--PAGE_BREAK-- Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли
1. Античные и средневековые представления о союзных государствах
2. Развитие идей федерализма в эпоху Просвещения
3. Теория федерализма и практика государственного строительства США
4. Сепаративные и унитарные теории федерализма
Литература
1. Конституции зарубежных государств. М., 1996.
2. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
3. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.
4. Федералист. Политическое эссе. М., 1994.
5. Топтарева И.Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме // Право и политика. 2001. № 9.
6. Ященко А. Международный федерализм. Идеи юридической организации человечества в политических учениях до к. 18 в. М., 1998.
I
.Идея объединения народов и государств возникла еще в античности, а не исключено, что и раньше. Платон в диалоге «Критий» повествует о легендарном острове Атлантида, на котором был создан союз десяти независимых частей (государств), сочетавший в себе признаки и федерации, и конфедерации.
В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины (foederataecivitates), свобода которых обеспечивалась договором (foedus) и которые, находясь под властью Рима, пользовались известной самостоятельностью в отличие от податных общин, обладавших ограниченным самоуправлением.
Цицерон, развивая учение стоиков, приходил к выводу о необходимости союза человечества, распространяя его до мирового общения. Как юридический принцип, вытекающий из единого естественного права: если люди следуют единому закону, то они становятся гражданами единого града. Поэтому вселенную можно представить как единое государство богов и людей.
Римские политические мыслители, как и римские юристы, заложившие основы римского права, видели объединение стран и народов как единую юридическую организацию человечества, единую империю под эгидой Рима.
Средневековые представления о всемирной империи основывались на идеях Римской империи. Но если Римская империя была политической реальностью, то идея средневековой мировой империи так и осталась теоретической утопией, оказав влияние на формирование европейского менталитета, а также на весь последующий ход развития европейской, а затем и американской государственности.
На рубеже XV-XVIвв. в Западной Европе формировались капиталистические отношения, происходило первоначальное накопление капитала, а в политическом плане шел процесс оформления национальных государств, сопровождавшийся бесконечными войнами и конфликтами из-за государственных границ, разгулом насилия и жестокости. Особенно остро эта ситуация ощущалась в Италии, наследнице некогда богатой и мощной Римской империи, а к Х в. расчлененной на множество мелких, постоянно враждующих государств, которым к тому же постоянно угрожала внешняя опасность.
Это обстоятельство и побудило выдающегося политического мыслителя Н. Макиавелли (1469-1527) не только к разработке его доктрины, касающейся государственного устройства, роли государя и методов его руководства страной, но и к обоснованию необходимости объединения государств для создания более сильного и сплоченного союза, способного противостоять агрессии. Достоинства такого союза Макиавелли видел в возможности избегания войн и насилия, в способности сохранения и приумножения приобретенного.
Макиавелли не создал теории федерализма, но он размышлял над тем, каким путем можно объединить и сплотить отдельные близкие между собой страны. Расширение республики путем завоевания представлялось ему наименее приемлемым. Более удачным вариантом он считал приобретение союзников при сохранении за консолидирующим государством верховенства в союзе. Для своего отечества, Флоренции, Макиавелли считал наиболее предпочтительным путь соединения нескольких республик союзом, в котором все его составляющие единицы обладали бы равными правами. Расширение союза должно идти за счет добровольного присоединения к нему. Примером, достойным подражания, он считал ахейский и этолийский союзы государств в Древней Греции, а в современном ему мире – Швейцарию и Швабский союз.
Интересным является утверждение Макиавелли относительно характера объединяющихся государств. Он полагал, что государства, образующие федерацию, не должны быть разнохарактерными, не должны слишком далеко находиться территориально.
Макиавелли говорил и о недостатках федерации, среди которых он называл, например, общий для всех совещательный орган, который менее оперативен в принятии решений, нежели властный орган единого государства (города). Поэтому Макиавелли советовал не расширять состав федерации за пределы двенадцати-четырнадцати субъектов[19].
Большую роль в развитии идей федерализма сыграл протестантизм и особенно кальвинизм, которые выводили власть и государство из природы и воли отдельного человека[20]. Хотя все идеи Ж. Кальвина относились, естественно, к церковному устройству, в их основе лежал принцип демократической организации, общенародной выборности при образовании церковных учреждений. В дальнейшем эти взгляды укоренились в идее народного суверенитета, права на сопротивление народа тирании, они дали импульс последующим революционным и радикальным теориям. Но самое главное в том, что они подготовили общественное сознание к восприятию идей федерализма.
Последователем Кальвина был Иоганнес Альтузиус (1557-1638), сильное влияние на которого оказала доктрина договора Кальвина и Цвингли о том, что Бог передает право на управление не Королю и не Римскому папе, а народу Израиля. Согласно Альтузиусу, власть также принадлежит не Королю, а народу, который лишь наделяет его ограниченными полномочиями[21].
Альтузиус считается родоначальником теории социального федерализма. В своем наиболее известном сочинении «PolitikaMethodiceDigestaetexemlissacrisetprofanesillustrata» (1603-1614) он сконструировал такую политическую систему, которая пронизана социальными отношениями, основанными на согласии и социальной солидарности[22].
Немецкий историк права Отто Юлиус фон Гирке (1841-1921), посвятивший большую часть своего творчества анализу и толкованию учения Альтузиуса, обращает особое внимание на то, что для Альтузиуса субъектом политики является не индивид, а сообщество людей, поскольку он считал, что только народ может быть носителем всей полноты власти и всеобщей компетенции[23].
Государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым соглашением.
Семья, профессиональный союз, община и провинция являются у него связующими элементами между индивидом и государством. Любой более обширный союз составляется из корпоративных единств более тесных союзов. Он обладает особой коллективной жизнью и собственной юридической сферой и высшему союзу подчиняется лишь настолько, насколько это необходимо для достижения его специфической цели. Государство отличается от составляющих его союзов своим исключительным суверенитетом; оно как высшая правовая сила наделяется новыми свойствами и функциями, но его право ограничено правами составляющих его союзов. В случае нарушения «той границы разрушается договор соединения, и каждый из членов снова приобретает полный суверенитет»[24].
Альтузиус пытался доказать, что дуализм между сословием и князем, проявляемый в управлении средневекового государства, можно снять при помощи конституционного регулирования, что, по его мнению, возможно лишь путем создания федераций.
В отличие от Гоббса, Альтузиус не отделял власть от церкви, но трактуется она как данная Богом. Король не обладает абсолютной властью, он лишь имеет ограниченные, регулируемые полномочия, которые можно в случае необходимости ограничить через право на сопротивление.
Будучи ограниченными, властные полномочия также делимы, следовательно, могут быть переданы местным властям, городу, области, и, наконец, Империи. Федеративное устройство представлялось Альтузиусу в виде ряда сообществ, складывающихся на следующих друг за другом уровнях. Образованный таким образом союз он называл общественно-политическим союзом (consociationpolitica)[25].
Альтузиус одним из первых исследователей природы федерализма обозначил проблему сохранения отдельных социально-экономических и культурно-религиозных сообществ (как сегментов общего образования) в пределах целостного государства. И именно поэтому его «Политику» называют первой современной теорией федерализма.
II
.Дальнейший процесс развития федеральных отношений в мире происходит в результате ограничения абсолютной власти. В результате этого ограничения формируется государственный суверенитет со всеми его основными признаками: территориальной целостностью, верховенством государственной (центральной) власти, внешним признанием данного государства другими государствами, свидетельствующими о том, что государство обладает наивысшей и неограниченной властью по отношению ко всем субъектам, находящимся в пределах его границ.
Дж. Локк под федерализмом понимал сообщество людей, подданных государства, противопоставляя его остальной части человечества. Поэтому ущерб, нанесенный одному из членов сообщества (государства), по его мнению, следует считать ущербом всему народу, государству[26]. Эта мысль в последующем была развита А. Гамильтоном, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства.
Выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма сыграл Шарль Монтескье. Современный федерализм – это реализация политологической модели, предложенной им в XVIIIв. Он исходил из парадокса: настоящая демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля. С другой стороны, большая Империя неуязвима для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна. Идея Монтескье состояла в том, чтобы синтезировать эти две формы власти, используя преимущества обеих; большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но делегирующих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т.д. Наблюдая природу человеческого общества, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей. Последнее в политической науке, как правило, связывается с разделением власти между ее законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Но оно значительно шире и вполне может быть распространено на отношения между федеральным центром и субъектами федерации, поскольку Монтескье видел в разделении властей принцип наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.
Ш. Монтескье в первых трех главах IXкниги «Духа законов» размышляет о сильных и слабых сторонах федеративных отношений. Федерацию он рассматривает как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров[27].
Федерация, по Монтескье, – идеальная форма государственного устройства. Монтескье видит преимущество федерации, прежде всего, в надежности и устойчивости, поскольку деструктивным силам здесь противостоят многочисленные центры сопротивления против разрушения как изнутри, так и извне. Монтескье считал, что федерации свойственна республиканская форма правления и что включение в состав федерации монархии может привести к ее разложению. Кроме того, он выступал противником такого устройства союзного государства, при котором каждый член союза вправе независимо выступать на международной арене и вступать в иные союзы, что равнозначно его негативному отношению к конфедерации[28].
Идеи Ш. Монтескье о федеративном устройстве, но уже в более широком плане, вплоть до создания всеобщей конфедерации цивилизованных народов, развивали Ж. Кондорсе, А. Тюрго и др. Казавшиеся в свое время социальными и политическими утопиями, они, спустя два века, обрели зримые черты в решениях Гаагского конгресса 1948 г, и в Маастрихтском договоре, подписанном в 1992 г. 12 государствами – членами Европейского сообщества, образовавшими Европейский Союз – межгосударственное объединение, сочетающее черты международной организации и федеративного государства.
III
.Хотя идея объединения стран и народов возникла много веков назад, реально федерализм в современном его понимании как форма государственности насчитывает немногим более двух веков. Впервые потребность теоретического осмысления проблем федерализма с политических и правовых позиций применительно к конкретной политической ситуации возникла при образовании Соединенных Штатов Америки.
Потребность создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение, прежде всего, принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г., ставший классическим документом мировой политико-правовой мысли. Авторы «Федералиста» сумели резко повернуть общественное мнение в сторону централизаторской концепции, на основе которой была разработана и принята американская Конституция 1787 г. Так утвердилась теория, согласно которой государственным суверенитетом обладала только федерация в целом.
Характерно, что, добившись известной стабильности федерации, штаты вновь поставили под сомнение монистическую теорию. В соответствии с их интересами была принята Xпоправка к Конституции Соединенных Штатов, которая гласит: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом»[29].
IV
. Стержневым вопросом всех теорий федерализма изначально был вопрос о суверенитете. Он до сих пор остается одним из самых острых и спорных как с точки зрения теории, так и практики развития федеративных отношений. Его по-разному решали представители различных направлений: классической теории делимости суверенитета, сепаративных теорий суверенитета штатов; унитарных теорий суверенитета федерального государства; теории участия штатов в образовании федерального суверенитета; дуалистической федеративной теории.
Эти концепции, начиная с конца XVIIIв., отражали борьбу двух тенденций в понимании суверенитета.
Государственную самостоятельность отдельных частей федерации он называл суверенитетом и им должны обладать как все субъекты федерации, так и сама федерация как единое государство.
Государственная власть – не сумма прав, а право в государстве. Политическая жизнь, практика федерализма довольно скоро показали слабость теории разделенного суверенитета, ибо в государстве может быть только один суверенитет. Несостоятельность теории разделенного суверенитета стала очевидной уже при решении вопроса об установлении высшей судебной инстанции.
На смену теории разделенного суверенитета пришла сепаративная теория. Ее сторонники признавали суверенитет либо только субъектов федерации, либо только федерации в целом. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией. Дж. Кальхаун и М. Зейдель мыслили федерацию как союз независимых государств, скрепленный договором, который в дальнейшем может быть по желанию одной из сторон быть расторгнут. Подписание договора означает отказ государства от своих прав и своего верховенства в пользу нового союзного государства, а принятие конституции является юридическим закреплением этого отказа.
Федеративные государства, возникая на договорных началах, основывают свою дальнейшую деятельность на конституциях. В федеральных парламентах помимо палат, представляющих субъекты федерации, есть нижние палаты, принимающие законы и являющиеся представительством всего народа данного федеративного государства. Поэтому очень скоро федерации (стоит набрать силу) обнаруживают тенденцию к укреплению федерального центра.
Сепаративные теории в сущности являлись отрицанием федерализма, поскольку признавали только две крайности: унитарное государство (при полном подчинении провинций) либо конфедерация (если сохранялся суверенитет субъектов федерации).
Практическая несостоятельность рассматриваемых выше концепций привела в конце концов к признанию неделимости суверенитета и закреплению его за федеральным центром. Такое государственность целостная система с сильным федеральным центром и четким разграничением предметов ведения между ним и субъектами федерации, в таком государстве суверенитет принадлежит государству в целом, т.е. в лице федеральной власти всем составным частям государства, а следовательно, всему народу. Поэтому вся власть исходит от народа, и только народ вправе решать самые жизненно важные проблемы государственного устройства и политики государства.
Концепция, объясняющая такую природу федеративного государства, получила название унитарной теории. Она была впервые теоретически разработана и изложена П. Лабандом и Г.Еллинеком. Согласно этой теории все государственные объединения сводятся к двум категориям: либо союзы, основанные на международном договоре (конфедерация), либо это корпорации, носящие государственно-правовой характер (федерация).
Со стороны отдельных субъектов федерации, если они заявляют о своем исключительном положении в федерации с точки международного статуса. Юридическое основание межгосударственного объединения есть договор, который по желанию сторон может быть расторгнут. Юридическое основание федеративного государства как корпорации частного права есть конструкция, нарушение которой влечет необходимые санкции против нарушающего единство государства субъекта федерации. Власть федерации суверенна и распространяется на субъекты федерации.
Опыт истории показывает, что создавать какую-либо общую теорию федерализма или единую модель невозможно и не имеет смысла. Но поскольку идея федерации прочно овладела умами людей в XXв. и имеет тенденцию к еще более широкому развитию в следующем тысячелетии, возникает настоятельная необходимость суммировать все достижения и просчеты, которые имелись на ее пути. Эта огромная работа требует совместных научных исследований в масштабах всего мира и вряд ли стоит категорически отрицать кажущуюся нам сегодня утопической идею глобального федерализма, выдвинутую в Манифесте Вентотена еще в ходе Второй мировой войны (1941 г.). Углубляющиеся процессы европейской интеграции, которая много веков назад тоже возникла как утопия, уже поставили перед наукой множество проблем политического, экономического, юридического, социокультурного и иного порядка. Несомненно, что огромное значение будет иметь для человечества опыт Российской Федерации.
Федерализм в истории России
1. Периодизация государственного устройства России.
2. Период Древней Руси (X-XVвв.).
3. Период Московского государства (XV-XVIIвв.).
4. Период Российской империи.
5. Советский период в становлении федеративных отношений.
6. Современный период развития федерализма.
Литература
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Р. Федерализм в истории России. В 4-х т., М., 1993 – 1995 гг.
2. Григонис Э.П. Государственный механизм России: история и современность, СПб, 2004.
3. Исаев И.А. История государства и права России. – М., 1993.
4. История государства и права России / Под ред. Ю.П. Титова. — М., — 1997.
5. Краснов Ю.К. История Государства и права России. М., — 1997.
6. Костамаров Н.И. Русская история. В 3-х т. М., — 1998.
7. Солженицын А.И. Россия в обвале. М.: 1998.
8. Стешенко Л.А. Многонациональная Россия – государственно-правовое развитие X-XXIвв. – М., 2002.
1. Россия – государство со своими уникальными особенностями и опытом государственного устройства, с постоянными переходами от восточного пути развития к западному. В истории государственное устройство России представляет собой переплетение унитаризма и федерализма с большим опытом автономизации.
По поводу федерализма в истории России существуют две противоположные точки зрения. Первая из них представлена Н.И. Костомаровым, который считал, что «вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие единого начала, но вместе с тем и борьба его с началом самодержавия». А.И. Солженицын, наоборот, утверждает, что в течение веков никогда не возникало ни потребности, ни даже мысли о федеративном устройстве». В черырехтомнике Абдулатипов, Болотникова, Яров «Федерализм в истории России» обосновывают позицию, что процесс государственного строительства в России имеет признаки федерализма. Самобытность России, ее народов и территорий, необходимость единства этого многообразия определили особенности формирования российской государственности. Развитие российского федерализма невозможно осветить, не придерживаясь какой-либо строгой хронологии ее многовековой истории. Традиционная советская периодизация по социально-экономическим формациям здесь не подходит. И современные историки выделяют от 10 (И.А. Исаев) до 16 (Ю.К. Краснов) этапов истории российского государства и права. Однако для исследования российского федерализма необходима более краткая периодизация, которая отражала бы специфику коренных преобразований в форме государственного устройства России.
По мнению Э.П. Григониса, до становления Московского государства существовали отдельные древнерусские государства, объединившиеся в 9-12 вв. в некий конфедеративный союз под эгидой Киева. Феодальная раздробленность есть продолжение древнерусской государственности. Все конфедерации или превращаются или стремятся в федерализм. Поэтому закономерно первым этапом становления государственного механизма России считать период Древней Руси, включая и Киевскую Русь и феодальную раздробленность.
Период 15-17 вв. вошел в историю как период централизованного государства, которое еще называют Московским. По форме государственного устройства Россия была унитарным государством. Лишь в 1654 г. в составе России появляется первая национальная политическая автономия – Украина, но это уже было преддверие следующего этапа — Российской империи. Россия официально была провозглашена империей в 1721 г. Как отмечает А. Каппелер, «полной современной истории России как многонационального государства до сих пор не существует». На самом деле этот период начинается еще раньше – с начала петровских преобразований. В петербургский период до 1917 г. Россия является унитарным децентрализованным государством с автономными образованиями (Финляндия, Польша, Бухарский и Хивинский эмираты, Тува). Последующий советский период также характеризуется качественным своеобразием.
Таким образом, выделяют следующие этапы становления государственного устройства России:
1) Период Древней Руси (X-XVвв.);
2) Период Московского царства (XV-XVIIвв.);
3) Период российской империи (XVIIIв. до 1917 г.);
4) Советский период (1917-1993 гг.);
5) Современный период (с 1993 г.)
