67
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
Роль и место прокурорского надзора в становлении
правового государства
студента_____________курса
группы____________________
факультета_________________
__________________________
__________________________
Санкт-Петербург
2005 г.
СОДЕРЖАНИЕ:
1.1. Исторические этапы становления российской прокуратуры
История развития отечественной прокуратуры почти за триста лет свидетельствует, что она, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсменов, немецких и шведских фискалов. Создание и дальнейшая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идеи законности в понимании, характерном, прежде всего, для авторитарного государства. Казанцев С. М. Прокуратура Российской империи: Историко-правовое исследование. // Автореферат дисс... докт. юр. наук. - СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 2003. - 30 с.
Понятие прокуратура происходит от латинского prokuro - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. С. 302.
Фундамент современной российской прокуратуры закладывался Петром I, который своим указом «Об установлении должности прокуроров в надворных судах» учредил прокуратуру в России 13 января 1722 года. В Указе «О должности Генерал-прокурора» отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных» Памятники русского права. Вып.8. - М., 1961. С. 218..
До 1802 г. прокуратура в России являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Преобразование прокуратуры началось с проведения судебной реформы 20 ноября 1864 г. Реформированная прокуратура должна была наблюдать за точным и единообразным исполнением законов; были установлены принципы единства и строжайшей централизации органов прокурорского надзора, строгая иерархичность, несменяемость, независимость от местных органов Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1991. Т.9. С.98.. Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции. При окружных судах и при судебных палатах ставились особые прокуроры и товарищи прокуроров. Прокуратура приобретала новый статус, прокурор становился одной из сторон в процессе. При этом «личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах. Казанцев С. М. Указ. Соч.
Вместе с тем, в период введения реформ прокуратура порой наделялась функциями, противоречащими Судебным уставам. Например, Закон от 7 марта 1866 г., начавший действовать во всех губерниях вводил представителя прокуратуры в состав губернского присутствия по крестьянским делам, прокурорам судебных палат присваивались звания вице-президентов всех губернских комитетов, нижестоящим прокурорам присваивались звания директоров этих комитетов.
Давая оценку прокурорскому надзору в этот период, Н.В. Муравьев называет прокуроров юрисконсультами по административным вопросам, так как они участвовали в работе губернских органов, имели право голоса, но не имели права протеста Цит по: Какоурова Н.А. Прокурорский надзор в Сибири в пореформенное время конца XIX века. //СибЮрВестник. - 2001. - № 3..
В последующие годы правительство постоянно стремилось усовершенствовать прокурорский надзор за следствием и делало поправки в законодательство. Так, облегченные правила судопроизводства от 11 октября 1865 г. и 10 марта 1869 г. определили, что лица прокурорского надзора должны рассматривать определения судов первой инстанции по делам о происшествиях, преступлениях и проступках, если виновные не известны; поддержание обвинения на суде по важнейшим уголовным делам. Основной проблемой реформы было освободить прокуратуру от общего надзора и сосредоточить ее работу в суде. В уголовном процессе, действительно, возросла роль прокуратуры, но в гражданском - уменьшилась, за 50 лет исследователями не было отмечено ни одного протеста прокурора по гражданским делам Российское законодательство Х-ХХ веков. М.,1991. Т.9. С.8. .
Но деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня законности в сфере уголовного преследования. Хотя прокуратура могла быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом правительства, не абсолютизировала законность. Казанцев С. М. Указ. Соч.
Прокурорский надзор по гражданским делам не достигал цели. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чьё мнение не имело существенного значения. Роль прокурора в гражданском суде постоянно снижалась, что нашло впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития состязательного процесса в гражданских делах. Но этот же опыт показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно. Казанцев С. М. Указ. Соч.
Воплощение реформы растянулось на 30 лет, и она проводилась не одноразовым принятием закона, а отдельными нормативными актами, под видом «временных норм», которые порой противоречили друг другу. В прокурорском надзоре сложилось два направления: «губернская» прокуратура и «судебная», и та и другая претерпевали значительные изменения.
Революция 1917 года внесла существенные коррективы в деятельность прокуратуры. 24 ноября 1917 года высшим органом власти в стране - Советом Народных Комиссаров был принят Декрет о суде №1, согласно которому были упразднены существовавшие до Октябрьской революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии. Но уже в 1922 году, 28 мая было принято Положение о прокурорском надзоре СУ. 1922. № 36. С, 424., согласно которому в составе Народного комиссариата (наркомата) юстиции была учреждена Государственная Прокуратура. При этом на прокуратуру были возложены следующие функции:
- осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
- непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
- поддержание обвинения на суде;
- наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 года, была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 года (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры: Сборник документов / Под ред. С. А. Галунского. - М., 1955. С. 364-365..
В постановлении ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. сказано, что прокуратура создана в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов. СЗ СССР. 1933. № 40. С. 239. К 1938 г. было практически ликвидировано законодательство о прокурорском надзоре, после чего сложилось и на протяжении почти двух десятилетий существовало ненормальное положение, когда государственный орган, призванный осуществлять надзор за исполнением законов, при отсутствии законодательного акта, определяющего его компетенцию, порядок и пределы деятельности, действовал сам Лебединекий В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. - М., 1957. С. 34-35.. В этой ситуации прокуратура оказалась в известной мере бесправной в отношениях с поднадзорными субъектами. См.: Бакаев, Д. М. Единство прокурорского надзора в СССР. // Правоведение. -1989. - № 4. - С. 59 - 64. Только 24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР» ВВС СССР. 1955. №9. Ст. 222., которое впервые четко конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.
В последующие годы организация и деятельность прокуратуры СССР постоянно совершенствовалась. В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятым 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР ВВС СССР. 1979.№49. Ст.843.. Порядок осуществления прокурорами полномочий в судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных республик (ст. 5 Закона о прокуратуре СССР).
В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР, посвященной задачам прокуратуры, всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка - являлись целями прокуратуры. Далее в этой статье говорилось о задаче прокуратуры, которая состояла в охране от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.
Закон о прокуратуре СССР (ст. 3) определял десять основных направлений деятельности прокуратуры. Среди них, кроме надзорной деятельности, - координация, пропаганда права и т. д.
Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре СССР органы прокуратуры составляли единую и централизованную систему - Прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих, прокуроров вышестоящим. Таким образом, механизм функционирования прокуратуры выступал как часть системы государственной деятельности в СССР и одновременно как целое по отношению к отраслям (частям) единого прокурорского надзора.
Важнейшим принципом прокуратуры СССР был принцип централизма. Он выражал отношения подчиненности в прокурорской системе и был органически связан с принципами независимости и единства прокурорского надзора. Подчиненность признавалась внутренней и внешней. При этом прокуратура работала под руководством высших органов государственной власти и им подчинялась. «В отношениях подчинения с этими органами, - отмечал А. Ф. Козлов, - может находиться каждый орган прокурорской системы, но фактически данные отношения существуют между высшими органами государственной власти и Генеральным прокурором СССР». Козлов А. Ф. Конституционные принципы прокурорского надзора // Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в советском государстве / Под ред. А. Ф. Козлова. Свердловск, 1981. С. 25-26.
