральными законами от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Представители области в органах управления акционерного общества, созданного в процессе приватизации, часть акций (доли, паи) которого закреплена в областной государственной собственности, имеют право:

1) участвовать от лица Амурской области в органах управления акционерного общества (общем собрании акционеров, совете директоров (наблюдательном совете);

2) вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров;

3) требовать для ознакомления любые документы общества с условием сохранения служебной и коммерческой тайн;

4) получать у держателя реестра ценных бумаг открытого акционерного общества данные об именах (наименованиях) зарегистрированных в указанном реестре владельцев ценных бумаг открытого акционерного общества, количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг.

Постановлением губернатора Амурской области от 03.02.2004 г. № 55 утверждено Положение о порядке взаимодействия органов исполнительной власти Амурской области, государственного учреждения «Фонд имущества Амурской области» в процессе организации управления акциями, принадлежащими Амурской области и использованием специального права Амурской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»). В соответствии с Положением права акционера от имени Амурской области осуществляют:

1. департамент администрации Амурской области по управлению государственным имуществом области (далее именуется департамент) в отношении открытых акционерных обществ (далее именуются акционерные общества), за исключением тех, все находящиеся в областной собственности, акции которых подлежат продаже в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации областного имущества на соответствующий год;

2. государственное учреждение «Фонд имущества Амурской области» (далее именуется Фонд) в отношении акционерных обществ, все находящиеся в областной собственности, акции которых подлежат продаже в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации областного имущества на соответствующий год, а также на основании решений Амурского областного Совета народных депутатов, иных акционерных обществ.

Фонд на основании постановления Амурского областного Совета народных депутатов от 21 августа 2003 г. N 29/372 и постановления губернатора области от 22 сентября 2003 г. N 634 «Об Амурском ипотечном агентстве» выступил учредителем ОАО «Амурское ипотечное агентство» со стопроцентным участием области в его уставном капитале, что способствовало развитию ипотечного кредитования в области. Более 845 семей в гг. Благовещенск, Тында, Белогорск, Свободный, Райчихинск обеспечены жильем, им выданы кредиты на сумму 721,3 млн. руб. Уставный капитал ОАО «Амурское ипотечное агентство» составляет 50 млн. руб. Обществом осуществляется экспертная и консультативная помощь по вопросам получения ипотечного жилищного займа, оказывается содействие кредитным организациям в организации рациональной практики проведения жилищного кредитования.

В соответствии с постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.06.2006 г. № 15/305, постановлением губернатора Амурской области от 07.08.2006 г. № 435 «Об агентстве кредитных гарантий АПК» Фонд выступил учредителем ОАО «Агентство кредитных гарантий АПК» со стопроцентным участием области в уставном капитале в размере 3000 тыс. руб., количеством акций 3000 штук, номинальной стоимостью 1,0 тыс. руб. каждая.

Основной деятельностью общества по уставу является предоставление гарантий для привлечения кредитов коммерческих банков на развитие малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе (АПК) области, предоставление им денежных ссуд под залог недвижимого имущества, организация и развитие сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов, организация торгово-закупочной деятельности сельскохозяйственной продукции, а также предоставление субъектам АПК в финансовую аренду (лизинг) сельхозтехники с последующим переходом права собственности на объект лизинга.

Постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 23.05.2002 г. № 16/287 «Об обращении главы администрации Амурской области о вступлении в открытое акционерное общество «Благовещенский спиртзавод» дано согласие на вступление Амурской области в лице ГУ «Фонд имущества Амурской области» в ОАО «Благовещенский спиртзавод» с внесением в оплату 58800 обыкновенных именных акций общества денежных средств в размере 58800 тыс. руб., что составляет 49 % от уставного капитала. Председателем совета директоров общества избран председатель Фонда. По условиям учредительного договора общества Фонд в течение 5 лет с момента начала производства спирта вправе предъявить обществу требование о выкупе акций по рыночной цене, но не ниже номинальной - 58800000 руб. Общая сметная стоимость строительства спиртзавода составляет около 600 млн. руб., в т.ч. 250 млн. руб. - стоимость оборудования.

После выхода завода на полную мощность, годовая производительность предприятия составит 1800 тысяч декалитров спирта, годовой доход - 950 млн. руб., объем затрат - 350-370 млн. руб., налоговых обязательств - более 500 млн. руб. Оставшиеся в распоряжении предприятия средства будут направляться на обслуживание кредитных обязательств. Кроме того, Амурская область получит стабильного потребителя сельскохозяйственной продукции, выращиваемой на ее территории - до 50000 тонн пшеницы в год; производителя натуральной кормовой добавки с высоким содержанием белка и витаминов, получаемой из отходов спиртового производства и превращаемой в высококачественный продукт, доступный как крупным предприятиям животноводства, так и фермерским хозяйствам.

Постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 17.06.2005 г. № 4/124 «Об обращении губернатора Амурской области об участии в уставном капитале ООО «Амурагроцентр» и распоряжением губернатора от 28.06.2005 № 438-р Фонду поручено осуществить вхождение Амурской области в состав участников ООО «Амурагроцентр» со сроком участия два года, с дальнейшей пролонгацией на два года, с внесением вклада 181,4 млн. руб., что составляет 40 % от уставного капитала. В результате ООО «Амурагроцентр» смогло приобрести необходимое количество оборотных средств, снизить издержки производства. Продукция общества стала конкурентоспособной, открыт цех по пищевой переработке сои, появились дополнительные рабочие места. Предприятие готово перерабатывать 80000 тонн сои с амурских полей.

Перечень хозяйственных обществ, в которых область имеет долю в уставном капитале, изменяется из года в год в связи с включением некоторых из них в прогнозный план приватизации и возникновением необходимости приобретения акций, долей других обществ. За последние 3 года (2005-2007 гг.) участие области в уставных капиталах хозяйственных обществ характеризуется показателями, приведенными в Приложении А.

В результате проводимой политики приватизации государственного имущества по состоянию на 01.01.2008 г. область владеет 100 % акций (долей) в двух обществах, от 25 до 50 % - в двух и менее 25 % - в девяти.

Таким образом, владение небольшим пакетом акций не позволяет получать реального эффекта от участия в обществах, а также оказывать существенное влияние на принятие управленческих решений в обществах с пакетом акций менее 2 %, поэтому их следует включить в прогнозный план приватизации в первую очередь.

2.4 Управление жилищным фондом Амурской области

В соответствии с законом РФ от 24.12.1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» постановлением главы администрации Амурской области от 21.05.2003 г. № 353 утвержден Порядок оформления жилых помещений в областную государственную собственность, распределения и предоставления жилья из государственного жилищного фонда Амурской области.