2. Образование Древнерусского государства было прочно связано с объединительными процессами на землях восточнославянских племен. Абдулатипов, Болтенкова и Яров считают, что «начало формирования российской государственности относится к IXв., когда объединились Киев, Новгород, Смоленское, Полоцко-Черниговское, Туро-Финское и другие княжества. По мнению И.А. Исаева, процесс объединения шел более сложным образом. Еще в IXв. на территории восточных славян, было образовано 14 племенных союзов, возникших как военное объединение. В дальнейшем эти союзы объединились в три крупных политических центра – южный союз (Куяба) во главе с Киевом, северный союз (Славия) – Новгород – юго-восточный союз – Артания – Рязань. Эти союзы Исаев называет протогосударствами. В 882 г. 2 крупных политических союза – Киевский и Новгородский объединились под властью Киева. С этого времени и сложилось Древнерусское государство. Процесс объединения продолжался и в более позднее время. Объединение всех восточнославянских земель в одно государство стало основной задачей первых киевских князей, которые постепенно стали называться Великими.
В состав Киевской Руси вошли не только восточнославянские земли, но и территории, заселенные финскими племенами. Поэтому с древних времен наше государство не было мононациональным, что наложило отпечаток на дальнейшее развитие форм государственного устройства в России. Своеобразием древнерусской государственности стало то обстоятельство, что постепенно все княжества, входящие в Киевскую Русь, стали возглавлять потомки киевских князей из династии Рюриковичей. Уже Великий Владимир ликвидировал термин светлых князей, не принадлежавших роду Рюриковичей и раздал их земли своим сыновьям. Общие совместные дела, касающиеся всех княжеств, вопросы их взаимоотношения между собой решались на княжеских судах. Однако они собирались редко и их решения не имели обязательной силы. Более того, решения судов часто только укрепляли независимость отдельных княжеств. Так, Любечский суд князей 1097 года закрепил принцип «отчины», по которому за князьями закреплялись земли, которыми владели их отцы.
Центробежные традиции складываются и в самих княжествах, которые в свою очередь делятся на уделы (удельные княжества). Этот процесс приводит к распаду Киевской Руси. Время феодализма в свою очередь приводит к потере политической самостоятельности большинством земель. Часть из них оказывается под татаро-монгольским игом, другая входит в состав Великого княжества Литовского и в дальнейшем в польско-литовское государство. Политически независимыми остаются Новгород и отделившийся от него в 1348 г. Псков. Новгородские земли занимали огромную территорию: в нее входил весь Север Великой Русской равнины до Северного Ледовитого океана. На востоке земли Новгорода простирались в Зауралье. Сам город Новгород состоял из пяти концов, и соответственно этому, вся новгородская земля разделялась на 5 областей (пятин). С юридической точки зрения, Новгородское государство следует считать унитарным децентрализованным государством с автономным образованием. Эта автономия была законодательной: в каждом городе Новгородской земли было свое народное собрание. В эти города назначались посадники.
По поводу государственного устройства Киевской Руси существуют различные мнения: так, И.А. Исаев называет Древнерусское государство своеобразной федерацией племен, т.е. это был союз не государств, а племен. Ю.К. Краснов полагает, что киевская Русь не была сильно централизованным государством, политическая федерация княжеств еще не сложилась. Э.П. Григонис же считает, что союз русских княжеств носит не федеративный, а конфедеративный характер и Киевская Русь – это не союзное государство, а союз государств.
М.В. Глигич-Золотарева выделяет признаки древнерусского протофедерализма, в описаниях древнерусского протофедеративного государства ясно видны зародыши современных федеративных институтов.
1. Фикскация союзного характера государства в высшем акте договорного характера – ряде. Впоследствии объединение земель русскими князьями осуществлялось также путем «примучивания» племени обложения их данью и оброком. Размер и порядок взимания дани оформлялись уставами. Обращает на себя внимание тот факт, что ряд изначально заключался не между отдельными славянскими городами и племенными союзами, а между ними и князем. Данная традиция сохранилась вплоть до наших дней – взять хотя бы Федеративный договор 1992 г., где субъекты Федерации договаривались с самой Федерацией, а не друг с другом, как это должно быть в процессе создания Федеративного государства «снизу».
2. Значительная степень самостоятельности теорий, наличие в ряде положений об их исключительном ведении. В древнерусском протофедерализме данный институт имел следующую конфигурацию: Каждый со своим родом жил особо, на своем месте, каждый владел особо своим родом». В вечевом ведении просматривается даже некоторое подобие конкурирующей кмпетенции (городские вечевые собрания рассматривали внешнеполитические и военные вопросы только в отсутствие князя либо его представителя).
3. Финансовый и налоговый протофедерализм. Экономической базой союзных отношений была дань.
4. Наличие органа власти, представляющего территории, его участие в выработке норм права, обязательное рассмотрение им вопросов войны и мира. На Руси испокон веков существовал дружинный совет (совет знати), состоящий из удельных князей и бояр, который принимал важные общегосударственные решения. По свидетельству Ибн-Фадлана, он состоял примерно из 400 человек. Византийский историк Лев Диакон, описывая данный орган во время русско-византийской войны 971 г., употребляет латинизированный термин «комент».[30]
продолжение
--PAGE_BREAK--
III
.С образованием Московского государства в XIV-XVвв. начинается качественно новый этап в политико-правовой истории России. В этот период государственное устройство России характеризуется постоянно усиливающимися тенденциями к централизации. Присоединяемые к Москве ранее независимые княжества постепенно утрачивают всякую политическую самостоятельность и стремятся превращаются в обыкновенные административно-территориальные единицы унитарного государства. Процесс этот сопровождался становлением абсолютизма, единовластной формы правления. В этот же период Россия переходит в многонациональное государство. Начало этому процессу положило присоединение к Московским землям Великого Новгорода, на северных территориях которого в будущем сложились такие субъекты РФ как республика Карелия, Коми, Ненецкий автономный округ. В это время народы Европейского Севера находились еще на догосударственной стадии развития. Иначе сложилась ситуация на востоке, где уже существовали государства – Казанское, Астраханское и Сибирское. Во 2-й половине XVIв. началась широкая экспансия на восток, ведущее свое начало со взятия Иваном IVКазани в 1552 г., Астрахани в 1556 г., (присоединение Башкирии – 1557 г.). На вновь приобретенных территориях европейской части России в будущем будут сформированы такие республики как Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Калмыкия, Чувашия, Мордовия, Марий Эл. В Сибири и на Дальнем Востоке впоследствии сложились республики Алтай, Хакасия, Якутия, Бурятия, почти все автономные округа. Присоединялись земли в состав Московского государства без всякого предоставления автономии. Россия оставалась унитарным, централизованным государством. Лишь к концу существования Московского государства в 1654 г. складывается одна автономия в составе России. В том году представительный орган Украины – Переяславская Рада – обращается к России с просьбой о вхождении Украины в состав России. Это просьба была удовлетворена русским Земельным Собором. Между Россией и Украиной был заключен договор – Мартовские статьи, который предусматривал автономию для Украины. По этому договору Украина была разделена на 3 части – Левобережную Украину, Слободскую Украину, Запорожскую Сечь. Высшими органами власти Украины были Войсковая и Генеральская Рада (вместе Рада генеральной старшины). Исполнительную и судебную власть сосредоточил в своих руках гетман – выборное высшее должностное лицо. Контроль за деятольностью украинских властей осуществлял специально для этих целей созданный Малороссийский приказ. На Украине была сохранена собственная правовая система, основная на нормах Литовского статуса и Магдебургского права, действовали правила Литовского судопроизводства. Автономии Украины сохранялись до 1755 г., когда на нее было распространено общеимперское губернское деление. Собственная правовая система на Украине просуществовала до 1783 г.
IV
.В период Империи Россия продолжает расширяться во все стороны света. На востоке ее территория доходит до Курильских островов; на юге – до границ с Турцией, Персией, Афганистаном, Китаем; на западе – до Балтийского моря и немецких земель. Россия становится крупнейшим в мире государством по занимаемой территории. Новые территории присоединяются к России различным путем. В результате почти 100-летнего завоевания во 2-й пол. XIX в. в состав России входит Северный Кавказ, территория современных республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня. Многие территориальные приобретения становятся возможными в результате войн с иностранными государствами. В результате войн со Швецией в состав России вошла Эстляндия и Лифляндия (часть современной Латвии) в 1721 г., Финляндия в 1809 г. Страны Закавказья – Армения, Азербайджан, Грузия присоединены к России в результате многочисленных русско-иранских и русско-турецких войн 1-й пол. XIX в. Многие территории были приобретены в силу международно-правовых актов. В результате трех разделов Польши совместно с Пруссией и Австрией (1772, 1793, 1795 гг.) в состав России были включены Белоруссия, Литва, Западная Украина, Курляндия (часть современной Латвии). По решению Венского конгресса 1815 г. после разгрома наполеоновской Франции к России отходит большая часть этнической Польши. По Бухарестскому договору в 1812 г. в Россию вошла Бессарабия. Во 2-й пол. XIX в. происходит колонизация Казахстана и Средней Азии. Распространенным становится протекторат России над небольшими странами. В 1711 г., еще до образования Российской империи, оформляется протекторат над Молдавией. В 1868 г. устанавливается протекторат над Бухарским и Хивинским Ханствами. Последним протекторатом Российской империи стала в 1914 г. Тува.
Входившие в состав России новые земли, территории и народы были очень разными по политическому, правовому, экономическому развитию. Исходя из социально-экономического развития присоединенных территорий, строилось и управление ими Российской империей. Западные национальные окраины, как наиболее развитые, пользовались значительной долей самостоятельности. Восточные и южные национальные окраины имели обычное или даже военное управление (Кавказ, Средняя Азия). В оценках степени самостоятельности западных национальных окраин Российской империи в юридической науке пока еще нет единого мнения.
Дореволюционный государствовед А.Э. Нольде (Очерки русского государственной права. Спб., 1891.) считал, что в XIX в. вся полоса западных пограничных областей России от Бессарабии до Финляндии состояла из автономных образований. В советское время Российская империя рассматривалась как «тюрьма народов», поэтому она считалась жестко централизованным государством. В наше время такие исследователи как Краснов Ю.К., Четвераков Г.Н. полагают, что присоединение многочисленных народов к России сопровождалось часто тем, что их территории сохраняли особый правовой режим, даже порой элементы государственности. Э.П. Григонис отмечает, что исторические факты свидетельствуют о том, что правовое положение некоторых из автономных образований были более самостоятельным, чем статус будущих советских республик, официально считавшихся суверенными государствами.
Так, Финляндия под наименованием Великого княжества Финляндского действительно обладала автономией в составе России. Она имела собственную законодательную власть – Сейм. Российский Император, обладавший всей полнотой законодательной власти, лишался ее на данной территории. Для Великого княжества Финляндского Император России юридически был лишь главой исполнительной власти. К тому же и исполнительная власть принадлежала ему не полностью. В 1809 г. был образован собственный исполнительный орган власти Великого княжества Финляндского – Правительствующий сенат, избираемый Сеймом. Председателем Сената был генерал-губернатор, назначаемый императором. Роль Российского Императора, одновременно являющегося Великим князем Финляндским, сводилась к утверждению законов, принятых Сеймом. Он представлял Финляндию во внешних отношениях. Сама форма правления в Финляндии напоминала парламентскую монархию, а ее правовой статус в составе России приближался к статусу доминиона, подобно доминиону Великобритании. Финляндия имела собственную Конституцию, утвержденную Александром Iв 1809 г. В Великом княжестве Финляндском действовал собственная судебная система, не замыкающаяся на всероссийскую. Подобным статусом обладала и Польша. Присоединенная к России в 1815 г., большая часть этнической Польши стала именоваться Царством Польским. В том же 1815 г. Польша получила октоированную Александром IКонституцию. Подобно Великому Княжеству Финляндскому в Польше действовал законодательный Сейм. Император России одновременно являлся Королем Польским. Для управления Польшей Император назначал своего наместника. При наместнике действовал Государственный Совет и Административный Совет, состоящий из министров-поляков. Подобно Великому Княжеству Финляндскому Польша имела свою внутреннюю судебную систему и даже собственную армию. Царские власти с присоединением Финляндии и Польши и предоставлении им автономии задумывались и над возможностью федерального устройства России в будущем. Об этом свидетельствует разработка в 1812-1824 гг. в канцелярии Н. Новосильцева проекта Государственной уставной грамоты Российской империи. По этому проекту Россия должна быть разделена на 12 больших областей – наместничеств. В каждое из которых включены несколько губерний. В наместничествах предусматривалось создание законодательных сеймов и «правительственных» советов. О том, что в намерения Александра Iвходило превратить Россию в федеративное государство писалось в дореволюционной литературе и современными авторами (Скрипнев Е.А., Четвертаков А.М., Э.П. Григонис). Однако, несмотря на предоставленную автономию Польше, поляки вели ожесточенную борьбу за полную независимость. Ряд крупных жестоких польских восстаний также жестоко были подавлены.
Для управления Бессарабией в 1813 г. были приняты «Правила временного управления Бессарабской областью». Управление осуществлялось Верховным Советом во главе с наместником, назначаемым императором. В этот Совет входили представители местного боярства. Законодательного органа власти в Бессарабии не было. Поэтому в отличие от Великого княжества Финляндского и Польши это была не политическая, а административная автономия. Остальные западные национальные районы автономии в истинном ее понимании не имели, но в то же время они обладали определенной степенью самостоятельности в правовой и судебной сферах. Прибалтика, Украина, Белоруссия имели собственную, исторически сложившуюся систему права, особое сословное законодательство, местную судебную систему. В 1822 г. был принят «Устав об управлении инородцами», где было подчеркнуто, что управлять инородцами нужно строгой осмотрительностью в местном применении и сообразуясь притом с обычаями разных племен. Оседлые народы во многом приравнивались к русскому населению. Для кочевых и бродячих народов сохранялись традиционные родовые организации и управление.
В восточных национальных окраинах России было несколько территорий, имевших статус протектората. Под протекторатом в теории государства и права и международном публичном праве понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать помощь другому, более слабому государству. Более сильное государство осуществляет его представительство во внешних делах, обеспечивает вооруженную защиту, а иногда оказывает экономическую и культурную помощь. В своих же внутренних делах государства, имевшие статус протектората, остаются самостоятельными. В 1868 г. Россией был установлен протекторат над Бухарским и Хивинским ханствами в Средней Азии. Правители этих государств признавались вассалами российского царя. В своих внутренних делах они были полновластными монархами, но не имели права внешних отношений.
Последним территориальным приобретением России была Тува. В XIX в. и нач. ХХ в. Тува находилась под влиянием Китая. После ряда дипломатических ходов в 1914 г. Россия объявила о протекторате над Тувой. В отличие от Бухарского и Хивинского ханств Тува имела большую самостоятельность и фактически вошла в состав империи на правах автономного образования. Тува под названием Уранхайского края была включена в состав Енисейской губернией. Краем управлял комиссар, подчиненный енисейскому губернатору. Сохранялось прежнее деление Тувы на суманы, арбаны. Начальники этих административных единиц назначались и смещались комиссаром из представителей тувинской знати. Они пользовались значительной самостоятельностью при решении местных дел, но были лишены права решать внешнеполитические вопросы.
После крушения империи бывшие политические автономии Финляндия и Польша стали независимыми. На территории Бухарского и Хивинского ханств образовались полунезависимые государства – Бухарская и Хорезмская народные советские республики, которые были упразднены в 1924 г. в результате так называемого национального размежевания в Средней Азии. Их территории вошли в состав Узбекской и Туркменской ССР. В июне 1918 г. решением съезда тувинского народа. Тува вышла из состава России. Только в 1944 г. Тува под названием Тувинской народной республики на правах автономной области вновь вошла в Россию. В 1961 г. Тува получила статус автономной республики. Ныне Тува одна из 21 российской республики.
Вне пределов автономных образований и протекторатов территория Российской империи была разделена на административно-территориальные единицы – области и губернии, которые управлялись централизованно. Наличие автономных образований свидетельствует о значительной децентрализации государственной власти, которая усилилась, и наличием в России земского и городского самоуправления. Российская империя по форме государственного устройства являлась унитарным государством с автономными областями. Разделение властей по вертикали в Российской империи стало реализовываться раньше, чем разделение по горизонтали. Можно сказать, что форма государственного устройства Российской империи как бы «перегнала» форму ее правления.
Краткий период временного правительства характеризуется самопровозглашением автономии не только в национальных окраинах, но и в чисто русских областях. Официально административная автономия была предоставлена Туркестану, Закавказью. С октября 1917 г. начинается качественно новый советский этап развития форм государственного устройства в России.
V
.Марксистско-ленинская идеология изначально крайне отрицательно относилась к федеративному устройству. Однако не учесть многонациональный характер территорий, оставшийся от Российской империи, пришедшие к власти большевики не могли. На форму государственного устройства советского государства в немалой степени повлиял и рост национального самосознания на окраинах России. Несмотря на официальное название, вновь образованного государства – Российская Советская Социалистическая Федеративная Республика – формой государственного устройства Россия стало централизованное государство с автономными образованиями.
Вновь вопрос о форме государственного устройства встал в 1922 г. В результате внутрипартийной дискуссии по предложению В.И. Ленина был образован Союз ССР. Его образованию предшествовали решения высших партийных органов, что доказывает фактическое единовластие коммунистической партии в Советском государстве. 30 декабря 1922 г. на IВсесоюзном съезде Советов Союз ССР был юридически создан. Съездом был утвержден Договор об образовании СССР и Декларация об образовании СССР, которые вошли составной частью в Конституцию 1922 г. Образованию СССР предшествовали конфедеративные союзы РСФСР с Украиной, Белоруссией, республиками Закавказья и некоторыми другими государственными образованиями на территории Российской империи. Конфедеративные отношения между советскими республиками были оформлены разнообразными двухсторонними и многосторонними соглашениями. Например, в 1920 г. был заключен договор Азербайджана и России о военно-экономическом союзе. В 1921 г. заключается «Союзный рабоче-крестьянский договор» между РСФСР и Украинской СССР. По этому договору создавались объединенные комиссариаты военных и морских дел, внешней торговли, финансов труда. Аналогичные договоры в 1921 г. были заключены между РСФСР и Белорусской, Грузинской, Армянской ССР. 22 февраля 1922 г. по специальному соглашению полномочные представители от Азербайджанской, Армянской, Белорусской, Бухарской, Грузинской, Дальневосточной республик, Украины и Хорезма передали РСФСР представительство советских республик на общеевропейской экономической конференции. Единого договора об образовании конфедерации не было, что вовсе не отрицало конфедеративных отношений между отдельными советскими республиками.
По способу образования СССР был договорной федерацией. Однако, фактически Договор об образовании СССР касался только первых республик, подписавших его – РСФСР, Украины, Белоруссии, Закавказской Федерации, впоследствии распавшейся на три республики: Азербайджан, Армения, Грузия. Следующими союзными республиками стали Узбекская и Туркменская ССР. В правовых актах о вхождении в СССР этих республик, а также образованных затем и Казахской, Таджикской, Киргизской ССР оговаривалось положение о распространении на них Союзного Договора 1922 г.
