61
Государство участвует как в публично-правовых, так и в частно-правовых отношениях. Первые типичны для государства, ведь оно осуществляет публичную власть, обладает суверенитетом, т.е. выступает в качестве если не участника, то, по крайней мере, источника публично-правовых отношений. Государственная власть обеспечивает подчинение частных лиц общим интересам и тем самым придает возникающим отношениям публично-правовой характер.
В частно-правовой сфере все иначе. Защита интересов частного лица предполагает признание их не менее, а подчас, и более значимыми по сравнению с интересами всего общества или государства. Здесь государство не может властвовать над людьми. Оно должно уважать их интересы, обеспечивать автономию их воли, предоставлять возможность выбора и т.д. Иными словами, деятельность государства в частно-правовой сфере подчиняется правилам, противоречащим его природе.
В то же время, участие государства в частно-правовых отношениях полностью исключить нельзя, поскольку основная их часть состоит из имущественных отношений. Имущество же необходимо государству для осуществления публичных функций, составляющих существо его власти См. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 39..
Частно-правовые отношения или, во всяком случае, основная их часть - гражданские правоотношения, - основаны на началах равенства их участников, неприкосновенности собственности и т.д. Это означает, что государство, вступая в эти отношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему публичным правом. Все привилегии, которые у него в этой сфере могут быть, проистекают из частного права. Именно «частное право может предусматривать отступления от принципа равноправия, но эти отступления никак не могут быть результатом ни суверенности государства, ни осуществления им публичных функций» Там же. С. 40..
Такой вывод следует из ст. 8, 34 и 35 Конституции РФ. Свобода экономической деятельности, равная защита разных форм собственности предполагают отсутствие у государства каких-либо привилегий в сфере частного права. Поэтому правило ст. 124 ГК о том, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с иными субъектами началах, по сути, должно рассматриваться как продолжение названных конституционных положений. Ссылки на то, что государство как суверен властвует всегда и поэтому в отношениях с ним не может быть равенства, для гражданского права неприемлемы, ибо неконституционны. Государство в частном праве не имеет и не должно иметь иммунитета.
Наличие в Конституции РФ упомянутых норм создает правовую основу и для правила, закрепленного в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК. Поскольку ГК - основной акт, направленный на обеспечение свободы экономической деятельности и регулирование частной собственности, его нормы непосредственно предназначены для реализации конституционных предписаний. Более того, благодаря ГК, который содержит понятия экономической (предпринимательской) деятельности и права собственности, абстрактные нормы Конституции наполняются реальным содержанием. ГК дает ответ на вопрос о том, что же именно гарантирует Конституция. В то же время ГК - главный акт той отрасти права, которая призвана регулировать названные выше конституционные права и свободы. Поэтому-то нормы ГК и должны пользоваться приоритетом перед гражданско-правовыми нормами, содержащимися в иных законах.
Идея раздвоения личности государства вытекает из нетипичности частно-правовых отношений для государства. Государство как суверен, основная цель которого - властвование, в сфере частного права властвовать не должно, т.е. утрачивает свой сущностный признак. Однако от этого оно не перестает быть государством, а лишь временно надевает другую маску - маску казны (фиска). Казна не властвует, а государство - не участвует в частно-правовых отношениях. В то же время казна и есть государство. Это раздвоение личности государства, которое появилось еще в римском праве, оказалось крайне ценной находкой как для публичного, так и для частного права. Поэтому оно сохранилось во многих странах континентальной системы права См. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1996. С. 42-44..
В России казна как субъект права, как частно-правовая сторона государства отсутствует, несмотря на то, что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Однако такое использование касается, в основном, публичного права. Казна понимается, прежде всего, как система государственных органов, осуществляющих сбор и распределение бюджетных средств, причем основное внимание уделяется в ней не столько организационно-имущественному механизму, сколько контрольно-надзорному. В частности, должностных лиц казначейства волнуют, скорее всего, административные рычаги, а не изъятие всех бюджетных операций из рук банков и иных субъектов частного права.
Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства. Во-первых, в сферу казначейства попадают, главным образом, безналичные денежные средства, да и то не все. Имущество в его налично-вещественной форме находится в управлении (ведении) других органов государства (в основном это органы по управлению государственным имуществом). В отношении такого имущества органы казначейства в лучшем случае надзирают за сбором приносимых им доходов. Еще один участок, где роль казначейства заметна, это участок, на котором наличное имущество обращается в деньги, подлежащие зачислению в казну, или, напротив, бюджетные средства расходуются на приобретение вещей. Во-вторых, имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, изымается из подведомственного казначейству имущества. Казначейство контролирует лишь некоторые направления использования этого имущества. Его компетенция ограничена вещными правами, предоставленными государственным юридическим лицам. «Казначейство, как, впрочем, и иные органы, не вправе действовать по своему усмотрению, игнорируя данные права» Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой М., 1996. С. 72..
Хочется подчеркнуть, что некоторые субъекты РФ и муниципальные образования пошли по пути построения своих имущественных отношений при помощи модели единой казны. К ним все сказанное ниже не относится. Однако они являются лишь исключениями из общего правила. И до тех пор пока Российская Федерация будет исходить из иных принципов участия государства в имущественных отношениях, подобные исключения погоды делать не будут.
Наиболее опасным последствием отсутствия в России казны как субъекта права является угроза смешения публичной власти государства и частно-правовых отношений, в результате чего последние могут подвергнуться искажениям, препятствующим их нормальному развитию. Там, где должны господствовать рыночные механизмы, появляется «государственный кулак» имеющиеся проблемы загоняются внутрь, чтобы выйти на поверхность в самых уродливых и болезненных формах.
Менее важным системно, но куда более болезненным на практике является то, что в отношении отдельных частей государственного имущества установлены разные, а подчас и противоречащие друг другу правила игры. Трудно разобраться, где, когда и чем нужно руководствоваться. Неясно, кто, за что и перед кем отвечает. Все это ущемляет права частных лиц в их отношениях с государством и затрудняет налаживание эффективной системы использования государственного имущества.
Огромная территория России и многообразие социальных форм деятельности людей на ней требуют дифференциации государственной собственности на несколько уровней. Построить единую казну в таких условиях возможно, но бюрократические издержки при этом будут так велики, что перевесят достоинства этой либеральной по сути идеи. Такая казна потеряет управляемость, никто не будет знать, что и кому принадлежит, и в результате эффективное использование, а во многих случаях и сохранность государственной собственности окажутся под еще большим вопросом, чем сейчас.
В то же время многосубъектность государственной (муниципальной) собственности не должна исключать ответственности одних государственных (муниципальных) собственников по долгам других. Однако такая ответственность должна зависеть от того, могла ли повлиять деятельность одного субъекта государственной собственности на платежеспособность другого. Например, если Российская Федерация определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов, она в этой части ответственна за их неплатежеспособность. Точно так же и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, должны отвечать за то, что те не смогут расплатиться по своим долгам. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов. Что касается ответственности нижестоящих по долгам вышестоящих, то она должна иметь место, но в пределах переданных нижестоящим субъектам имущественных ценностей.
«Принцип единства казны в российских условиях должен касаться, в первую очередь, ответственности государственных (муниципальных) образований по своим долгам и по долгам иных субъектов государственной собственности. Что касается управления казенным имуществом, то оно может быть разделено между разными государственными (муниципальными) собственниками. Это обеспечит эффективность использования государственной собственности в рыночных условиях. Контроль же за рациональным использованием должны осуществлять все звенья государственной машины, поскольку они будут отвечать по долгам друг друга. Причем взаимная ответственность и будет тем организационным толчком, который приводит в действие контрольные механизмы» Жданов П. Финансовое право. М., 1995. С. 101..
Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов. В этих условиях весьма странно будут выглядеть нормы о том, что государственные (муниципальные) предприятия и учреждения не отвечают по долгам государственных (муниципальных) образований. Уж если один собственник будет отвечать по обязательствам другого, то тем более по его долгам должны отвечать созданные им предприятия и учреждения. В противном случае государство сможет легко избежать взыскания, просто передав имущество созданным им предприятиям и учреждениям.
Возложение на государственные предприятия и учреждения ответственности по обязательствам государства не подрывает краеугольных положений теории юридического лица. Признак самостоятельной имущественной ответственности того или иного субъекта гражданского права не исключает того, что он может отвечать за других субъектов. Главное, чтобы ответственность за других не становилась общим правилом. Но в нашем случае этого не произойдет. Ведь государственные юридические лица будут отвечать за долги государства лишь в случае неплатежеспособности последнего. Основания такой неплатежеспособности должны быть установлены в законе и, в любом случае, будут исключениями. Неплатежеспособность государства не должна наступать, скажем, ежемесячно или ежеквартально. А раз так, то признак самостоятельной ответственности юридического лица сохранит свое значение.
Сказанное, однако, не означает, что не может быть государственного (муниципального) имущества, забронированного от взысканий кредиторов. Просто эту категорию объектов нужно определять иначе. К ней не должно относиться имущество, которое может быть использовано в процессе обычной хозяйственной деятельности. От претензий кредиторов должны быть защищены наиболее значимые объекты, скажем, те, которые являются национальным достоянием страны (Кремль, Эрмитаж и т.п.) или специально предназначены для осуществления государством его функций (вооружения, тюрьмы и т.д.). Общее описание имущества государства, забронированного от взысканий кредиторов, должно быть дано в ГК. Иначе складывается странная ситуация: важнейшие объекты государственной собственности формально не забронированы от взыскания кредиторов, а столы и стулья в каком-либо учреждении не могут быть арестованы и проданы.
Неточность, допущенная разработчиками ГК, открывает дорогу для ревизии его положений в актах публичного права. Чего проще - сказать, что это не обычные имущественные отношения, а отношения особого рода, определяемые таким образом в целях налогообложения или в целях обеспечения единства бюджетного процесса, - и спокойно нарушать основополагающие принципы частно-правового регулирования. Наша правоприменительная практика дает тому немало примеров. Возьмем, к примеру, проблему возмещения убытков, причиненных налогоплательщикам неправомерным изъятием у них недоимок, пени и штрафов по налогам. Налоговый кодекс содержит на сей счет куда менее благоприятную для налогоплательщиков норму по сравнению с ГК. То же самое касается и Бюджетного кодекса, в части, касающейся государственных займов См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 16-27..
Между тем публично-правовые отношения по поводу имущества невозможны. Власть и подчинение воздействует только на то, что способно на них реагировать и им подчиняться, т.е. на поведение людей, наделенных сознанием и волей. Вещи не могут подчиняться, изменяясь по желанию людей. Напротив, они выступают как данность, с которой нельзя не считаться. Поэтому-то власть над имуществом со времен римского права целиком относилась к предмету частного права. Здесь свобода поведения человека касается только его самого, поскольку вещь изменить он не может.
В тех случаях, когда частное лицо совершает какое-либо действие с имуществом, но под влиянием государственного принуждения, налицо сразу два отношения: публично-правовое, в рамках которого применяется принуждение, и частно-правовое, в рамках которое возникает, изменяется, передается или прекращает существовать это имущество. К первому отношению применяются нормы публичного права, в том числе их санкции. Второе, хотя и связано с первым, поскольку возникает во исполнение его, но имеет самостоятельную судьбу. Если принуждение не основано на законе, частно-правовое отношение становится тем инструментом, который позволяет осуществить не только реституцию, но и эффективную компенсацию всех потерь. В противном случае невозможно объяснить, почему происходит реституция, а не обычное наказание виновного в незаконном принуждении.