Однако А. Ф. Козлов не учитывал того, что существовала и другая форма руководства. Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР принимали нормативные акты, в которых устанавливались задачи, компетенция, порядок деятельности и структура прокурорской системы, а также акты, корректирующие надзорную практику в зависимости от состояния законности. Примером может служить постановление Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «По отчету Генерального прокурора СССР о деятельности прокуратуры СССР по надзору за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка, охране прав и законных интересов граждан», Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 27. Ст. 480. а также постановление Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 г. «О решительном усилении борьбы с преступностью» Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. Отдел первый. № 9. Ст. 222., в котором было определено, что временные комитеты по борьбе с преступностью возглавляют Председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик, председатели исполкомов краевых, областных и городских Советов народных депутатов. Поскольку в состав комитетов включены прокуроры, получалось, что Верховный Совет СССР санкционировал их «двойное» подчинение, которое противоречило принципу независимости прокурорских органов.
Законодательство о советской прокуратуре имело союзно-республиканский характер, неоправданно расширяющий сферу внешнего руководства прокурорскими органами. Данное обстоятельство не прошло мимо внимания теории. Одни ученые признавали подобное правовое регулирование недопустимым и выступали за сведение норм прокурорского надзора в один общесоюзный акт См., напр.: Новиков С. Г. Прокурорская система в СССР. - М., 1977. С. 38; Скворцов К. Ф. Новая Советская Конституция и развитие законодательства о прокурорском надзоре // Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР / Отв. ред. Н. В. Жогин. - М., 1978. С. 8-9.. Другие считали сложившуюся практику приемлемой и, более того, единственно возможной. Так, по мнению В.Д. Ломовского, для устранения ненужного дублирования ряда норм уголовно- и гражданско-процессуального права законодательством о прокурорском надзоре в последнем достаточно указать, что высший надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве осуществляется в порядке и формах, установленных соответствующими процессуальными законами. Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. - Ростов н/Д., 1987. С. 47, 48-49.
Осуществляя надзор за исполнением законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие задачи прокурорского надзора, так и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора. Так, непосредственная задача прокурора в области надзора за предварительным расследованием уголовных дел заключалась в обеспечении точного и единообразного исполнения законов органами дознания, предварительного следствия, участниками процесса.
Следует отметить, что существовали различные точки зрения о функциях прокурорского надзора в СССР, их классификации. Так, В.Г. Лебединский и Ю.А. Каленов функциями прокуратуры считали виды ее надзорной деятельности. Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. - М., 1957. С. 49. Г.И. Бровин понимал под функциями прокурорского надзора деятельность, направленную «на выявление и вытеснение чуждых общественных отношений и возбуждение вопроса об ответственности виновных». Бровин Г. И. Основные функции прокурорского надзора в сфере исполнения судебных приговоров. //Сборник ученых трудов. - Свердловск, 1971. Вып. 15. С. 143. А.П. Глебов указывал, что функция прокурорского надзора должна быть определена как социальное назначение прокурорского надзора, реализующееся в содержании надзорной деятельности, т. с. «как реализующееся назначение», и называет три функции прокурорского надзора: надзор за соблюдением законности; пресечение выявленных нарушений законности; предупреждение нарушений социалистической законности. Глебов А. П. Функции прокурорского надзора // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. /Под ред. Н В. Жогина. М., 1973, С. 78. В.Г. Мелкумов полагал, что на советскую прокуратуру возложены семь функций: надзорная, распорядительная, следственная, государственного обвинения, координационная, аналитическая и профилактико-воспитательная. Мелкумов В. Г. Функции советской прокуратуры. //Советское государство и право. 1980. № 11. С. 89.
Наиболее точной, с нашей точки зрения, была позиция К.Ф. Скворцова, который полагал, что на прокуратуру возложены три функции: высший надзор за точным исполнением законов (основная конституционная функция); предупреждение нарушений законов, включая правовое воспитание граждан; координация борьбы с преступностью. Скворцов К. Ф. Функции и цели системы органов прокуратуры // Проблемы эффективности прокурорского надзора / Под ред. К. Ф. Скворцова. - М., 1977. С. 7.
Определяя место прокурорского надзора в деятельности прокуратуры СССР следует подчеркнуть, что единая надзорная функция состояла из отраслевых функций или подфункций прокурорского надзора. При этом генеральная функция выполняла интегративную роль, объединяя все отраслевые функции. В свою очередь, все функции выполняли служебную роль по отношению к генеральной, ибо через обеспечение законности в конкретных отраслях надзора они были направлены на обеспечение законности в целом. Наряду с этим, содержание надзорной функции определялось, прежде всего, идеологическими установками и принципами общественного строя СССР.
С началом реформ в 90-х гг. ХХ века статус и содержание деятельности прокуратуры существенно изменились. Рассмотрим, в чем состоят их особенности по современному законодательству.
1.2. Место прокурорского надзора в механизме правоохранительной
деятельности. Структура органов прокуратуры
Суть преобразований в системе прокуратуры в условиях нынешней российской государственности состоит в обеспечении ее статуса основного блюстителя законов на исторически важном этапе экономических, политических, социальных реформ, в ходе становления и развития правового государства.
Поворотным пунктом в истории органов российской прокуратуры стало постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры» Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юр.вузов. - М.: Зерцало, 1998. 480 с.; С.35.. В первом российском Законе о прокуратуре (1992 г.) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366. были упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Совсем иным стало содержание прокурорского надзора, который ныне осуществляется за исполнением принципиального нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Утвердился и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве. Прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры. Произошли в соответствии с духом времени, новыми экономическими, политическими, социальными реалиями другие перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге полномочий, содержании и формах деятельности.
Статья 129 Конституции России устанавливает, что Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (рис. 1.1). Прокуратура России сформировалась как структурно и функционально самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Ее деятельность регулируется Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 8, ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 47, ст. 4472; 1999, N 7, ст. 878, с послед. изм. от 04.11.2005 N 138-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 N 3-П, от 11.04.2000 N 6-П, Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 N 13-П, от 18.07.2003 N 13-П.
67
Рис. 1.1. Структура органов прокуратуры Российской Федерации
Структуру Генеральной прокуратуры составляют управления и отделы. В настоящее время это управления:
- по надзору за соблюдением федерального законодательства;
- по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры;
- по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции;
- по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности;
- криминалистики;
- по расследованию особо важных дел;
- по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;
- по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе;
- по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний;
- управление правового обеспечения;
- управление методического обеспечения;
- международно-правовое управление;
- управление информации и общественных связей;
- управление по рассмотрению писем и приему граждан;
- отдел по реабилитации жертв политических репрессий и отдел по делам несовершеннолетних и молодёжи.
Аналогичные функции выполняют прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры. Организация территориальных прокуратур соответствует федеративному устройству России. В каждой республике, крае, области, городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской Федерации имеются соответствующие прокуратуры.
Органы прокуратуры:
- осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
- действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
- информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Прокуратура Российской Федерации, являясь сегодня органом федеральной государственной власти, в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований осуществляет надзор за соблюдением законности и правопорядка в России.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст.1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время эти законы представляют двухуровневую систему, в которую входят федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.