В Конституции СССР 1936 г. упоминания о договоре уже не было, хотя в тексте ее СССР определен как союзное государство, образованное на основе добровольного объединения. Поэтому все новые республики, образованные после 1936 г. (Молдавия, Литва, Латвия, Эстония, Карело-Финская ССР) уже никакого отношения к договору 1922 г. не имели. В этой связи с юридической точки зрения представляется вполне правомерным расторжение союзного договора в декабре 1991 г. единственными учредителями СССР: Россия, Украина и Белоруссия, учитывая, что 4 учредитель – Закавказская Федерация прекратила свое существование.
По принципам образования СССР представлял собой ярко выраженную национальную федерацию. Каждая союзная республика была названа по наименованию «титульной нации», хотя в некоторых из них коренное население не составляло даже абсолютного большинства. В марксистско-ленинском государствоведении федерация рассматривалась как способ решения национальных вопросов. Распад Советского Союза, равно как и распад иных национальных федераций социалистического типа – Чехословакия, Югославия подтверждает тезис о недолговечности национальных федераций. Юридически Советский Союз был симметричной федерацией. Формально все союзные республики были абсолютно равны как между собой, так и в отношениях с союзным центром.
Сущность федерации определяется степенью децентрализации государства, разделением властей по вертикали. «Централизованные» федерации, например, Индия, федерациями в полном смысле не являются, некоторые исследователи называют их квазифедерациями СССР, исходя из положений всех советских Конституций, был именно такой федерацией. Об этом свидетельствуют нормы Конституций, предоставляющие право центральным органам власти приостанавливать и отменять республиканские решения (Ст. 20, 36 Конституции 1922 г., ст. 49, 69 Конституции 1936 г., ст. 121, 134 Конституции 1977 г.). Фактически и законодательство союзных республик было под контролем союзных властей. Законы, издаваемые республиканскими органами, были всегда однотипными и различались лишь в мелочах. Все органы государственной власти на всей территории СССР выполняли партийные директивы, в том числе и в сфере законодательства. «Централизованная» федерация в Союзе ССР сочеталась с конституционными нормами о суверенитете союзных республик и о праве свободного выхода из состава Союза (сецессис). Это позволяет многим авторам, в том числе Кисилеву, Атаманчуку утверждать о конфедеративной природе СССР. Действительно, во всех советских Конституциях непременно указывалось на суверенитет союзных республик. При этом Конституции 1924 и 1936 гг. подчеркивают, что суверенитет союзных республик ограничен в пределах ведения Союза ССР (ст. 3 Конституции 1924 г., ст. 15 Конституции 1936 г. Ст. 76 Конституции 1977 г.) Фактически суверенитетом в Советском государстве обладал только сам Союз в лице его высших органов. Право свободного выхода союзной республики из состава Советского Союза, было также закреплено во всех советских Конституциях. [– Урбшис – последний министр иностранных дел Литвы на приеме 1940 г., когда Литве передали Вильнюс, поднял вопрос выхода республик из состава Союза, на что Сталин ответил: «Да, если они пожелают, могут, но в каждой из них на то и есть коммунистическая партия, чтобы они этого не пожелали!»] Когда в эпоху перестройки прибалтийские республики изъявили о выходе из состава Союза, оказалось, что в советском законодательстве отсутствуют какие-либо механизмы осуществления сецессии республиками. Перед распадом СССР в спешном порядке был принят соответствующий закон о выходе из его состава, однако центробежные процессы было уже не остановить.
Таким образом, юридически Советский Союз был договорной симметричной федерацией, основанной по национальному принципу. Фактически Советский Союз был жестко централизованным унитарным государством. Однако, если Союз ССР был федеративным государством хотя бы юридически, то этого нельзя сказать о РСФСР, входящей в его состав. Это было своего рода уникальное государство, не знающее аналогов в мировой практике – своеобразная «федерация в федерации». РСФСР и фактически и юридически была унитарным государством с автономными образованиями (автономные республики, автономные области, автономные округи). Остальная часть территории была представлена обыкновенными административно-территориальными единицами. Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР легло в основу федеративного строя РФ. Вновь образованное после октября 1917 г. государство РСФСР – уже по своему названию было задумано как федеративное. Причем первоначально федерация в России стала складываться как договорная. 23 марта 1919 г. было заключено «Соглашение центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской автономной Башкирии». Однако договорной процесс образования новой федерации на этом и остановился. К тому же первая российская автономия – Туркменская АССР – была образована в 1918 г. центральными органами власти. В дальнейшем был выбран путь не федерализации, а автономизации отдельных частей России. Поэтому официальное название государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) не вполне соответствовало реальному положению дел. Процесс образования автономий в РСФСР кратко выглядит следующим образом. Первой автономией в 1918 г. стала Туркменская Автономная Советская Социалистическая Республика. В настоящее время на этой территории находятся независимые государства Средней Азии – Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан. В 1919 г. были образованы Башкирская АССР, в 1920 г. Татарская АССР, а также Киргизская (Казахская) АССР (ныне независимое государство Казахстан) и Крымская АССР – ныне автономная республика в составе независимой Украины. В 1921 г. Дагестанская АССР, а также Горская республика (современные Адыгея, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия и Чечня). В 1922 г. образовалась Якутская АССР. Кроме автономных республик образовывались и так называемые трудовые коммуны – трудовая коммуна немцев Поволжья (1918 г.) и Карельская трудовая коммуна (1920 г.). Первая была упразднена в 1941 г. и более не восстанавливалась. Карелия в 1940 г. была преобразована в Карело-Финскую АССР. В 1956 г. она вновь вошла в состав РСФСР в качестве АССР. В 1920 г. образуется еще одна форма автономии – автономная область – тогда же были образованы Чувашская, Калмыцкая, Марийская автономная область Вотякского народа, и Удмуртия. Впоследствии они были превращены в АССР. В 1921 г. были образованы автономные области – Коми и Ойротская, Горно-Алтайская. Была образована и Еврейская Автономная область – ныне единственный субъект РФ, сохранивший наименование автономная область.
В 1921 г. из состава РСФСР вышел обширный Дальневосточный регион от Байкала до Тихого океана, где образуется самостоятельное государство Дальневосточная Республика, в составе которой была Бурято-Монгольская автономная область. В 1922 г. Дальневосточная Республика объединилась с РСФСР, а в 1923 г. была создана Бурято-Монгольская АССР.
В 1921-1924 гг. происходит постепенное расформирование Горской АССР на Северном Кавказе. В 1944 г. в состав РСФСР вошла на правах автономной области Тувинская республика, преобразованная в 1961 г. в АССР.
В 1925 г. появляется еще одна форма автономии народов Севера – национальный округ (после принятия Конституции 1977 г. – Автономный округ). Создаются 10 таких округов (Агинский, Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймыр, Усть-Ордынский, Бурятский, Ханты-мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Особенностью автономных округов и автономных областей в составе РСФСР стало то, что они входили в состав соответствующих краев или областей РСФСР.
Вся остальная территория РСФСР состояла из краев и областей, являвшимися обычными административно-территориальными единицами. К моменту принятия Конституции РФ в 1993 г. было 6 краев, 43 области, 2 города федерального значения, 16 АССР, 5 автономных областей, 10 автономных округов.
Процессы преобразования государственного устройства начались в 1990 г.
В течение 1990-1991 гг. все АССР провозгласили свой суверенитет. В 1991 г. из названия АССР было исключено слово «автономия» и они стали именоваться республиками в составе России. В этом же году правовой статус автономных областей был увеличен до статуса республики за исключением Еврейской автономной области. Все автономные области, в том числе и Еврейская, вышли из состава соответствующих краев и стали входить в РФ непосредственно. Многие республики изменили свое название. Другие республики стали использовать двойное название на русском национальном языке (Саха) Якутия, Хальмг – Танг — Калмыкия, Чаваш — Чувашия. Некоторые области изменили свои названия в связи с возвращением исторических наименований их областных центров – Горьковская область, Нижегородская, Калинско-Тверьская, Куйбышев – Самарская.
31 марта 1992 г. в Москве было подписано три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти суверенных республик в составе РФ (договор); между федеральными органами государственной власти автономной области и автономных округов (три договора) между федеральными органами государственной власти и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга. Федеральный договор не подписали Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. Тексты всех трех договоров были включены в Конституцию 1978 г. в качестве ее составной части. Эти договоры придали статус субъектов федерации не только республикам, как ранее, но и краям, областям, городам федерального значения, автономным областям, автономным округам
Подписание федерального договора в 1992 г. дало основание некоторым авторам считать современную Россию договорной или конституционно-договорной федерацией. В конституционном праве зарубежных стран признается объединение ранее независимых государств единое целое, а конституционной, разделение унитарного государства на составные части, имеющие статус субъекта федерации. Договорно-конституционная федерация характеризуется тем, что часть субъектов федерации добровольно объединились в союзное государство на основе договора, а другая часть присоединилась другим путем. Поэтому Россия не может быть признана конституционно-договорной федерацией, так как федеративный договор подписан 31 марта 1992 г. вовсе не учредил новое федеральное государство, а лишь разграничил предметы ведения и полномочия между органами власти федерации и ее субъектов в рамках уже существующего государства. Федеративное устройство России впервые в ее многовековой истории было установлено только Конституцией 1993 г. на основе уже существующего национально-территориального и административно-территориального деления фактически унитарного государства – РСФСР. То есть РФ формировалось по принципу «сверху вниз», что характерно для конституционной федерацией.
Некоторые авторы, такие как И. Умнова, считают Россию договорно-конституционной федерацией, понимая при этом Федеративное государство, учрежденное договором и Конституцией, с приоритетом договора. Однако конституционно-договорная федерация характеризуется тем, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерациями и ее субъектами.
Современный период развития федерализма в России включает в себя три этапа:
Первый этап, до середины 90-х гг. ХХ в., характеризовался регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственной территорией. Баланс сил в отношении «Центр — регионы» постепенно сдвигался в пользу регионов.
В 1990 г. подписанием декларации о суверенитете РСФСР было положено начало самопровозглашению государственных суверенитетов автономными республиками. В самостоятельные административно-территориальные единицы выделились почти все бывшие автономные области.
В 1992 г. Федеративный договор не подписали Татарстан и Чечня, провозгласив себя независимыми государствами. Субъекты Федерации взяли столько суверенитета, сколько смогли. Например, Тува закрепила за собой право объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира; Башкортостан, Якутия, Тува приняли республиканские законы о воинской службе; Бурятия, Коми, Тува, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия утвердили порядок введения чрезвычайного положения на своей территории; Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми, Свердловская и Новгородская области и др. взяли на себя вопросы регулирования внешней политики и международных договоров. Кроме этого, в конституциях ряда национальных республик было записано право выхода из состава РФ, верховенство республиканских конституций над Конституцией РФ.
Согласно Конституции России, все шесть типов субъектов федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа имеют равные права, но реально каждый из субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с центром и закрепил ее двусторонними договорами, стремясь зафиксировать как можно большую передачу полномочий. В результате разноуровневость Федерации возросла, позиции центра ослабли, отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном пространстве страны.
В 1993-1994 гг. была проведена радикальная реформа межбюджетных отношений. Впервые в российской практике были установлены единые (за исключением Татарстана, Башкортостана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы, В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив к середине 90-х гг. 50%, финансовая база региональной власти окреп)
Второй этап, с 1996 по 1999 гг., характеризуется дальнейшим укреплением политической и экономической власти региональных элит, расцветом сепаратизма и возникновением реальной угрозы территориальной целостности российского государства.
В 1996 г. были проведены выборы губернаторов, и регионы в лице губернаторов получили значительную независимость от центра. Одновременно на местах возникла гипертрофированная исполнительная власть с единоличным лидером во главе. Усилились позиции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Восемь глав региональных ассоциаций вошли в Президиум правительства РФ.
В бюджетно-финансовой сфере баланс сил между Центром и регионами в основном сохранялся. Однако в 1996 г. взяла вверх тенденция к индивидуальным согласованиям размера трансфертов. Поэтому в 1998 г. правительством России была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг.
Попытки Москвы сократить налоговую базу регионов, уменьшить прямые трансферты в 1998 г. не увенчались успехом. Вместе с тем, имело место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства. Например, в ноябре 1998 г. регионы понесли потери в результате образования торгового дома РАО «Газпром». Так бюджетные потери Екатеринбурга составили 10% от налоговых доходов города, Нижегородской области – более 400 млрд. руб. По мнению глав многих регионов РФ, такое изменение налоговой базы противоречило закону о бюджетном устройстве России.
Одновременно лидерам регионов-доноров не удалось перенести преимущественное решение налоговобюджетных проблем из правительства в Совет Федерации. В системе межбюджетных отношений достаточно четко прослеживалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов Федерации, наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала страны.
В России на втором этапе сложились все условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие, неравенство регионов в отношениях с центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.19 Импульсом дезинтеграции стал кризис государственности, укрепление местных элит. В итоге к началу 1999 г. Россия вступила в кризисный период развития сложившейся к тому времени конституционно-договорной Федерации.
Третий этап начался с середины 1999 г. и продолжается по настоящее время. Характеризуется усилением центра; укреплением руководства федеральных ведомств в субъектах Федерации; сменой ряда представителей Президента в регионах; выводом федеральных служащих из-под контроля региональных властей; ужесточением контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ; принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации». Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ суверенитет субъекта Федерации.
В целях административного обеспечения верховенства федеральных законов создано семь федеральных округов. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе возложены функции контроля за исполнением федеральных законов; координации деятельности федеральных органов в федеральных округах; анализа деятельности правоохранительных органов; организации согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Изменился порядок формирования Совета Федерации, при котором роль губернаторов в решении общенациональных проблем снизилась. Создание Государственного Совета как совещательного органа пока не компенсировало потери статуса региональных лидеров. Губернаторы выведены из большой политики и должны по логике Центра сосредоточиться исключительно на решении экономических проблем своих регионов и поиске внутренних источников регионального дохода. Одновременно Президент РФ получил право снимать руководителей регионов, что должно вынудить их административно подчиняться структурам федерального Центра.
По сути, завершился процесс заключения договоров о разграничении полномочий центра с субъектами Федерации. Договоры изначально выступали временной мерой и результатом политического компромисса. По мнению руководителей ряда областей, краев, договорный порядок разграничения компетенции федерального центра и субъектов РФ доказал свое несовершенство. Вместе с тем, руководство Башкортостана, Татарстана, Свердловской области считает договорную форму отношений с федеральным центром оптимальной и выступают за пролонгацию действующих и подписание новых соглашений в различных сферах деятельности исполнительной власти.
Налоговый кодекс РФ не уравновешивает интересы центра и регионов и перераспределяет бюджетные ресурсы в пользу центра. В 2001 г. федеральный бюджет концентрировал 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, против примерно 50% в 2000 г. Централизация финансовых ресурсов обосновывается необходимостью гарантирования всем гражданам России равных гражданских и социальных прав независимо от региона проживания.
Получил популярность тезис о «губернизации» России или создании 8-10 укрупненных регионов вместо существующих 89 субъектов РФ.
Современная цель трансформации федеративных отношений перекликается со стратегией российского Президента вернуть стране статус сверхдержавы. Президент РФ В.Путин считает, что: «Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее. Сильная государственная власть в России – это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство»
Можно выделить четыре сценария в институциональной модернизации РФ.
Сценарий 1. Унитарное государство. В данном сценарии основное внимание будет сосредоточено на укреплении вертикали исполнительной власти, регламентации взаимоотношений трех уровней власти: местного самоуправления, субъектов РФ, федерального центра, уменьшению финансовой базы регионов в пользу федерального бюджета. При этом последует отказ от выборности губернаторов и глав местного самоуправления и полное административное и экономическое подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, централизация управления по типу, существовавшему в бывшем СССР. Данный сценарий представляется мало реализуемым, гражданское общество и рыночные отношения достигли зрелости, позволяющей регионам противостоять утрате своей идентичности.
Сценарий 2. Конфедерация. Преобладание центробежных тенденций над центростремительными при слабости федерального центра может привести к созданию конфедеративного государства со следующими принципами: сохранение субъектами полного суверенитета и независимости, законодательная фиксация права и порядка выхода из состава субъектов государства, придание официального статуса местному национальному языку, дезинтеграция и быстрое разрушение структур государственного контроля и вертикали управления могут привести к распаду государства. хаосу, анархии в разных сферах жизнедеятельности, негативные последствия которых превзойдут издержки постепенного эволюционного развития Федерации. данный сценарий важно не допустить любой ценой, слишком тяжелыми могут оказаться последствия распада российского государства после формирования неустойчивой модели конфедерации.
Сценарий 3. Демократический федерализм базируется на отказе от национального принципа федеративного устройства, административно-территориальной реформе, экономическом либерализме, достаточно развитом гражданском обществе.
Нельзя игнорировать тот факт, что Россия — это многонациональное государство, и новый федерализм должен обеспечивать этнонациональные интересы в центре и на местах. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г., под национальной безопасностью РФ понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». Р. Абдулатипов считает, что место и роль народов России в развитии Российского государства исторически недооценивается. По его мнению, самобытное, свободное развитие и всестороннее сотрудничество народов и есть содержание национального вопроса в современных условиях. Вместе с тем, право наций на самоопределение таит в себе угрозу распада государства. На наш взгляд, исключение национального принципа территориально-административного устройства страны не ущемляет прав многочисленных этносов России, а меняет подход к решению национального вопроса: от восприятия национальностей как народа-государства к свободному безопасному развитию наций-этносов в Российском государстве, обеспечению самобытности их развития.
Демократическая модель федерации будет строиться на основе изменения сложившегося административно-территориального деления страны в направлении укрупнения субъектов Федерации. Многие мелкие регионы по своему потенциалу далеки от экономической самодостаточности и не могут функционировать как субъекты Федерации. Демократический федерализм требует дальнейшей децентрализации бюджетной системы; разделения налогов на федеральные, региональные и местные; четкого разграничения доходно-расходных полномочий федерального и регионального уровней государственной власти. Нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах должна быть законодательно закреплена принятием закона о государственных минимальных стандартах. Препятствием к осуществлению этого сценария могут стать амбиции руководителей субъектов РФ, возражающих против укрупнения регионов страны.
Сценарий 4. Конституционный федерализм. Во многом повторяет принципы демократического федерализма с тем отличием, что число и границы существующих 89 регионов не изменяются, либо укрупнение субъектов РФ касается только областей и краев, а национальные республики сохраняют свой привилегированный статус. При данном сценарии в основе федерации остается национально-территориальный принцип, а федерация, будучи конституционной, характеризуется асимметричностью и неравноправием разных типов субъектов Федерации.
Многие предпосылки и правовые контуры демократического федерализма к настоящему моменту созданы. Поэтому Россия с большой вероятностью будет развиваться от асимметричной договорной федерации – через асимметричную конституционную – к симметричной конституционной федерации.