Для целей, предусмотренных настоящим порядком, жилищный фонд формируется из жилых помещений, построенных за счет средств областного бюджета либо приобретенных иным способом в установленном законом порядке. Средства, получаемые от нанимателей, направляются в областной бюджет с целью пополнения доходной части бюджета. Департамент архитектуры и строительства администрации области оформляет необходимую документацию и передает ее ГУ «Фонд имущества Амурской области», которое осуществляет государственную регистрацию права собственности области на данный объект. После осуществления государственной регистрации права собственности на жилье Фонд подает заявление о внесении в реестр областной собственности жилого помещения (Законом Амурской области от 01.09.2005 № 38-ОЗ функции по регистрации права собственности области закреплены за департаментом администрации области по управлению государственным имуществом области).

На основании постановлений губернатора области жилые помещения передаются в оперативное управление Фонда, который и формирует государственный жилищный фонд субъекта РФ.

В целях упорядочения распределения жилья из государственного жилищного фонда Амурской области постановлением губернатора Амурской области от 22.09.2003 г. № 633 (в редакции 12.03.2007 г.) образована комиссия по распределению жилищного фонда Амурской области.

Законом Амурской области от 01.09.2005 г. № 38-ОЗ «О жилищной политике в Амурской области» определено понятие «государственный жилищный фонд области» - это совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Амурской области. В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется:

1. жилищный фонд социального использования (предоставляемый по договорам социального найма и предполагающий впоследствии приватизацию жилых помещений);

2. специализированный жилищный фонд области, предназначенный для проживания отдельных категорий граждан;

3. жилищный фонд коммерческого использования.

Согласно ст.1 Закона РФ от 04.07.1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» приватизация жилья - бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Передача жилых помещений в собственность граждан оформляется договором передачи, заключаемым местной администрацией, предприятием, учреждением с гражданином, получающим жилое помещение в собственность. В Амурской области передача жилья в собственность граждан осуществляется в соответствии с Примерным положением об основных принципах и условиях приватизации жилищного фонда в области, утвержденным решением Амурского областного Совета народных депутатов от 06.05.2003 № 158.

ГУ «Фонд имущества Амурской области» для эксплуатации и ремонта государственного жилого фонда Амурской области составляет смету затрат для обеспечения бюджетного финансирования.

Согласно распоряжению губернатора Амурской области от 18.07.2005 г. № 489-р в оперативное управление Фонду 27.01.2006 г. был передан тридцатиквартирный жилой дом, со всеми квартиросъемщиками которого заключены договоры социального найма. На основании постановления Амурского областного Совета народных депутатов от 21.10.2005 г. № 7/430 жилой дом 16.02.2007 г. передан в муниципальную собственность.

В соответствии с Постановлением губернатора области от 27.05.2005г. Фонд выполняет функции администратора поступлений от платы за найм квартир, находящихся в областной собственности. Плата за найм начисляется на основании постановления мэра г. Благовещенска (на 2007 г. - «Об установлении платы за пользование жилым помещением» от 14.12.2006 № 4033). Размер годовой платы за найм, подлежащей перечислению в бюджет области за 2007 год составил 32,0 тыс. руб., фактически перечислено - 33,6 тыс. руб. Распоряжением губернатора области от 07.09.2005 г. № 618-р в оперативное управлении Фонду в 2005 году были переданы 3 квартиры, на которые не зарегистрировано право собственности области (министерством имущественных отношений). По данной причине Фонд не мог зарегистрировать право оперативного управления. Повышение эффективности управления государственным имуществом во многом определяются степенью выполнения обязанностей по оперативному управлению государственной собственностью

На 01.01.2007 года за ГУ "Фонд имущества Амурской области" были закреплены на праве оперативного управления 16 квартир. Из них заключены договоры социального найма жилого помещения 10 квартир, 5 договоров коммерческого найма жилого помещения, 1 квартира не распределена, в связи с отказом нанимателя.

На 01.01.2008 года за ГУ "Фонд имущества Амурской области" были закреплены на праве оперативного управления 13 квартир. Из них заключены договоры социального найма на 8 квартир, 4 договора коммерческого найма жилого помещения, 1 квартира не распределена.

Размер годовой платы за найм, подлежащей перечислению в бюджет области, составляет 32009,22 рубля. Размер денежных средств внесенных нанимателями в течение 2007 года - 33587,64 рубля. Переплата на 01.01.2008 года составляет 1690,63 рубля.

Сведения о жилищном фонде, находящемся в собственности области в динамике за три года представлены в Таблице 5

Таблица 5 - Сведения о жилищном фонде, находящемся в собственности области в динамике за три года

Из данных таблицы видна динамика поступлений платы за найм жилых помещений в бюджет области. За анализируемый период погашена полностью задолженность по указанным платежам, что позволяет сделать вывод о качественно и своевременно проделанной работе сотрудниками Фонда по ликвидации задолженности и перечислению ее в областной бюджет.

Учитывая тот факт, что бесплатная приватизация жилья прекращается с 1 марта 2010 года (Федеральный закон 93-ФЗ от 30.06.2006), возникает ситуация, при которой ущемляются права граждан.

С другой стороны, жилищный фонд области состоит на 01.01.2008 г. из 14 квартир, 9 из которых подлежат приватизации. Однако этот факт не является поводом для непринятия нормативно-правовых актов области, регулирующих приватизацию жилищного фонда области.

Таким образом, снизилось количество квартир передаваемых в собственность граждан. Причиной тому является отсутствие законодательной базы по приватизации государственного жилищного фонда области. Ранее передача квартир областного уровня собственности проводилась муниципалитетом на основании договора поручения.

И так, проведенный анализ деятельности ГУ "Фонд государственного имущества Амурской области" позволил выявить ряд проблем, усложняющий эффективную работу ГУ:

1. Основная проблема приватизации имущества заключается в инвестиционной непривлекательности акций, объектов недвижимости, поэтому целесообразнее принимать решения об их продаже, когда они пользуются спросом. Кроме того, необходимо решить вопрос о приватизации земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.

2. Снижается количество квартир передаваемых в собственность граждан. Причиной тому является отсутствие законодательной базы по приватизации государственного жилищного фонда области.

3. Владение небольшим пакетом акций не позволяет получать реального эффекта от участия в обществах, а также оказывать существенное влияние на принятие управленческих решений в обществах с пакетом акций менее 2 %, поэтому их следует включить в прогнозный план приватизации в первую очередь.

3. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

3.1 Теоретическое обоснование организационно-правовых проблем управления государственной собственностью субъекта РФ

Исследование управления государственным имуществом в субъекте Российской Федерации на примере Амурской области позволило выявить ряд организационно-правовых проблем.