Определяя место прокуратуры и роль прокурорского надзора еще на начальном периоде реформ, исследователи писали, что законодательство о прокурорском надзоре можно рассматривать с точки зрения либо существа закрепленных в нем норм, их соответствия назначению прокуратуры, адекватности складывающимся прокурорско-надзорным правоотношениям, либо соответствия нормотворческой практики принципам организации и деятельности прокуратуры. Решетников П. И. Правовое регулирование прокурорского надзора в СССР. //Правоведение. -1990. - № 5. - С. 72 - 77.
Определяя свою точку зрения относительно предмета прокурорского надзора, автор присоединяется к позиции В.В. Гаврилова о том, что «деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов, и что именно исполнение законов должно быть, определено в качестве предмета прокурорского надзора». Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. - Саратов: Издательство Саратовского университета. 1984. С.16.
Говоря о предмете надзора, следует заметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Перечень предметов надзора представлен в ст. 21 Закона: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.
Этот перечень объектов является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов.
Таким образом, предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации.
Из объектов надзора в новом российском законодательстве исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзор за законностью в деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебными приставами. Сохранен надзор за органами расследования и оперативно-розыскной деятельности (ОРД), введена функция уголовного преследования. Допущено проведение общенадзорных проверок только при поступлении информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Устранен прокурорский надзор за рассмотрением дел в судах и предусмотрено лишь участие прокуроров в рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судебных решений. Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятельность правоохранительных органов (к которым суды не относятся). Установлено, что любая проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором и следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела и проведение расследования - исключительная компетенция органов прокуратуры.
Особо следует сказать о введении новой главы о прокурорском надзоре за соблюдением прав человека. Согласно ст. 26 Закона о прокуратуре, предметом надзора в данном случае является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 года приняла решение о согласии на вступление в эту организацию России. При этом были сформулированы условия пребывания России в Совете Европы. Среди них - следующее условие: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Европы законы: о роли деятельности и организации Прокуратуры...» Заключение по докладу о заявке России на вступление в Совет Европы. Страсбург, 1995, 25 января (перев. с англ.). Вместо того чтобы выполнить эту рекомендацию, работники прокуратуры подвергли ее критике Бойков А. Д. Третья власть в России. - М., 1997. С. 204. и никаких сколько-нибудь серьезных изменений в ее организацию и деятельность не внесли. Представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что европейским стандартам не соответствует тотальный общий надзор российской прокуратуры. Несмотря на это, общий надзор в РФ не только не ликвидирован, но и получил дальнейшее развитие. Попытки западных юристов придать цивилизованный облик нашей прокуратуре рассматриваются как «скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, направленные на развал державы» Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. 1999. № 2. С.8..
На протяжении последних лет состояние прокурорского надзора всегда вызывало неоднозначные оценки ученых. Осуществляя общий надзор, прокуратура пыталась «объять необъятное» и не хотела признать, что справиться с этим объемом работы она просто не в состоянии. Во многих районных прокуратурах общим надзором занимался один помощник прокурора. Между тем даже на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных актов Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. 1999. № 2. С. 15.. Ясно, что проверить законность всех этих актов прокуроры были просто не в состоянии. Закон «О прокуратуре РФ» 1995 года ограничил общий надзор рассматриванием лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила информация.
Специализация прокуроров затруднена из-за недостатка кадров. Поэтому прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора, и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность по ст. 17.7 КоАП (непредставление требуемых документов, отказ от дачи объяснений, неявка по вызову прокурора и т. д.) Викторов И. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора // Законность. 1999. № 9. С. 5-10..
Доводы сторонников общего надзора прокуратуры состоят в том, что защита прав граждан лучше обеспечивается, если они имеют возможность по своему усмотрению обратиться с жалобой к прокурору или (и) в суд. Но, с точки зрения теории управления, каждый орган государства должен выполнять только свою, специфическую, функцию. Дублирование функций создает неопределенность в системе, приводит к ее разбалансированности. Некоторые авторы утверждают, что суды не готовы к возложению на них общенадзорных функций, выполняемых прокуратурой, так как там слабые кадры, низкая зарплата, волокита, отсутствие оргтехники, недостаток помещений, высокая пошлина и т. д. и т. п.
Тем не менее, эволюция прокуратуры за последние 15 лет показывает, что постоянно шел процесс централизации и усиления российской прокуратуры, которой приписывалась роль основного гаранта прав человека, целостности Федерации, законности и правопорядка.
Завершая первую главу дипломной работы, хотелось бы подчеркнуть следующие существенные моменты.
Предпосылки для создания особого института надзора, при сохранении этой функции и за другими учреждениями, появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата.
Определяя значение преобразований в дореволюционный период, следует отметить, что прокуратура перешла к следственному и состязательному процессу. Прокурор стал не просто государственным обвинителем, а, как должностное лицо, теперь это блюститель закона и правопорядка, заинтересованный в установлении истины. Реформа 1864 г. определила невмешательство прокурора в деятельность суда, на прокурора возлагалось наблюдение за производством следствия, прокурор мог возбудить уголовное дело, поддерживать обвинение перед судом, приносить протесты в кассационном и апелляционном порядке, но прокурор всегда должен был осуществлять надзор за точным и безотлагательным исполнением закона.
В советский период статус прокуратуры, ее цели и задачи, предметы надзора определялись в основном идеологическими установками, что не способствовало реализации ее главной задачи - защиты прав человека. Вместе с тем, советская научная доктрина внесла большой вклад в разработку основ прокурорской деятельности, выработала целый ряд подходов к анализу содержания деятельности прокуратуры, заложила фундаментальные основы современных научных исследований.
В современном понимании прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Таким образом, прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор - самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.
2.1. Понятие и признаки правового государства
Представления о государстве как организации, осуществляющей свою деятельность на основе закона, начали формироваться уже на ранних этапах развития человеческой цивилизации. С идеей правового государства связывались поиски более совершенных и справедливых форм общественной жизни. Мыслители античности (Сократ, Демокрит, Платон, Аристотель, Полибий, Цицерон) пытались выявить такие связи и взаимодействия между правом и государственной властью, которые бы обеспечивали гармоничное функционирование общества той эпохи. Ученые древности считали, что наиболее разумна и справедлива лишь та политическая форма общежития людей, при которой закон общеобязателен как для граждан, так и для самого государства.
Наиболее известные идеи правовой государственности изложили прогрессивные мыслители того времени Н. Макиавелли и Ж. Боден. В своей теории Макиавелли на основе опыта существования государств прошлого и настоящего объяснял принципы политики, осмыслял движущие политические силы. Цель государства он видел в возможности свободного пользования имуществом и обеспечении безопасности для каждого. Боден определяет государство как правовое управление многими семействами и тем, что им принадлежит. Задача государства состоит в том, чтобы обеспечить права и свободы. В период буржуазных революций в разработке концепции правовой государственности значительный вклад внесли прогрессивные мыслители Б. Спиноза, Д. Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье и другие.
Жан-Жак Руссо в «Теории общественного договора» См. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты. М.,: Канон -Пресс -Ц, Кучково поле,1998. провел четкое разграничение сфер государства и общества. Первое образуют подданные, второе - граждане. В сфере государства господствует единство и власть, в сфере граждан - соучастие и самоорганизация, ограниченная подчинением закону. «Общественный договор», достигаемый путем согласования ими своих интересов. Если государство нарушило договор, то народ вправе расторгнуть его, вернуть себе свободу и восстановить свой суверенитет Руссо Ж - Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права. // Об общественном договоре. Трактаты. - М.,: Канон -Пресс -Ц, Кучково поле,1998. С. 195 - 407..