Трактовка имущественных отношений как исключительно частно-правовых позволит обеспечить эффективную защиту интересов частных лиц при любых контактах с государством. Но она также гарантирует построение всех имущественных отношений в соответствии с нормами, максимально соответствующими их природе. В условиях ее господства будет невозможно, к примеру, вести речь об иммунитете бюджетов или трактовать договор комиссии без учета норм ГК, а лишь «в целях налогообложения».
Классификация субъектов гражданского права в нынешнем ГК предстает как трехчленная, где помимо граждан (физических лиц) и лиц юридических выделяются также государство, государственные и муниципальные образования. Последнюю категорию субъектов обычно именуют собирательным термином «государство». И в этой работе автор поступает так же. Тем самым признается особый характер гражданско-правовой личности государства. В чем же он состоит?
Государство, как и юридическое лицо, относится к числу организаций, т.е. таких субъектов, в деятельности которых участвует или потенциально способно участвовать несколько физических лиц. В то же время организация как особый субъект права отличается от физических лиц, участвующих в ее деятельности. Эти лица приходят и уходят, а организация остается. И хотя организация не зависит от лиц, участвующих в ее деятельности, так или иначе они эту организацию индивидуализируют, выступая ее людским субстратом. Круг лиц, образующих людской субстрат, зависит от вида организации и тех целей, которые она преследует.
Особенность государства как организации с точки зрения ее людского субстрата состоит в том, что в состав последнего на одних и тех же началах могут входить не только физические, но и юридические лица. Напротив, юридические лица не могут включать в свой субстрат другие юридические лица. Каждое юридическое лицо ipso iure существует отдельно и независимо от остальных. Они не могут вкладываться друг в друга наподобие матрешки. Иначе невозможно обосновать их организационное единство и имущественную обособленность. То, что одно юридическое лицо может учредить другое, не означает, что их людские субстраты одинаковы См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 16-27..
Любая организация служит определенному кругу лиц, именуемых дестинаторами. Этот круг зависит от тех целей, которые ставит перед собой та или иная организация. Если организация предназначена для служения самой себе, ее людской субстрат и дестинаторы совпадают. Таково типичное юридическое лицо частного права. Некоторые юридические лица могут быть созданы с целью служить широкому кругу лиц, многие из которых даже не догадываются о том, что им кто-то служит. Например, общество инвалидов призвано служить поддержкой для этой категории людей.
Но есть лишь одна организация, дестинаторами которой выступают все субъекты частного права. Это государство. Оно должно служить всем физическим и юридическим лицам, вместе взятым, и каждому в отдельности. Именно в этом и состоит правильное соотношение государства и гражданского общества. Государство не является творением частного права, а существует отдельно и независимо от него, только участвуя в частно-правовых отношениях. Государство приходит в гражданский оборот извне и руководствуется своими правилами, подчиняясь частному праву лишь тогда, когда оказывается на его территории.
Названных особенностей достаточно для того, чтобы понять, что государство не совпадает с юридическим лицом. Поэтому оно и не признано таковым в ГК. Однако для него как для особого субъекта права при этом не создано и специальных норм организации и деятельности. Вместо этого закреплено правило о субсидиарном применении к государству норм о юридическом лице. Какие же нормы о юридических лицах применимы к государству?
Может быть, нормы, закрепляющие признаки юридического лица? В отношении государства они, однако, приобретают совсем иное звучание. Например, имущественная обособленность государства, в отличие от иных субъектов гражданского права, предполагает разделение имущества между различными государственными юридическими лицами. И хотя это имущество считается принадлежащим государству, в гражданском обороте им оперируют разные субъекты. Организационное единство государства вытекает из единства его публичной власти и признания за ней суверенитета, что позволяет сводить воедино всю сложную систему государственных органов и должностных лиц. Самостоятельная имущественная ответственность распространяется не на все виды государственного имущества, поскольку некоторые из них забронированы от взысканий кредиторов. От имени государства в гражданских правоотношениях выступает множество различных субъектов. Эти примеры можно приводить до бесконечности.
Тогда правила о создании, реорганизации и ликвидации? Вовсе нет. Государство нигде не регистрируется и не заносится в реестр. Все изменения, которые происходят с ним на протяжении всего времени существования, обычно не связаны с имуществом, с гражданскими правами и обязанностями. Правила, по которым живет государство, содержатся в публичном праве, причем они созданы им самим и для себя. Публичная власть носит идеальный характер. В ней нет ни грана материальной субстанции. Достаточно вспомнить о различиях между землей и территорией, суверенитетом и правом собственности и т.д. Связь государства с его вещественными придатками обеспечивает гражданское право См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 24-26..
Остаются только нормы о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц, да и то с известными оговорками. Воля таких субъектов частного права как физические и юридические лица всегда формируется внутри них и выражается вовне всецело по их желанию. Никто не вправе определять поведение данных лиц извне, иначе их воля окажется порочной и не приведет к ожидаемым результатам. Напротив, в рамках государства формировать волю могут одни субъекты гражданского права, выражать вовне - другие, а контролировать - третьи. И все они выступают как самостоятельные лица гражданского права наряду с государством. Случаи, когда результаты действий государства бывают совершенно иными по сравнению с первоначальным замыслом, встречаются очень часто. И это в значительной мере результат дифференциации процесса волеобразования.
Тем не менее, в отношении участия в гражданском обороте органов государства применение норм о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц вполне обоснованно. Ведь органы государства далеко не всегда действуют от имени государства как юридические лица, а подчас и вовсе не являются ими. Однако они - организации и своими действиями обязывают государство. Важно четко представлять себе, на каких условиях субъектом прав и обязанностей становится само государство.
Характер гражданской правосубъектности государства зависит от того, какую роль в гражданском обороте должно играть государство. Сторонники авторитарных взглядов исходят из того, что государство должно активно вмешиваться в хозяйственную жизнь в качестве одного из важнейших игроков. Соответственно его гражданская правосубъектность признается ими общей. Это означает, что государство может совершать в области гражданского права не только те действия, которые ему прямо разрешены законом, но и иные, хотя законом и не предусмотренные, но ему не противоречащие. Иными словами, государство должно иметь ту же степень экономической свободы, что и частные лица.
Сторонники либеральных взглядов, напротив, стремятся ограничить вмешательство государства в гражданский оборот, справедливо полагая, что наличие у государства политической власти позволяет ему устанавливать для себя привилегии, которые подрывают основы функционирования рыночной экономики. Значит, государство должно делать только то, что дозволено ему законом, и не выходить за эти пределы. Экономическая свобода государства должна быть ограничена в интересах частных лиц и нормального функционирования экономики.
Либеральный подход к определению роли государства в гражданском обороте представляется предпочтительным. Именно он и должен быть закреплен в законе. Что же касается ныне действующего ГК, то он по данному вопросу безмолвствует, что порождает разнобой во взглядах различных авторов. Сложившаяся практика свидетельствует в пользу признания гражданской правоспособности государства общей. Не секрет, что у нас сначала совершают какое-либо экономическое действие, а уж потом его оформляют законом.
Однако должны же быть хотя бы какие-то пределы свободе государственного усмотрения и в наше непростое время. Эти пределы закреплены в Конституции России в качестве целей и задач государственной власти. Иными словами, государство в сфере гражданского права не может совершать действия, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, в том числе право на осуществление предпринимательской и иной деятельности, право на свободный труд, право частной собственности, государство должно обеспечивать единство экономического пространства и т.д. Эти конституционные ограничения свободы государства в экономической области и образуют пределы его гражданской правосубъектности. Эта правосубъектность, не будучи специальной, тем не менее, должна быть признана ограниченной теми целями, ради которых существует государство (целевая правосубъектность).
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос, должна ли быть у государства коммерческая правосубъектность и в каких пределах оно может хозяйствовать. Какое бы значение ни вкладывалось в понятие предпринимательства, его сущностной чертой остается стремление к извлечению наживы (прибыли). Эта черта противоречит тем целям государства, которые закреплены в Конституции РФ. Государство не должно наживаться на своих гражданах и созданных ими юридических лицах. Любые совершаемые им действия должны преследовать иные цели. Поэтому государство не должно иметь коммерческой правосубъектности. Создаваемые же государством юридические лица такую правосубъектность иметь вполне могут, однако и в этом случае государство не должно выходить за пределы своих конституционных целей. Например, если какая-то отрасль хозяйства способна функционировать на коммерческой основе, государство не должно ее монополизировать для своих коммерческих юридических лиц. Это будет необоснованным ограничением свободы экономической деятельности, закрепленной в Конституции РФ.
«Элементами правосубъектности государства, как и всякой гражданской правосубъектности, являются сделкоспособность и деликтоспособность. Однако этим правосубъектность государства не исчерпывается. К названным двум элементам нужно добавить еще и вещный режим государства (правовой режим его имущества). Для физических и юридических лиц данный элемент правового значения не имеет, поскольку то или иное построение вещных отношений - это их внутреннее дело, не касающееся общих предпосылок участия данных лиц в гражданских правоотношениях» Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 23..
Иное дело государство. Оно представлено в гражданском обороте различными должностными лицами и государственными органами, между которыми распределено государственное имущество и полномочия по управлению им. От того, как это сделано, напрямую зависят будущие гражданско-правовые отношения с участием государства. Ведь одни лица в составе государства управляют землей, другие - жилым фондом, третьи - бюджетными средствами и т.д. Своими действиями все они в той или иной мере обязывают государство, но прежде чем это произойдет, необходимо четко определить, кто и за что отвечает. Отсюда и значение вещного режима государства, составляющего важнейший элемент его правосубъектности.
Опосредованное участие осуществляется через государственные юридические лица - предприятия и учреждения, наделенные особыми вещными правами на закрепленное за ними государственное имущество. Эти лица, совершая те или иные действия от своего имени, тем не менее, обременяют государственное имущество, а значит косвенно - и само государство. Действия государственных юридических лиц так или иначе сказываются на государстве, поэтому считается, что последнее через них участвует в гражданском обороте. Применительно к государственным юридическим лицам особых проблем с представительством не возникает, поскольку они действуют от своего имени, а не от имени государства. К тому же их правовой статус подробно урегулирован нормами о юридических лицах.
Сложнее обстоит дело с непосредственным участием государства в гражданских правоотношениях. Государство само по себе не наделено сознанием и волей. Оно может участвовать в обороте через должностных (физических) лиц и государственные органы (юридических лиц), которые наделены соответствующей компетенцией (полномочиями). Эта компетенция устанавливается актами, определяющими статус соответствующих органов, либо законом, подзаконными актами (специальные полномочия).
Чтобы действовать от имени государства, его органы не должны быть юридическими лицами, хотя и могут быть ими. Это означает, что государственные органы, признанные юридическими лицами, могут действовать как от имени государства, так и от собственного имени. Когда они действуют от своего имени, основанием для подобных действий является их гражданская правосубъектность как юридических лиц. Когда же они действуют от имени государства, таким основанием является их компетенция. Если от имени государства действует орган, не признанный юридическим лицом, то у него есть только компетенция. Что касается должностных лиц государства, то они не признаны лицами, имеющими компетенцию действовать от имени государства. Но означает ли это, что Президент РФ не может действовать от имени государства. Очевидно, нет. Ведь у государства могут быть как коллегиальные, так и единоличные органы. И если последние наделены соответствующей компетенцией, то они могут действовать от имени государства. А Президент РФ такую компетенцию имеет. Все сказанное относится к совершению от имени государства сделок. Что касается деликтов, то применительно к ним существуют специальные правила, согласно которым государство отвечает за действия как своих органов, так и их должностных лиц, невзирая на то, какую компетенцию они имели и имели ли ее вообще.