Это обусловлено тем, что после разграничения собственности в Российской Федерации и наделения субъектов Российской Федерации имуществом возникли трудности, связанные с реализацией права собственности публичными образованиями.

В данный период, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института управления государственной собственнос тью. С этого же времени в литературе по административному праву стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления. Однако рассмотрение проблемы до сих пор имеет преимущественно постановочный характер.

Вместе с тем высокая степень актуальности исследования правовых проблем управления государственной собственностью обусловлена не только кардинальным изменением общей структуры форм собственности в Российской Федерации, но и реформой системы государственной собственности, разграничением ее на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. К числу основных общетеоретических вопросов управления государственной собственностью, в том числе собственностью субъекта РФ, относится проблема обоснованности рассмотрения данного вида управления как особой, целостной системы (подсистемы) государственного управления. Основным фактором, определяющим структуру системы государственного управления, подразделение ее на соответствующие подсистемы, является структура объекта государственного управления. Объект, обладающий признаками системы и нуждающийся в управляющем, государственно-властном, воздействии, предопределяет формирование соответствующей ему системы государственного управления и правового института, регулирующего функционирование данной системы.

В качестве наиболее общих признаков, характеризующих объект государственного управления и обусловливающих структуру системы управления им, обычно рассматриваются: а) территориальная организация общественных процессов и б) сферы общественной жизни. Соответственно указанным признакам проблемы государственного управления исследуются:

- в территориальном аспекте (управление государством в целом и отдельными его частями)

- в отраслевом аспекте (управление в различных сферах государственно-политического, социально-культурного, экономического развития общества) аспектах.

Наряду с этим важнейшее значение имеет, приобретая все большую значимость по мере углубления интеграции общественных связей, усложнения технологических процессов, увеличения количества комплексных, межотраслевых общественных отношений, требующих единообразного, системно согласованного государственно-властного опосредования. Именно в данном аспекте и существуют объективные предпосылки для выделения управления государственной собственностью как особой разновидности государственного управления.

Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения

Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах:

- общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;

- в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение).

Соответственно государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект управления должна характеризоваться как:

- определенным образом структурированное общественное отношение;

- определенным образом структурированная система общественных отношений.

Содержание собственности как общественного отношения раскрывается при посредстве тех связей, в которые собственник вступает с другими субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления, материальных благ. С правовой точки зрения важнейшее значение имеет не только материальный субстрат, но и сознательно-волевое содержание отношений собственности, выражающееся в наличии у субъектов данных отношений определенных юридических прав и обязанностей, в результате чего собственность выступает как правоотношение.

Воля собственника в отношении принадлежащей ему вещи выражается во владении, пользовании и распоряжении ею. К ним, в конечном счете, сводятся конкретные акты собственника в отношении вещи. Учитывая, что указанными категориями охватываются все существующие правовые формы состояния и движения собственности, начиная от производства и заканчивая потреблением, собственность можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом. Данное определение наиболее полно отражает с юридической точки зрения как статичную (владение), так и динамичную (пользование и распоряжение) стороны этого сложного явления.

Категории владения, пользования и распоряжения имуществом характеризуют определенный экономико-правовой режим данного имущества, т.е. количественный и качественный состав, юридические и экономические условия его использования в процессе производства, потребления и оборота.

Таким образом, государственную собственность субъекта Российской Федерации можно определить как систему общественных отношений, складывающихся в процессе реализации правомочий субъекта Российской Федерации как собственника имущества и характеризующих количественный, качественный состав, а также экономико-правовой режим государственного имущества, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации.

Интегрирующим, системообразующим фактором, обусловливающим целостность государственной собственности как объекта государственного управления и отличие управления государственной собственностью от государственного воздействия на функционирование иных видов собственности, является общее юридическое свойство имущества, характеризующее принадлежность последнего государству.

При всем многообразии отношений государственной собственности их объединяет один важнейший признак - вещи, на которые направлены эти отношения, являются объектами права государственной собственности. Данный признак предопределяет специфику всех остальных элементов отношений государственной собственности, а также пределы и характер государственного управляющего воздействия на эти отношения, в основе которого лежат правомочия собственника. Указанный правовой статус государственного имущества обусловливает самые большие возможности, самый широкий объем полномочий государства по детерминации состояния и функционирования системы отношений государственной собственности в сравнении с иными видами собственности.

Несмотря на свою безусловную системную целостность и единство, государственная собственность вместе с тем представляет собой сложнейшую, комплексную и иерархическую систему отношений, структурируемую по множеству признаков, отражающих ту или иную сторону, тот или иной срез этой системы. Совершено обоснованно в экономической литературе государственная собственность характеризуется как самый сложный по своей структуре вид собственности, что обусловливается, главным образом, уникальной природой субъекта права государственной собственности. Сложнейшее организационное строение государства, его особая, политическая, природа, предопределяют не имеющий аналогов характер организации проявления государства как собственника, а следовательно, и всей системы отношений государственной собственности.

В Российской Федерации одним из важнейших критериев классификации государственной собственности, разделяющим ее на две крупных и относительно автономных подсистемы, является вид государственной собственности, которая в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ подразделяется на федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Имущество, входящее в федеральную собственность, принадлежит на праве собственности Российской Федерации в целом. Имущество, составляющее государственную собственность субъектов РФ, принадлежит на праве собственности соответствующим субъектам РФ.

Таким образом, федеральная собственность и собственность субъектов РФ представляют собой два самостоятельных объекта управления, которым присущи как общие закономерности, свойственные строению и функционированию государственной собственности в целом, так и специфические признаки, заключающиеся главным образом в особом составе участников со стороны собственника, а также составе имущества, входящего в государственную собственность соответствующего вида.

Важнейшим направлением анализа системы отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как объекта управления является раскрытие их внутренней структуры с точки зрения конкретного состава участников этих отношений, механизма взаимодействия их с субъектами управления. Один из существенных признаков отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации заключается в том, что обязательным их участником с одной стороны (со стороны собственника) всегда является субъект Российской Федерации, представленный в этих отношениях определенным кругом субъектов, осуществляющих от его имени правомочия собственника. Разумеется, специфика конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, механизм управляющего воздействия государства на данные отношения в значительной мере определяются особенностями статуса этих субъектов, характером их правовой связи с государством.