продолжение
--PAGE_BREAK--Основные категории федерализма
1. Федерализация: определение, значение
2. Федерализм: составные элементы
3. Соотношение понятий: «виды» и «модели» федерации
Литература
1. Абдулатипов Р.Г. Федерология. М., 2004.
2. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.
3. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2005.
4. Дугин А.Г. Евразийский федерализм // Философия права. 2001. № 2.
5. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12.
6. Колосов В.В. Некоторые особенности философского анализа явления федерализма // Экономические и правовые реформы в РФ. М., 1999.
7. Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. № 5.
8. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме ассиметричных федерациях //
9. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2.
10. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1996.
11. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2001.
12. Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5.
Федеральная терминология широко используется в гуманитарных и других науках, в публицистике и даже в художественной литературе, она употребляется в названиях различных организаций (например, Американская федерация труда, Всемирная федерация женщин). Идею федерализма нередко распространяют на очень широкий круг общественных, а иногда и личных отношений. В свое время сторонники анархизма И. Бакунин. П. Кропоткин, П. Прудон писали о необходимости охватить федерализацией каждую область человеческой деятельности – экономическую, социальную, культурную, с тем, чтобы получить подлинно децентрализованное целое, в котором бы власть уживалась со свободой. Иногда под федерализмом понимают персональные отношения, иногда распространяют на международные объединения (ООН, Европейский Союз). Глигич-Золотарева М.В. определяет федерализм как «принцип, концепцию, парадигму государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях; способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне». Существенной частью понятия «федерализм» является идеологическая составляющая. При этом «федерализм… может существовать и без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма»[31].
Термин «федерализация» делает акцент на динамику, отражая не организацию, а процесс.
Этот процесс может иметь различную направленность. «Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия (самый трудный путь)».[32]
Процесс федерализации как объединения осуществлялся во многих странах. В США он принял форму усиления централизаторских качеств (от конфедерации к федерации в 1787 г.), в СССР – форму объединения в федерацию государств, образовавшихся после распада Российской империи в результате революции 1917 г. Эта же форма федерализации характерна для Объединенной Республики Танзании.
Федерализация может означать процесс, когда унитарные государства по каким-то причинам (например, из-за национальных противоречий в Бельгии в 1993 г., в Эфиопии в 1994 г.) преобразуются в федеративные.
Федерализация может принять форму разделения территории на составные части, которые по-прежнему имеют общий центр управления. Иногда федерализация, как разделение, осуществлялась «сверху», метрополией при предоставлении независимости бывшим колониям (например, Нигерия, Малайская Федерация, ныне Малайзия).
Федерализация нередко обозначает процессы установления равновесия, сочетание разумных централизации и децентрализации, интересов федерации и ее субъектов. Такие процессы в федерации происходят постоянно, хотя и не всегда находят отражение в изменении законодательства. Правда, выравнивание не всегда происходит: на различных этапах добивается преимуществ та или другая сторона. Поэтому речь идет только о самой общей тенденции.
Термин «федерализация» иногда употребляют и в иносказательном значении. Его применяют для обозначения процессов децентрализации в унитарном государстве, хотя эти процессы не означают провозглашения федерации, а создают региональное государство (Испания, Италия, ЮАР и т.д.). При этом процесс федерализации в одних частях унитарного государства может зайти дальше, чем в других.
Процессы федерализации не обязательно должны касаться унитарного или федеративного государства в целом. Они могут относиться к созданию субъектами федерации экономических и иных (но не политических) региональных союзов. Такого рода объединения ряда штатов есть в Бразилии, в других федерациях. Они существуют в России (объединения ряда субъектов Федерации: «Преображение Урала», «Большая Волга» и др.). Однако это усеченный процесс федерализации, в своей основе не государственный, хотя и с элементами государственности. Он может оцениваться как установление дружественных связей, взаимодействие, с экономических позиций, но не как политическое объединение или создание организации публичного права, ибо, в соответствии с некоторыми конституциями федеративных государств (Мексики, Швейцарии и др.), субъектам федерации прямо запрещено создавать внутри федерации другие федеративные или конфедеративные образования, заключать между собой военные или политические — союзы (это же относится и к отношениям субъектов с другими государствами).
II
.Понятие «федерализм» имеет сложный характер. Для его определения в науке применяют три главных подхода.
Первый подход – предельно широкий, когда это понятие распространяется на весь образ жизни. Французский автор М. Деруэ пишет, что «в федерализме не следует видеть только факторы политического или юридического характера, это – принцип общей организации, выражение определенной культурной тенденции, стиль жизни»[33] Американский исследователь В. Остром считает, что «федерализм – способ структурирования процессов познания», система, основанная на человеческом разуме.
В.В. Колосов утверждает, что «федерализм – это не только форма государственного устройства, оформленная с помощью конституционных принципов и закрепленная юридическими нормами, это еще и особый социальный институт, который должен привести к формированию гражданского общества и рождению института нации как согражданства населения разных этнических групп, объединенных данной государственностью»[34]. В связи с этим необходимо рассматривать федерализм как комплексное явление, содержащее не только юридический, но и социологический, политологический, экономический и философский аспекты.
Такой подход может быть полезен при изучении определенных отношений в обществе. Однако, на наш взгляд, исследовать федерализм как государственное явление необходимо отдельно, отличая его от федерализма как социального явления, В данном случае решением этой проблемы могла бы стать выработка отдельною понятия для проявлений федерализма в других сферах, чтобы избежать путаницы в терминах.
Канадский автор Р. Уотте, американец Р. Агранофф и испанец А. Морено утверждали, что федерализм – это нормативная теория, призванная обосновать прагматичную технологию для выравнивания отношений различных частей государства.[35] Лейтмотив нормативистской концепции федерализма очень четко выразил Р. Уотте: «Основная нормативистская идея: федерализм означает, что политическая организация должна обеспечивать одновременно политическую интеграцию и политическую свободу в сочетании с разделением управления (разделением компетенций) в одном случае и с самоуправлением – в другом».[36]
Делая упор на такие критерии федерирования, как долевое правление через соучастие во власти на основе договора в сочетании с самоуправлением, целый ряд зарубежных исследователей склонны к расширительному токованию понятия «федерализм». Например, Д. Элейзер сущность федерализма формулирует таким образом: «В узком смысле оно означает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в широком – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».
Д. Элейзер, рассматривая федерализм в качестве родового понятия, выделяет следующие его подвиды: собственно федерация, конфедерация, федерализм, под которым подразумеваются асимметричные взаимоотношения между федерируемым государством и более крупной федеративной державой (модель США – Пуэрто-Рико) и ассоциированная государственность (США – Маршалловы острова). К разновидностям федерализма американский исследователь причисляет и различные квазифедеративные формы: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), кондоминиумы, конституционную регионализацию (Италия), конституционное самоуправление (Япония).
Такое расширительное толкование федерализма, высказываемое сторонниками этих подходов, не поддерживают другие ученые. Например, П.М. Силинов считает, что формальное отнесение к разновидностям федерализма той или иной коалиции, унии, международно-политической ассоциации или лиги суверенных государств., лишь координирующих свою деятельность во внешнеэкономической, внешнеполитической и оборонной сферах, не является правомерным. В противном случае возникает риск теоретического размывания политико-правовых признаков и принципов федерализма.
Второй подход более конкретен, но его сторонники, в том числе юристы, тоже далеко выходят за пределы исследования государственности. Они считают федерализм идеологией или теорией, принципом для организации политических отношений или, в более узком смысле, отношений власти, хотя и не только государственной, характеризуют его как политическую систему (нидерландский автор Ф. Делмантино).
Английский автор Дж. Смит пишет, что «федерализм можно рассматривать как идеологию». «Федеральная идея задумана как компромисс… между разнообразием и единством, автономией и суверенитетом, национальным и региональным»[37].
Есть федерализм как теория (название идеологии, которое употребляют некоторые авторы, для него было бы излишне широким), есть и различные теории федерализма. Нет сомнения, что в «государственном» федерализме есть, а в других его формах (например, если под федерализмом понимать организацию политической партии с ее местными филиалами и примыкающими объединениями) могут быть элементы политических отношений, но разновидностей таких отношений довольно много, и сама по себе эта констатация не раскрывает даже основных сторон государственного федерализма.
Подход третьей группы авторов характеризуется тем, что они рассматривают федерализм в связи с государством, осуществлением государственной власти. Нидерландский автор Дж. Канн утверждает, что «… все «федеративное» должно касаться отношений между различными органами власти». Понятие «государственного федерализма» тоже определяется в науке по-разному. Зарубежные юристы нередко рассматривают федерализм с широких позиции как «способ разрешения споров о суверенитете между различными институциональными образованиями, сферы влияния которых (территория, население, юрисдикция) могут совпадать». «Федерализм нарушает традиционное представление о суверенитете как о чем-то безусловном и неделимом, – пишет Дж. Канн. – В федеративных государствах суверенитет аккуратно распределяется между отдельными входящими в его состав образованиями и центральной федеральной властью, причем для каждого из уровней существует своя исключительная, гарантированная от постороннего вмешательства, сфера распространения суверенитета».[38] Из требований федерализма, считает Дж. Канн, вытекают два следствия: необходимость письменного документа для придания федеральным отношениям законной силы и создание в федеративном государстве конституционного суда для разрешения споров между федерацией и входящими в нее объединениями, а также последних между собой. Вместе с тем Дж. Канн говорит и о том, что не всякую передачу власти можно считать федерализмом. «Федерализм и передача власти – это не одно и то же». Дж. Канн ссылается на процессы передачи власти, которые происходят в Великобритании (по отношению к Шотландии) и приводят к автономии. В Италии, Франции тоже определенные полномочия передаются на более низкий уровень, «однако это не означает, что оба государства стали федеративными». В последнем случае полномочия могут быть взяты назад новыми правительствами, а в федеративном государстве правительственные перемены не должны влиять на отношения федерации и ее субъектов.
Федерализм – очень емкое понятие. Его нельзя свести к понятию федерации, но его нельзя отождествлять и с политической системой. Федерализм одновременно отражает статику и динамику: материальные основы (существование федеративного государства и его субъектов), политико-территориальную организацию особого рода, отношения иерархичности целого и составных частей, принципиальное единство (согласие) по основным вопросам и частичное противостояние (конфликты), процессы федерализации и дефедерализации.
В таком подходе данной группы исследователей есть особое направление, сторонники которого рассматривают государственный федерализм с персоналистских позиций. Еще А. де Токвиль, анализируя федерацию США, подчеркивал, что членами союза являются не государства, а отдельные граждане, входящие в сообщества двух уровней:
государств – участников федерации и федерации как таковой.[39] Современные авторы, анализируя слова: «Мы, народ Соединенных Штатов...», которыми открывается Конституция США, также считают, что субъектами нового союза являются не города, сообщества или государства, а граждане.
С более узких позиций подходит к этому понятию российский исследователь Ю.А. Тихомиров. Он пишет: «Федерализм – способ сочетания централизации и самостоятельности звеньев государства».[40]
Есть и другие определения федерализма. Все они, так или иначе, делают акцент на распределении полномочий, на взаимоотношениях федерации и субъектов.
Некоторые из таких определений являются спорными и неточными, хотя и содержат необходимые подходы к определению понятия «федерализм». Например, можно сказать об отождествлении государственного суверенитета и государственной власти. Как понятия они не одинаковы. Суверенитет – это состояние, нечто статичное, презюмируемое, но порождающее определенные последствия. Суверенитет нельзя разделить, его можно ограничить. Государственная власть – это отношение динамичное по своей природе. Она может быть самоограничена, разделена и ограничена извне, что и происходит в субъектах федерации. В современном конституционном праве утверждается позиция, согласно которой субъекты федерации имеют государственную власть, но не обладают государственным суверенитетом.
Понятие «федерализм» гораздо более сложное, чем «федерация» или «федерализация». Оно объединяет три основных элемента: материальный, организованный и релятивный. Первый – это базовая основа федерализма: само государство с его территорией, населением, государственной властью. Этот элемент в своей основе статичен.
Другой необходимый элемент понятия федерализма – акцент на соответствующую организацию. Федерализм особый способ организации, иной, чем в конфедерации или унитарном государстве. По сравнению с материальным, организационный элемент федерализма более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться (в пределах сохранения федерализма) в одном и том же государстве.
Третий элемент – особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами, а в ряде случаев и несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти. Они не всегда юридически основаны на договоре, но элемент соглашения, отношения соглашения, пока субъект остается в составе федерации, есть всегда, хотя и может не находить выражения в правовых нормах и способах принятия различных документов, регулирующих отношения в федерации.
Еще одной важной особенностью федерализма, отраженной в трудах западных ученых, выступает единство политического режима по всей вертикали федеративного государства, основанного на неукоснительном принципе разделения властей. Например, канадский ученый Л. Морено в этой связи выделяет среди прочих важнейших принципов, аксиом и предпосылок создания оптимальных форм федерации предпосылку «экстерриториальной имитации самоуправляющимися территориями общегосударственной системы управления».[41]
Федерализм диалектичен и динамичен. Происходит перераспределение полномочий, усиливается роль то федерации, то ее субъектов. Примеров такого рода много и в российской практике. Л.Д. Карафиелло и К. Молфрит справедливо пишут, что «федералистическая диалектика сохраняет полярность, конфликтность и напряженность».[42] Эти качества отражает и термин «федерализм».
Известный ученый Л. Фридмэн подчеркивает, что задачей конституции федеративного государства является создание системы сдержек и противовесов, при которой законодательная, исполнительная и судебная власти «не только уравновешивали бы, контролировали друг друга и следили друг за другом», но и «правительства штатов уравновешивали бы федеральное правительство; федеральное правительство контролировало бы правительства штатов». Западные ученые в этом видят так называемый новый подход к процессам федерализации.[43]
Однако не все исследователи видят в этом какие-либо новые концептуальные положения относительно идеи федерализма, обосновывая это тем, что с момента возникновения теории федерализма в ее основу были положены принципы предоставления составным частям федерации самостоятельности и самоуправления в пределах существующего политического режима, обеспечения их участия в управлении государственными делами.Рассматривая процессы, происходящие в федерализме, многие исследователи связывают их с демократизацией. Некоторые авторы считают уже сам факт федерализма демократическим явлением, говорят о положительном влиянии федерализма на процессы перехода к демократии.
Однако американский политолог У. Райкер отрицает, что федерализм всегда служит гарантией демократических свобод: «Я уверен, что между федерализмом и свободой нет простой причинной связи». Действительно, существовали тоталитарные и авторитарные федеративные государства (СССР, Югославия, Чехословакия), есть демократические унитарные государства, равно как и тоталитарные унитарные страны (КНДР, Куба и др.).
Ряд авторов, к их числу относятся Р.Г.Абдулатипов, Л.Ф. Боленкова, определяют федерализм через призму государственного устройства, пытаясь рассмотреть сущность федерализма, сопоставляя его с «реальной федерацией,), Они дают перечень элементов такой федерации: государственность; осуществление государственной власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов федерации; право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; право выбора субъектами федерации своей политической организации и др.
Мы рассмотрели особенности «федерации», «федерализации» и «федерализма», как самостоятельных, различных явлений.
Однако такую позицию разделяют не все. Например, В.Г. Вишняков, основываясь на том, что федерализму присущи органически связанные между собой признаки, и рассматривая их через призму федеративного государства, тем самым отождествляет понятия «федерализм» и «федерация».[44] Такой же позиции придерживается и Л.М. Карапетян.
На наш взгляд, необходимо различать перечисленные выше термины, а также следует пытаться дать определения, которые позволили бы им приобрести индивидуальность. Отождествление федерализма и федерации, не допустимо ни с точки зрения права, ни с точки зрения формальной логики. Федерация – это лишь особенное внутри более общего федерализма.
Проводя различия между понятиями «федерация» и «федерализм», Дж. Канн говорит, что первый термин «подразумевает тип реальной, в большинстве случаев политической организации, соответствующей всем признакам федерализма… Федерация по отношению к федерализму является производным понятием и находится с ним в том же соотношении, как частное с общим или теория с практикой».Такого же взгляда придерживается и Э.В. Тадевосян: «Понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Федерализм – это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых других государственных объединений, а также автономизаций в рамках унитарных государств».[45]
Содержание понятия «федерализм» более четко раскрывается на примере становления, функционирования и развития федеративных государств, на примере разновидностей федеративных систем, что, в свою очередь, приводит к проблеме моделирования федерализма.
III
.В вопросе о существовании моделей федерализма, или их еще можно назвать типами федеральных систем существуют две полярные точки зрения: одни исследователи настаивают на их отсутствии, считая единственной «моделью» федерализма сам федерализм, а другие – на их множественности, полагая, что через модели федерализма проявляется его сущность.
Первой точки зрения придерживаются те, кто склонен к отождествлению понятий «федерация» и «федерализм». Так, например, В. Г. Вишняков приходит к выводу об отрицании моделей федерализма: «… речь может идти, на наш взгляд, только об одной модели – модели федеративного государства. Изобретение наряду с нею каких-то новых моделей ведет к противопоставлению органически связанных между собой признаков федерализма… к более утонченному и скрытому провозглашению идей «реального», «демократического» федеративного государства».[46]
Близка к этой точке зрения и позиция Л.М. Карапетяна, который заявляет об отсутствии в характеристике федерализма каких-либо моделей[47] и присоединяется в этом вопросе к О.Ю. Оболдину, по мнению которого «федерализм есть федерализм». Единственной моделью федерализма является федерализм.В ответ на это Э.В. Тадевосян пишет, что это – «банальная и мало что значимая фраза, не говоря о ее научной несостоятельности. Ибо сказать, что «единственной моделью федерализма является федерализм» – это равнозначно признанию того, что сущность федерализма может проявляться и проявляется однообразно, а не многообразно, что федерация не может модифицироваться в различных условиях места, времени и т.д.».[48]
Вторая точка зрения состоит в том, что необходимо исследовать федерализм на основе анализа различных его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений. Как пишет Э.В. Тадевосян, «можно и нужно не соглашаться с предлагаемыми классификациями моделей федерализма или лишь частично признавать их..., но нельзя при этом отказываться от рассмотрения самих моделей федерализма».Следуя Тадевосяну, рассмотрим проблему, связанную с различными классификациями федерализма. Дело в том, что в литературе, среди сторонников различных моделей федерализма, нет единства в критериях его классификации, в основу которой исследователи кладут разные принципы. Одни исследователи различают федерализм по способу создания, по способу взаимоотношений федерации и ее субъектов, по способу распределения и осуществления властных полномочий.Другие – выделяют множество моделей федерализма: классическую, дуалистическую, монархическую республиканскую, кооперативную, исполнительную, конституционную, договорную, конституционно-договорную, организационную, унитарную, основанную на союзе и на автономии, асимметричную и симметричную и др.Третьи – выделяют американский, канадский, германский, латиноамериканский, индийский и т.д. федерализм.