Компетенция - категория публичного права. Это возможность совершать акты публичной власти. Но применительно к участию государства в имущественных отношениях она приобретает и гражданско-правовое значение. Оно состоит в том, что орган государства приобретает правомочие совершить гражданско-правовой акт - и тот будет признан актом самого государства. Чтобы совершить этот акт, не нужно обладать гражданской правосубъектностью, поскольку его совершает государство. Таким образом, данный акт непосредственно вытекает из публично-правовой компетенции. Здесь нет гражданско-правового представительства, хотя в учебных целях и можно называть эти отношения представительством особого рода.
В то же время от имени государства возможно и обыкновенное гражданско-правовое представительство. Оно осуществляется в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК. Однако ему присущи особенности. Основаниями такого представительства часто выступают административные акты, хотя и гражданско-правовые сделки играют весьма важную роль.
Наконец, нужно сказать о круге органов, действующих от имени государства. Действующий ГК никак его не ограничивает. Достаточно, чтобы орган имел компетенцию действовать от имени государства. Никакого перечня таких органов не существует и существовать не может. Напротив, круг их постоянно меняется. В итоге от имени государства может действовать широкий круг органов, как признанных юридическими лицами, так и не являющихся таковыми - от Федерального Собрания РФ и Президента РФ до отдельных федеральных министерств и ведомств (для Российской Федерации). И все они обязывают государство. Проблема лишь в том, что не всегда в актах, регламентирующих компетенцию названных органов, прямо сказано, что они действуют от имени государства. И это вызывает споры. Например, как быть, если то или иное министерство наделено компетенцией действовать от имени Правительства РФ? В данном случае нужно исходить из того, что орган вправе действовать от имени государства, если ему предоставлена компетенция заключать сделки с частными лицами по поводу государственного имущества, не принадлежащего ему на праве оперативного управления, или по поводу иных прав и обязанностей, принадлежащих непосредственно государству. Именно такая компетенция должна означать, что орган управления действует от имени государства, хотя в положении о нем это прямо и не предусмотрено.
В то же время в литературе довольно широко представлена точка зрения См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 16-27., опирающаяся на взгляды советских времен, которая сужает круг органов, могущих действовать от имени государства. В основном к ним относят органы, признанные юридическими лицами и «обслуживающие» иные государственные органы. При всем удобстве такого подхода его недостатки явно перевешивают достоинства. Во-первых, с точки зрения деликтоспособности государство обязывают не только его органы, но даже должностные лица. А раз так, то действия всех этих органов - это действия самого государства. Во-вторых, ряд действий государственных органов, например, представительных, порождают у государства обязанности, хотя они и не связаны с деликтами (см. напр., ст. 306 ГК). Наконец, в-третьих, освобождение государства от обязанностей, приобретенных для него в соответствии с решениями органов, не признанных юридическим лицами, противоречило бы принципу равного участия государства и частных лиц в имущественных отношениях.
Подводя промежуточные итоги, следует отметить следующие моменты.
Казна - эффективный инструмент управления публичной собственностью.
Преимущества использования института казны на современном этапе управления: возможность непосредственного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях; осуществление прямого управления имуществом - определения направлений его использования, судьбы каждого конкретного объекта; единственный источник прямого дохода бюджета от вовлечения собственности публично-правового образования в гражданский оборот; исключение риска утраты собственности путем обращения взыскания на нее в счет исполнения обязательств третьих лиц (унитарных предприятий и учреждений) См. Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 4..
Перспективное значение использования института казны в управлении собственностью публично-правовых образований: казна - дополнительный инструмент формирования и осуществления экономической политики публично-правового образования; казна - способ эффективного вовлечения в гражданский оборот земельных ресурсов, переданных в собственность публично-правового образования; казна - инструмент обеспечения воспроизводства собственности публично-правового образования; казна - инструмент проведения инвестиционной политики публично-правового образования (обеспечительная мера, гарантийный фонд и т.д.) См. Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 5-6.. Квалификационные признаки отнесения отдельных объектов гражданских правоотношений к казне публично-правового образования: нахождение объекта в собственности публично-правовых образований; отсутствие закрепления имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за унитарными предприятиями либо учреждениями. Основные проблемы учета и управления имуществом казны: необходимость четкого нормативно-правового определения института имущества казны, включая применяемую терминологию; оптимизация количества объектов управления имущества казны путем разработки критериев целесообразности включения отдельных объектов в казну публично-правового образования; отсутствие специального порядка учета имущества казны публично-правовых образований; разграничение полномочий по управлению имуществом казны между различными органами исполнительной власти публично-правового образования; необходимость разработки схемы эффективного хозяйственного управления имуществом казны - обеспечения ее сохранности, передачи в пользование третьих лиц, воспроизводства - посредством привлечения к осуществлению указанных функций профессиональных управляющих ("эксплуатирующие организации); финансовое обеспечение бремени содержания имущества казны - необходимость создания специальных фондов публично-правовых образований, предназначенных для консолидации доходов от вовлечения имущества казны в хозяйственный оборот и финансирования расходов по содержанию имущества казны.
Подход к определению понятия приватизации публичного имущества, избранный в Федеральном законе 2002 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». - М.: Юристь, 2003. (далее - Закон о приватизации государственного имущества), отличается от принятого законодателем в предшествующем названному акту Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.. Существенная разница заключается в том, что, согласно первому из указанных законодательных актов, приватизация государственного и муниципального имущества (далее - публичное имущество) - это отчуждение его в собственность граждан и юридических лиц, в то время как в соответствии со старым Законом о приватизации данное понятие означало приобретение имущества, принадлежащего публичному собственнику, т.е. публичного имущества, частными лицами.
Смещение законодателем акцентов в понимании приватизации как одного из возможных способов распоряжения публичным имуществом с приобретения его частными лицами на отчуждение публичным образованием, нашедшее свое выражение в Законе о приватизации государственного имущества, потребовало включения в сферу регулирования данного закона и таких действий государственного или муниципального образования, как внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.
Закон о приватизации государственного имущества устанавливает, что внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Кроме того, согласно Закону о приватизации государственного имущества, Государственная программа приватизации должна содержать прогнозный перечень открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, акции которых подлежат отчуждению указанным способом.
Федеральное законодательство в сфере приватизации публичного имущества способом, предусмотренным Законом о приватизации государственного имущества, представляет собой совокупность нормативных правовых актов, изданных скорее "на злобу дня", т.е. с целью пресечь имеющие место действия компетентных органов публичной власти, наносящие ущерб публичным интересам, или не допустить таковых в будущем. Изъятия и ограничения в обобщенном виде можно представить следующим образом: а) внесение далеко не каждого вида имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ признается приватизацией. Иными словами, возможность применения рассматриваемого способа приватизации зависит от вида отчуждаемого публичного имущества - его перечень имеет изъятия; б) не все виды имущества могут отчуждаться путем внесения их в уставные капиталы акционерных обществ и обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью. В связи с этим, на наш взгляд, правомерно говорить и об ограничениях для рассматриваемого способа приватизации в зависимости от вида отчуждаемого публичного имущества; в) положения Гражданского кодекса РФ, сужающие правомочия собственника по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным или муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, а также казенным предприятиям и учреждениям - на праве оперативного управления, определяют ограничения, связанные с обременением публичного имущества указанными вещными правами; г) приватизацией, осуществляемой рассматриваемым способом, признается внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц, созданных в строго определенных организационно-правовых формах, а именно образованных только в форме хозяйственных обществ.
Даже поверхностный анализ норм, содержащих изъятия и ограничения, входящие в поименованный перечень, свидетельствует о том, что они не опираются на теоретический базис и едва ли могут быть логически обоснованы. Остается лишь надеяться на то, что принятие федерального закона о Государственной программе приватизации каким-то образом введет приватизационное законодательство в русло гражданско-правовой доктрины, одновременно систематизировав и упростив регулирование отчуждения публичного имущества рассматриваемым способом.
Накопленная за последние годы судебно-арбитражная практика показывает, что заинтересованные лица, оспаривая сд елки приватизации публичного имущества или правомерность издания компетентными органами государственной власти ненормативных актов по распоряжению государственным имуществом, активно используют (неважно, успешно или нет) в качестве правового основания для заявления ими судебных исков ст. 30 Закона о приватизации 1991 г. (с учетом п. 59 постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.) и ст. 29 Закона о приватизации государственного имущества, указывая при этом на нарушение при совершении соответствующих сделок приватизации положений одного из названных актов. Рассмотрим пример.
Общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Сильвер" обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ (дело N 7540/99) с иском к Правительству РФ о признании недействительным изданного последним постановления от 24 февраля 1995 г. N 181 "Об интеграции предприятий алюминиевой промышленности Красноярского края". Пунктом 3 указанного постановления Правительство РФ предписало Российскому фонду федерального имущества выкупить в федеральную собственность обыкновенные акции второй эмиссии открытого акционерного общества "Красноярский металлургический завод", используя в качестве средства платежа находящиеся в федеральной собственности акции открытого акционерного общества "Красноярский алюминиевый завод" и акции открытого акционерного общества "Ачинский глиноземный комбинат". Свое исковое требование ООО "Сильвер" обосновало тем, что предписанный постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1995 г. N 181 способ отчуждения федерального имущества не предусмотрен п. 1 ст. 15 Закона о приватизации 1991 г., т. е. противоречит ст. 217 ГК РФ Коммерсант. 1999. 22 декабря..
Приведенная ситуация свидетельствует о том, что юридически точная квалификация соответствующих действий участников отношений по поводу отчуждения публичного имущества приобретает особое значение, поскольку цена ошибки, как показывает опыт, может быть чрезвычайно велика. Возможна даже утрата контроля над теми или иными юридическими лицами, имущество и хозяйственная деятельность которых составляют экономическую основу российской экономики.
Внесение денежных средств из казны соответствующего публичного образования в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 (абз. 3 п. 2), федеральным законом (законом субъекта РФ) о федеральном (государственном) бюджете или нормативным актом муниципального образования о местном бюджете.
В качестве примера реализации установленных порядка и правил внесения денежных средств федерального бюджета в уставные капиталы хозяйственных обществ можно назвать постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 548 "О порядке выделения средств из федерального бюджета на 1998 год негосударственным коммерческим организациям при условии обеспечения участия Российской Федерации либо увеличения доли Российской Федерации в уставных капиталах этих организаций" СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2550..
В действующем законодательстве о приватизации предусмотрены более серьезные, чем упомянутые изъятия, ограничения на отчуждение определенных видов публичного имущества рассматриваемым способом.
Прежде всего, такие ограничения касаются принадлежащих государственным и муниципальным образованиям предприятий как имущественных комплексов.
Во-первых, предприятие как имущественный комплекс, находящееся в публичной собственности, может быть отчуждено в собственность частных лиц исключительно на коммерческой конкурсной основе с инвестиционными и (или) социальными условиями. Данное требование, естественно, никак не согласуется с порядком внесения имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, что исключает возможность для публичного образования распорядиться предприятием как имущественным комплексом рассматриваемым способом.