Значительную роль в становлении учения о правовом государстве сыграл один из великих философов - И. Кант. Именно ему принадлежит разработка ряда основополагающих начал правовой государственности: свобода и самостоятельность каждого члена общества как человека и гражданина; ограничение всеохватывающего вмешательства государства в частную жизнь; принцип разделения властей; связанность государства и общества правом и законом; господство закона в жизни народа, общества, государства Соколов А.Н. Правовое государство. Идея, теория, практика. Курск: Изд-во Курского гос. технического университета, 1994.С. 32-34.. Государство должно относиться к своим гражданам и судить их по законам их собственной самостоятельности, заключающейся в том, что «каждый из них сам себе господин и не зависит от абсолютной воли другого лица, равного ему или стоящего над ним». Только свободный индивид, являющийся «господином самому себе», вправе решать вопрос о собственном счастье и путях его достижения, но никак не суверен, даже воплощенный в идее «общей воли» Кант И. Основы метафизики нравственности. - М., 1999, С.463..
Правовое государство в различных исследованиях предстает как политическое оформление гражданского общества, сферы общественной жизни, где действуют развитые демократические институты, имеют место самоуправление, инициатива и активность граждан и их организаций. Эта сфера ограждена законами от произвольной регламентации ее со стороны властных органов. В таком государстве соблюдаются права и свободы человека и общества; право приоритетно по отношению к государству; признается и соблюдается независимость суда как защитника гражданина в его отношениях с государством. Население характеризуется определенной способностью к саморегулированию, готовностью подчиняться общим правилам и интересам Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Государство и право. 1996. N 5. С.10.. Гражданское общество представляет собой общество равноправных людей, свободно проявляющих свою индивидуальность и творческую инициативу. Лейст О.Э., Мачин И.Ф. Гражданское общество и современное государство // Вестник Московского университета. Сер.11. Право. 1995. N 4. С.34.
Уточним, что исторически понятие «гражданское общество» восходит к семье латинских слов civis, civilis, civitas (гражданин, гражданский, город, государство) Латинско-русский словарь /Авт. Сост. К.А. Тананушко.- М.: ООО «Издательство АСТ»; Минск, «Харвест», 2002, С.179-180., с чем связаны такие аспекты гражданского общества, как гражданство, гражданские обязанности и добродетели, цивилизованное поведение.
Георг Вильгельм Фридрих Гегель первым предложил рассматривать гражданское общество как особую стадию в развитии человечества и первым разделившего понятия гражданское общество и государство Гегель Г.В. Философия права /Пер. с нем. Б.Г. Столпнера, М.И. Левиной; авт. вступ. ст. В.С. Нерсесянц. - М.: Мысль, 1990. С.200-208, 226-285.. Он считал, что гражданское общество составляют, во-первых, отдельные индивиды, имеющие свои частные интересы, и, во-вторых, образуемые индивидами различные общности - сословия, корпорации, объединения, товарищества, выражающие групповые интересы определенных категорий населения. При равных правах и свободах все вышеназванные субъекты, носители воль и интересов вступают во взаимоотношения, зачастую выливающиеся в борьбу и эдикты, поэтому все взаимоотношения регулируются государством. Выражая всеобщую волю и интересы, государство, по мысли философа, призвано объединять все элементы гражданского общества в одно целое. Удерживая гражданское общество в известном подчинении, государство фактически обеспечивает ему свободу, так как без подобного подчинения жизнь общества была бы дезорганизована. Государство и гражданское общество выступают двумя сторонами одной медали - устройства рода человеческого.
Л иберальные мыслители середины XIX в. - Дж. С.Милль, и А. де Токвиль размышляли уже над новой реальностью, когда индивиду противостояла не только бюрократическая государственная машина, но и нивелирующая сила самого общества, нацеленная на размывание всего личного, что есть в человеке, и превращение его в «одномерного». Поэтому Милль избирает в качестве предмета исследования «свободу гражданскую или общественную - свойства и пределы той власти, которая может быть справедливо признана принадлежащей обществу над индивидом» Милль Дж. Ст. О свободе. // Антология западноевропейской классической либеральной мысли. - М., 1995, С.296.. Не только государство, но вообще «никто не имеет права принуждать индивидуума что-либо делать или что-либо не делать на том основании, что от этого ему самому было бы лучше или что от этого он сделался бы счастливее» Там же, С.288., полагает Милль.
Согласно А. де Токвилю, гражданское общество, в отличие от государства, - это сфера, для которой характерны не принуждение, а добровольный выбор, авторитет морали, а не власти. При этом он не противопоставляет одно другому как доброе и злое начало, а напротив, подчеркивает плодотворность их взаимодействия при условии, что государство является демократическим.
Взгляды на гражданское общество и государства нашли отражение и в трудах русских выдающихся юристов-государствоведов. Так, Б.Н. Чичерин считал, что устройство гражданского общества в своем развитии проходит через три следующие друг за другом ступени: порядок родовой, сословный и гражданский. В первом родовое начало преобладает и в гражданских и в государственных отношениях. Во втором, сословном, государство поглощается гражданским обществом, в результате чего общество разделилось на части по основанию особенных сословных прав. Над гражданским обществом как самостоятельным союзом, представляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство как представитель целого, которому вверяется охранение общего закона: государство же есть высшая форма общежития - союз, господствующий над всеми другими союзами, ибо все элементы человеческого общежития сочетаются в государстве, как в союзе. Чичерин Б. Н. Философия права, С. 50, 54-55, 60, 190, 229- 230; Вопросы философии. М., 1904. С. 370; Опыты по истории русского права. М., 1858. С. 368-369.
П.Б. Струве (1870-1944) размышлял о двух «извечных» проблемах государственного развития России и русской общественной мысли: «1) проблемах освобождения лица и 2) упорядочения государственного властвования, введения его в рамки правомерности и соответствия с потребностями и желаниями населения», «политического охранения и политической свободы» Струве П. Б. О мере и границах либерального консерватизма // Полис. - 1994. - № 3. - С. 133; Дух и Слово. Статьи о русской и западноевропейской литературе. Париж, 1981. С. 219.. Обосновывая концепцию «Великой России», он предлагает следующую формулу: прочно огражденная свобода лица и сильная правительствующая власть. В сущности она мало отличается от формулы Б.Н.Чичерина: либеральные законы плюс сильная власть.