В первую очередь от имени государства в любых отношениях, в том числе в отношениях государственной собственности субъекта Российской Федерации, действуют органы государственной власти. В соответствии с п.3 ст. 214, п.1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ от имени субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поскольку указанные органы входят в состав государственного аппарата, находясь в отношениях власти - подчинения с другими государственными органами, государство имеет возможность административного воздействия на данных участников отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как путем установления в нормативных актах (носящих административно-правовой характер) компетенции соответствующих органов, так и непосредственно управления их деятельностью. При этом субъект управления государственной собственностью и субъект (участник) отношения государственной собственности могут совпадать, когда один и тот же государственный орган принимает управленческие решения и реализует их в конкретных отношениях государственной собственности. Вместе с тем часто данные субъекты не совпадают, и тогда одни органы государственной власти, наделенные соответствующими полномочиями, управляют деятельностью других органов, непосредственно участвующих в осуществлении права государственной собственности.

Однако в обоих случаях присутствуют два принципиальных обстоятельства:

а) моменту реализации права государственной собственности (т.е. возникновения конкретного отношения государственной собственности) непосредственно предшествуют управленческие отношения, возникающие в процессе выработки, принятия и исполнения управленческих решений, определяющих основания для возникновения конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации и характер поведения в них соответствующих государственных органов;

б) государство непосредственно, через реализацию государственно-властных полномочий соответствующими органами государственной власти, определяет деятельность субъектов отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, выступающих на стороне собственника.

Данный механизм государственного воздействия на рассматриваемые отношения обусловлен особенностями статуса их субъектов, являющихся органами государственной власти. Вместе с тем на стороне собственника в указанных отношениях могут участвовать и субъекты, не являющиеся государственными органами. Так, в соответствии с п.3 ст. 214, п.3 ст. 125

Гражданского кодекса РФ в случаях и порядке, предусмотренных нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, по их специальному поручению от их имени права собственника могут осуществлять ораны местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Кроме того, права владения, пользования и распоряжения государственным имуществом от своего имени осуществляют создаваемые государством предприятия и учреждения.

Перечисленные субъекты не входят в состав государственного аппарата, не находятся в отношении власти подчинения с органами государственной власти и, следовательно, их взаимоотношения с государством, от имени которого они осуществляют права собственника, имеют не административную, а гражданско-правовую основу. Однако из сказанного не следует вывод, что государство в данном случае не управляет государственной собственностью - речь идет лишь о несколько ином механизме управления.

Субъекты, представляющие государство в отношении собственности в любом случае всегда находятся в правовой связи с государствами органами, и их взаимоотношения с данными органами, в том числе по непосредственному определению характера деятельности данных субъектов в отношении государственной собственности, являются, следовательно, объектом государственного управления. В качестве примера можно привести осуществление прав собственника государственного имущества доверительным управляющим, которое основано на договоре доверительного управления, заключаемом между управляющим и уполномоченным на то государственным органом.

Отношения, возникающие между ними в процессе заключения, исполнения и прекращения договора являются непосредственным объектом государственного управления. Действия соответствующего государственного органа определяются, в частности, утвержденными формами типовых договоров доверительного управления, установленными основаниями передачи государственного имущества в доверительное управление, распоряжениями этого или вышестоящего государственного органа о передаче конкретного имущества, утвержденным порядком подбора доверительных управляющих и иными административными актами, которые в значительной мере предопределяют характер использования государственного имущества в процессе доверительного управления. Механизм управления государственной собственностью в данном случае является, однако, более сложным, опосредованным, чем в тех отношениях, в которых непосредственно участвуют органы государственной власти.

Управленческие действия и решения служат непосредственной предпосылкой возникновения отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации. Субъекты данных отношений и субъекты управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации часто совпадают в лице одного государственного органа (т.е. происходит определенное пересечение управляемой и управляющей подсистем). Не случайно, поэтому в экономической литературе высказывается точка зрения, в соответствии с которой понятием "государственная собственность" охватывается предельно широкий круг отношений: от непосредственной реализации прав владения, пользования и распоряжения государственным имуществом до отношений внутри государственного аппарата, возникающих в связи с реализацией права государственной собственности. В широком, экономическом, смысле такая трактовка государственной собственности оправдана, так как охватывает весь функционально единый цикл осуществления права государственной собственности.

Однако с правовой точки зрения очень важно разграничивать, с одной стороны, непосредственную реализацию правомочий владения, пользования и распоряжения государственным имуществом в гражданских правоотношениях (т.е. собственно отношения государственной собственности) и с другой - осуществляемое в рамках системы органов исполнительной власти административно-правовое обеспечение реализации данных правомочий. Несмотря на тесную и неразрывную взаимосвязь указанные комплексы отношений имеют различную правовую природу и являются самостоятельными, несовпадающими элементами системы управления государственной собственности. Основные их различия заключаются в следующем:

Во-первых, отношения по управлению государственной собственностью функционируют исключительно в сфере государственного управления и являются властеотношениями: т.е. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения, и воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого либо согласуется с волей другого на основе норм административного права. Гражданские же отношения основаны на равенстве и автономии воли их участников.

Во-вторых, участниками отношений в сфере управления государственной собственностью может быть ограниченный круг субъектов, обладающих особым правовым статусом, связанным с участием в реализации исполнительной власти (государственные органы, их руководители и иные субъекты, наделенные полномочиями или функциями по реализации компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом).

Граждане и юридические лица (в том числе государственные предприятия и учреждения), не наделенные указанным статусом, не могут рассматриваться в качестве субъектов отношений по управлению государственной собственностью. С ними, реализуя правомочия собственника, государство вступает в гражданские правоотношения.

В-третьих, основанием (юридическим фактом) возникновения отношений в сфере управления государственной собственностью являются, как правило, односторонне-властные действия (веления) субъектов управления. В основе же возникновения гражданских правоотношений лежит свободное волеизъявление сторон.

Наконец, в-четвертых, отношения в сфере управления государственной собственностью, в отличие от гражданских правоотношений, не являются непосредственной юридической основой возникновения, изменения или прекращения прав на государственное имущество.

Таким образом, эффективность управления государственным имуществом зависит от рационального использования «триады» правомочий собственника:

1. полномочий по владению имуществом

2. пользованию имуществом

3. распоряжению имуществом.

Так же, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации является отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы:

1. Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

2. Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную.

3. Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

3.2 Проблема кадровой политики в государственных учреждениях по управлению государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

Система управления государственным имуществом испытывает безусловную потребность в переподготовке своих кадров. В отношении содержания переподготовки трудно дать однозначную оценку. Органы по управлению государственным имуществом, как и любые иные управленческие структуры, имеют функциональные подразделения:

- юридическое,

- кадровое,

- финансово-аналитическое,

- автоматизации и коммуникационного обеспечения;

А так же линейные отделы: аренды, приватизации, управления собственностью, учета государственного имущества. Сотрудники и функциональных и линейных структур в силу динамизма нормативно-правовой базы и в целом ситуации в стране нуждаются в регулярной и основательной переподготовке.