Во-вторых, не может отчуждаться путем внесения в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц даже имущество (любое - и движимое, в том числе имущественные права, и недвижимое) ликвидированных государственных и муниципальных предприятий, поскольку постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 469 "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий" СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 2059. обязывает продавать его только на аукционе.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в силу положений п. 4 ст. 66, п. 1, 2 ст. 69 ГК РФ не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Однако закон не препятствует указанным публичным образованиям выступать в качестве вкладчиков (коммандитистов) товариществ на вере.
В этой связи следует обратить внимание на подход законодателя к вопросу о возможности участия публичных образований в складочном капитале коммандитных товариществ. Закон о приватизации государственного имущества не признает приватизацией отчуждение государственного и муниципального имущества путем внесения его в качестве вклада публичного образования как коммандитиста в складочный капитал товариществ на вере (за исключением внесения предприятия как имущественного комплекса или акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, которые составляют более 50% уставного капитала таких обществ). Причем какие-либо специальные правовые акты, регулирующие порядок принятия решения об отчуждении и распоряжения публичным имуществом в данных целях, отсутствуют. Поэтому в такой ситуации компетентный орган государственной власти, принимающий решение об участии Российской Федерации в качестве коммандитиста в товариществе на вере, должен руководствоваться постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" Российская газета. 1994. N 34., установившим общий порядок действий компетентных органов при отчуждении федерального имущества.
Учитывая, что публичное образование, участвующее в качестве вкладчика в товариществах на вере, лишено возможности управлять деятельностью таких юридических лиц (ст. 84 ГК РФ), необходимо признать, что столь невнимательное отношение и исполнительной, и законодательной власти к данному вопросу вызывает по меньшей мере недоумение. Причина же отмеченного упущения, на наш взгляд, кроется в крайней бессистемности приватизационного законодательства, отсутствии общих принципов и единого подхода к понятию приватизации публичного имущества, что ведет к регулированию отношений по управлению государственной собственностью (включая и правомочие распоряжаться государственной собственностью) подавляющим образом по принципу локального и темпорального решения общих проблем.
Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной Но не только по необходимости казна должна быть признана субъектом прав наравне с прочими гражданами; она должна быть признана субъектом привилегированным, т. е. ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы.
Во многих законодательствах действительно встречаются разные привилегии в пользу казны; совокупность этих привилегий известна под именем jus Fisci. Но по отношению к нашему законодательству нельзя сказать, чтобы казна пользовалась какими-либо резкими преимуществами, а большей частью она пользуется теми же правами, какие принадлежат казне по праву собственности: «обширные пространства государственной территории составляют собственность казны, ей принадлежат разные здания, множество различных предметов из имущества движимого, и она распоряжается всем этим наравне с частными лицами: приобретает и отчуждает свои имущества тем же порядком, теми же способами, как и частные лица» Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 16.. Казна вступает в самые разнообразные обязательства, ведущие к приобретению имуществ, но при этом не пользуется никакими привилегиями: есть в законодательстве некоторые особенности относительно обязательств, заключаемых казной, но особенности эти не представляются привилегиями, не представляют казне какие-либо исключительные права, а определяют или юридические отношения казны с другими лицами, или - образ действий и пределы власти тех лиц и учреждений, которые представляют государство в его имущественных отношениях.
Только немногие преимущества предоставлены казне. Так, при конкурсе кредиторов казна по некоторым требованиям удовлетворяется преимущественно перед другими лицами. Но и в этом случае казна не имеет исключительного преимущества, а разделяет его с некоторыми другими лицами, так что при недостатке имущества и по этим требованиям казна удовлетворяется по соразмерности. Некоторые выгоды, по-видимому, предоставлены казне в судопроизводственном отношении. Например, она не платит гербовых, судебных и канцелярских пошлин; по делам против казны не допускается обеспечение исков, предварительное исполнение и т. п. Словом, казна по нашему законодательству пользуется лишь очень немногими отдельными привилегиями, вообще же ей принадлежат имущественные права наравне с частными лицами.
Как и каждое другое юридическое лицо, казна действует через представителя. Ближайшим и верховным представителем казны является государь. Но присутственные места и должностные лица суть также представители казны, и можно сказать, что всякое присутственное место есть представитель казны, так как нет ни одного присутственного места, которое не распоряжалось бы каким-либо казенным имуществом. Хотя преимущественно делами казны заведуют Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных имуществ, а потому и учреждения этих министерств по преимуществу считаются представителями казны. Каким образом действуют представители казны - это определяется законодательством. Большей частью деятельность представителей казны основана на коллегиальном начале, только отдельные должностные лица действуют бюрократически. Но нередко высказывается мнение, что различные присутственные места суть также юридические лица; высказывается даже мнение, что в каждом должностном лице важно отличать физическую личность от юридической, что должность есть также юридическое лицо, а чиновник, служащий - представитель, орган этого лица. Однако такое воззрение нельзя считать справедливым: все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза - государства.
Только такие учреждения, такие совокупности лиц и вообще такие понятия, одаренные правами, которые существуют независимо от государства, хотя и с его разрешения, могут считаться юридическими лицами. А присутственные места исходят от государства и исполняют те или другие его задачи. Вообще, следует сказать, что понятие о юридической личности чрезвычайно щедро используется в юридическом быту, без особой в том потребности. «Если юридические лица составляют в юридическом быту явление исключительное, то не следует размножать их искусственно. Лучше довольствоваться такими юридическими лицами которые необходимо должны быть признаны самостоятельными, без которых не могут быть объяснены юридические явления» Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 19..
При передаче имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление публично-правовые образования вступают в гражданские правоотношения в опосредованной форме, поскольку полномочия по владению, пользованию и распоряжению переданным имуществом переходят к носителю соответствующих вещных прав. В дальнейшем собственник лишь принимает участие в реализации указанных правомочий путем определения целевого назначения переданного имущества, осуществления контроля его сохранности, согласования сделок, совершаемых с отдельными категориями имущества, и т.п.
Необходимо принимать во внимание, что наделение юридических лиц вещными правами на публичную собственность всегда влечет за собой риск возникновения неблагоприятных экономических последствий для собственника переданного имущества. Несмотря на то, что в соответствии с п.8 ст.114 ГК РФ собственник унитарного предприятия не несет ответственности по обязательствам предприятия, передача имущества в хозяйственное ведение унитарного предприятия может повлечь его утрату вследствие обращения взыскания на него кредиторами юридического лица. Данное обстоятельство наряду с отсутствием детальной правовой регламентации правового статуса унитарных предприятий и механизма участия публичных субъектов в управлении ими (Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не принят до сегодняшнего дня) ставит под сомнение экономическую целесообразность участия государства и муниципальных образований в деятельности унитарных предприятий.
Учреждение публично-правовыми образованиями организаций, основанных на праве оперативного управления, влечет возложение на собственника имущества субсидиарной ответственности по обязательствам созданного юридического лица, что также связано с возникновением риска неблагоприятных экономических последствий.
«Принимая во внимание, что имущество казны складывается из двух основных составляющих - денежных средств соответствующего бюджета и иного имущества - управление имуществом казны можно условно разделить на два внутренне взаимосвязанных, но внешне изолированных процесса: управление средствами государственных и муниципальных бюджетов и управление иным имуществом казны» Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 26..
Порядок управления денежными средствами государственных и муниципальных бюджетов детально урегулирован нормами соответствующих отраслей законодательства и не является предметом настоящего исследования. Напротив, порядок управления иным имуществом казны (далее для удобства изложения мы будем называть его "казенным имуществом") до сих пор не нашел системного регулирования в отечественном законодательстве. Это порождает необходимость изучения правовых и экономических аспектов управления государственным и муниципальным казенным имуществом.
Управление казенным имуществом представляет собой форму прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. В процессе управления казенным имуществом публично-правовые образования самостоятельно, в лице управомоченных органов управления, осуществляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. Это обстоятельство устраняет зависимость экономических интересов собственника от рисков хозяйственной деятельности учрежденных им организаций.
Кроме того, казенное имущество является единственным источником прямого дохода публично-правовых образований от вовлечения принадлежащего им имущества в гражданский оборот, поскольку передача имущества в оперативное управление не связана с преследованием цели получения дополнительного дохода. «Закрепление имущества в хозяйственном ведении унитарных предприятий влечет за собой лишь возникновение права собственника на получение части прибыли учрежденной им коммерческой организации» Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 29..
Однако владение казенным имуществом влечет за собой также возложение на собственника бремени содержания принадлежащего ему имущества и всей полноты ответственности за его сохранность и эффективное использование. Решение указанных задач возможно только при условии создания единого порядка управления казенным имуществом в Российской Федерации.
Управление казенным имуществом в современных условиях осуществляется в условиях крайне скудной правовой регламентации общего порядка управления публичной собственностью в Российской Федерации. Немногочисленные нормативные правовые акты (в основном это постановления Правительства Российской Федерации, Указы Президента России и ведомственные нормативные правовые акты), действующие в сфере управления государственной и муниципальной собственностью, большей частью построены без учета реального разделения публичной собственности на имущество, переданное в хозяйственное ведение и оперативное управление юридических лиц, и казенное имущество. Между тем, на наш взгляд, создание механизма управления публичной собственностью невозможно без четкого методологического разделения правового режима указанных групп имущества и пересмотра с учетом этого системы действующего законодательства в области управления публичной собственностью.
Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления казенным имуществом влечет за собой неурегулированность соответствующей группы гражданско-правовых отношений, однако не отменяет существования указанных правоотношений. В настоящее время публично-правовые образования являются собственниками значительного количества объектов казенного имущества. Это: объекты недвижимости, не переданные в хозяйственное ведение и оперативное управление (включая коммерческую недвижимость, жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры), ценные бумаги, приобретенные в результате приватизации унитарных предприятий, обязательственные права, приобретенные публичными субъектами в результате участия в формировании имущества коммерческих организаций, природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности, и множество других объектов. Пробелы федерального законодательства пытаются заполнить акты нормотворчества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно на этом уровне в настоящее время наиболее активно ведутся исследования правовой и экономической природы казенного имущества, проводятся эксперименты, направленные на выявление наиболее эффективных механизмов управления казенным имуществом, принимаются соответствующие нормативные правовые акты.
По итогам исследования указанного опыта среди наиболее сложных проблем управления казенным имуществом, требующих скорейшей правовой регламентации на федеральном уровне, можно, на наш взгляд, выделить следующие: порядок учета казенного имущества; делегирование полномочий по управлению казенным имуществом; финансовое обеспечение бремени содержания казенного имущества См. Комягин Д.Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. N3..
Порядок учета федерального имущества в настоящее время регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998тгода № 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" СЗ РФ, N 28, 13.07.1998, ст. 3354..
В соответствии с п.3 Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденного названным постановлением, объектами учета реестра являются: а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности; в) федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящееся в федеральной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс; г) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них федеральное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал; д) иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям.
Как видим, все перечисленные категории федерального имущества, за исключением пункта "в", представляют собой казенное имущество.
В соответствии с п.6 Положения, учет федеральных природных объектов (ресурсов), находящихся на территории Российской Федерации (п.п. "а" и "б"), организуется и осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этой связи проблемы учета указанной категории государственной собственности не являются предметом нашего исследования.
Учет федерального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящегося в федеральной собственности предприятия в целом как имущественного комплекса (пункт "в"), не представляет особенных проблем, поскольку основывается на данных бухгалтерского учета юридических лиц, являющихся титульными владельцами переданного имущества.
Представляется, что основную проблему представляет учет имущества, названного в пунктах "г" и "д" пункта 3 Положения, в силу следующих причин.