По некоторым подсчетам, количество моделей федерализма колеблется от 1 до 60. Швейцарский государствовед М. Устер указывает на существование 17 теорий федерализма, Ж.К. Хикс различает две формы федеральной организации – координационную и кооперативную. Канадские исследователи различают 5 концепций федерализма – централистскую, административную, координационную, договорную и дуалистическую, более того, французский исследователь Ж.Ф. Обер считает, что вообще невозможно установить, где «начинается и заканчивается федерация».[49]
Кроме того, среди исследователей, разделяющих понятия «федерация», «федерализм» и выделяющих модели федерализма, нет единства в употреблении вышеперечисленных терминов: В одних случаях употребляются слова «виды федераций», а в других – «модели федерализма», при характеристике какой-либо «модели федерализма», такое словосочетание зачастую употребляется только в названии, а при описании модели, в основном употребляют слово «федерация».Например, В.Е. Чиркин, рассматривая «модели современного федерализма», говорит о симметричных и асимметричных федерациях.[50] В то время как С.В. Морозов, помимо других, выделяет симметричную и асимметричную модели федерализма.
Возможно, такие противоречия объясняются тем, что исследователи, стремясь к классификации моделей федерализма, не могут опровергать тот факт, что каждая федерация обладает своими отличительными чертами. Это и побуждает к стремлению обратить внимание на особенности федераций путем выделения множества «моделей федерализма».
Обращая внимание на все эти разногласия и на необходимость разработки единого подхода к проблеме федерализма, нам представляется важным, исходя из различия понятий «федерация» и «федерализм», выделять и различные их виды: «виды федераций» и «модели федерации».
Рассматривая вопрос о выделении видов федераций, можно говорить о различных классификациях, по различным признакам, объединяющим те или иные федерации. Их может быть достаточно много, так как, несмотря на то, что федеративная форма государственного устройства получила всемирное распространение, каждая федерация уникальна и неповторима. У каждой федерации существуют свои особенности, что обусловлено различными историческими, политическими, социальными, экономическими, культурными и прочими условиями становления и развития каждого отдельного государства. Для такой классификации, по нашему мнению, и подходит выделение классического, дуалистического, монархического, кооперативного, конституционного, договорного, конституционно-договорного, асимметричного и симметричного и других видов федераций.
Однако при классификации федераций все-таки нужно стремиться выделять те критерии, которые действительно смогли бы объединить различные федерации, и находить те особенности, которые отличали бы их друг от друга.
При выделении моделей, или типов федерализма мы не можем согласиться с тем, что их может быть множество, так как само слово «модель» предполагает образец, по принципу которого должно строиться множество федераций. Таких образцов должно быть немного, иначе теряется смысл выделения моделей.
Для достижения такой цели, на наш взгляд, определенный интерес представляет типология А. Подберезкина[51], который разделил 24 «конституционные федерации» на 7 типов, но они объединяют только федеративные системы, и к каждому из них тяготеют формально унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма. Эта классификация образует западноевропейский, североамериканский, латиноамериканский, островной, афро-азиатский, нигерийский и российский типы.
Западноевропейский тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие полуфедеральные западноевропейские государства: Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.
Североамериканский тип: США, Канада, Австралия – старые англоязычные переселенческие федерации, созданные снизу в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.
Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия — старые переселенческие федерации, созданные сверху в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Эти особенности традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутри федеральных отношений и социальной напряженности.
Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова — молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные.
Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР – молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные сверху на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высоко асимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афро-азиатского и переселенческого типов.
Нигерийский тип. Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма – молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями (сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, формальными институтами самоуправления, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.
В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов в центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но региональная напряженность неизменно следовала этническим водоразделам, что уже трижды вызывало коренную перекройку границ штатов. Даже конституция определяет нигерийскую федерацию как высокоцентрализованную. Список компетенций федеральной власти включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция – уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование.
Российский федерализм. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, он сочетает многие элементы советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками.
Типология А. Подберезкина нашла положительный отклик у исследователей федерализма. Ее называют «наиболее продуктивной, полифакторной, принимающей во внимание комплекс таких критериев, как традиции самоуправления и независимого существования составных частей, соотношение этнической и гражданской идентичности, степень централизации государственной власти, наличие симметризма и асимметризма и т.д.».
В этом направлении существует еще одна классификация, которая пытается обосновать различия между федеральными системами и выявить критерии, способные их объединить с целью построения типичных моделей федерализма.
Эта классификация, как и типология А. Подберезкина, основана на двух базовых подходах к пониманию смысла и сущности федерализма. Один из них расположен в государственной системе координат, а другой выходит за ее рамки. Согласно первому, федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями различного уровня. Его определяют как систему управления, при которой полномочия разделены между двумя уровнями власти. При таком взгляде федерация представляется понятием формально-правовым, а главным устроителем федеративных отношений выступает государство. Иначе говоря, стране, пожелавшей стать федерацией, требуется принять соответствующие законы и присвоить соответствующее название.
Второй подход стремится обосновать причины различного функционирования многочисленных федераций, опираясь в первую очередь не на институционально-правовой каркас, а на культурное наполнение. Исходя из этого, сторонники второго подхода уверены, что для настоящего федерализма требуется своеобразный тип федералистской культуры. По мнению А. Захарова, прочность федеративных устоев зависит от укорененности в той или иной стране классического набора либеральных ценностей.
В различных странах федерализм проявляет себя по-разному. И если отталкиваться от мысли, что в основе этого многообразия лежат различия культурного свойства, то можно выделить, по крайней мере, две модели федерализма: атлантистскую и евразийскую.
Такое разделение обосновывается выделением Евразии как геополитического субъекта. Швейцария «как парадигма федерализма», тем не менее, выпадает из этой классификации «так как ее опыт основывается на прямо противоположном выборе – на фактическом отсутствии какой бы то ни было геополитической субъективности».[52]
А. Дугин утверждает, что геополитическая сфера является главной и приоритетной для характеристики функции центра в случае евразийского федерализма. Она также диктует целый ряд второстепенных прикладных направлений, которые как составные элементы входят в общее русло геополитики. Во всем этом комплексе должен доминировать централистский подход, гомогенная правовая, административная среда. Данный аспект связан с евразийством как геополитическим понятием и в нем сосредоточены ограничительные стороны подхода к федерализму, то, что лимитирует внутреннюю структуру федерализма как тенденции к автоматизации регионов.
Еще одним важным аспектом является то, что «геополитическая субъективность Евразии не зависит от идеологического наполнения того конкретного строя, который установлен в Государстве, наследующем интеграционный вектор евразийских территорий».[53] v
Атлантистский федерализм от евразийского, по мнению А.Дугина, отличается не тем, что он в большей или меньшей степени централизован, автономен, коммунален или демократичен, их отличие лежит в цивилизационной сфере. «Это иная – качественная, содержательная, цивилизационная сторона геополитики».
Основные различия между федерализмом атлантистского (США) и евразийского типов заключаются в том, что субъектом первого являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие особых качественных характеристик, заселенные однородным населением, представляемым не как общины, народы, культуры и конфессии, а как атомарные индивидуумы, распределенные по количественному пространству. Евразийский федерализм является антитезой атлантистскому. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, а не произволен, связан с общиной, а не с условно выделенным территориальным сектором, основан на непрерывных традициях, а не составлен искусственно. Здесь как раз проявляется различие между сухопутным континентальным цивилизационным типом (свойственным Евразии) и морским (свойственным англосаксонскому миру и США). Субъект сухопутного общества – коллектив, основанный на традициях. Субъект морского общества – модернистского индивидуум, свободный и эгоистичный предприниматель-потребитель. Отсюда и различие в субъекте федерирования – система штатов есть просто промежуточная инстанция между отдельным индивидуумом и обществом в целом.
Евразийский федерализм отражает содержание евразийства как учения о ценности традиции и качественных различиях, о важности сохранения народов и культур, конфессий и племен. Субъектом такого федерализма является самобытное, многомерное, исторически укорененное, связанное с почвой, с корнями, с традициями, с культурой органическое образование, И главная задача федерализма – обеспечить этому образованию максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития.
продолжение
--PAGE_BREAK--Типы федерализма. Виды федераций
1. Общая характеристика федерализма. Классические виды.
2. Симметричные и ассиметричные федерации.
3. Договорные и конституционные федерации. Евразийский федерализм
Литература
1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004.
2. Ахмадеев А., Никитина Т. Современные взгляды на природу федерального государства // Ватандаш. 2002. № 10.
3. Маликов М.К. Правовые основы федерализма. Уфа, 2005.
4. Элайзер Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.
5. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
6. Чиркин В.С. Государствоведение. М., 1999.
I
.Поиски моделей идеального государственного устройства начались с древнейших времен, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона, других античных авторов, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город– государство» постепенно превращается в союз городов. Однако, первыми федеративными государствами являются Нидерланды и Швейцария (начавшая объединение в 1291 г.) Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханеса Альтузиуса (1562-1638 гг.), который выдвинул «федеративную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классическим вариантом считается концепция суверенитета Мэдисона, Гамильтона, Джея.
Для современных теорий федерализма характерно широкое использование положений прикладных наук теории управления, кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Одним из популярных в мире науки подходов является анализ природы государственной федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкера, федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и населением, где каждому из уровней гарантирована автономия и имеются гарантии, хотя в форме простого декларирования в Конституции, автономии каждого уровня правления в своей сфере.
Ж. Бюрдо рассматривает федерализм не как совокупность определенных государственно-правовых институтов, а как некую идею, имеющую широкое применение в международном правовом плане. Федерализм там, где сосуществует право 2-х порядков – общее и частичное, то есть в результате для Бюрдо и ООН, и конфедерация, и уния, и собственно федерация являются проявлением федерализма.
Ж.Ведель определил следующие признаки федерального государств, отличающихся от унитарных: 1) наличие двух Конституций; 2) «общая воля» – воля народа федерации и составных ее частей – отсюда двухпалатный парламент; 3) в федеральном государстве нельзя отменить решение местной власти, если оно не противоречит Конституции.
В целом, канадский политолог У. Стюарт насчитал 267 определений термина «федерализм». В ряде исследований федерация рассматривается как возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты (Всемирная Федерация). Однако, в современной науке все же чаще под данной формой государственного устройства подразумевается образование государства–федерации. Теория федерализма не остается неизменной, она развивается в соответствии с потребностями конкретного государства.
По мнению В.С. Чиркина, термин «федерация» становится достаточно размытым, что приводит к тому, что практически любая децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию. Долгое время в литературе при характеристике сути федерации акцент делался на отражение сложности политико-территориальной структуры государства, а другой атрибут разделения государства по вертикали и организация взаимодействия двух уровней такой власти оставался в тени. Лишь в 90-е гг. появляются работы Абдулатипова, Болтенковой, Умновой, Чиркина, Тадевосяна, Карапетяна, в которых проводится идея о том, что главное в понятии федерализма – «сочетание двух государственных, хотя и неодинаковых властей», суть федерации – проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов.
Федерация — это не набор отдельных элементов, черт, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому, по мнению Обера, не может быть двух одинаковых федераций.
Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения связей является характер и степень взаимозависимости субъектов федеративных отношений, исходя из чего выделяют дуалистический и кооперативный федерализм. Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа – строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной властью и властью субъектов федерации. Суть теории дуалистического федерализма разделение власти таким образом, чтобы оба уровня были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом. Концепция дуалистического федерализма строится на двойственности субъекта в федерации. Суть дуалистического федерализма в том, что оба уровня были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом. По мнению отечественного ученого А.С. Ященко, наименование федеральной политической формы «дуалистической» означает лишь указание двойного источника ее суверенитета.
Считается, что в ХХ в. дуалистический вид федераций уступил место кооперативному, его сущность из проблемы суверенитета была переведена «в плоскость взаимоотношений между центром и субъектами федерации». Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х гг. ХХ в. в англосаксонских странах. Она стала доминирующей в США как основа внутренних отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса. Эта модель строится на отношениях кооперации (сотрудничества) и солидарной ответственности центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых функций. Кооперативный федерализм – это нецентрализованная федерация, взаимоотношения в которой исключают иерархию. Кооперация строится на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникновения разногласий. Функции, которые когда-то были исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Государственная воля дополняется механизмом постепенного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности. Получают интенсивное развитие разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. «Федеральные государства, – отмечает П. Пернталер, – это не только разграничение полномочий и компетенций между Федеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел». Для реализации этой цели создаются учреждения, которые организованы федерацией, их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой степени обслуживают и федерацию, и ее субъекты».[54]
Кооперативные федерации– те, в которых признаются предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и трактуется она не как совокупность государственно-административных структур и конституционно-правовых норм, а как процесс, призванный разрешить конфликты федеральных и провинциальных органов, установить их взаимодействие, обеспечить оптимальные методы управления. Чиркин В.С. выделяет по данному критерию еще один тип федерализма – конкурирующий. По определенным вопросам субъекты федерации вправе принимать свои законы, так как по этим вопросам не приняты федеральные законы. Но федеральный законодатель может урегулировать все вопросы, если он считает, что это нужно для сохранения единого экономического и правового пространства или эти вопросы не могут быть эффективно урегулированы законом отдельных субъектов.
В ряду новых классификации появились «бюджетные» и «экономические» федерации. Суть первых состоит в сведении их сущности к «бюджетной политике в федеративном государстве». «Экономические федерации определяют как «способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре». Однако, как справедливо замечает Л.М. Карапетян, эти сферы деятельности характерны не только для федеративного, но и для любого другого государства. Если следовать подобным определениям, то можно говорить о выделении промышленных, аграрных, оборонных федерациях и т.д.
II
.В основе классификации, наиболее ярким представителем которой является В.Е. Чиркин лежит степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, что приводит к выводу о разделении федеральных государств на симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные.
Деление федераций на симметричные и асимметричные в последние годы становится все популярнее. Одни авторы считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению других, их статус может быть асимметричным. В целом по проблеме асимметричной федерации сталкиваются два подхода:
- ряд специалистов полагают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами;
- другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п. Более того, допускается предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними самостоятельного субъекта международного права.
В.В. Иванов, например, определяет симметричную федерацию как федерацию, где «все территориальные единицы имеют только единый видовой статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии)».[55] К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа Российской Федерации между заключением Федеративного договора и принятием действующей Конституции), либо носители статуса субъектов федерации имеют также специальные статусы (право на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства у штата Джамму и Кашмир в Индии, квоты на представительства в Федеральных парламентах земель ФРГ, эмиратов ОАЭ.
Значимость критерия состоит в определении типологизации современных моделей федерализма по однородности субъектов федерации их государственно-правовой природы и различий в статусе. Поэтому Крит выделил два типа федерации – симметричную и асимметричную. Идеальная федерация – это симметричное федеральное государство, где в основу положено объединение субъектов, однородных по природе и равных по статусу. Но, как отмечает Чиркин В.Е., жесткое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнической общности, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей регионов.
«Симметричный» федерализм выражает суть такой формы государственного устройства, в которой все субъекты имеют равный конституционно-правовой статус. «Асимметричный» – возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Такая асимметрия может иметь место на основе договора между субъектами федерации и федерацией.
В настоящее время абсолютно симметричных федераций не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметричного в федеральных отношениях. Каждое федеральное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии – необходимость образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федеральных округов в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные государства («свободно присоединившиеся» Микронезия, Палау, Пуэрто-Рико – и США). Такие федерации В.Е. Чиркин называет структурно-асимметричными, для которых характерно, что входящие в состав государства территории, не имеющих статуса субъектов федерации. Выделяют также «скрыто асимметричные» или симметричные федерации с элементами асимметрии. Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но в каких-то отношениях они не равны, например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, в зависимости от численности населения субъектов. Асимметричность может также проявляться и в отсутствии одинаковых типовых структур органов управления всех субъектов.
Асимметричная федерация предполагает неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Конституция изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу. В такой федерации неизбежны конфликты, так как различия между субъектами федерации становятся источником недовольства. И. Умнова различает ограниченную и абсолютную асимметрию. Ограниченная асимметрия выражается различиями в праве субъектности однородных по природе и названию субъектов федерации.
Теорию асимметричной федерации называют спорной, так как «она фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов)». В связи с этим существует предложение вместо классификации на симметричные и асимметричные подразделять федерации на однородные, состоящие исключительно из субъектов федерации, и неоднородные, которые включают в свой состав не только субъектов федерации, но и прочие территориальные единицы («несубъекты» федерации – например в США, где наряду со штатами, существуют особо управляемые территории – федеральный округ Колумбия и пр.).
По способу распределения и осуществления властных полномочий различают централизованные и относительно децентрализованные федерации.
Высокоцентрализованными федерациями называют Индию, Пакистан. Сильная централизация существует на практике в Венесуэле (роль субъектов очень невелика), в Мексике (обеспечивается нахождением у власти в течение многих десятилетий одной партии – Институционно-революционной партии), в Аргентине и Бразилии (в значительной степени укрепилась в силу частого применения впрошлом института федерального вмешательства в дела субъектов федерации более 200 раз за 150 лет).
Сторонники этой классификации пишут, что деление федераций на централизованные и децентрализованные обладает определенной долей условности. Централизация по основным вопросам государственной политики все чаще сочетается с децентрализацией[56].
По способу взаимоотношений федерации и ее субъектов различаются федерации на основе союза и федерации на основе автономии.
Федерации, возникающие на основе союза, например, США, Швейцария, Танзания, ОАЭ, СССР, характеризуются договорным характером их происхождения, создаются «снизу», на основе волеизъявления объединяющихся государств или государственных образований. Субъекты в таких федерациях первоначально сохраняют за собой суверенные права и сами передают союзу предметы ведения и полномочия, которые, по их мнению, должны осуществляться федеральными органами. Кроме того, предполагается, что субъекты сохраняют за собой право выхода из союза, куда они добровольно вступили.
Многие федерации в настоящее время являются ими на основе автономии их субъектов. К таковым относятся Бельгия, Венесуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан и другие государства.
Выразительным примером федерации на основе автономии является Индия. Хотя в тексте действующей Конституции Индии 1949 г. говорится о союзе, в действительности эта федерация создана сверху, путем законодательного реформирования, каких-либо соглашений между ее субъектам по поводу образования федеративного государства не существует. Субъекты федерации (штаты) государственным суверенитетом не обладают, они создаются законом парламента Индии без их согласия (мнение должно быть запрошено, но для парламента оно не имеет обязательной силы). Изменение границ также не требует согласия субъектов. Более того, все это осуществляется даже не конституционными, а обыкновенными законами.