Однако ее содержание должно быть различным. Практика показывает, что любая, на первый взгляд самая незначительная проблема управления имуществом носит комплексный характер, имеет и правовой, и экономический, и управленческий, и социально-политический аспекты, требует организации четкого взаимодействия нескольких отделов.

В условиях узкой специализации работников нередко складывается ситуация, когда арендаторы не могут понять юристов, а приватизаторы - экономистов. Сотрудники любых отделов не в состоянии четко поставить задачу программистам и другим специалистам. Необходимо решать задачу преодоления подобных барьеров путем организации переподготовки кадров, а также подбором и расстановкой кадров, при которых в каждом отделе должно быть хотя бы по одному специалисту с юридическим, экономическим образованием, а также в области компьютерной техники.

Идеалом было бы иметь сотрудников с «универсальной» подготовкой. Данное требование в отношении сотрудников функциональных подразделений нереально, и содержание их переподготовки должно соответствовать основному виду деятельности. В этом отношении было бы целесообразно строить программу обучения управленцев не строго в рамках традиционных специальностей экономиста, юриста, менеджера, а готовить новые кадры на стыке этих областей знаний, поскольку лишь комплексные знания в таких областях, как экономика, гражданское право, работа с персоналом. Работа с информационными системами и в других областях, позволят принимать грамотные, взвешенные, высококвалифицированные управленческие решения.

В отношении сотрудников линейных подразделений широта познаний является необходимостью. Только при этом условии они будут в состоянии готовить без посторонней поддержки, взвешенные и обоснованные решения либо выступать квалифицированными постановщиками задач для более углубленной проработки функциональными подразделениями.

Программы переподготовки по направлениям: «Управление государственными унитарными предприятиями» и «Корпоративное управление» должны включать в себя курсы «Финансовый менеджмент», «Антикризисное управление», «Менеджмент», «Налогообложение», «Основы гражданского права». По направлению «Корпоративное управление» должен дополнительно изучаться курс «Ценные бумаги». По направлению «Управление недвижимостью» необходимы курсы: «Оценка недвижимости», «Риэлтерская деятельность», «Доверительное управление недвижимостью».

Таким образом, переподготовка должна строиться на необходимости овладения кадрами в практическом плане методами управления государственным имуществом с тем, чтобы при выработке рекомендаций и проектов распорядительных документов исполнитель мог представить, предложить не просто дежурный набор средств выхода, а адресное воздействие для каждой конкретной ситуации или хозяйствующего субъекта с учетом проблем и перспектив. Немаловажным обстоятельством для повышения квалификации является и опыт работы, современное понимание проблем экономики и личная мотивация управленцев государственным имуществом, которую следует формировать и поддерживать. Тезисность, схоластичность и оторванность от жизни - главные недостатки в существующей системе переподготовки кадров.

3.3 Пути совершенствования правовых норм эффективного управления Государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

В результате использования государственного имущества в хозяйственном обороте складываются общественные отношения, являющиеся предметом комплексного межотраслевого института государственного имущества, характеризующегося сочетанием:

- частноправовых и публично-правовых норм в их взаимосвязи и взаимовлиянии;

- норм права различных отраслей (гражданского, предпринимательского, административного, финансового права).

Потребности современного законодательства требуют юридизации и четкого определения этих понятий в нормативных правовых актах. Для чего необходимо разработать систему целей и принципов использования государственного имущества в хозяйственном обороте, на основе которых следует выстраивать весь массив правовых норм:

1. Законодательные основы правового режима государственного имущества должны составлять положения законов, которые могут быть представлены следующей системой:

- закон, регулирующий общие вопросы управления и распоряжения государственным имуществом;

- закон, регулирующий вопросы разграничения государственной собственности;

- законы, регулирующие процесс преобразования государственной собственности (о приватизации, о Государственной программе приватизации, о национализации);

- законы, регулирующие правовое положение государственных организаций;

- законы, устанавливающие требования, предъявляемые к процессу использования государственного имущества хозяйствующими субъектами.

Предложенная структура законодательного обеспечения позволит всесторонне урегулировать различные аспекты имущественных отношений в исследуемой сфере.

Наличие у государства прав собственника есть статичная базисная основа его деятельности. Она может быть осуществлена через деятельность государственных органов, которым государство делегирует функции по управлению имуществом. В связи с этим механизм соотношения понятий собственность и управление может быть представлен следующим образом: Государство - Собственность - Управление.

В деятельности государственных органов по использованию государственного имущества управленческие функции представлены в основном нормативным регулированием, контролем и планированием. Функции руководства, организации, координации и стимулирования в их деятельности практически отсутствуют. Однако реализация даже представленных функций на практике не отвечает требованиям рыночной экономики и нуждается в совершенствовании, предложения по которому сформулированы в работе.

На законодательном уровне следует определить механизм реализации имущественной субсидиарной ответственности государства. Представлять интересы государства при реализации ответственности должен:

1. Главный распорядитель бюджетных средств - при обращении взыскания на средства бюджета;

2. Федеральное казначейство - при обращении взыскания на иное имущество казны.

На законодательном уровне следует определить правовое положение двух видов государственных предприятий:

1. Государственное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения - коммерческая организация, осуществляющая на основе использования государственного имущества деятельность, приносящую прибыль;

2. Казенное предприятие - некоммерческая организация, действующая в целях обеспечения публичных интересов, выполняющая директивные задания собственника.

Право создания казенных предприятий должно быть предоставлено не только Российской Федерации, но и субъектам Российской Федерации, что предопределяет необходимость внесения изменений в гражданское законодательство.

Обязанность собственника финансировать государственные учреждения целесообразно предусмотреть в нормативно-правовых актах с закреплением в учредительном документе минимума государственного финансирования.

Целесообразно ввести в законодательство запрет на участие государственных учреждений в организациях, в отношении которых предусмотрена субсидиарная ответственность участников (членов) по обязательствам юридического лица.

Необходимо скорректировать имущественный статус государственной корпорации, предусмотрев сохранение права собственности государства на переданное такой организации имущество.

Предложить корректировке режимы хозяйственного ведения и оперативного управления, в частности:

1. следует считать правомерным изъятие собственником излишнего, не используемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного на праве хозяйственном ведения;

2. целесообразно предусмотреть обязательное заключение договора о передаче имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление с оформлением Паспорта имущественного комплекса в качестве его неотъемлемого приложения;

3. в Типовом Уставе казенного предприятия и законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях следует предусмотреть, что прибыль, полученная казенным предприятием, направляется на формирование фондов по установленным нормативам, а ее свободный остаток - на финансирование предпринимательской деятельности предприятия. Финансовые отношения государства и казенного предприятия строятся на основе налогообложения без изъятия остатка чистой прибыли в доход государства.