Действующие нормативные правовые акты о порядке учета федерального имущества недостаточно четко регламентируют порядок учета изменения стоимости казенного имущества. В соответствии с ч.3 п.17 Положения, учет изменения стоимости государственного имущества производится на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельства о внесении объекта учета в реестр федерального имущества. Бухгалтерская отчетность юридических лиц ведется в порядке, определенном нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" СЗ РФ, 25.11.96, N 48, ст. 5369..
В соответствии с п.1 ст.4 указанного Закона, его действие распространяется на организации, находящиеся на территории Российской Федерации, а также филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Таким образом, нормы указанного закона не применимы к отношениям, связанным с обеспечением учета казенного имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальных образований. Следовательно, учет изменения стоимости казенного имущества на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельств о внесении в реестр федерального имущества, может рассматриваться в качестве временной меры, применимой лишь до принятия нормативных правовых актов, регламентирующих порядок контроля изменения стоимости казенного имущества. При этом необходимым условием обеспечения эффективного управления объектами казны является разработка специального порядка учета изменения стоимости казенного имущества.
Существующая практика управления казенным имуществом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по-разному решает проблему обеспечения учета казенного имущества, в том числе учета изменения его стоимости. При этом можно выделить следующие способы решения указанной проблемы в нормах регионального и местного законодательства: 1) учет изменения стоимости казенного имущества производится по результатам сделок, заключаемых с объектом, либо в процессе периодически проводимой инвентаризации казенного имущества; при этом учет казенного имущества осуществляется в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта (город Москва, Свердловская область, Красноярский край, город Новосибирск); 2) учет изменения стоимости казенного имущества производится на забалансовых счетах специализированных организаций, обеспечивающих сохранность и обслуживание объектов казенного имущества, в соответствии с правилами бухгалтерского учета (город Санкт-Петербург); 3) учет казенного имущества осуществляется в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта, учет изменения стоимости объектов производится реестродержателем в соответствии с правилами бухгалтерского учета (город Челябинск); 4) казенное имущество отражается на забалансовом счете уполномоченного органа государственного управления (местного самоуправления) и на отдельном балансе лица, с которым заключается договор поручения на управление казенным имуществом публичного субъекта (город Чебоксары); 5) учет казенного имущества осуществляется на отдельном балансе специализированной организации, учрежденной собственником для обеспечения сохранности, содержания и обслуживания казенного имущества (Костромская область, город Томск) См. Комягин Д.Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. N 3..
Наиболее корректным с точки зрения действующего законодательства представляется осуществление учета казенного имущества, в том числе изменения его стоимости, в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта. Отражение казенного имущества в бухгалтерской отчетности специализированных организаций, создаваемых собственником для обеспечения содержания казенного имущества, на наш взгляд, не в полной мере соответствует требованиям законодательства о бухгалтерском учете. Учитывая отсутствие нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости казенного имущества, полагаем возможным применение для этих целей законодательства о бухгалтерском учете - по аналогии, до принятия специальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок учета имущества публичных субъектов.
Структура системы учета имущества казны, на наш взгляд, должна отталкиваться от особенностей отдельных категорий казенного имущества. В этой связи особенное значение приобретает классификация объектов казенного имущества.
Объектами, составляющими казну публично-правового образования, являются: 1) средства государственного (муниципального) бюджета, внебюджетных и валютных фондов; 2) недвижимость, находящаяся в собственности публично-правовых образований и не закрепленная за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: отдельно стоящие жилые и нежилые здания; помещения, встроенно-пристроенные к жилым домам, но не являющиеся объектами жилого фонда согласно действующим правовым актам (нежилые помещения); жилые помещения и отдельные комнаты в них; муниципальная доля в нежилых помещениях единого комплекса недвижимого имущества, находящегося в общей долевой собственности собственников помещений (кондоминиума); земельные участки, иные природные ресурсы; предприятия (имущественные комплексы); строения, сооружения (объекты инженерной инфраструктуры, иные хозяйственные сооружения); иные недвижимые вещи; 3) движимое имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований и не закрепленное за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: машины, станки, оборудование, товарные запасы, запасы сырья и материалов; ценные бумаги; обязательственные права публично-правовых образований в отношении хозяйственных обществ, приобретенные им в связи с участием в образовании имущества данных юридических лиц; иные имущественные права публично-правовых образований; объекты интеллектуальной собственности публично-правовых образований, в том числе исключительные права на них; архивные фонды и архивные документы; программные продукты и информационные базы данных; иные движимые вещи.
На основании вышеизложенного, в целях обеспечения единообразного учета имущества публично-правовых образований, в том числе казенного имущества, полагаем необходимым принятие следующих мер: а) пересмотр действующих нормативных правовых документов, регламентирующих порядок ведения реестра имущества публичных субъектов, с точки зрения разделения его на два самостоятельных раздела: реестра имущества, переданного в хозяйственное ведение и оперативное управление учрежденных публично-правовыми образованиями организаций, и реестра казенного имущества публичного собственника; б) разработка нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости объектов казенного имущества, оценку их доходности, учета обязательств, возникающих у публичного собственника в связи с вовлечением казенного имущества в гражданский оборот, с целью формирования достоверной информации об имущественном положении публично-правового образования.
Как уже было сказано, управление казенным имуществом является формой прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Опосредованное участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях (путем передачи имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление) влечет за собой возложение заботы о содержании и использовании по целевому назначению переданного имущества на обладателя соответствующих вещных прав - унитарное или казенное предприятие, учреждение. Собственник же сохраняет за собой лишь надзорные и контрольные функции. Управление казенным имуществом подразумевает возложение полного объема бремени содержания имущества на его собственника. Это влечет за собой необходимость создания механизма хозяйственного управления объектами казенного имущества: обеспечение их содержания, сохранности, поддержания в состоянии, пригодном к эксплуатации, организации передачи в пользование третьим лицам и контроля соблюдения условий заключенных договоров.
Как было отмечено выше, публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления (общий порядок), либо в лице иных органов, физических и юридических лиц на основании специальных поручений (специальный порядок).
На сегодняшний день функции управления публичной собственностью в общем порядке возложены, как правило, на специально созданные государственные и муниципальные органы - Комитеты по управлению государственным и муниципальным имуществом. Ряд полномочий публичных собственников передан в специальном порядке отраслевым органам государственного и муниципального управления. Существует практика передачи полномочий по управлению государственным и муниципальным имуществом отдельным юридическим и физическим лицам на основании гражданско-правовых договоров, заключенных в соответствии с нормами действующего законодательства.
На практике применяются следующие схемы организации управления казенным имуществом: 1) осуществление прямого управления казенным имуществом (непосредственно Комитетами по управлению имуществом) с передачей функций по обеспечению содержания на специализированное государственное (муниципальное) учреждение или унитарное предприятие (так называемую "эксплуатирующую организацию" - г.Екатеринбург), либо сеть однородных учреждений (г.Санкт-Петербург, Костромская область, город Томск); 2) передача функций по управлению казенным имуществом управляющим лицам на основании договоров поручения (г.Чебоксары); 3) передачи определенных категорий казенного имущества в доверительное управление коммерческим организациям (г.Челябинск - передача в доверительное управление жилищного фонда и объектов коммунального назначения).
Возложение обязанностей по обеспечению содержания казенного имущества на уполномоченные государственные и муниципальные органы управления имуществом приведет, на наш взгляд, к наделению их хозяйственными функциями, не свойственными специфике деятельности указанных органов. В этой связи наиболее целесообразной представляется следующая схема осуществления деятельности по обеспечению содержания казенного имущества: создание специализированного государственного учреждения или предприятия, обеспечивающего содержание казенного имущества (ремонт, эксплуатация, сохранность), финансирование которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета; сохранение за органами управления государственным имуществом полномочий по распоряжению казенным имуществом (принятие решений об отчуждении, передаче в пользование третьим лицам).
Согласно ст.210 Гражданского Кодекса Российской Федерации, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Поскольку управление казенным имуществом является формой прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, единственным источником финансового обеспечения содержания казенного имущества могут служить средства бюджета публично-правового образования.
Формирование средств на содержание казенного имущества может происходить путем создания целевого бюджетного фонда. В указанный фонд в законодательно установленном порядке должны перечисляться часть всех средств, составляющих доходы бюджета от управления государственным имуществом. Средства фонда должны быть соответствующим образом выделены в составе бюджета (отдельная строка расходов бюджета). Расходование средств фонда должно осуществляться на основании сметы, утверждаемой представительным органом власти публично-правового образования. Правовой статус создаваемого фонда, порядок формирования и расходования его средств должны быть определены нормами соответствующих нормативно-правовых актов.
Возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. N 01-01-10 "Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год" Документ не был опубликован, с его текстом можно ознакомиться в базе данных «Гарант-аналитик»., в 1998 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета.
Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и отсутствием отработанной системы защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации.
Вместе с тем, на мой взгляд, существует практически применимый механизм реализации гражданско-правовой ответственности государства, поскольку в вопросе гражданско-правовой защиты собственных интересов государство на законодательном уровне отказалось от привилегий, поставив себя в положение рядового хозяйствующего субъекта. Так, в силу п. 1 ст. 1, абз. 2 и 3 п. 1 ст. 2, ст. 124 Гражданского кодекса (ГК) РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются равноправными участниками гражданского оборота наряду с гражданами и юридическими лицами. При этом к государству применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в гражданских правоотношениях юридических лиц.
Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга.
При анализе данного вопроса удалось выявить два заблуждения, которые легли в основу двух стереотипов поведения, которым следуют участники судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства.
Согласно первому заблуждению, при взыскании задолженности с государства взыскание обращается лишь на его денежные средства, являющиеся частью федерального бюджета. В правильности данного тезиса, касающегося пределов имущественной ответственности государства, убеждены как истцы, так и многие судьи, принимающие решения по предъявленным к государству искам.
На формирование ошибочного мнения последних повлияли, видимо, такие факторы, как содержание требований, заявленных в исках, и сложившаяся арбитражная практика по искам к государству. Заблуждение же истцов связано, скорее всего, с нормами ст. 1069 и 1071 ГК РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный государством, подлежит возмещению за счет государственной казны, причем от ее имени выступают соответствующие финансовые органы (если законом эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина).
На первый взгляд, предпосылок для широкого распространения упомянутого спорного мнения не существует. Напротив, в абз. 1 п. 12 совместного постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 Вестник ВАС РФ. 1996. N 9. четко сказано, что ответчиком по делам данной категории должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Однако до сих пор во многих случаях суды в качестве ответчика привлекают лишь Минфин России. Почему же так происходит?
Прежде всего данная ситуация объясняется содержанием полномочий государственных органов, признаваемых стороной по рассматриваемым делам. Например, в соответствии с подп. 13 п. 6 положения "О Министерстве финансов Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1288., на Минфин России возложена функция исполнения (в пределах его компетенции) федерального бюджета.
Согласно же подп. "е" п. 9 положения "О Федеральном казначействе Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 35. Ст. 3320., Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляет управление доходами и расходами республиканского бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте, распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.
С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N 10. в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ.
Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.
Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постан овлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.
Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем.
После 1 января 2000 г. (даты введения в действие Бюджетного кодекса (БК) РФ) в данном вопросе возможно установление определенного единообразия. Согласно ст. 158 БК РФ, по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. В настоящее время ведомственная классификация установлена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030..