Существуют и федерации, основанные, с одной стороны, на союзе, и на автономии с другой. Федераций, основанных на добровольном союзе (лишь за частичным исключением ОАЭ) в «чистых формах» ныне не сохранилось. В Швейцарии она приняла иную форму после войны 1847 г. против кантонов, пожелавших выйти из ее состава, в США – после Гражданской войны 1861-1865 гг., когда 11 южных штатов заставили вернуться в союз. В Мексике, Нигерии, некоторых других федерациях тоже имели место аналогичные события. Современные федерации нередко соединяют «союзные» и «автономные» черты. Девять штатов, существующих в Эфиопии, созданы «сверху», путем принятия Конституции 8 декабря 1994 г. Но эта конституция, пожалуй, единственная из действующих конституций, признающая право сецессии из федерации. Это право, однако, сформулировано не как право штата, а как право любой нации, национальности, народности. Такая формулировка придает положениям о сецессии существенные особенности.
Абсолютная асимметрия – это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями – Танзания (Таньганьика и Занзибар). одна из причин асимметрии может быть проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор был положен в основу образования собственности федерации – национальный или территориальный. Почти во всех странах с асимметричной моделью федерации, либо значительными элементами асимметрии наблюдается движение за реформы. федерации, связанные с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за равноправие субъектов федерации. США – повышение статуса требовало население Гавайских островов. Путем преобразования территорий в субъекты федерации шло увеличение Австралии, США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации.
III
.С точки зрения способа создания федеративных государств различают договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.
Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключенного между самостоятельными государствами. Такое соглашение может быть заключено сразу между всеми объединяющимися государствами, а затем в федерацию вступают другие возникающие государственные образования (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).
Швейцария была первой, существующей до сих пор, федерацией, созданной на основе союза. В 1291 г. три кантона заключили союз «на вечные времена» как соглашение по существу международного характера. Затем к ним стали присоединяться другие кантоны, но путем заключения союзов не с конфедерацией, а между собой, причем нередко не со всеми, а лишь с отдельными участниками конфедерации. Множество этих самых разнообразных договоров затем было поглощено Конституцией 1789 г., создавшей республику.
Еще одним примером договорной федерации можно назвать США. Первоначально поселенцы 13 штатов, американских колоний объявивших независимость от Великобритании, в 1777 г. заключили общий договор – «Статьи Конфедерации и вечного союза». Федеративное государство было создано позже на основе принятия представителями этих штатов Конституции 1787 г. Ее принятие было своего рода заключением договора о создании федерации. Подобный способ использовался и в Мексике, где был в 1824 г. принят Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных штатов.
Кроме того, договорными федерациями считаются Объединенная республика Танзания, возникшая в 1964 г.; договорная федерация сербов, хорватов и мусульман, которая была создана в 1995 г. под нажимом мирового сообщества в целях прекращения войны между различными общинами. Соглашение о создании федерации было принято на американской военной базе в Дейтоне, в результате чего внутри унитарной Боснии и Герцеговины была создана федерация, что является уникальным фактором в мировой практике. Конституция Боснии и Герцеговины устанавливает, что она состоит «из двух образований – Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской».
В отличие от договорных федераций, которые создаются в основном «снизу», хотя иногда и под внешним давлением, и не всегда оформляются в виде общего соглашения участников, конституционные федерации создаютсяглавным образом «сверху», в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней.
Так, после завоевания независимости была создана, а затем путем изменения конституции в 1956 г. реформирована федерация в Индии. Современная федерация в Пакистане учреждена после вооруженного выхода Бангладеш из Пакистана путем принятия Конституции в 1973 г. В 1993 г. в результате принятия поправок к конституции небольшая унитарная Бельгия была преобразована в федерацию, состоящую из трех субъектов. В 1994 г. на основе новой Конституции Эфиопия стала федерацией. Конституционным путем были созданы федеративные государства в Германии, Нигерии, на Коморских островах. После октябрьской революции 1917 г. в России актами центральной власти была создана федерация, закрепленная Конституцией 1918 г.
Вместе с тем нельзя провести четкое разделение между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по сути договорно-конституционный характер.
В последнее время получает распространение культурологическая классификация федерализма. Дугин А.Г. на конференции «Федерализм на пороге 21 века: российское и международное измерение» (9-10 февраля 2001 г.) выделил две модели федерализма: атлантисткую и евразийскую. Субъектами атлантического федерализма (США) являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенных однородным населением. Субъектом евразийского федерализма являются исторически сложившаяся общность, объединенная по национальным, культурным, конфессиональным признакам. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, основан на непрерывных традициях. В данном случае проявляется различие между континентальным типом цивилизации (Европа) и морским, характерным для англосаксонского мира, включая США. Субъект традиционного общества – общность, коллектив, основанный на традициях. Субъект «морского» общества – индивид, свободный и эгоистический предприниматель – потребитель. Главная задача евразийского федерализма – обеспечить максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития. Делегировав центру стратегические и геополитические функции, субъекты евразийского федерализма должны сосредоточиться на культурной сфере, включая и социально-экономические отношения и связи.
Евразийство как философия не признает универсальность прогресса, однонаправленный ход человеческого развития. Таким образом, федеральная система, вытекающая из этой философии, стремится освободить субъекты федерации от навязывания какой-то однообразной социально-политической системы. По мнению Ахмадеева, евразийская модель федерализма является наиболее естественной для России, однако для ее реализации необходима ярко выраженная региональная идентичность, а в России гражданин ассоциирует себя прежде всего с государством в целом (45%), а с местностью только 17%. Тогда как в Западноевропейских странах локальная идентификация превышает региональную и государственную (Германия – 34%, Италия – 40%).
Таким образом, анализ многообразия существующих моделей федерализма с точки зрения их демократичности и эффективности позволяет определить предпочтение моделей нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего объективные элементы асимметрии.
При образовании федерации конституционным способом все равно в большей или меньшей степени должно присутствовать согласие будущих членов федерации (письменное или устное), равно как и при образовании федераций договорным путем не всегда встречаются юридически оформленные договоры. Зачастую присутствует просто готовность отдельных территорий к воссоединению.
Необходимо разделяя федерации, исходя из способа их образования, можно говорить о федерациях, образовавшихся путем объединения и разделения территорий – «снизу» и «сверху».
Федерации, созданные «снизу» – это те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария.
Федерации, созданные «сверху» – те, которые образовались в результате разделения единого государства на субъекты, в ходе федерализации унитарного государства.
Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способом не исключает последующего изменение ее состава. Таким примером является США, где существуют 13 штатов, которые явились основой федерации, объединившись при ее создании, и остальные штаты, преобразованные или выделившиеся из других штатов. Отношение этих двух групп к союзу различное и суть такого явления очень выразительно высказал Роско Эшли, который писал: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые – как своего творца»[57].
Исходя из такого деления, можно говорить и о взаимоотношениях федерации и ее субъектов. В федерациях, образованных «снизу», за субъектами, как правило, сохраняется больший круг полномочий, и они являются более децентрализованными. Это совершенно естественно, так как эти образования до создания федерации были полностью самостоятельными, и сами управляли своими делами. Те же субъекты, которые до образования федеративного государства не имели самостоятельных полномочий, на наш взгляд, на первоначальном этапе должны быть менее децентрализованными, так как наличие обширной компетенции по управлению на своей территорий не приведет к нормальной жизнедеятельности субъекта. Таким субъектам нужно время для того, чтобы научиться эффективно реализовывать свои полномочия на выделенной территории, и это необходимо делать не без определенной доли участия государственных органов. В таком случае важно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, тогда развитие федерации будет плавным и эффективным. Контроль за законностью реализации полномочий и помощь при неудачном функционировании власти в субъекте должны входить в число функций государственной власти.
Еще одной важной проблемой в создании и успешном функционировании федерации является территориальное деление субъектов, которое должно учитывать исторически сложившиеся территориальные объединения и исходить из экономически выгодных ресурсных возможностей той или иной территории.
Экономический федерализм и региональная политика
1. Экономическое содержание принципов федерализма
2. Социально-экономическое положение регионов
3. Формы государственного (федеративного) регулирования территориального развития
продолжение
--PAGE_BREAK--Литература
1. Абдулатипов Федералогия. Спб, 2004.
2. Валентей С. Экономические проблемы становления российского Федерализма. // Федерализм. 1999. № 1.
3. Кольчугина А. Типология субъектов РФ по характеру и интенсивности межрегиональной миграции населения // Федерализм. 2006. № 2.
4. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 2003.
5. Лексин В.Н. Экономика и федерализм // Российский экономический журнал. 1994. № 10-11.
6. Мельников Р. Федеральная региональная экономическая политика: стратегические альтернативы и пути реализации // Федерализм. 2006. № 2.
I
.Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, то есть отвечающей его социально-экономическим, этнополитическим, оборонным и другим интересам. Важнейшей предпосылкой федерализации является достижение всей системы общественных отношений определенного качества в перечисленных сферах. Внешне образование Федерации вызвано принятием соответствующей Конституции и нормативно-правовых актов, если абсолютизировать только юридический аспект, тогда можно предположить, что определяющим мотивом выбора федеративной формы государственности выступают не интересы общества, а обосновывающие политические интересы документы юридического характера, что было реализовано в Советском Союзе, Югославии, Чехословакии. Устойчивость и развитие федеративной формы государства обеспечивается специфической формой общественного воспроизводства. В то же время в российской юридической науке практически не исследованы социально-экономические особенности федерализма, рассмотрены в большей степени правовые аспекты совершенствования межбюджетных отношений, разделе между федерацией и ее субъектами. В определенной степени это связано с особенностями исторического опыта зарождения современных федераций. Они возникли и укрепляли свои позиции в период становлении рыночных отношений и формирования национальных государств. Но в конце ХХ в. развитые в экономическом отношении федерации перешли в новое качественное состояние. Оно связано с социальными приоритетами в экономике, что способствовало повышению регулирующей роли государства. Поэтому Российская Федерация не может следовать тем же путем, по которому шли 300 лет современные реальные федерации. Так называемый «технологический подход» к регулированию экономических отношений может быть реализован лишь в стабильном государстве.
Можно выделить следующие экономические принципы федерализма:
1. Полноправным субъектом федерации признается лишь тот субъект, который способен реализовать принцип экономической самодостаточности. Смысл данного принципа вытекает из равностатусности субъектов федерации, а также из признания невозможности подлинного равноправия между экономически разностатусными сторонами.
2. Существование в федерации двух уровней государственной собственности. Это обуславливает реализацию специфических форм публичной собственности. Содержание этих отношений не сводится к механическому разделу объектов собственности в процессе образования федерации. Главное, не перераспределение конкретных объектов собственности, а перераспределение функций регулирования прав владения, распоряжения и пользования. Федерация и субъекты федерации выступают не в качестве собственников, а тем более как это сложилось сегодня в России, в роли хозяйственных субъектов. Они на равных правах, но на различных уровнях государственного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. Сосуществование в рамках института публичной собственности двух форм государственной собственности не может породить специфическую форму общественных отношений.
3. Равноправие Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Реализации данного принципа означает переход к горизонтальной модели бюджетного федерализма. Причем, в отличие от вертикальной модели бюджетного федерализма, где функции регионов определяются «сверху», налогооблагаемая база субъектов федерации определяются не центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой. Это означает, что одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов. Эти источники и выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Причем, из того факта, что ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в предметы ведения друг друга, следует что они не имеют права посягать и на соответствующую налогооблагаемую базу.
Экономико-географические особенности России прежде всего связаны с существенными различиями природно-климатических условий. Также различна насыщенность субъектов Российской Федерации транспортной и энергетической инфраструктурами. Различна численность и плотность проживающего в их границах населения. Однако, более существенными являются особенности размещения производительных сил. В советское время оно ориентировалось не на удовлетворение потребностей населения, а на административно-командные методы организации взаимосвязей между хозяйствующими субъектами. Поэтому абсолютное большинство субъектов федерации не способно реализовать принцип экономической самодостаточности своих экономик.
Таким образом, имеются веские причины говорить об экономической разностатусности субъектов Российской Федерации. Охвативший страну социально-экономический кризис способствовал разрыву межрегиональных хозяйственных связей. Этот процесс, на фоне ухода государства из сферы регулирования экономикой, привел к автаркизации ряда региональных рынков и, как результат – к фактическому «выпадению» части региональных хозяйственных комплексов из экономического пространства страны.
По мнению Абдулатипова Р.Г., экономический федерализм в целом охватывает ту часть системы федеральных отношений, который затрагивает собственность, финансы, денежный кредит, а также нормативно-правовые рычаги, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие федеративного государства, самостоятельность и интеграцию хозяйственных комплексов страны в единое экономическое пространство.
2. В федеративных отношениях на одно из приоритетных мест в настоящее время выходит проблема выравнивания социально-экономического развития регионов, в частности разработка нормативно-правового регулирования государственной поддержки территорий, нуждающихся в дополнительной финансовой помощи. Разрыв между уровнями экономического развития регионов в ряде случаев достигает 30 и более раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточный минимум (Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Псковская, Курганская области). Р. Абдулатипов по уровню социально-экономического развития, конкретному производству, природным ресурсам, кадровому потенциалу, инфраструктуре делит субъектов Российской Федерации на 8 групп.
1 группа: Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области, которые более и менее устойчивы к кризису, а значит, имеют возможность выхода из него.
2 группа: Республика Коми, Саха, Хакассия, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская, Тамбовская области…. 8 группа: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия, Алания. Это глубоко депрессивные регионы. Социально-экономическая депрессивность активизирует в подобных регионах кризисные явления, которые затрагивают и другие сферы общественной жизни.
В настоящее время разработаны три важных законопроекта «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации». Определенную роль в организации взаимодействия органов государственной власти федерации и ее субъектов играют институты полномочных представителей Президента Российской Федерации, в том числе при проведении экономической политики в регионах. Особенно важная антикризисная роль полпредов в решении таких задач, как приведение законов субъектов федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, преодоление центробежных тенденций и налаживание межрегиональной интеграции.
Важно также отметить экономические интересы региональных элит, Они принимают активное участие в пределе собственности, природных ресурсов, общегосударственных экономических компетенций (регулирование хозяйственной деятельности, экспорт, импорт). Каждый региональный руководитель понимает, что роль представленного им субъекта федерации пропорциональна не национальному, социальному или культурно-историческому потенциалу, а экономике региона, его финансовым, имущественным, природо-ресурсным и экспортным возможностям. Это обстоятельство формирует приоритетность в ряде предметов государственного регулирования упорядочения отношений собственности, природопользования, (включая землепользование), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов. В этом состоит существенное отличие новейшего российского Федерализма от классических федераций, где эти вопросы уже урегулированы и существуют надежные механизмы решения возникающих задач. Соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления всегда относилась к числу исключительно сложных и внутренне противоречивых проблем обще-политического, социально-экономического, организационно-правового характера. Данная проблема постоянно воспроизводится потому, что подчиняющиеся общим рыночным законам экономические отношения должны реализовываться в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации государства. Эта организация, основанная на принципах федерализма, местного самоуправления сама требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (региональные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности и регулирование деятельности хозяйствующих субъектов). Таким образом, экономика и территориальная организация общества формируют уже друг для друга особые требования, ограничения и условия.
3. Государственное регулирование территориального развития при всей его специфике – управленческий процесс, который осуществляют конкретные люди. Унитарные государства с относительно жесткой территориальной вертикалью исполнительной власти как бы «выравнивают» субъективные начала региональных руководителей. Федеративное государственное устройство, напротив, усиливает личностные факторы поведения региональных руководителей, то есть федеративное государственное устройство по своей природе более субъективизировано, чем унитарное. Поэтому государственное регулирование территориального развития при федеративном устройстве государства также субъективизируется, становится неодинаковым (по методам, формам, поводам, масштабам) по отношению к различным регионам, которые представлены не только объективными обстоятельствами, но и конкретными неодинаковыми личностями.
Огромные диспропорции территориального развития требует их «выравнивания»; выделяются и так называемые острые локальные депрессии, для которых необходимо чрезвычайное государственное вмешательство.
Характеристика «депрессивность» применительно к региону, где впервые получило распространение в период мирового экономического кризиса в 20-30 гг. Богачева О.В. выделяет три главных критерия депрессивности региона: спад производства, низкий душевой доход и высокая безработица. В целом, депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития. Эти территории не могут самостоятельно выйти из кризиса и необходимо государственное вмешательство. Интерес государства состоит в том, что депрессии могут стать центрами социально-экономической, экологической напряженности в масштабах страны. Кроме того, депрессивность должна оценивать ее одновременно по двум направлениям: по сравнению с другими территориями и по сравнению со своим собственным прежним состоянием. Обязательным индивидуальным подходом должна отличаться санация территорий.
Реальное содержание санации шахтерских поселков после закрытия шахт не может быть одинаковым в Заполярье и Ростовской области. В еще большей степени должны различаться вариант санаций территорий с различным происхождением депрессивности – национальные поселки Крайнего Севера, населенные пункты, подвергшиеся стихийным бедствиям, активному техногенному воздействию. Главное отличие вариантов санации территории определяется ее целями. В частности, временная консервация депрессивного состояния со средствами государственной поддержки препятствует дальнейшему кризису, не устраняя ее причин (реструктуризация, изменение экономического потенциала, социального развития территории, устранение причин экологической катастрофы).
Тотальная санация– полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей. Обычно такая санация проводится как реакция на чрезвычайную ситуацию. Содержание санации, направлений на устранение основной причины депрессии, отсутствие условий стимулов нормальной экономической деятельности – могут составить механизмы установления особых правовых режимов хозяйствования (предоставление налоговых льгот), поддержки отдельных его форм (фермерских, кооперативных). Разнообразны и объекты санации в депрессивных территориях. Это может быть – создание рабочих мест, инфраструктурное обеспечение (дороги, связь, энергоснабжение). Например, проблемы Нечерноземья можно решить за счет телефонизации, регулирования автобусных сообщений.
Санациядепрессивных территорий – дорогостоящее и бесприбыльное дело, истинный результат которого – общегосударственное спокойствие и поддержка людей, терпящих социальное бедствие по независящим от них причинам. По экспертным оценкам минимальная программа санации меньше 10 небольших населенных пунктов, находящихся в безусловно депрессивном состоянии, составит около 20 млрд. руб. К источникам финансирования санации относятся льготные (беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий. Может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей и программное финансирование.
Особого внимания должны быть удостоены регионы, где сконцентрированы государственные организации, относящиеся к отраслям естественных монополий и военно-промышленному комплексу. Приоритет при этом получают предприятия, составляющие основу градообразующей базы малых и средних городов.