Несмотря на то, что ни в одной из концепций русских юристов не сформулировано целостной концепции гражданского общества, представления о правовом государстве, рассматриваемые в современных доктринах как неотъемлемый атрибут гражданского общества, изложены в отдельных трудах русских юристов достаточно четко. Например, у С.И. Гессена: «Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы.» Цит. по: Хропанюк В. Н. Теория государства и права. Хрестоматия. Учебное пособие. - М., 1998, С.273. Для Б.А. Кистяковского понятия «правового» и «конституционного» государства были синонимами. «Правовое государство и государство, обладающее конституцией, потому и являются синонимами, - подчеркивал он, - что со времени учреждения конституции и деятельность верховной государственной власти становится подзаконной, т.е. приобретает правовой характер» Кистяковский Б.А. Философия и социология права. - СПб., 1998. С. 418, 489.. При этом принцип разделения властей «Дуалистическая система, - отмечал, к примеру, Н.И. Лазаревский, - является отражением теории разделения властей в ее первоначальном виде: королю и его министрам приписывается власть исполнительная в полном объеме, законодательная власть предоставляется народному представительству» (Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1910. С. 474). считался краеугольным камнем правового государства По мнению Б.Н. Чичерина, «высшая цель государства» заключается «в утверждении законного порядка, а это достигается системою независимых друг от друга властей, равно исходящих от верховной власти, но взаимно ограничивающих и воздерживающих друг друга» (Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Т. 3. М., 1898. С. 412)..
Анализ литературы позволяет сформулировать следующие основополагающие признаки правового государства.
Верховенство закона во всех сферах общественной жизни. В системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и защиты свободы людей является закон. В законах государство устанавливает общеобязательные правила поведения, которые должны максимально учитывать объективные потребности общественного развития на началах равенства и справедливости. Именно поэтому закон обладает высшей юридической силой. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Законы регулируют наиболее важные, стержневые стороны общественной жизни. Подзаконные акты, тем более ведомственные, при необходимости могут лишь конкретизировать некоторые положения законов. Но они не совершенствуют и не изменяют законов. Основной закон государства - это Конституция. В ней сформулированы правовые принципы государственной и общественной жизни. Конституция представляет собой общую правовую модель общества, которой должно соответствовать все текущее законодательство.
Реальность прав личности, обеспечение ее свободного развития. В социально-политической жизни свобода человека выступает как его право. Правовое государство признает за индивидом определенную сферу свободы, за пределы которой вмешательство государства недопустимо. Правовой характер свободы индивида проявляется в различных сферах общественной жизни.
Взаимная ответственность государства и личности. Отношения между государством как носителем политической власти и гражданином как участником ее формирования и осуществления должны строится на началах равенства и справедливости, государство берет на себя обязательство обеспечивать справедливость в отношениях с каждым гражданином. Подчиняясь праву, государственные органы не могут нарушать его предписания и несут ответственность за нарушения или невыполнение этих обязанностей.
В основе организации и деятельности правового государства лежит принцип разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Каждая власть осуществляет свои строго очерченные функции. И вместе они сдерживают и уравновешивают друг друга, обеспечивая тем самым гарантию против нарушения демократических норм и злоупотребления властью.
Таким образом, правовое государство обеспечивает:
1. Верховенство закона во всех сферах общественной жизни.
2. Реальность прав личности, создание условий для ее свободного развития.
3. Взаимную ответственность государства и личности
4. Прочный режим законности и стабильности правового порядка.
С точки зрения современных исследователей, принципиальный вопрос для России состоит в следующем: существует ли в нашей стране гражданское общество, а если существует, то в каких формах? При этом основные проблемы, возникающие в ходе политико-правового анализа феномена гражданского общества, сопряжены лишь с попытками определения специфики взаимосвязи и взаимодействия государства и гражданского общества. Баранов, П. П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России. //Автореферат дисс... кандидата политических наук. - Ростов-на-Дону, 2003. -22 с.; С.5.
Тезис о необходимости построения правового государства прозвучал в Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 года. Принцип правового государства в качестве основы конституционного строя (содержательной части деятельности государственной власти) России закреплен в ст. 1 Конституции РФ 1993 года. Кроме того, в Конституции закреплены ряд институтов, напрямую ориентированных на организацию осуществления этого принципа: например, институт конституционного контроля (ст. 125); прямого действия конституционных норм (ст. 15); прав человека и гражданина как правового критерия деятельности власти (ст.18). Создается нормативная база (федеральное и региональное законодательство), конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, расширена деятельность общих судов по защите прав человека, осуществлению абстрактного контроля за законностью нормативных актов.
Однако принцип правового государства в Конституции России носит до сих пор программный характер. Нормативная (законодательная) база в целом уже существует, но главный акцент в ближайшие десятилетия должен быть сделан на его реализацию. В нашей точки зрения, причины медленного продвижения российского государства в направлении перерастания в правовое следующие на современном этапе в значительной мере обусловлены высокой коррупционностью государственного аппарата, низким качеством правоохранительной деятельности, низким уровнем правовой культуры в обществе, недостаточной квалификацией многих сотрудников правоохранительных органов.
Если исходить из предположения исследователей, что процессы формирования российского гражданского общества имеют трехуровневую структуру:
а) институционально-нормативный уровень, фиксирующий реальную картину становления «третьего сектора» (общественных, некоммерческих, негосударственных организаций) с его законодательным обеспечением; б) ценностно-культурный уровень, устанавливающий юридическую значимость институтов гражданского общества для российского этноправового пространства и механизм их аксиологического закрепления в правосознании граждан; в) государственно-правовой уровень, связанный с защитой прав и свобод человека в спектре базовых принципов гражданского общества Там же. С.7., то прокуратура представляет собой институт, функционирующий на третьем - государственно-правовом уровне формирующегося гражданского общества. Такой подход не расходится, в частности, с позицией Гегеля, что разграничение гражданского общества и государства устанавливается посредством конструирования ряда социальных коммуникаций в коммунитарной системе потребностей и разделения труда, правосудия (правовых учреждений и правопорядка), внешнего порядка (полиции и корпораций) Гегель Г.В.Ф. Философия права. С. 227..
В этом контексте одна из задач современного этапа - укрепление системы правоохранительных и правообеспечительных структур общества и государства, особенно прокуратуры, как органа надзора за соблюдением законодательства; более четкое законодательное определение основ правового статуса прокуратуры России, обеспечение ее независимости, укрепление финансовой основы; повышение профессионального уровня и правовой подготовки ее кадров, государственная поддержка коллегии адвокатов, снижение налогового бремени, государственный контроль за деятельностью нотариальных палат. Поддержка института омбудсмена в регионах.
2.2. Основные направления прокурорского надзора
Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый в конечном счете объект надзора - законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры).
Прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти - федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы.
Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации, как следует из ст. 2 Закона о прокуратуре, осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Причем воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются Таможенным кодексом РФ. Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержатся в Трудовом кодексе РФ, некоторых других кодифицированных законодательных актах.
Нормы, касающиеся прокурорского надзора, имеются также во многих федеральных законах, регулирующих различные сферы и комплексы правовых отношений.
К правовым основам деятельности прокуратуры, определяющим ее надзорные функции в различных сферах общественной жизни, относятся также международно-правовые акты, имплиментированные (включенные) в правовую систему Российской Федерации. В частности, к ведению прокуратуры в сфере международного сотрудничества по борьбе с преступностью относятся вопросы экстрадиции (выдачи) преступников и некоторые другие.