При решении вопроса о правомерности обращения взыскания на имущество государства в рамках рассматриваемого дела судьи почему-то принимают во внимание лишь часть имущества, которым государство обеспечивает свои обязательства, а именно бюджет. Минфин России, удачно используя нормы закона о федеральном бюджете на соответствующий год, не оставляет судьям пространства для юридического маневра при принятии решения по делу.
По логике юристов Минфина России бюджет не предусматривает статьи расходов по погашению задолженности по конкретным обязательствам государственного займа (обратного истец доказать не сможет в силу отсутствия в бюджетной классификации расходов прямой записи о расходах на погашение задолженности по конкретному займу), поэтому погашение задолженности за счет средств федерального бюджета приведет к нарушению федерального закона о бюджете.
Состав государственной казны определен в п. 4 ст. 214 ГК РФ, муниципальной в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Согласно указанным статьям, казну образуют как бюджетные средства, так и иное имущество соответствующего субъекта, кроме закрепленного за созданными им предприятиями и учреждениями. Поэтому следует признать, что объекты взыскания по долгам указанных в главе 5 ГК РФ субъектов не связаны с бюджетом и не зависят от того, отражены ли соответствующие долги в бюджете. Постановление пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 обращает внимание на то, что средства соответствующего бюджета являются первоначальным объектом взыскания и только при отсутствии денежных средств взыскание обращается на остальное имущество, составляющее казну.
Как отмечается в п. 4 письма ВАС РФ от 19 марта 1999 г. N С5-7/"З-282 Документ опубликован не был., в соответствии со ст. 110 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1093. законодательные и иные нормативные правовые акты, влекущие дополнительные расходы за счет средств федерального бюджета на 1999 г., а также сокращающие его доходную базу, реализуются при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в федеральный бюджет и (или) при сокращении расходов по конкретным статьям федерального бюджета на 1999 г., а также после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 год".
Если законодательные акты, устанавливающие бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств федерального бюджета, противоречат Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1999 год", применяется названный Федеральный закон. Решение же, принятое с нарушением норм материального права, в соответствии со ст. 176 АПК РФ подлежит отмене.
Таким образом, обращение взыскания на средства федерального бюджета по долгам государства, не предусмотренным в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год, является фактически невыполнимым.
Однако государство обеспечивает свои обязательства не только собственным бюджетом. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом. Если не принимать во внимание размер сложившегося внешнего и внутреннего долга Российской Федерации, уровень жизни основной массы граждан нашего государства и основную функцию государства осуществление своей деятельности в интересах большинства своих граждан, то данное правило достаточно корректно вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.
Теперь перейдем ко второму из упомянутых ранее заблуждений по вопросу взыскания задолженности с государства. В соответствии с распространенной (оспоримой) точкой зрения объекты государственной собственности могут быть переданы их собственником в частную собственность лишь в порядке, предусмотренном приватизационным законодательством.
Данное мнение основано на сингулярном толковании норм ст. 217 ГК РФ без учета требований других правовых норм как ГК РФ, так и иных нормативных актов, что приводит к некорректной оценке соотношения приватизационного законодательства и законодательства об исполнительном производстве.
При анализе рассматриваемой ситуации целесообразно принимать во внимание требование ч.1 ст. 217 ГК РФ как диспозитивную норму, предусматривающую в рамках целевой правоспособности публично-правовых образований право, а не обязанность указанных хозяйствующих субъектов передавать имущество, принадлежащее им на праве собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Как следует из ч. 2 той же статьи, предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются лишь в случае приватизации объектов публичной собственности, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Вместе с тем, согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее Закон о приватизации) СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1093., под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.
Дополнительным фактором, позволившим укорениться в сознании правоприменителей второму из анализируемых заблуждений, является неоднозначное доктринальное толкование совокупности норм ст. 217 ГК РФ и ст. 1 Закона о приватизации. В соответствии с данным толкованием, пример которого приведен в комментарии к ст. 217 ГК РФ См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. О.Н.Садикова. М., 1999. С. 432-436., при совершении сделок в процессе приватизации нормы законов о приватизации имеют приоритет по отношению к общим положениям ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности, при этом о приватизации объектов публичной собственности подспудно упоминается как о единственном способе прекращения права государственной (муниципальной) собственности, в случае, если публично-правовое образование распоряжается имуществом казны. Толкование названных норм, содержащее некоторые расхождения с мнением, изложенным в ранее упомянутом источнике, содержится в комментарии к ст. 217 ГК РФ См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. М.И.Брагинского. М., 1995. С. 278..
Вместе с тем под приватизацией в указанном толковании, на первый взгляд безусловно правильном, понимается возмездная передача в установленном порядке имущества определенного вида в собственность физических и юридических лиц.
Однако анализ совокупности норм ГК РФ о приватизации и о возникновении и прекращении права собственности приводит к выводу о том, что под приватизацией предпочтительнее понимать добровольную передачу в установленном порядке собственником государственного (муниципального) имущества, в том числе от его имени третьими лицами, имущественных объектов в собственность физических лиц и организаций.
Данный вывод подтверждается нормой абз. 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. К их числу Гражданский кодекс РФ обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Характерными признаками указанного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.
Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591..
Учитывая то обстоятельство, что названные акты регулируют правоотношения по поводу принудительного отчуждения имущества собственника по обязательствам последнего в собственность третьих лиц, а не добровольную передачу собственником принадлежащего ему имущества в собственность третьим лицам, представляется, что законодательство о приватизации не распространяется на данные правоотношения.
Следовательно, в ситуации принудительного обращения взыскания на объекты государственной (муниципальной) собственности законодательство о приватизации не имеет приоритета над нормами законодательства об исполнительном производстве, поэтому оно не должно применяться.
Основания обращения взыскания на имущество казны. В соответствии со ст. 1069 ГК РФ за счет казны Российской Федерации подлежит возмещению "вред, причиненный лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа".
Вместе с тем следует отметить, что правовые нормы ст. 125, 214 ГК РФ применимы не только к деликтным, но и ко всем другим обязательствам государства, поскольку, как следует из анализа правового положения государства в части оснований его имущественной ответственности, основополагающей правовой нормой является ст. 16 ГК РФ. Нормы же ст. 1069 и 1071 ГК РФ описывают основные процедурные элементы механизма реализации гражданско-правовой ответственности государства.
Пределы имущественной ответственности государства. Учитывая нормы ст. 124, п. 1 ст. 126 и абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. казной.
Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.
Из сказанного следует, что имущественная ответственность государства ограничена имуществом казны, из которого исключается также ограниченное в обороте имущество определенного вида. При этом совершенно обоснованным является невключение в пределы имущественной ответственности государства и государственной казны имущества, переданного в установленном порядке лицом, правомочным осуществлять такие действия, в хозяйственное ведение или оперативное управление. Это обусловливается тем, что принадлежащее хозяйствующему субъекту на определенном ограниченном вещном праве имущество составляет пределы его имущественной ответственности, что гарантирует стабильность и выполнимость гражданского оборота, участником которого является данный хозяйствующий субъект.
Вместе с тем в силу норм ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и оперативного управления возникает по двум основаниям: а) по решению собственника с учетом п. 3 ст. 124 ГК РФ о закреплении имущества за унитарным предприятием или учреждением (п. 1 ст. 299 ГК РФ); б) вследствие поступления имущества хозяйствующему субъекту по договору или иному основанию в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ).
Таким образом, за пределами имущественной ответственности государства и его казны остается не все имущество, принадлежащее учреждениям и унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а лишь его часть закрепленная за названными юридическими лицами на указанных вещных правах. Остальная его часть включается и в состав казны, и в пределы имущественной ответственности государства, поэтому на него может быть обращено взыскание.
Налицо коллизия. С одной стороны, правило п. 1 ст. 126 и абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ соотносится с правовыми нормами абз. 2 п. 5 ст. 113 и п. 2 ст. 126 ГК РФ, в соответствии с которыми юридические лица, созданные Российской Федерацией, не отвечают по ее обязательствам. С другой стороны, выпадающая из названного правила правовая норма (в соответствии с которой имущество, не закрепленное, но принадлежащее юридическому лицу на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, включается в состав казны соответствующего публично-правового образования) прямо противоречит правовым нормам абз. 2 п. 5 ст. 113 и п. 2 ст. 126 ГК РФ, так как получается, что указанное юридическое лицо отвечает по обязательствам Российской Федерации, если имущество не создано ею, а приобретено у какого-либо муниципального образования или субъекта Российской Федерации, поскольку на данное имущество может быть обращено взыскание по долгам хозяйствующего субъекта, названного в главе 5 ГК РФ.
Если данный вопрос отнести к унитарным предприятиям, приобретенным субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями у Российской Федерации (что часто встречается вследствие презумпции федеральной государственной собственности на все имущество, расположенное на территории Российской Федерации и не находящееся в иной форме собственности, кроме государственной, установленной рядом нормативных правовых актов в период действия Конституции РСФСР 1978 г.), то получится, что по долгам данных хозяйствующих субъектов указанные юридические лица могут нести ответственность.
Оставляя в стороне выявленную коллизию, рассмотрим другие ограничения пределов имущественной ответственности государства по своим обязательствам.
Согласно абз. 2 п. 1 ст. 126 и п. 3 ст. 129 ГК РФ, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, их отчуждение или переход от одного лица к другому иными способами могут осуществляться лишь в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах Определение оборотоспособности данного вида имущественных объектов для целей установления вероятности обращения на них взыскания по неисполненным обязательствам государства требует специального исследования, поэтому не будет рассматриваться в данной работе..
Как было указано, взыскание не обращается на имущество, которое может находиться только в государственной собственности. Пообъектный состав данного вида государственного имущества определяется действующим законодательством. В частности, постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89., которое применяется с учетом норм ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302., указами Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2. и от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478., а также рядом других подзаконных актов и законов (например, Законом РФ от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.; Законом РФ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.) и др. Перечисленные в указанных правовых актах объекты неотчуждаемы, а сделки, связанные с их отчуждением, должны признаваться ничтожными (ст. 166 и 169 ГК РФ).
Пунктом 5 ст. 214 ГК РФ установлен один из способов возникновения права государственной собственности отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации. Он реализуется в настоящее время в порядке, установленном упомянутым постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. Данный правовой акт не только определяет процедуру безвозмездного отчуждения объектов государственной собственности государственным и муниципальным собственникам определенной группы, но и закрепляет право федеральной государственной собственности на все имущество, не относящееся к объектам частной и муниципальной собственности, до момента передачи его другому собственнику государственного имущества.
Кроме того, приложение N 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. содержит перечень имущественных объектов, являющихся исключительно федеральной государственной собственностью и определяемых родовыми и отраслевыми признаками. В отношении объектов государственной собственности, не названных в приложениях N 1-3 к этому постановлению, устанавливается, что независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от их ведомственной подчиненности они передаются в государственную собственность субъектов Российской Федерации в установленном порядке. До момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.
В свою очередь, в подп. 2.1 п. 2 Классификации объектов и предприятий по возможности их приватизации, входящей в Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284, приведен перечень имущественных объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых (т. е. возмездное добровольное по решению публичного собственника отчуждение в частную собственность в порядке, установленном законодательством о приватизации) запрещена. Так, в соответствии с п. 2.1.3 названной Классификации запрещена приватизация средств республиканского бюджета Российской Федерации, Республиканского валютного резерва РФ, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, занятости и социальной поддержки населения РФ и других государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, а также Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, в том числе Алмазного фонда Российской Федерации и золотого запаса Российской Федерации.