К формам федеральной поддержки отдельных территорий можно отнести авансирование текущих расходов бюджетов субъектов федерации для обеспечения социальных гарантий, предоставляемых населению, за счет будущих доходов федерального бюджета (Республики Карелия, Северная Осетия, Мордовия, Тыва, Адыгея, Карачаево-Черкесия). Возможны также поддержка регионов по отраслевым канальным – оказание финансовой помощи региональным, отраслевым комплексам – угольная промышленность (Печора); горно-металлургический комплекс (Белгород), развитие агропромышленного производства за счет государственных заказов с применением гарантированных закупных цен и предварительное авансирование товаропроизводителей.
Мощным источником решения социальных проблем регионов являются многочисленные федеральные и субъектов федерации внебюджетные фонды. Общая величина средств, собранных в них составляют более половины суммы бюджетов федерации и ее субъектов. В эти фонды поступает каждый шестой рубль российского ВВП (пенсии, социальное страхование). Одна из серьезных проблем финансирования внебюджетных фондов в региональном контексте – неравномерное распределение финансовых средств по территории России. В частности, Государственный фонд занятости населения, средства которого децентрализованы, большая их часть находится в распоряжении городов и районов, 20% перераспределяются на федеральном уровне. По сути, средства концентрируются в регионах с относительно благоприятной ситуацией. В регионах с дефицитом бюджета расходы на поддержку рабочих мест составляют 2-3% (Ивановская, Ярославская, Архангельская области, Республика Ингушетия, Дагестан). В благополучных в финансовом отношении регионах расходы составляют свыше 50% – Москва, Волгоградская область, Татарстан, Саха. Таким образом, главный недостаток действующей финансовой системы – неравенство граждан в доступе к средствам защиты от безработицы.
Основными задачами по совершенствованию государственной поддержки развития регионов Российской Федерации являются:
1) подготовка предложений по определению приоритетных направлений регионального развития;
2) принятие проектов федеральных целевых программ развития регионов;
3) составление годовых прогнозов социально-экономического развития регионов и перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета.
продолжение
--PAGE_BREAK--Бюджетный федерализм
1. Понятие бюджетного федерализма
2. Региональный аспект федерального бюджета. Принципы распределения расходов между бюджетами
3. Распределение доходов от использования природных ресурсов в интересах федерации и ее субъектов
4. Зарубежный опыт финансового регулирования территориального развития
Литература
Налоговый кодекс РФ
Бюджетный кодекс РФ
Федеральная программ от 15.08.01 «Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.»
1. Валлих К. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. М., 2003.
2. Гришин В.Н. Конституционно – правовой аспект бюджетно-финансового федерализма // Федерализм. 1999. № 3.
3. Зубаревич Н.В. Социально-экономическое развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М., 2003.
4. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. № 4.
5. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1998. № 5.
I
.Понятие «бюджетный федерализм» как и в большинство новых для России понятий переходного периода, не имеет однозначного определения. Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. При этом, во-первых, «бюджетный федерализм» преимущественно отождествляется с межбюджетными отношениями; во-вторых, подразумевается наличие субъектов указанных отношений в виде единого «центра» и «регионов»; в-третьих, сами эти отношения не выходят за рамки субъектов федерации, то есть не распространяются на систему местного самоуправления. В ст. 18 Бюджетного Кодекса Российской Федерации дается следующее определение бюджетного федерализма: «Это отношение между органами государственной власти и органами государственных субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов, доходов, распределения и перераспределения последних между федеральными бюджетами и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечение единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».
В целом, «бюджетный федерализм» можно понимать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеральных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Этот механизм одновременно является и гарантией устойчивости государственного устройства страны, важным инструментом государственного регулирования территориального развития. Следовательно, бюджетный федерализм выходит за рамки собственных финансовых отношений и не может реализовываться только в структуре этих отношений.
Выделяют ряд специфических требований, обеспечивающих результативность «бюджетного федерализма»:
1) распределение и правовое закрепление между федеральными, региональными и местными уровнями ответственности за выполнением отдельных социально-экономических функций (требование обоснованности распределения расходов);
2) определение и правовое закрепление источников доходов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий, требование обоснованности распределения расходов;
3) разработка и правовое закрепление обязательности полного территориального разреза федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций федерального бюджета по всем субъектам федерации (требование прозрачности территориальных бюджетно-налоговых отношений);
4) определение и правовое закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной структуры расходов и свободного финансового потенциала территорий (требование обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов);
5) разработка и правового закрепление процедур оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства (требование обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы);
6) разработка и правового закрепление механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию всех вышеуказанных положений (требование процедурной обеспеченности);
II
.Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет. Чаще всего региональную функцию бюджетам связывает только с бюджетными позициями, которые в соответствии с принятой бюджетной классификацией содержат названия тех или иных регионов и территорий. По сути вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме оседает на территориях. Отношение с федеральным бюджетом недовольны и регионы — доноры и регионы — рецепиенты.
Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие. Поэтому объективно сравнивать регионы по уровню социальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального саморазвития, выявить их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета без подобной информации невозможно, что увеличивает субъективные необоснованные решения.
Опыт многих стран свидетельствует, что закрепление расходных функций и перераспределение обязанности по оказанию услуг осуществляется в соответствии с «зоной их использования». Так, бюджетно-финансовые услуги, которыми пользуются в основном местные жители, предпочитают оставлять в ведении местных властей. Услуги, предназначенные для нескольких населенных пунктов, обеспечивают региональные власти, расходы, обеспечивающие интересы государства в целом, например, расходы на оборону, являются сферой деятельности федерального правительства.
Наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнить ее надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.
Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федерального государства, которая гарантировала бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств. Мировая практика знает три подхода к разделению собираемых налогов в федеральном государстве:
1. закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;
2. совместное использование базы налогообложения;
3. долевое распределение налогов.
Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляются несколько независимых уровней налогов: федеральные, субъектов федерации и местные. Налогоплательщики должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов.
В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти (федеральной, региональной, местной). Это означает, что налогоплательщик обязан платить один и тот же налог одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. Такая система региональных «надбавок к налогам» эффективна, если применяется согласованное определение базы налогооблажения для органов власти всех уровней (Швейцария; США – налог на личные доходы и доходы корпораций).
Третий подход предполагает использование механизма нормативного распределения между бюджетами различных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет другого уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам этого подхода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти.
3. Для федерального государства с богатыми и неравномерно распределенными по его территории природоресурсным потенциалом особое значение имеет проблема распределения между уровнями государственной власти прав на получение доходов от использования природных ресурсов. В перераспределении ренты действуют свои специфические правила и процедуры. Мировой практике известны три подхода к извлечению государством этих доходов.
Во-первых, государство может являться собственником природных ресурсов и получать соответствующие доходы в виде платы за разработку недр, доли добытого сырья, арендной платы за пользование природными ресурсами, выручки от их продажи.
Во-вторых, может использовать механизм налогооблажения для присвоения части доходов, возникающих у субъектов рынка от использования природных ресурсов, которые могут находиться как в государственной, так и в частной собственности, например, налог на добычу полезных ископаемых, налог на собственность на природные ресурсы.
В-третьих, государство может применить административные методы регулирования – устанавливать контроль за ценами, вводить ограничения на экспорт.
Налоговые поступления, имеющие своим источником природоресурсную ренту, характеризуются неустойчивостью. Они меняются в зависимости от уровня добычи и цен, причем и то, и другое неподвластно региональному контролю. Нестабильность налоговых сборов могут создать бюджетные проблемы для местных органов власти, которые нуждаются в постоянных и определенных налоговых поступлениях. Налогообложение или распределение налоговых поступлений от использования природных ресурсов на региональном уровне может привести к неэффективной миграции населения в регионы, богатые природными ресурсами, или расточительное расходование средств в этих регионах. Налоги на экономическую ренту дают возможность органам власти этих регионов снизить налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечить исключительно высокий уровень услуг и деловую активность.
Каждый регион, в котором ведется добыча природных ресурсов, считает себя обладателем «естественных прав» на свою долю доходов от них. Это является обоснованным, если признается первичность гражданства или национальной самоидентификации данного государственного территориального образования, но тогда это будет не федерация, а конфедерация. Способы распределения доходов от использования природных ресурсов должны обеспечивать согласование интересов федерации и ее субъектов.
Во-первых, необходимо компенсировать общие издержки эксплуатации природных ресурсов. Органы власти на местах и этнические группы, которые могут потерять свои доходы от традиционной деятельности, должны получить компенсацию финансовых, общественных, экологических издержек и потерь, связанных с добычей природных ресурсов.
Во-вторых, обеспечить присвоение федеральным бюджетом большей части ресурсной ренты с тем, чтобы была возможность ее перераспределения в интересах страны в целом.
В-третьих, право на получение доходов от использования природных ресурсов увязывается с общим режимом распределения налоговых поступлений между органами власти разных уровней. Зарубежный опыт регулирования территориального развития подтверждает возможность разумной государственной политики по отношению к регионам.
4. Классический пример федерального государства – Швейцария. Трехуровневая система территориальной организации предполагает наличие бюджетной иерархии. Основная часть средств поступает в региональные бюджеты (70% от налоговых поступлений; 30% – федеральных). При этом федерация получает косвенные налоги, а кантоны и общины – прямые. Налоги, поступающие в федеральный бюджет, как бы пересекаются с налогами кантональными. Имеет место двойное налогообложение одних и тех же объектов. Выравнивание региональных диспропорций происходит путем предоставления субсидий региональным бюджетам. Конкретные размеры обсуждаются на совещании финансовых директоров кантонов, по итогам которого принимается совместное решение. Распределение происходит на основе взаимной договоренности между представителями кантонов.
Для американской модели «бюджетного федерализма» характерно, что штаты фактически имеют такие же права в налоговой сфере, что и федерация в целом. Поэтому в штатах имеются те же по наименованию налоги, которые сообщаются в федеральных бюджетах. При этом право устанавливать размеры этих налогов являются прерогативой самих штатов. Наиболее существенным ограничением налоговых прав штатов является запрет установления таких косвенных налогов, как налог с оборота или налог на добавленную стоимость. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободной торговле между штатами, что запрещено Конституцией США. В то же время существует широкомасштабная практика финансирования федеральными властями развития штатов местных поселений. За счет федеральных субсидий финансировалось огромное число направлений социально-экономического развития на уровне штатов, включая такие, как строительство объектов инфраструктуры, здравоохранение, лесное хозяйство. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых, блоковых и программных дотаций. Их распределение происходит под контролем комитетов и подкомитетов, Конгресса США. Федеральные министерства оговаривают условия использования средств, устанавливают порядок выполнения программ. Контролер-ревизор при Конгрессе США наблюдает за расходованием выделяемых штатам средств. Часть полученных по трансферту средств распределяется внутри штатов между бюджетами городов и округов с учетом населения, налоговых поступлений и доходов на душу населения.
Для Германии является актуальной проблема выравнивания, т.е. распределения доходов между двумя государственными уровнями – федерацией и землями. «Финансовое выравнивание» представляется собой наделение отдельных уровней бюджетными средствами, которые не носят целевого характера. При определенных условиях федерация предоставляет землям целевые выплаты для выполнения общих задач (улучшение региональной инфраструктуры, аграрные проблемы, строительство вузов, поддержка научных исследований). Целевые выплаты из федерального бюджета влияют на распределение финансовых ресурсов между федерацией и землями, но не внутри земель. Наделение каждого уровня соответствующими бюджетными ресурсами осуществляется посредством распределения налоговых поступлений по двум направлениям: между федерацией, землями и частично общинами (вертикальное финансовое выравнивание) и внутри земель (горизонтальное финансовое выравнивание).
Вертикальное финансовое выравнивание – это 1) выравнивание чрезмерной нагрузки. Если в соответствии с федеральным законодательством на земли возлагаются дополнительные расходы, то вместо изменения долей федерации и земель в НДС могут быть представлены федеральные финансовые субсидии; 2) компенсация особых затрат, связанных с созданием учреждений по требованию Федерации (например, в сфере обороны); 3) субсидии экономически слабым землям.
Горизонтальное финансовое выравнивание включает в себя: выделение из причитающихся землям поступлений НДС дополнительной доли для экономически слабых земель; выравнивающие субсидии для экономически слабых земель за счет экономически сильных, из федеральных средств. Установление земель, имеющих право на получение субсидий, и земель, обязанных их платить, осуществляется на основе сравнения финансового потенциала земель, включающих в себя доходы общин и с учетом количества жителей, дополнительных затрат (например, содержание морских портов).
Таким образом, мировая практика финансового регулирования территориального развития зависит от особенностей национальной экономики, государственного устройства и форм межнациональной интеграции.
Статус субъекта РФ
1. Теоретические основы определения статуса субъекта федерации.
2. Конституционно-правовой статус субъекта РФ.
3. Образование федеральных округов и укрупнение регионов.
4. Типология региональных режимов.
продолжение
--PAGE_BREAK--Литература
1. Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. № 3.
2. Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. № 4.
3. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М., 2005.
4. Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава РФ // Правоведние. 2001. № 1.
5. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.
6. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб., 2001.
7. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10.
8. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.
9. Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. № 1.
I
.Характеристика субъектов федерации идет от американской практики XVIIIвека (Чиркин В.Е., Указ.соч. С.7). Восстав против британского владычества колонии в Северной Америке объявили себя «государствами» («state»), подчеркивая свою независимость от британской короны. Выбор названия «estate» в Латинской Америке (Мексика, Бразилия) был связан с аналогичными процессами национально-освободительной борьбе. В Аргентине и Канаде используется термин «провинция», в Индии деление на «штаты» было простым заимствованием. Независимо от того, как построены федерации: на основе национальных (Бразилия), языковых (Индия), территориальных признаков (США), статус субъектов примерно одинаков. Они имеют признаки государственности, обладают государственной властью, но термин «государство» — это дань прошлому, независимо от того, как называются субъекты федерации – все они по своим качествам являются лишь государственными образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом, над ними стоит другая государственная власть – федерация. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария), но в любом случае она не затрагивает сферу политических отношений. Соглашения о культуре между Квебеком и Францией, об охране природной сферы в Альпах между Баварией и швейцарскими кантонами. Некоторые из субъектов федерации имеют довольно много экономических соглашений и имеют свои представительство в других странах (США, Канада, Германия, Россия). В настоящее время признается на право выхода субъектов из состава федерации, а лишь право самоуправления внутри федерации. Это связано с тем, что, во-первых, не всякий субъект федерации – это политико-территориальная организация этноса, во-вторых, самоопределение народов возможно в разных формах, среди которых сецессия – это крайняя и нежелательная мера; в-третьих, сецессия не может быть делом только одного субъекта федерации, даже если он имеет особый этнический состав, необходимо учитывать интересы сохраняющейся федерации и остающихся в ней субъектов.
Государственная власть субъекта федерации самостоятельна при решении вопросов, относящихся исключительно к компетенции субъекта. До определенной степени субъект федерации самостоятелен при решении и в области совместной компетенции: если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект федерации вправе регламентировать их самостоятельно, исходя из общих принципов федеральной конституции. Неотъемлемый элемент правового статуса субъекта федерации – участие членов федерации в законодательном процессе на общегосударственном уровне, непосредственно участвуя в формировании политической воле федерации, будь это конституция или закон.
Таким образом, государственный характер субъектов федерации не означает предоставление им неограниченной власти. Источник государственной власти субъекта федерации может быть неодинаков. Если саму федерацию создают субъекты при объединении, то они наделяют государственной властью возникшее новое образование, оставляя определенную долю власти у себя. В этом случае у субъекта федерации первоначальна государственная власть. Если же федерация создается «сверху», то субъект федерации наделяется государственной властью федерацией и тогда его власть становится производной. В отличие от унитарного государства, в федерации два источника права: народ субъекта и народ государства в целом, что предполагает что предполагает согласование воли народа в целом с интересом отдельных субъектов федерации. «Сотрудничество – ключевой аспект федерализма, — писал Д. Элазар, — Оно подразумевает распределение реальной власти между несколькими центрами, которые должны договорным путем вырабатывать механизмы взаимодействия друг с другом для достижения общих целей». По определению Т. и Л. Фляйнер, в правовой статус субъекта должны входить следующие элементы:
1. государственный характер федеративных единиц (самостоятельная учредительная власть);
2. автономия и финансовый суверенитет;
3. децентрализация власти, принимающей решение;
4. участие федеративных единиц в установлении своих новых обязательств;
5. ответственность членов федерации перед центральным правительством (Указ.соч. С. 116).
II
. Российская Федерация включает три типа субъектов:
1)национально-государственные образования (республики);
2)административно-территориальные образования (край, области, города федерального значения);
3)национально-территориальные образования (автономная область, автономные округа).
В составе Российской Федерации 83 субъектов: 21 республика, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 4 автономных округов.
Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономная область, автономные округа в основе своей строятся по национальному принципу, края и области — по территориальному. Однако и в некоторых национальных образованиях коренное население не составляет большинства.
Россия является асимметричной федерацией: правовое положение и полномочия ее субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более «привилегированном» положении, чем края и области. В частности, конституции республик и их договоры с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий до недавнего времени устанавливали, например, их суверенитет, гражданство. Некоторые из них предусматривали создание своего конституционного суда и даже фиксировали особое положение в составе Федерации.
Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты:
- наличие конституций (уставов), в которых фиксируется их правовое положение и закрепляется компетенция;
- официальное представительство в федеральных законодательных органах государственной власти (по два представителя в Совете Федерации — от представительного и исполнительного органов);
- самостоятельное установление системы органов власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти;
- собственное законодательство, бюджет;
- право заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации;
- частичная международная правосубъектность, касающаяся в основном экономического сотрудничества;
- собственная символика.
Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти в субъекте Федерации составляют один из важнейших предметов конституционно-уставного регулирования вопросов содержания государственного суверенитета Российской Федерации.
Большинство конституций республик и уставов иных субъектов посвящают организации государственной власти на своих территориях специальные главы и разделы. В частности, Конституция Республики Ингушетия содержит гл. 3, которая называется «Организация и система органов государственной власти и управления». Конституция Республики Саха (Якутия) включает в себя разд. 4 «Система государственной власти в Республике Саха (Якутия).
Конституции и уставы по-разному определяют наименования, состав, порядок формирования и деятельности, полномочия собственных органов государственной власти, основы их взаимодействия между собой, а также с федеральными органами и органами государственной власти других субъектов РФ. Положения конституций республик и уставы иных субъектов РФ, определяющие основы их органов государственной власти, конкретизируются в соответствующих региональных законах. В некоторых субъектах приняты законы об органах государственной власти (Республика Мордовия, Тульская область, Санкт-Петербург и др.), действуют также законы о законодательном органе, о правительстве, об администрации, о конституционных (уставных) судах.
В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в стране как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).
Согласно Конституции РФ «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона» (ст. 36). Народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы права на использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако, это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежат исключительно субъектам РФ.
Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному владению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (ч. 2 и 5 ст. 76).