Отдельные аспекты деятельности прокуратуры регулируются Указами Президента Российской Федерации, например, координация ею деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
В своей работе по обеспечению законности органы прокуратуры руководствуются постановлениями Конституционного суда Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
Так, например, в соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 26 от 27.07.2005 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» http://nadzor.pk.ru/orders/allord.php?range=2 органам прокуратуры предписано: отработать четкую систему надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; обеспечить взаимодействие с Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее региональными подразделениями; установить регулярный обмен информацией о состоянии законности в сфере операций с денежными средствами или иным имуществом; производить периодические сверки материалов, направленных этой службой для разрешения в правоохранительные органы и другие мероприятия, связанные с противодействием с легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
В условиях реформирования налоговой системы Российской Федерации возросли требования к организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах. Важнейшими задачами прокуроров при этом являются обеспечение законности при взыскании и перечислении налоговых платежей в бюджеты всех уровней, защита экономических интересов государства и прав налогоплательщиков, своевременное выявление и безотлагательное реагирование на все факты нарушений в сфере налогообложения, привлечение виновных к ответственности, неуклонное исполнение требований закона в ходе уголовного преследования.
Вместе с тем, как отмечается в Приказе Генерального прокурора РФ от 11 февраля 2003 г. N 9 «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» http://nadzor.pk.ru/.. многие прокуроры должным образом не организовали надзор за соблюдением требований Налогового кодекса Российской Федерации: редко планировали и проводили соответствующие проверки, не обеспечили надлежащего анализа причин и условий, способствовавших совершению правонарушений в этой области. Малоэффективным был и надзор за законностью деятельности должностных лиц налоговых органов, органов налоговой полиции и финансового контроля.
Прокуроры призваны систематически анализировать состояние законности в сфере налогообложения и эффективность прокурорского надзора в борьбе с налоговыми правонарушениями и преступлениями, а выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования надзорной практики.
Большую работу проводит прокуратура и в сфере соблюдения норм экологического законодательства. Так, согласно Письму Генеральной прокуратуры РФ от 14 февраля 2005 г. N 7/4-59д-04 http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_101649.html. в 2004 г. прокурорами субъектов Российской Федерации выявлено более 92000 нарушений законов в сфере охраны окружающей среды, что на 14% больше, чем в 2003 г. В целях их устранения в 2003 г. внесено 21218 представлений, в 2004 г. - 21860. По результатам их рассмотрения за два года к дисциплинарной ответственности привлечено 14198 лиц. Количество нарушителей природоохранного законодательства, наказанных в административном порядке по постановлениям прокуроров, в 2004 году возросло на 30%. Объявлено свыше 9000 предостережений, опротестованы, как не соответствующие федеральному законодательству, более 7000 правовых актов, на 15% увеличилось количество возбужденных уголовных дел.
Анализ статистических данных подтверждает устойчивость тенденции роста числа правонарушений, выявляемых прокурорами в области природопользования и охраны окружающей среды. Результаты проведенных прокурорами проверок свидетельствуют, что многие вопросы, касающиеся экологических проблем, решаются органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами государственного контроля и надзора, юридическими лицами не в полном объеме, а некоторые вовсе не рассматриваются.
По инициативе Минэкономразвития России и ряда предпринимательских организаций Генеральным прокурором РФ В.Устиновым был издан Приказ №29 от 17.08.2005 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности» Торгово-промышленная палата РФ - http://www.cci.ru/newsitem.asp?id=4880.. В нем, в частности, говорится: «Материалы прокурорских проверок, поступающие в органы прокуратуры обращения субъектов предпринимательской деятельности свидетельствуют о повсеместном грубом нарушении прав предпринимателей, в первую очередь малого и среднего бизнеса, как органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, так и органами государственного контроля (надзора) и их должностными лицами при проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности.»
Таким образом, обозначилась проблема усиления прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере экономических правоотношений, в том числе при осуществлении уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий лицензионных, регистрационных, разрешительных и иных процедур.
Существуют сферы, где роль прокурорского надзора традиционно довольно высокая. Рассмотрим эти сферы.
2.3. Роль прокурорского надзора в защите интересов несовершеннолетних
В связи с радикальным обновлением федерального законодательства, регламентирующего права и законные интересы несовершеннолетних и молодежи, и в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере, усиления его профилактической направленности, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуроры Российской Федерации стремятся обеспечивать реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних. В организации этого вида надзора прокуроры исходят из того, что в Конвенции ООН о правах ребенка, общепризнанных нормах международного права и в российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства.
Прокурорский надзор распространяется на:
- исполнение законов о социальной защите несовершеннолетних, при этом обращается особое внимание на своевременность оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей (пособия, компенсационные выплаты, организация питания в образовательных учреждениях и т.д.), пресечение фактов жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях;
- исполнение законов по соблюдению жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;
- исполнение законов по охране здоровья и жизни несовершеннолетних: обращается внимание на соблюдение установленного Конституцией Российской Федерации права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;
- сферу разрешения дел по фактам смертности детей первого года жизни и детоубийства;
- сферу исполнения должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, а также о соблюдении ими обязанности информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей;
- сферу исполнения органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения. При этом в свете последних событий незаконного усыновления и гибели детей в приемных семьях за рубежом прокуроры обращают особое внимание на установленные законом приоритетное право граждан Российской Федерации на усыновление таких детей и особый порядок усыновления российских детей иностранными гражданами. Бескомпромиссно, вплоть до возбуждения уголовного преследования, прокуроры пресекают попытки коммерциализации процесса усыновления;
- проверку исполнения законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения;
- соблюдение прав органов и учреждений по делам молодежи, молодежных и детских общественных объединений, а также за соблюдением законности в их деятельности;
- предварительное следствие при расследовании преступлений, потерпевшими от которых являются дети. Прокуроры проверяют законность и обоснованность отказа в возбуждении уголовных дел данной категории или их прекращения. Они должны своевременно реагировать на волокиту при расследовании преступлений, а также на некачественное расследование преступлений, совершенных несовершеннолетними или с их участием; с особой ответственностью подходить к вопросам возбуждения уголовных дел, задержания и арестов, имея в виду, что для несовершеннолетних заключение под стражу является исключительной мерой пресечения, не утверждать обвинительные заключения, если по делу не приняты меры к выявлению и устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, а также, если отсутствуют необходимые материалы об условиях жизни и воспитания несовершеннолетнего, влиянии на него взрослых; организовывать действенный надзор за исполнением законодательства о профилактике преступлений несовершеннолетних исходя из принципов гуманного обращения с ними, индивидуального подхода к их исправлению, дифференциации уголовной ответственности на основе Руководящих принципов ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних, принятых в Эр-Рияде. Во всех действиях, связанных с привлечением несовершеннолетних к ответственности, обеспечить их конфиденциальность и соответствие Минимальным стандартным правилам ООН, касающимся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила);
- соблюдение трудового законодательства в отношении несовершеннолетних: запрещение применения труда на тяжелых работах, с вредными и опасными условиями, на подземных работах и другие.
Таким образом, роль прокурора в защите прав несовершеннолетних чрезвычайно высока, тем не менее, прокурорский надзор по перечисленным направлениям нельзя признать удовлетворительным, поскольку еще достаточно фактов, когда права ребенка в России грубо нарушаются, а реагирование органов прокуратуры запаздывает либо отсутствует вовсе. Но даже объем выявляемых нарушений прав ребенка в стране впечатляет. Так, по данным Генеральной прокуратуры России, полученным в результате специальных проверок в 2005 году Сайт Генеральной прокуратуры России - www.genprok.gov.ru., во многих субъектах недостаточное финансирование детских учреждений здравоохранения из бюджетов всех уровней не позволяет в полном объёме решать проблемы, связанные с организацией их деятельности. Объём финансирования детских учреждений в большинстве субъектов составил от 80 до 95% от установленных нормативов.