С учетом нормы п. 2 ст. 1018 ГК РФ из состава имущества, за счет которого Российская Федерация несет ответственность по своим обязательствам, исключаются объекты федеральной государственной собственности, переданные в доверительное управление Российской Федерацией как учредителем управления (т. е. лицом, передавшим принадлежащее ему имущество по договору в доверительное управление). В соответствии с данной нормой обращение взыскания по долгам учредителя управления на имущество, переданное им в доверительное управление, не допускается, за исключением несостоятельности (банкротства) этого лица. Принимая во внимание то, что государство не является субъектом, на которое распространяет свое действие законодательство о банкротстве, обращение взыскания на переданное им в доверительное управление имущество не представляется возможным.
В отношении пределов имущественной ответственности государства по его обязательствам можно сделать вывод о том, что поскольку государство несет ответственность своей казной (за исключением определенной группы имущественных объектов), в состав которой входят не только денежные средства федерального бюджета, но и иное имущество, не будет нарушением закона восстановить нарушенные права истца за счет "иного" имущества казны Российской Федерации.
Стороны по делу. Первым шагом лица к восстановлению своих нарушенных государством имущественных прав должно стать участие в судебном процессе с фактическим требованием о взыскании с правонарушителя имущества. Для этого следует подать исковое требование о взыскании убытков, либо возмещении вреда, или о взыскании долга.
Ответчиком по делам такого рода является Российская Федерация. От ее имени и за счет средств федеральной казны, согласно ст. 1071 ГК РФ, выступают уполномоченные финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
На основании ст. 1071 ГК РФ и п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1288., от имени казны Российской Федерации действует Министерство финансов РФ, которое вправе передавать данное полномочие третьим лицам на основании доверенности.
В соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 12 февраля 1998 г. N 26 "О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах" начиная с 16 марта 1998 г. на управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации на основании надлежаще оформленных доверенностей (с правом передоверия), выданных Минфином России руководителям этих управлений, возложена организация и ведение в судах работы по выступлению от имени казны Российской Федерации См. Комягин Д.Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. N3..
При принятии судом решения об удовлетворении заявленных исковых требований по рассматриваемой в данной публикации категории дел было бы целесообразно (помимо требуемых ч. 1 ст. 128 АПК данных) в резолютивной части такого решения уточнять, за счет имущества казны какого уровня (федерального, субъекта Российской Федерации или муниципального) и в чью конкретно пользу взыскивается денежная сумма.
Кроме того, желательно, чтобы суды указывали в резолютивной части решения наименование счета ответчика, с которого следует взыскивать денежные суммы. Данные сведения должны представить по запросу суда представители ответчика. Чтобы максимально гарантировать наибольшую вероятность исполнения судебного решения, было бы не лишним привлекать к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, учреждение Банка России или уполномоченного банка, обслуживающего доходный счет бюджета соответствующего уровня. Это не противоречит закону и ускоряет исполнение вступившего в законную силу решения суда, поскольку участие кредитной организации в судебном процессе презюмирует ее осведомленность о том, с какого счета должны быть списаны взыскиваемые суммы (при их наличии, разумеется).
Об обращении взыскания на денежные средства федерального бюджета. В порядке ст. 9 Федерального закона "Об исполнительном производстве" от 4 июня 1997 г. N 119-ФЗ СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591. судебный пристав-исполнитель в трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа выносит постановление о возбуждении исполнительного производства. В данном документе он указывает срок для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований, который не может превышать пяти дней с даты возбуждения исполнительного производства. По истечении установленного срока пристав-исполнитель уведомляет должника о принудительном исполнении указанных требований.
Копия постановления о возбуждении исполнительного производства не позднее следующего дня после дня его вынесения направляется взыскателю, должнику, а также в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ.
В соответствии со ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" взыскание по исполнительным документам обращается в первую очередь на денежные средства должника, и только если у него отсутствуют денежные средства в размере, достаточном для удовлетворения требований взыскателя, на иное имущество.
Если взыскиваемая задолженность не предусмотрена законом о федеральном бюджете на соответствующий год, то вероятность исполнения исполнительного документа за счет средств федерального бюджета невелика.
Например, исполнительный лист по задолженности государства в связи с непогашением в установленный срок облигаций государственного внутреннего займа подлежит погашению за счет средств федерального бюджета, поскольку с момента наступления даты погашения указанных ценных бумаг подразумевается, что денежные средства в государственной казне для их погашения имеются. В то же время, если дата платежа еще не наступила, но государство в одностороннем порядке отказалось выплатить необходимые суммы в установленный срок, презумпция полноты федерального бюджета не действует, т. е. предполагается, что денежных средств в погашение соответствующих ценных бумаг не только нет, но и поступление их к дате платежа не предвидится.
По сложившейся практике исполнительный лист на взыскание средств за счет казны Российской Федерации направляется в соответствующее местное отделение федерального казначейства по месту нахождения кредитора, потом вместе с экземпляром судебного решения в территориальное управление казначейства, а затем для фактического исполнения в Министерство финансов РФ (Главное управление федерального казначейства МФ РФ). Для сокращения срока прохождения исполнительного листа целесообразно сразу направить его в Министерство финансов РФ.
Как следует из приказа Министерства финансов РФ от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов" Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. N 1., возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, производится за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете, на основании постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда либо исполнительных листов, выданных в порядке, установленном законодательством.
По поступлении исполнительных листов, выданных в порядке, установленном законодательством, в Главное управление федерального казначейства, а копий в Правовой департамент Минфина РФ, последний в течение трех дней проводит правовую экспертизу материалов судебных споров, по которым выданы исполнительные листы, а также постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда на предмет их возможного обжалования в надзорной инстанции, а в случае необходимости готовит соответствующее заявление о принесении протеста в порядке надзора или жалобы на судебное решение, постановление (определение) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
В пятидневный срок со дня получения исполнительных документов Главное управление федерального казначейства направляет в соответствующее управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации реестр для перечисления бюджетных средств и подлинники исполнительных документов.
Управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации по получении документов на основании реестра перечисляет средства федерального бюджета получателю на указанные в его заявлении счета в банке или иной кредитной организации.
Министерство финансов РФ рассматривает направленные в его адрес документы и принимает решение о выделении средств из федерального бюджета для исполнения судебного решения.
Весьма вероятно, что исполнительный лист не будет своевременно исполнен по ряду причин. Например, из-за отсутствия средств в бюджете Российской Федерации или отсутствия установленного порядка финансирования судебных решений о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации.
Кроме того, при направлении исполнительного документа о взыскании денежных средств с государства для его исполнения следует принять во внимание правило ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, установившее принцип иммунитета бюджетов.
Исходя из указанного принципа, обращение взыскания на средства бюджета соответствующего уровня может быть осуществлено лишь на основании судебного акта, предусматривающего: а) возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; б) возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, оговоренных в законе.
Вместе с тем следует учитывать то обстоятельство, что Федеральный закон "Об исполнительном производстве", в частности, его ст. 6 предусматривает, что исполнительный документ, в котором содержатся требования судебных актов о взыскании денежных средств, может быть также направлен взыскателем непосредственно в банк или иную кредитную организацию, если взыскатель располагает сведениями об имеющихся там счетах должника и о наличии на них денежных средств.
В соответствии со ст. 227 БК РФ расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных сумм с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. При этом объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
Согласно ч. 2 ст. 244 Бюджетного кодекса РФ, единый счет федерального бюджета находится в Банке России, а в соответствии с принципом единства кассы, провозглашенным ст. 216 БК РФ, также в территориальных учреждениях Банка России. Как следует из текста ст. 245 БК РФ, на единый счет федерального бюджета перечисляются и зачисляются доходы федерального бюджета. Данное обстоятельство подтверждается телеграммой Центрального банка России от 1 апреля 1993 г. N 57-93 Экономика и жизнь. N14. С. 93..
В отличие от Министерства финансов РФ в соответствии с п. 2 ст. 6 закона "Об исполнительном производстве" банк или иная кредитная организация (филиалом которой является любое из территориальных учреждений Банка России в силу ст. 83, 84 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм.)), осуществляющая обслуживание счетов должника, в трехдневный срок со дня получения исполнительного документа от взыскателя или судебного пристава-исполнителя обязана исполнить содержащиеся в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств либо сделать отметку о полном или частичном неисполнении указанных требований в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя.
С указанной отметкой исполнительный лист возвращается взыскателю. Полученный из банка документ предъявляется судебному приставу-исполнителю с заявлением об открытии исполнительного производства. В соответствии со ст. 11 закона "Об исполнительном производстве" (с учетом правила п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которому к государству как субъекту гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством) исполнительные действия совершаются по месту нахождения имущества должника-государства.
По возвращении исполнительного листа судебному приставу из банка или органа федерального казначейства без исполнения или в случае частичного исполнения в соответствии с п. 5 ст. 46 закона "Об исполнительном производстве" взыскание обращается на иное имущество должника.
Порядок обращения взыскания на иное имущество казны. В соответствии со ст. 58 закона "Об исполнительном производстве" взыскание обращается на имущество должника, принадлежащее ему на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (за исключением имущества, изъятого из оборота или ограничиваемого в обороте), независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится.
Выбрать конкретное имущество должника, на которое должно быть обращено взыскание, достаточно сложно. Взыскатель не обязан предоставлять перечень имущества должника, на которое может быть обращено взыскание, и если судебный пристав-исполнитель потребует такой список, его предоставит должник. Однако, учитывая загруженность судебных приставов и их возможность работать лишь в определенном районе, выбрать имущество целесообразно самому взыскателю. О результате выбора следует известить судебного пристава-исполнителя.
Кроме того, можно поручить розыск имущества должника службе судебных приставов. Для этого взыскателю нужно предварительно профинансировать все расходы по розыску (авансовый взнос вносится на депозитный счет соответствующего подразделения судебных приставов). Эти средства будут возмещены взыскателю судебным приставом после получения долга.
Можно предположить, что лучший выход из такой ситуации наложить арест на имущество ответчика (будущего должника) еще в стадии судебного разбирательства, так как арестованное по решению суда имущество, вероятно, и будет реализовано судебным исполнителем, не заинтересованным в обременении себя поиском другого имущества.
Поскольку, согласно ст. 51 закона "Об исполнительном производстве", арест на имущество должника налагается не позднее одного месяца со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства, а в необходимых случаях одновременно с его вручением, в целях обеспечения исполнения исполнительного документа при подаче заявления о возбуждении исполнительного производства необходимо подать судебному приставу-исполнителю заявление о наложении ареста на имущество должника.
На основании заявления инвестора судебный пристав-исполнитель одновременно с вынесением постановления о возбуждении исполнительного производства вправе произвести опись имущества должника и наложить на него арест. Арест на ценные бумаги налагается в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г. N 934 СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4035..
Реализация арестованного имущества, за исключением имущества, изъятого по закону из оборота, независимо от оснований ареста и видов имущества осуществляется путем его продажи в двухмесячный срок со дня наложения ареста (ст. 54 закона "Об исполнительном производстве"). Таким образом, если арест будет наложен одновременно с возбуждением исполнительного производства, срок исполнения судебного решения может существенно сократиться.
Предельный срок, в течение которого исполнительные действия должны быть совершены и требования, содержащиеся в исполнительном документе, исполнены судебным приставом-исполнителем, составляет два месяца со дня поступления к последнему исполнительного документа (ст. 13 закона "Об исполнительном производстве").