4. целесообразно предусмотреть на законодательном уровне право государственных учреждений с согласия собственника распоряжаться имуществом путем сдачи его в аренду;

5. самостоятельное распоряжение учреждением доходами, полученными от разрешенной деятельности, и приобретенным за счет этих доходов имуществом - особое вещное право. Поэтому необходимо изменить название главы 19 ГК РФ, изложив его в следующей редакции: «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения», дополнить данную главу нормой, раскрывающей содержание данного права и внести соответствующее дополнение в ст. 216 ГК РФ.

6. в законодательство следует ввести правило о том, что по обязательствам, возникшим из приносящей доход деятельности, государственное учреждение несет полную ответственность имуществом, приобретенным за счет этого дохода.

При анализе экономической эффективности деятельности государственных предприятий целесообразно производить оценку структуры его бухгалтерского баланса.

Правовой статус руководителя государственного предприятия должен определяться нормативными актами, которые объединяются в четыре функциональных блока и касаются:

1. порядка назначения руководителя;

2. заключения контракта с руководителем;

3. аттестации руководителей;

4. отчетности руководителей.

В целях налогообложения следует предусмотреть возможность амортизации имущества способами, предусмотренными нормативно-правовыми актами по бухгалтерскому учету.

Приватизация имущества должна стать элементом единой государственной политики по управлению государственным имуществом. Достижение этой цели возможно при соблюдении в совокупности следующих условий:

1. отказ от приоритетов количественных показателей в пользу качественных;

2. усиление гарантий выполнения условий приватизационных договоров;

3. инвестиционная ориентация продаж;

4. отказ от практики продажи наиболее прибыльных предприятий.

Принятие решения о приватизации должно быть дифференцированным и сопровождаться анализом:

1. степени повышения эффективности деятельности предприятия после приватизации;

2. степени пополнения доходной части государственного бюджета.

Бухгалтерская отчетность государственных предприятий, как федеральных, так и субъектов РФ, должна быть публичной.

Аудиторским заключением следует подтверждать достоверность годовой бухгалтерской отчетности государственных предприятий по критерию организационно-правовой формы независимо от финансовых показателей деятельности.

Обработка и систематизация статистической информации должна осуществляться:

1. как в отраслевом разрезе, так и по критерию форм собственности;

2. с применением комбинированного метода, основанного на использовании информации, предоставляемой как хозяйствующими субъектами, так и органами управления.

Таковы предлагаемые пути совершенствования правовой базы для повышения эффективности управления Государственным имуществом в субъектах Российской Федерации.

Возможности правового регулирования в управлении госимуществом у субъектов Федерации хотя и определены существующей нормативно-правовой базой, но и поэтому в значительной степени ограничены, особенно при решении вопросов с федеральным имуществом. Субъект Федерации непосредственно может влиять на часть имущества, являющегося собственностью субъекта, на другую ее часть - федеральную собственность, составляющую более двух третей госсобственности, находящейся на территории области, влияние сильно ограничено. В то же время обеспечение жизнедеятельности региона во всех его проявлениях зависит от государственного сектора экономики, расположенного в регионе.

Поэтому регионы, объективно заинтересованные в повышении эффективности всего госсектора, добиваются усиления своего влияния и увеличения, прав в управлении всеми госпредприятиями и государственными долями в уставных капиталах акционерных обществ своей области или республики. Вместе с тем, возможности правового регулирования в регионах в значительной степени сдерживаются запутанной и длительной процедурной системой прохождения разработанных ими проектов документов через законодательные органы регионов и ведомств на федеральном уровне.

Взаимоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации строятся на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами госвласти субъектов Российской Федерации. По вопросу управления госсобственностью в соответствии со ст.71 Конституции Российской Федерации к предмету ведения Российской Федерации отнесены только вопросы управления государственной федеральной собственностью, регулирующиеся федеральными законами, имеющими прямое действие на территории Российской Федерации. Разграничение госсобственности - одно из составляющих понятия управления госсобственностью, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а вопросы управления и распоряжения госсобственностью субъектов Российской Федерации есть предмет ведения этих субъектов. Это позволяет субъекту Федерации осуществлять свое нормативно-правовое регулирование в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.

Принятый в развитие положений Конституции федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определил, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.

В силу отсутствия в настоящее время таких федеральных нормативных актов, как:

- о доверительном управлении государственным имуществом,

- об управлении госимуществом Российской Федерации,

- о порядке передачи объектов федеральной государственной собственности в государственную собственность иного уровня и других,

субъекты Российской Федерации принимают свои нормативно-правовые акты, которые устанавливают нормы права, действующие до приведения их в соответствие с принятыми федеральными нормативными актами.

Основным препятствием в развитии нормотворчества области как субъекта Федерации является отсутствие договора между органами госвласти Российской Федерации и органами госвласти субъектов Российской Федерации как правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий между ними. Заключение договора способствовало бы конкретизации предметов ведения и полномочий, определяло бы условия и порядок разграниченных договором полномочий, в т.ч. и в области правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Таким образом, выработка эффективной политики, о взаимоотношениях органов государственной власти, направленной на повышение эффективности управления государственным имуществом, призванной обеспечить продуктивное использование имеющегося имущество в субъектах Российской Федерации, заключается в формировании четких и стабильных организационно-правовых основ управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Структуру государственного имущества можно рассматривать исходя из самых разнообразных показателей его дифференциации. В данном случае целесообразно остановиться на критерии отношений собственности.

Изменение структуры государственного имущества происходит под влиянием двух процессов: приватизации и разграничения единой государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Федерации и муниципальную.

Потенциал массовой приватизации в области к настоящему времени полностью исчерпан. Однако проблема не потеряла свою актуальность и по ряду причин приобретает все большую остроту. Если на этапе массовой приватизации главными ее объектами были предприятия как имущественные комплексы, то в настоящее время назрела необходимость возможно оперативной приватизации конкретных видов имущества, которые государство не в состоянии охранять и содержать: высвобождаемое в результате расформирования воинских частей военное имущество; огромный массив объектов незавершенного строительства, не используемое или недоиспользуемое в силу общего спада объемов производства имущество государственных унитарных предприятий, содержание которого является тяжким бременем.