Например, в Краснодарском крае недофинансирование статей расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования, одежды и обуви детям в ряде учреждений достигает 40%.
В детских учреждениях Республики Коми, Красноярском и Краснодарском краях, Ивановской и Пензенской областях не в полном объёме выполняются нормы питания воспитанников, обеспеченность одеждой и обувью в ряде учреждений составляет от 72 до 85% от потребности.
В детских домах-интернатах для умственно-отсталых детей Республики Мордовия расходы на одного воспитанника в день составили в 2005 году 2 рубля 79 копеек, в Республике Карелия в аналогичном интернате - 1,4 рубля, а в социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних «Надежда» города Петрозаводска только 30 копеек в день на одного воспитанника.
Учредительные документы многих учреждений здравоохранения не соответствуют действующему законодательству, отдельные виды деятельности ведутся при отсутствии лицензий на право их ведения.
В республиках Алтай, Карелия, Коми, Мордовия, Красноярском крае, Иркутской и Ивановской областях, городе федерального значения Санкт-Петербурге не соответствует социальным нормативам обеспеченность этих регионов домами ребёнка, домами-интернатами для детей инвалидов, социальными приютами. В связи с этим в течение ряда лет существует очерёдность на определение детей в эти учреждения. Только в Иркутской области в очереди на направление в детские дома для умственно отсталых детей состоят 233 ребёнка.
По данным прокуратуры г. Санкт-Петербурга Сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга - http://www.prokuratura.sp.ru/press.html., в 2005 г. выявлены многочисленные факты нарушения законодательства в сфере охраны здоровья несовершеннолетних. По результатам проведенной проверки прокурорами районов принято 113 мер прокурорского реагирования: внесено 80 представлений, объявлено 22 предостережения о недопустимости нарушения закона, принесено 2 протеста, вынесено 5 постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях. По выявленным нарушениям законодательства об охране здоровья детей в адрес председателя Комитета по здравоохранению внесено представление. За 5 месяцев 2005 года возбуждено 17 уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 134 УК РФ, тогда как за весь 2004 год таких уголовных дел было возбуждено всего 11.
Прокуратурой Санкт-Петербурга выявлены также многочисленные факты нарушения законодательства об образовании и благотворительной деятельности в школах, где с родителей взимаются всевозможные незаконные «поборы». Имеют место факты, обязывающие родителей обучающихся внести так называемые «вступительные взносы» при приеме детей в образовательное учреждение. В последнее время в образовательных учреждениях стала активно распространяться такая форма «оказания благотворительной помощи родителями образовательным учреждениям», как обучение, повышение квалификации педагогов за счет средств родителей посредством заключения соответствующих договоров между родителями обучающихся (воспитанников) государственных образовательных учреждений.
Результаты проверки свидетельствуют о том, что меры, принимаемые, как руководством Комитета по образованию Санкт-Петербурга, так и руководителями территориальных органов управления образованием к должностным лицам образовательных учреждений явно неадекватны складывающемуся положению, поскольку проблема оказания благотворительной помощи и предоставления платных образовательных услуг является крайне острой. Подтверждением этому, в частности, являются многочисленные обращения граждан, поступающих в прокуратуру города. По телефону «горячей линии» только в октябре-ноябре 2005 года в прокуратуру города поступило 27 устных и 9 письменных сообщений граждан по вопросам правомерности взимания средств в государственных образовательных учреждениях.
Эти факты свидетельствуют, что только силами прокурорского надзора такого рода проблем не решить. Задача прокуратуры в данном случае состоит в своевременном выявлении нарушенного права и привлечении виновных должностных лиц к административной или уголовной ответственности за грубое нарушение законодательства.
2.4. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан
Статья 27 Закона о прокуратуре устанавливает, что при осуществлении возложенных на него функций прокурор:
- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
- использует полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Однако, фактов нарушения прав человека в России предостаточно. Данный участок надзора также требует повышенного внимания.
Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или ступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав и законных интересов граждан, общества и государства (п. 3 ст. 31 Закона о прокуратуре, ст. 27 УПК).
В тех случаях, когда прокурор не согласен с вынесенным в судебном заседании приговором, считает его незаконным и необоснованным, он вправе опротестовать судебное решение, вступившее в законную силу, в надзорном порядке. При этом принесение Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение (ст. 34 Закона о прокуратуре).
В стадиях кассационного и надзорного производства участвующий в них прокурор поддерживает протест, принесенный им или другим полномочным на то прокурором, и высказывает свое мнение по поводу законности и обоснованности обжалованных решений. В стадиях исполнения приговора прокурор принимает меры к своевременному и законному обращению приговора к исполнению, вносит на рассмотрение суда вопросы, возникшие в связи с исполнением приговора, и участвует в рассмотрении судьей этих вопросов.
Установление в законе весьма важного положения о признании виновным и о применении уголовного наказания только судом делает судебное разбирательство центральной, решающей стадией уголовного процесса, а участие прокурора в судебном разбирательстве одним из важнейших участков его деятельности. Участие прокурора в суде является не только важной гарантией постановления судом законного и обоснованного приговора, но вместе с тем одной из форм его деятельности по предупреждению преступлений и пропаганде советского права.
Поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве. Судебная трибуна это трибуна особого рода, она доступна далеко не каждому прокурорскому работнику. Прокурор должен быть профессионально, а не только теоретически подготовлен к поддержанию государственного обвинения в суде.
2.5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание
Существенные недостатки в деятельности уголовно-исполнительной системы (УИС) и проблемы, которые накапливались десятилетиями, а также радикализм проводимых преобразований, объективно показали, что эта система объективно нуждается в соответствующем государственном и общественном контроле. Быстро осуществить реформы в УИС нельзя, для этого требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные исследования, а также масштабные организационно-правовые усилия. Важнейшим инструментом совершенствования системы УИС является прокурорский надзор в данной области.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (УИК), вступивший в действие с 1 июля 1997 г., создавший прочную правовую базу для развития УИС в современных условиях. Важным решением в деле демократизации УИС явилось принятие 8 октября 1997 г. указа Президента РФ № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ», предусматривающего ее передачу в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. С этого периода начался новый этап преобразований УИС.
Исходя из положений постановления Правительства РФ от 9 июля 1994 года № 814 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации, входящих в уголовно-исполнительную систему» и от 1 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему», УИС можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле слова. В первом случае речь идет об органах и учреждениях, которые непосредственно связаны с исполнением наказания: исправительные учреждения, уголовно-исполнительные инспекции, аппараты управления. Во втором, широком значении понятия УИС, в нее включаются также и структуры, в той или иной мере обеспечивающие нормальное функционирование УИС.
В любой социальной системе, в том числе и в УИС, важно выделить ее основные, базисные элементы (подсистемы), которые предопределяют ее существование Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник в 3 т. / Под общ. ред. Ю.Я. Чайки. - Рязань, 2002. С.25-28.. Применительно к УИС в качестве таковых выступают три основные подсистемы: это исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, а также следственные изоляторы (СИЗО).