На обнаруженное, в том числе в результате розыска, имущество налагается арест, причем не позднее одного месяца со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства, а в необходимых случаях одновременно с его вручением (ст. 51 закона "Об исполнительном производстве"). Выявляет имущество и определяет его принадлежность должнику судебный пристав-исполнитель.
Кто в данном случае является лицом, действующим от имени должника Российской Федерации?
На первый взгляд таковым является Мингосимущество России или его территориальный орган. Однако, согласно Положению о Мингосимуществе России, утвержденному постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. N 1190 СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4930., указанные органы исполнительной власти не действуют от имени казны, и надлежащим участником со стороны должника-государства в исполнительном производстве при обращении взыскания на имущество за счет казны, основываясь на Положении о федеральном казначействе, следовало бы признавать соответствующий орган казначейства.
Исходя из фактической компетенции органов по управлению государственным (муниципальным) имуществом, легитимным участником производства являются, полагаю, именно органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом.
При обращении взыскания на имущество должника-организации в первую очередь реализуется имущество, непосредственно не участвующее в производстве (ценные бумаги, средства на депозитных и иных счетах, валютные ценности, легковые автомобили, предметы дизайна офисов); во вторую очередь готовая продукция (товары), а также иные материальные ценности, непосредственно не участвующие в производстве; в третью очередь недвижимость, сырье, материалы, станки, оборудование, другие основные средства, предназначенные для непосредственного участия в производстве.
Учитывая правовую норму п. 2 ст. 124 ГК РФ, можно сделать вывод о том, что действие правила ст. 59 закона "Об исполнительном производстве" распространяется и на публично-правовые образования при обращении взыскания на принадлежащие им имущественные объекты.
Имущество, на которое обращается взыскание, подлежит оценке. В соответствии со ст. 52 закона "Об исполнительном производстве" оценивает имущество должника судебный пристав, и только когда оценить отдельные предметы трудно либо должник или взыскатель не согласны с оценкой пристава, последний обязан привлечь профессионального оценщика или специализированные фирмы, занимающиеся продажей определенных товаров. При обращении взыскания на объекты публичной собственности данная норма применяется в части, не противоречащей Федеральному закону от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.. В соответствии со ст. 8 данного акта в случае вовлечения в гражданско-правовую сделку объектов оценки, входящих в состав казны соответствующего публично-правового образования, проведение оценки таких объектов является обязательным.
Имущество должно быть продано в течение двух месяцев со дня наложения на него ареста (если иное не предусмотрено федеральным законом). Нормы закона "Об исполнительном производстве" о порядке продажи в основном являются отсылочными. Поэтому для определения порядка реализации имущества необходим комплексный анализ данного закона, гражданского, гражданского процессуального и иного законодательства.
Судебный пристав-исполнитель не вправе продавать имущество должника самостоятельно. Этим должна заниматься специализированная организация, имеющая на то специальное право. Последняя должна продавать имущество должника (за исключением недвижимости) на комиссионных и иных договорных началах, предусмотренных федеральным законом. Но поскольку соответствующий акт до сих пор не принят, следует исходить из правил ст. 398 ГПК РСФСР о реализации арестованного имущества на комиссионных началах и из общего порядка такой продажи в соответствии с правилами торговли определенными видами продукции.
Например, для продажи акций должна быть привлечена брокерская фирма. Недвижимость продаст специализированная организация, имеющая лицензию, на открытых торгах (аукцион, конкурс) в порядке, предусмотренном ст. 447-449 ГК РФ. Если после удовлетворения требований взыскателя и возмещения расходов по исполнению решения остаются средства, они передаются должнику путем их перечисления на единый счет бюджета соответствующего уровня.
Если имущество не удалось реализовать в двухмесячный срок со дня наложения на него ареста, взыскатель имеет право оставить его за собой (ст. 54 закона "Об исполнительном производстве"). Также взыскатель может продать имущество самостоятельно, если для этого не требуется специальных прав, которыми взыскатель не наделен.
Если взыскатель откажется от имущества, оно возвращается должнику, а исполнительный лист взыскателю, при этом взыскатель вправе вновь предъявлять исполнительный лист к исполнению в пределах установленного законом срока.
Результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что имущественная ответственность государства и других публично-правовых образований (в отличие от ответственности иных организаций) является фактически неограниченной.
Можно ли установить такое ограничение? На мой взгляд, можно. Вспомним те особенности, которые выделяют государство из числа остальных субъектов гражданско-правовых отношений. Речь идет о правотворческой функции и иммунитете.
Российская Федерация, обладая правом нормотворчества, осуществляет его, в частности, путем нормативного регулирования гражданско-правовых отношений. Следовательно, до момента предъявления кредиторами к Российской Федерации имущественных требований в судебном порядке последняя имеет возможность закрепить пределы собственной ответственности, четко определив состав имущества, включаемый в государственную казну Российской Федерации.
Содержание такого юридического понятия, как "иммунитет государства", созданного для охраны публичного интереса, при существующем нормативно-правовом оформлении явно устарело. Этот термин не соответствует сложившимся правоотношениям, так как в качестве юридического инструмента уже не исполняет изначально присущие ему функции. Следовательно, пора принять соответствующий закон, регулирующий государственный иммунитет.
В сфере правоотношений с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств принятие такого акта предписывается ст. 127 ГК РФ. Однако во внутренних правоотношениях иммунитет государства не установлен. Поскольку государство действует в интересах гражданского общества, одной из основных его целей должно стать обеспечение сохранности определенного объема публичной собственности, наличие которой и вовлечение ее в гражданский оборот без права отчуждения в частную собственность обеспечивало бы минимальные имущественные гарантии членам общества. Поэтому следует принять нормативно-правовой акт, в котором были бы определены виды объектов исключительной публичной собственности, "народного достояния", на которое не может быть обращено взыскание по долгам публично-правового образования.
А чтобы в кратчайшие сроки минимально ограничить гражданско-правовую ответственность Российской Федерации, было бы целесообразным упростить процедуру передачи в доверительное управление находящихся в федеральной государственной собственности акций акционерных обществ, установленную Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. N 986 СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3874..
Министерство имущественных отношений РФ в 2002г. обеспечило поступления в бюджет в размере 34 млрд 153,1 млн руб., на 32,3% превысив бюджетное задание (25 млрд 799,3 млн руб.), сообщает пресс-служба министерства. В том числе от использования федерального имущества государство получило 24 млрд 213,7 млн руб., на 38,3% больше запланированного. Из них от аренды федерального имущества поступило 4 млрд 830,1 млн руб. (на 27,6% больше плана), за счет дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, - 5 млрд 591,7 млн руб. (на 43%), за счет поступлений от "Вьетсовпетро" - 13 млрд 791,9 млн руб. (на 40,7%). Доходы от приватизации государственной собственности составили 9 млрд 939,4 млн руб., на 19,7% превысив плановое задание (8 млрд 303,3 млн руб.) См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1. С. 15..
Вопросы учета и управления имуществом казны публично-правовых образований по-прежнему остаются белым пятном в книге исследования проблем управления государственным и муниципальным имуществом. Действующее законодательство лишь рамочно обозначает определение казны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - денежные средства и иное имущество, не закрепленное в хозяйственном ведении и оперативном управлении государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений.
Между тем, глубокое исследование данной темы может послужить основой переосмысления роли и позиции публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях, выработать методологические основы единой политики учета имущества публично-правовых образований, четко разграничить отдельные категории государственного и муниципального имущества.
Имущество казны - единственный инструмент прямого, неопосредованного участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях, единственный источник получения прямых неналоговых доходов бюджетов различных уровней. Имущество, относящееся к категории казенного, включает в себя практически все категории объектов гражданских правоотношений: движимые и недвижимые вещи, имущественные права, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага.
Особое значение разработки темы правового статуса и экономического содержания понятия казны публично-правовых образований приобретает в связи с принятием Федерального Закона "О разграничении государственной собственности на землю в Российской Федерации". С вступлением в силу указанного нормативного правового акта в казну публично-правовых образований поступит огромный блок недвижимого имущества - земельные ресурсы. И от того, насколько Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования будут готовы к осмыслению своей роли в процессе проведения земельной реформы, роли рачительного и заботливого хозяина, напрямую зависит успех самой реформы.
Проанализировав научную литературу, действующие законодательные акты, а также научно-популярные публикации в периодической литературе автор пришел к следующим выводам. Казна Российского государства не является полноценным субъектом гражданского права, а лишь выступает как система управления частью доходов и расходов государства в имущественных правоотношениях, что может послужить причиной смешения в нашей стране публичной власти и часто-правовых отношений.
Что касается приватизации как способа пополнения казны, то здесь на лицо проблема бессистемности дейс твующего федерального законодательства, что приводит к вынужденному регулированию и решению проблем приватизации на уровне субъектов федерации и вносит ненужные региональные различия в нормативную базу отечественного законодательства.
Следует отметить также отсутствие необходимых на практике нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок управления казенным имуществом, что отрицательно сказывается на доходах государства за счет сдаваемого в аренду и передаваемого в доверительное управление государственного имущества.
В современном законодательстве Российской Федерации нечетко определены границы и пределы имущественной ответственности Российской Федерации, на что оказывает естественное влияние практическое отсутствие практики защиты прав кредиторов государства от его неправомерных действий.
| ! | Как писать дипломную работу Инструкция и советы по написанию качественной дипломной работы. |
| ! | Структура дипломной работы Сколько глав должно быть в работе, что должен содержать каждый из разделов. |
| ! | Оформление дипломных работ Требования к оформлению дипломных работ по ГОСТ. Основные методические указания. |
| ! | Источники для написания Что можно использовать в качестве источника для дипломной работы, а от чего лучше отказаться. |
| ! | Скачивание бесплатных работ Подводные камни и проблемы возникающие при сдаче бесплатно скачанной и не переработанной работы. |
| ! | Особенности дипломных проектов Чем отличается дипломный проект от дипломной работы. Описание особенностей. |
| → | по экономике Для студентов экономических специальностей. |
| → | по праву Для студентов юридических специальностей. |
| → | по педагогике Для студентов педагогических специальностей. |
| → | по психологии Для студентов специальностей связанных с психологией. |
| → | технических дипломов Для студентов технических специальностей. |
| → | выпускная работа бакалавра Требование к выпускной работе бакалавра. Как правило сдается на 4 курсе института. |
| → | магистерская диссертация Требования к магистерским диссертациям. Как правило сдается на 5,6 курсе обучения. |
| Дипломная работа | Формирование устных вычислительных навыков пятиклассников при изучении темы "Десятичные дроби" |
| Дипломная работа | Технологии работы социального педагога с многодетной семьей |
| Дипломная работа | Человеко-машинный интерфейс, разработка эргономичного интерфейса |
| Дипломная работа | Организация туристско-экскурсионной деятельности на т/к "Русский стиль" Солонешенского района Алтайского края |
| Дипломная работа | Разработка мероприятий по повышению эффективности коммерческой деятельности предприятия |
| Дипломная работа | Совершенствование системы аттестации персонала предприятия на примере офиса продаж ОАО "МТС" |
| Дипломная работа | Разработка системы менеджмента качества на предприятии |
| Дипломная работа | Организация учета и контроля на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства |
| Дипломная работа | ЭКСПРЕСС-АНАЛИЗ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ ООО «АКТ «ФАРТОВ» |
| Дипломная работа | Психическая коммуникация |