Оперативно осуществив приватизацию указанных видов имущества, мы могли бы сделать поистине благое дело, попытавшись спасти от разрушения хотя бы частицу того, что создано огромным человеческим трудом. Однако, если на этапе массовой приватизации порядок ее проведения был предельно и весьма неумело упрощен, то в настоящее время он настолько усложнен, опутан противоречащими друг другу нормативными актами, предельно забюрократизирован и централизован, что к моменту решения о приватизации объекта приватизировать зачастую оказывается уже нечего. Особенно это касается незавершенного строительства и военного имущества. К глубокому сожалению, законодательство о приватизации признает только один шаблон. Образно говоря, и индустриальный гигант, и богом забытая фабричка - развалюха, и покосившаяся хибара должны пройти одинаковую процедуру: согласование в федеральных органах, независимую оценку, разработку плана приватизации, реализацию на конкурсе либо аукционе.

Почему бы не дифференцировать имущество по его значимости, не предоставить право принимать решения по приватизации органам по управлению имуществом субъектов Федерации в отношении «бросовых» объектов: давно «замороженной» незавершенки, растаскиваемого оставленного военного имущества и т.п.? Почему надо выставлять заведомо нереальные цены, не позволяя снижать их до цены фактически возможной реализации? Зачем громоздить процедуры конкурсов и аукционов в отношении копеечных объектов, да еще требовать их независимой оценки? Кому нужны эти якобы «антикоррупционные» меры, когда общеизвестно, что любые административные барьеры можно всегда при желании и объехать и обойти?

Сегодня погоня за доходами от приватизации и стремление поставить шлагбаум на пути коррупции выходят за рамки здравого смысла. С одной стороны, на содержание государственного имущества ни в федеральном, ни в областном бюджете не предусмотрено даже соответствующей строки. А с другой - государство не может осознать простой факт, что имущество, которое оно не в состоянии содержать и сохранить, выгоднее передать в частные руки пускай за бесценок, пускай даже даром, поскольку действующий объект даст реальный доход в виде налогов.

В разграничении имущества - практически таже проблема: необоснованная централизация, предельная бюрократизация, противоречивость нормативной базы.

Действующим законодательством все государственное имущество на территории России было объявлено изначально федеральным. Порядок его передачи в собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность регламентирован в конце 1991 - начале 1992 года Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-1 и Распоряжением Президента Российской Федерации №114-рп, а также рядом иных подзаконных актов.

Установлено, что передача имущества, отнесенного исключительно к федеральной собственности, в муниципальную, а также федерального имущества - в собственность субъектов Российской Федерации производится непосредственно Правительством России, при получении предварительного согласия отраслевых федеральных ведомств.

Тем самым был запущен механизм длительных, многомесячных согласований в отношении любого, самого незначительного объекта.

В то же время процесс разграничения федеральной собственности приобретает все большую актуальность.

Как уже отмечалось, федеральные органы не в состоянии обеспечить ни содержание большей части федерального имущества, ни контроль над его использованием.

Региональные органы, которым в первую очередь приходится нести ответственность за все, что происходит на их территории, органы власти субъектов Федерации лишены каких-либо полномочий по распоряжению федеральным имуществом. Однако именно к региональным лидерам предъявляются претензии населения в отношении неудовлетворительного распоряжения федеральными объектами.

Наиболее бурно процесс разграничения происходил в период 1992-1993 гг., когда в столицу направлялись многостраничные перечни федерального имущества, которое считалось целесообразным передать в собственность областей, краев, республик. Через сито московской бюрократии «прорывались» лишь отдельные объекты. Очевидно, что при подобном подходе не приходится говорить о формировании сколько-нибудь целостного имущественного комплекса субъектов Федерации, обеспечивающего реальную возможность решения стоящих перед территориями социально- экономических задач.

До последнего времени многие федеральные предприятия, прежде всего военно-промышленного комплекса, продолжают выполнять несвойственные функции по содержанию жилья, коммунально-бытового хозяйства и объектов соцкультбыта. При существующем порядке передачи соответствующих объектов в муниципальную собственность даже при наличии полного согласия муниципальных образований процесс затягивается не только на месяцы, но и на годы. При этом федеральные структуры, возвращая соответствующий пакет документов, справедливо отмечают, что предназначенный для передачи объект не настолько значителен, что по нему требуется решение на уровне Правительства. Однако другого порядка законодатель не предусмотрел. В результате возникает замкнутый круг: участок дороги, часть теплотрассы, котельная и т. п. действительно «недостойны» рассмотрения на правительственном уровне, однако, по законодательству, они могут быть переданы в собственность субъектов РФ исключительно по постановлению Правительства России.

Таким образом, изменение структуры государственного имущества является назревшей необходимостью, которая, однако, практически не реализуется в результате предельной централизации принятия решений. Россия от лозунга «берите суверенитета столько, сколько хотите» перешла к необоснованной централизации имущественных отношений. Указанная централизация наносит ущерб, прежде всего, самой Российской Федерации и строится на чисто схоластических рассуждениях о «праве федеральной собственности».

«Рецепт»- и «законодателям», и «исполнителям»- в отношении форм собственности из зарубежного опыта который, кстати, никто из них реально не изучал, и абстрактных представлений о праве собственности вернуться к реальной жизни, к анализу реальных отношений и обеспечить дифференцированный подход к приватизации и разграничению федерального имущества, делегировав принятие решений по определенному кругу объектов местным органам по управлению имуществом.

Исследование управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации позволило сделать ряд выводов:

1. Управление государственным имуществом имеет свои исторические основания.

2. Государственная собственность сочетает принципиальные положения двух подсистем права - публичного и частного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из основных в гражданском праве, - одна из составных частей в процессе реализации права государственной собственности.

3. Отсутствие концептуальных работ, рассматривающих управление государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, оказывает негативное влияние на процесс управления.

4. Органы по управлению государственным имуществом субъектов, переименованные как "Фонд государственного имущества" Российской Федерации могут наделяться полномочиями федерального органа по управлению государственным имуществом.

5. Основными направлениями управления государственного имущества являются: приватизация государственного имущества, продажа государственного имущества и управление акциями открытых акционерных обществ. Деятельность государственных учреждений по управлению государственным имуществом осуществляется на основании законодательных актов РФ.

Анализ деятельности ГУ "Фонд государственного имущества Амурской области позволил выявить ряд проблем, усложняющий эффективную работу ГУ:

4. Основная проблема приватизации имущества заключается в инвестиционной непривлекательности акций, объектов недвижимости, поэтому целесообразнее принимать решения о их продаже, когда они пользуются спросом. Кроме того, необходимо решить вопрос о приватизации земельных участков под приватизированными объектами недвижимости.

5. Снижается количество квартир передаваемых в собственность граждан. Причиной тому является отсутствие законодательной базы по приватизации государственного жилищного фонда области.