В УИС по состоянию на 2004 г. содержалось более полутора миллионов осуждённых, включая исправительные учреждения, следственные изоляторы, уголовно-исполнительные инспекции. Указанная численность осужденных, подозреваемых и обвиняемых свидетельствует о том, что УИС как социальный институт оказывает значительное влияние на один из важнейших компонентов общества: человеческие ресурсы и связанные с этим отношения, включая демографические и экономические. Ялунин В.У. Реформа уголовно-исполнительной системы современной России: проблемы, тенденции, перспективы.//Диссертация канд. юр. наук. - М.: Академия управления МВД России, 2004, С. 28.
Важным и сложным объектом реформирования УИС являются следственные изоляторы (СИЗО).
С целью соблюдения конституционных прав арестованных, прежде всего на обеспечение жизненно необходимых условий их содержания и охрану здоровья, в августе 2002 года Правительством Российской Федерации утверждена федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». В соответствии с ней предусмотрено введение в ближайшие 5 лет дополнительно 46 тыс. мест для содержания обвиняемых и подозреваемых, 215 тыс. кв. метров жилья для сотрудников СИЗО и тюрем, обеспечение работой 40 тыс. осужденных.
В соответствии со ст. 50 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» начальник следственного изолятора обязан незамедлительно освобождать из СИЗО граждан в связи с истечением установленного законом срока содержания под стражей. На основании постановлений начальников СИЗО только в 2001 году было освобождено 397 человек. Ялунин В.У. Реформа уголовно-исполнительной системы современной России: проблемы, тенденции, перспективы. С. 46-47.
В марте 2002 года Конституционный суд Российской Федерации установил, что с 1 июля 2002 года, то есть с момента введения в действие нового Уголовно-процессуального кодекса, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только в судебном порядке. Неукоснительное выполнение решения Конституционного суда, безусловно, содействует устранению перекосов в практике избрания меры пресечения.
Исследователи справедливо отмечают, что уголовно-исполнительная система XXI века должна стать системой, свободной от узковедомственных интересов, ориентированной на конечную цель функционирования - защиту общества от преступных посягательств. Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законодательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовном и уголовно-исполнительном праве. - М., 2000. С. 19. Выделение такой характеристики, как социальное назначение УИС, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Дело в том, что цели и задачи данной системы должны соответствовать ее социальному значению: защите общества от преступности.
Представляется, что реформа УИС не должна ограничиваться только решением ведомственных, сугубо про-фессиональных задач, а должна проводиться в контексте социальных измене-ний, преобразований правоохранительной системы в целом.
Однако, в последние годы довольно часто неправительственные учреждения выявляют существенные нарушения прав лиц, содержащихся в учреждениях УИС.
В связи с этим значение прокурорского надзора приобретает особое значение, что нашло отражение в законодательстве. Согласно ст. 32 Закона о прокуратуре предметом надзора в данной сфере являются:
- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
- соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Как следует из ст. 33 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:
- посещать в любое время органы и учреждения, указанные в статье 32 настоящего Федерального закона;
- опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
- знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;
- требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в статье 32 настоящего Федерального закона, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;
- отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Однако, очевидно, что в современных условиях, когда имеет место рост преступности, прокурорский надзор в рассматриваемой области не должен быть формальным. Прокуроры должны более оперативно реагировать на нарушение прав осужденных, не допускать наступления массовых беспорядков в местах лишения свободы, спровоцированных порой некомпетентными или незаконными действиями администраций данных учреждений.
Реформа УИС, как переход от одной модели исполнения наказаний к другой, важна не сама по себе, а должна быть направлена на достижение определенных целей. Исходя из рассмотренного выше, ее цель можно определить как качественное изменение организации исполнения наказаний, формирование новой системы исправительного воздействия на осужденных. Реализация данной цели предполагает решение многих задач, связанных с гуманизацией условий отбывания наказания, расширением правового статуса осужденных и гарантий его обеспечения, широким привлечением к реформированию УИС правозащитных организаций, средств массовой информации и общественности и адекватного прокурорского реагирования на факты нарушения прав осужденных.
| ! | Как писать дипломную работу Инструкция и советы по написанию качественной дипломной работы. |
| ! | Структура дипломной работы Сколько глав должно быть в работе, что должен содержать каждый из разделов. |
| ! | Оформление дипломных работ Требования к оформлению дипломных работ по ГОСТ. Основные методические указания. |
| ! | Источники для написания Что можно использовать в качестве источника для дипломной работы, а от чего лучше отказаться. |
| ! | Скачивание бесплатных работ Подводные камни и проблемы возникающие при сдаче бесплатно скачанной и не переработанной работы. |
| ! | Особенности дипломных проектов Чем отличается дипломный проект от дипломной работы. Описание особенностей. |
| → | по экономике Для студентов экономических специальностей. |
| → | по праву Для студентов юридических специальностей. |
| → | по педагогике Для студентов педагогических специальностей. |
| → | по психологии Для студентов специальностей связанных с психологией. |
| → | технических дипломов Для студентов технических специальностей. |
| → | выпускная работа бакалавра Требование к выпускной работе бакалавра. Как правило сдается на 4 курсе института. |
| → | магистерская диссертация Требования к магистерским диссертациям. Как правило сдается на 5,6 курсе обучения. |
| Дипломная работа | Формирование устных вычислительных навыков пятиклассников при изучении темы "Десятичные дроби" |
| Дипломная работа | Технологии работы социального педагога с многодетной семьей |
| Дипломная работа | Человеко-машинный интерфейс, разработка эргономичного интерфейса |
| Дипломная работа | Организация туристско-экскурсионной деятельности на т/к "Русский стиль" Солонешенского района Алтайского края |
| Дипломная работа | Разработка мероприятий по повышению эффективности коммерческой деятельности предприятия |
| Дипломная работа | Совершенствование системы аттестации персонала предприятия на примере офиса продаж ОАО "МТС" |
| Дипломная работа | Разработка системы менеджмента качества на предприятии |
| Дипломная работа | Организация учета и контроля на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства |
| Дипломная работа | ЭКСПРЕСС-АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ ООО «АКТ «ФАРТОВ» |
| Дипломная работа | Психическая коммуникация |
| Дипломная работа | Организация расчетно-кассового обслуживания клиентов банка |
| Дипломная работа | Учет и анализ расчетов с персоналом по оплате труда |
| Дипломная работа | Проект мероприятий по повышению финансовой устойчивости |
| Дипломная работа | Бухгалтерская отчетность организации состав содержание и использование в анализе |
| Дипломная работа | Строительство автомобильных дорог |
| Дипломная работа | Пластиковые карты Сбербанка России |
| Дипломная работа | Сварка |
| Дипломная работа | Учет, анализ и аудит дебиторской задолженности |
| Дипломная работа | Совершенствование системы управления земельными ресурсами |
| Дипломная работа | Маркетинговая политика продвижения продукции (пластиковые окна) |
| Дипломная работа | Управление качеством продукции |
| Дипломная работа | Управління процесом обслуговування в закладах ресторанного господарства |
| Дипломная работа | Управление сбытом на предприятии |
| Дипломная работа | Позиционирование товара на рынке |
| Дипломная работа | Формирование депозитной политики коммерческого банка |