6. Владение небольшим пакетом акций не позволяет получать реального эффекта от участия в обществах, а также оказывать существенное влияние на принятие управленческих решений в обществах с пакетом акций менее 2 %, поэтому их следует включить в прогнозный план приватизации в первую очередь.

В третьей главе было дано теоретическое обоснование организационно-правовых проблем управления государственной собственностью субъекта РФ, в результате чего выявлено, что эффективность управления государственным имуществом зависит от рационального использования «триады» правомочий собственника:

1. полномочий по владению имуществом

2. пользованию имуществом

3. распоряжению имуществом.

Главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации является отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы:

1. Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

2. Не завершен процесс законодательного урегулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную.

3. Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

4. переподготовка должна строиться на необходимости овладения кадрами в практическом плане методами управления государственным имуществом с тем, чтобы при выработке рекомендаций и проектов распорядительных документов исполнитель мог представить, предложить не просто дежурный набор средств выхода, а адресное воз действие для каждой конкретной ситуации или хозяйствующего субъекта с учетом проблем и перспектив.

Предложены пути совершенствования правовых норм для эффективного управления Государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, которые позволят эффективно управлять государственным имуществом в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, проведенное исследование по проблеме управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, показало, что выработка эффективной политики, взаимоотношения органов государственной власти, направленной на повышение эффективности управления государственным имуществом, призванной обеспечить продуктивное использование имеющегося имущество в субъектах Российской Федерации, заключается в формировании четких и стабильных организационно-правовых основ управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации. Что подтверждает выдвинутую гипотезу в исходном положении исследования.

Практическое применение исследования заключается в использовании материалов при формировании организационно-правовых основ управления государственным имуществом в Амурской области, а также субъектах Российской Федерации.

Перспектива дальнейших аналитических исследований предполагает более глубокую проработку проблемы реформирования системы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. - М.: 2004.

2 Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая, от 26 января 2001 года № 14-ФЗ//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

3 Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, А.А.

4 Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч.1. М.: ООО Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

5 "Издательство ПРОСПЕКТ", 1998. С.337.

6 Акты проверки ГУ «Фонд имущества Амурской области» контрольно-счетной палатой Амурской области за 2005-2007 гг.

7 Годовые отчеты ГУ «Фонд имущества Амурской области»2005-2007 гг.

8 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 г. № 1024 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

9 Оборот государственного недвижимого имущества и управление государственной собственностью: Справочное пособие / Л.Г. Фридгант - СПб.: Леонтьевский центр 2004. - 236 с

10 Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества области на 2005 год: постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 24.06.2004 г. № 39/311.

11 Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества области на 2006 год: постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 19.08.2005 г. № 5/232.

12 Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества области на 2007 год: постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 07.12.2006 г. № 20/653.

13 О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

14 О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 04 июля 1991 г. № 1541-1. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

15 Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации имущества Амурской области: Постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 3 июля 2003 г. № 28/319

16 Об управлении и распоряжении государственной собственностью Амурской области: Закон Амурской области от 24.09.2007 г. № 391-ОЗ.

17 Об утверждении Положения о Фонде имущества Амурской области: Постановление Главы администрации Амурской области от 30.05.2000 г. № 354.

18 Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной ил муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе: Постановление Правительства Рос. Федерации от 12.08.2002 г. № 549.

19 О жилищной политике управлении в Амурской области: Закон Амурской области от 01.09.2005 г. № 38-ОЗ.

20 Положение о представителях Амурской области в органах управления хозяйственных товариществ, обществ, часть акций (доли, вклады) которых находятся в собственности Амурской области: утверждено постановлением Главы администрации Амурской области от 22.03.1999 г. № 145.

21 Положение о порядке взаимодействия органов исполнительной власти Амурской области, государственного учреждения «Фонд имущества Амурской области» в процессе организации управления акциями, принадлежащими Амурской области и использованием специального права Амурской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»): утверждено постановлением губернатора Амурской области от 03.02.2004 г. № 55.

22 Положение об организации продажи находящихся в государственной собственности области акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/210.

23 Положение о проведении конкурса по продаже имущества области: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/211.

24 Положение об организации продажи имущества области на аукционе: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/212.

25 Положение об организации продажи имущества области без объявления цены: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/213.

26 Положение об организации продажи имущества области посредством публичного предложения: утверждено постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 22.05.2003 г. № 26/214.

27 Порядок оформления жилых помещений в областную государственную собственность, распределения и предоставления жилья из государственного жилищного фонда Амурской области: утвержден постановлением Главы администрации Амурской области от 21.05.2003 г. № 353.

28 Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества области на 2007 год: утверждена постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 07.12.2006 г. № 20/653.

29 Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества области на 2006 год: принята постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 19.08.2005 г. № 5/232.

30 Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества области на 2005 год: утверждена постановлением Амурского областного Совета народных депутатов от 24.06.2004 г. № 39/311

31 Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики / А.М. Бабашкина. - М.: Финансы и статистика, 2006. - 480 с.

32 Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. - М.: 2002 - 375 с

33 Галанов В.А. Управление государственной собственностью на акции / В.А. Галанов, О.А. Гришина, С.Р. Шибаев. - М.: Финансы и статистика, 2004. - 350 с.

34 Галанов В.А. Управление государственной собственностью на акции / В.А. Галанов, О.А. Гришина, С.Р. Шибаев. - М.: Финансы и статистика, 2004. - 350 с.

35 Горемыкин В.А. Недвижимость: экономика, управление, налогообложение, учет / В.А. Горемыкин. - М.: Кно-Рус, 2006. - 663 с.

36 Горемыкин В.А. Экономика недвижимости / В.А. Горемыкин. - М.: Проспект, 2006. - 663 с.

37 Долинская В.В. Управление государственными пакетами акций // Закон. - 2004. - № 3 - С. 75-81.

38 Иванов В.Н. Приватизация: итоги и перспективы // Социологические исследования. - 2007. - № 6. - С. 48-60.

39 Красникова Е.В. Экономика переходного периода / Е.В. Красникова. - М.: Омега-Л, 2006. - 341 с.

40 Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: «ЗЕРЦАЛО ТЕИС», 1996. - 198 с.

41 Козлов Ю.М. Государственное управление социалистической общенародной собственностью / административно-правовой аспект проблемы / Ю.М. Козлов. - М.: Изд-во МГУ, 1983. - С.5.

42 Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Государство и право. 1993. 5. С.61.

43 Толстой Ю.К. К учению о праве собственности // Правоведение. 1992.-С.16.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Перечень хозяйственных обществ, имеющих в уставном капитале долю области в динамике за три года