Сходные правовые режимы установлены и в отношении других природных ресурсов. Ни один субъект РФ не вправе объявлять своей собственностью природные ресурсы на своей территории на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается государственный суверенитет Российской Федерации.
Территория, являясь одной из основных характеристик государственности, выступает одновременно материальным условием осуществления своего суверенитета. Но поскольку республики в составе Российской Федерации не являются суверенными государствами, они не могут обладать и собственной территорией, которая является территорией Российской Федерации.
Конституция России, определяя статус республик и других субъектов Федерации, исходит из принципа равноправия всех субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Признание же за республиками суверенитета, притом что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Федерации, сделало бы невозможны его осуществление в рамках суверенного федеративного государства.
Таким образом, использование в Конституции РФ (ч. 2 ст.5) понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
В определенной мере данное положение разрешает Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации, была передана субъектам Федерации с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контрольных функций за федеральными органами.
Однако, как отмечается в представленном впервые Докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», несмотря на масштабы проделанной работы, федеральной власти пока еще не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов. [58]
III
.Создание института полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах указом от 13 мая 2000 г. было проведено в целях «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных округов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».Данный указ отменял пункты 1-5 предшествующего указа президента Б. Ельцина от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации». Результатом стало преобразование существовавшего ранее института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально изменявшего существовавшую схему управления.
Указ фактически вводил новое административно-территориальное деление на федеральные округа, параллельное тому, которое было закреплено в Конституции 1993 г. Создание федеральных округов, каждый изкоторых инкорпорировал значительное число субъектов федерации, было связано со всем комплексом законодательных инициатив, радикально меняющих политический режим в направлении его централизации.Достаточно сказать, что раздел Конституции «Федеративное устройство», регулирующий отношения федерального центра и субъектов федерации, а также распределение компетенций между ними, не знает института федеральных округов. Принципы образования федеральных округов, очевидно, совершенно иные, нежели субъектов федерации, хотя последние оказываются инкорпорированными в новую властную вертикаль, утрачивая значительную часть своей политической, законодательной и административной самостоятельности. Полномочные представители и их заместители, согласно указу, являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации президента, которая ведает их назначением и смещением, осуществляет оперативное руководство их деятельностью.
Полпреды, таким образом, непосредственно подчиняются президенту и подотчетны ему. В то же время в их компетенцию фактически входят реализация основных направлений внутренней и внешней политики, контроль за исполнением решений федеральных органов власти, кадровая политика, сбор информации и подготовка решений пообщим вопросам политического, социального и экономического положения и, что особенно важно, — обеспечение национальной безопасности н федеральном округе.
Перечисляя многообразные функции полпреда, указ использует точно расплывчатые формулировки о «координации», «взаимодействии» «анализе» и т.п. Они выражают скорее временную неопределенность ситуации, а не реальные цели новогостатута. Эти реальные цели включаютфактически руководство всеми институтами исполнительной власти федеральными, так, в опосредованном виде, и региональными, правоохранительными органами, расстановкой кадров. Положение об участии«в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления» свидетельствует, по-видимому, о том, что вертикаль власти будет выстраиваться по этой линии. Существенными прерогативами наделены полпреды фактически и в области надзора за законностью, поскольку в их компетенцию входят осуществление (совместнос прокуратурой и Главным контрольным управлением президента) контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента и правительства, право предложений президенту о приостановлении действия актов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции,федеральным законам и международным обязательствам страны.
Это значит, что полпред получает функции, сопоставимые с теми, которыми обладали наместники или генерал-губернаторы, т.е. возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени президента и через голову местной законодательной и исполнительной власти.
Согласно специальному разделу о правах новых должностных лиц, они: получают особое информационное обеспечение (располагают всей полнотой информации о положении в регионе, идущей как сверху (от Администрации президента), так и снизу (от органов государственной власти субъекта федерации)); располагают банками данных (как Администрации, так и федеральных органов государственной власти); имеют возможность использовать все государственные системы связи, в том числе правительственную; получают неограниченные возможности контроля и сбора информации о ситуации в регионе (путем контроля исполнения федерального законодательства, бюджета и использования госимущества, приема жалоб от населения через голову местных властей, направления своих сотрудников для участия в работе органов государственной власти и местного самоуправления, беспрепятственного доступа в любые организации и использования значительного административного аппарата для осуществления этих задач контроля и ревизии).
Границы округов плохо соотносятся с традиционными экономическими регионами. О. Крыштеновская отмечает, что федеральные округа «способствовали разрушению установившихся междугубернаторских связей, представлявшихся Кремлю опасными» (с. 238), по мнению С. Валентея, федеральные округа смогут в дальнейшем свести к минимуму угрозу регионального, и тем более, этнического сепаратизма (с. 17).
В тоже время специальные исследования в области теории управления и управленческой практики убеждают, что гипертрофированная политсубъектность Федерации противоречит закону предела кратности и делает страну неуправляемой. В этой связи Федеральные округа новых административных единиц в России не добавили, т.к. они в существующем виде административной целостностью не обладают. Разграничение полномочий и предметов ведения в соответствии с Конституцией РФ осуществляется между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации и местным самоуправлением. Самостоятельные полномочия Федеральных округов ни Конституцией, ни действующим законодательством не предусмотрены.
Процедуру укрупнения было решено начать с ликвидации «матрешечных» субъектов РФ (субъектов, имеющих в своем составе автономные области), т.е. с присоединения бедствующих «национальных автономий» к крупным субъектам-донорам. Первый опыт по слиянию регионов был инициирован в декабре 2003 г., когда в результате референдума население Пермской областиКоми-Пермяцкого АО высказалось за объединение[59]. За это проголосовали 84% жителей Пермской области и 89% — Коми-Пермяцкого АО. Показательно то, что население «поглощаемого» субъекта неслось к объединению даже с большим энтузиазмом, нежели и региона «принимающего». Немногочисленные противники ля сетовали на то, что в результате этой акции «коми-пермяцкий народ потеряет свою самобытность»[60]. В итоге 1 июля 2005 г. В. Путин подписал закон об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого АО и образовании в результате этого нового субъекта РФ — Пермского края. Закон был принят Государственной думой РФ 17 июня 2005 г. и одобрен Советом Федерации 22 июня 2005 г.[61] Официально новое территориальное образование начало существование с 1 декабря 2005 г.
Для продолжения эксперимента была избрана Сибирь. 15 октября 2004 г. депутаты законодательных органов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО высказались за объединение в единый субъект — Красноярский край. В январе 2005 г. депутаты законодательных собраний назначили дату проведения референдума на 17 апреля. Референдум состоялся, и, по словам губернатора Красноярского края А. Хлопонина, результаты потрясли даже его инициаторов. Объединение регионов поддержали 93% жителей Красноярского в Эвенкии идею создания единого Красноярского края, одобрили 80% участников референдума, а на Таймыре — 70%. Было заявлено, что после слияния с Красноярским краем Таймыр и Эвенкия сохранят статус национально-культурных автономий, что якобы предполагает создание двухпалатного парламента, в котором равным образом будут представлены различные «этнические» группы.
Проведение референдумов об Объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа стоило казне 13 млн. рублей, Красноярского края, Таймыра и Эвенкии- 100 млн. рублей, Камчатки и Корякского автономного округа, Иркутской области и Усть-Ордынского и Бурятского автономного округа – 70 млн. рублей. После образования единого региона требуется издавать новые карты, менять тысячи вывесок, печатей и т.д. Затраты проходят по разным бюджетным статьям и точно не учитываются. В тоже время иногда не удается договориться с населением упраздняемых субъектов (Например, Адыгея и Краснодарский край, Алтайский край и Республика Алтай). Было заявлено, что после слияния с Красноярским краем Таймыр и Эвенкия сохранят статус национально-культурных автономий, что якобы предполагает создание двухпалатного парламента, в котором равным образом будут представлены различные «этнические» группы.
Серьезным стимулом для объединения служат дополнительные инвестиции и поощрительные дотации из федерального Центра. Напомним, что накануне красноярского референдума В. Путин подписал Указ о социально-экономическом развитии объединенной территории, согласно которому дотационные территории Эвенкии Iи Таймыра на переходный период сохранят прежние объемы финансирования из федерального бюджета, а Красноярский край получит 200 млрд. руб. в виде инвестиций. Вернувшись из Красноярска 14 апреля 2005 г., министр регионального развития В. Яковлев сделал заявление о том, что «в России вместо 89 должно остаться 60 полноценных регионов», Еще более оптимистично прозвучал прогноз хорошо информированного Д. Рогозина,который предположил, «что в конечном счете у нас будет около 30 субъектов РФ» и что «реформа начнется сразу же после того, как все губернаторы будут переназначены»[62].
Наиболее вероятные кандидаты на следующее объединение Камчатская область и Корякский АО (губернаторы М. МашковцевО. Кожемяко уже подписали соответствующий протокол о намерениях и договорились о продолжении совместных действий). Согласован предварительный проект обращения к Президенту, в котором будут подробно изложены социально-экономические перспективы объединения. Представительные делегации Камчатки и Корякин посетили Пермский край с целью ознакомления с опытом работы по объединению регионов[63].
Судя по высказываниям политиков и чиновников высокого ранга на очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского АС Республики Коми и Ненецкого АО; Тюменской области, Ямале Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. О перспективе объединения Свердловской, Курганской и Челябинской областей говорил губернатор Свердловской области Э. Россель. Обсуждается возможность объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.
Особого внимания заслуживает заявление председателя Центризбиркома А. Вешнякова (сделанное им еще в 2005 г.) о том, что вскоре начнется процесс объединения Краснодарского края и Республики Адыгея[64]. Если это так, то это будет первый опыт ликвидации «суверенной» республики в составе РФ.
25 февраля 2006 г. лидеры этнополитических структур, ратующих суверенитет республики, провели в Майкопе «рабочую встречу предателей адыгской общественности Республики Адыгея, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Причерноморской Шапсугии и Краснодара».
В итоговом документе названной выше «рабочей встречи представителей адыгской общественности» предложена собственная версия укрупнения субъектов РФ. Авторам резолюции представляется целесообразным «объединить в составе Российской Федерации Адыгею, Кабарду, Черкесию и Шапсугию в Адыгскую (Черкесскую) Республику в рамках исторических границ».
Проблему совершенствования федеративных отношений невозможно решить лишь простым перераспределением полномочий и передачей функций по уровням власти или только преобразованием структуры через укрупнение субъектов. Важно четкое понимание конечной цели преобразований – повышение качества жизни населения через усиление социально-экономической эффективности субъектной структуры Федерации. Поэтому приоритетным становится обеспечение геополитической стабильности новой федеративной структуры российского государства.
IV
. Типология региональных режимов.
Научная классификация политических режимов XXв. разделяет их на три основных идеальных типа — плюралистической демократии, тоталитарные и авторитарные. Им соответствуют, как было сказано ранее, три модели конституционализма — реального, номинального и мнимого. Поскольку тоталитарный режим в чистом виде в настоящее время является скорее исключением, чем правилом и, во всяком случае, не может существовать на региональном уровне, то типология приобретает более упрощенный вид, разделяя режимы на демократические и авторитарные. Однако и эти классификационные категории оказываются слишком широкими: каждая из них включает значительное число модификаций. Кроме того, данные категории, представляя собой идеальные типы режимов, недостаточно отражают существующие в реальности переходного периода комбинации различных режимов и их различных признаков. Так, о демократическом типе режимов на региональном уровне можно говорить лишь с известной долей условности, поскольку речь идет в лучшем случае о начальном этапе формированиядемократических институтов на постсоветском пространстве. Подавляющее большинство рассмотренных региональных режимов определяется как авторитарные или формирующиеся авторитарные. Они должны быть, в свою очередь, подразделены на несколько видов, тяготеющих к демократии или, наоборот, к авторитарной и почти диктаторской власти.
Для решения проблемы дефиниции региональных политических режимов переходного периода была предложена концепция «гибридного политического режима», совмещающего особенности различных его типов, которые могут выступать как доминирующие на различных фазах его развития, позволяя ему в одних случаях действовать в качестве плюралистического, а в других — авторитарного (даже с элементами тоталитаризма). Эта дефиниция, имеющая определенную эвристическую ценность, также не решает проблемы типологии, необходимой для классификации региональных режимов и выявления различий в тенденциях их эволюции. Она оставляет открытым вопрос об имманентных свойствах режимов, определяющих логику их развития в контексте перспектив гражданского общества и правового государства.
В качестве критериев конструируемых моделей могут быть приняты рассмотренные выше динамические характеристики режимов переходного периода: соотношение легитимности и законности; правовая система разделения властей и ее модификации; власть и оппозиция; параметры реального механизма власти и управления (элита, бюрократия, партии, группы давления); соотношение власти и собственности; структура правящей элиты; провозглашенные цели режима и стиль лидерства. Взятые в своей совокупности и динамике развития, эти критерии позволяют выявить ряд интегральных и достаточно устойчивых моделей региональных политических режимов.
1. Плюралистические демократические режимы Они характеризуются следующим: демократической легитимностью региональной власти, которая в этом случае совпадает с формальной конституционной законностью; отсутствием дуализма федерального и регионального законодательства; четким проведением принципа разделения властей на региональном уровне и его стабильным функционированием; признанием оппозиции в качестве полноправного участника политического и законодательного процесса; разделением власти и собственности (независимость судебной власти в борьбе с бюрократической коррупцией и криминальным бизнесом); открытым характером правящей элиты, внутри которой консенсус обеспечивается путем установления рациональных правовых правил конкуренции и достижением компромисса властных групп; сохранением государственной монополии на легитимное применение насилия; демократическим стилем обсуждения и принятия властных решений с возможностью их критики в средствах массовой информации и судебного опротестования оппонентами. Данный режим ставит своей целью развитие гражданского общества и правового государства. В настоящее время такая модель выступает скорее идеальным типом, нежели реальностью в российских регионах. К ее реализации приближаются по ряду основных параметров Новгородская и Нижегородская области.
2. Режим ограниченной демократии с авторитарными чертами исполнительной власти. Данный режим действует на основе права, допускает оппозицию, плюрализм элитных групп и независимую прессу. В то же время правовой механизм разделения властей обеспечен недостаточно (как из-за несовершенства и противоречивости права, так и из-за прямых лакун в правовом регулировании). Причем на практике исполнительная власть сохраняет устойчивые признаки авторитаризма (иногда, впрочем, это просвещенный авторитаризм). Это выражается в давлении на оппозицию, независимые средства массовой информации, в стремлении поставить под свой общественные организации, политические партии и местное самоуправление. Власть и собственность формально разделены, однако фактически администрация сохраняет рычаги воздействия на предпринимателей, а судебная щита их прав несовершенна. Стиль руководства включает элементы социальной демагогии и патернализма. Данная модель политического режима является наиболее распространенной в центральных российских регионах. Из рассмотренных вариант ближе всего стоит Калининградская область.
3.
Авторитарно-бюрократический режим. Его основным свойством является стремление к проведен социально-экономических преобразований на основе централизации управления и бюрократического контроля. В соответствии с этим режим сознательно отступает от принципа разделения властей, стремится максимально ограничить оппозицию, если не ее полностью. Основная декларируемая цель состоит в борьбе с безвластием и коррупцией, а методами служатне столько правовое регулирование развития демократических институтов, сколько создание многоступенчатой системы вертикального контроля, чистка аппарата, консолидация правящего слоя на основе личной преданности лидеру. Данная модель связана с концепцией управляемой демократии, согласно которой, исполнительная власть г решающее значение, а институты демократического гражданского общества не принимаются в расчет, поскольку находятся на стадии формирования. Это также форма авторитаризм, необходимая для преодоления управленческого хаоса и укрепления властной вертикали. Выраженные элементы этой системы присутствуют Красноярском крае, Приморье, Саратовской области. Повсюду данная ль тяготеет к установлению жесткого режима личной власти с культом личности лидера. Историческим аналогом данной системы является скорее традиционный российский институт генерал-губернатора, о необходимости возрождения которого все чаще говорят представители региональных элит.
4. Неокорпоративистские авторитарные режимы. Выход из кризиса усматривают в локальной автономии, противопоставляя региональную легитимность федеральной законности, выявляют склонность к разработке параллельного законодательства. Решение социальных проблем переходного периода видят в создании (или сохранении существующих) корпоративных структур, объединяющих власть и собственность в руках бюрократии. На деле выступают за жесткое государственное регулирование и восстановление властной управленческой вертикали в полном объеме. Данные тенденции проявились особенно четко в такой консервативной модификации корпоративизма, как режимы «белорусского типа». Из рассмотренных вариантов ближе всего к ним подходит неономенклатурный режим Ульяновской области, Свердловской области.
5.Неопатримониалистические режимы, имеющие самую жесткую форму авторитаризма в российских регионах. Представляя собой традиционалистскую реакцию на процесс демократических преобразований, данные режимы выступают за максимальную степень автономии, доходящую до полной независимости. Национальная и конфессиональная легитимность и порожденные ею мифы противопоставляются общероссийскому конституционному законодательству, которое принимается лишь в той мере, в какой не затрагивает интересы правящих верхов. Характерными чертами режимов подобного типа (их называют в литературе режимами «туркменского типа») являются номинальный конституционализм, полное отсутствие элементов разделения властей, легитимной оппозиции и независимого общественного мнения. Власть и собственность слиты воедино, а механизм их регулирования представляет собой систему клановых и клиентелистских структур, централизованный контроль над которыми концентрируется на вершине бюрократической пирамиды. Элита носит закрытый характер, а конфликты в ней разрешаются непосредственно лидером, власть которого практически не ограничена. Внешним выражением этого является культ личности президента.
Особенно четко характерные черты стиля правления неопатримониалистического типа представлены в Башкирии. Здесь президент имеет неограниченные полномочия, превышающие власть первого секретаря обкома. С его личного согласия назначаются и освобождаются от должностей правительственные чиновники, судьи, прокуроры банкиры, директора предприятий, власти на местах и кандидаты в депутаты. Президент больше, чем глава государства, — он его символ. Президент несменяем: он сохраняет свою должность, несмотря на приводившиеся в печи акты нарушения избирательного законодательства и фальсификации результатов выборов. К неопатримониализму тяготеют Татарстан, Башкирия и Калмыкия. Типология режимов позволяет понять тенденции их развития в условии переходного периода. В известной ситуации прогрессивной следует признать тенденцию к переходу от одной формы тоталитаризма к другой. Можно констатировать, что последние два типа региональных режимов (неокорпоративистский и неопатримониалистский) едва способны преодолеть стагнацию и эволюционировать в направлении демократии без радикального изменения собственной природы. Их принципиальная особенность состоит в сочетании политической неподвижности и консолидированной элиты, практическине поддающейся качественным изменениям изнутри. Напротив, первые три режима (плюралистический, ограниченной демократии и отчасти даже авторитарно-бюрократический) вполне способны развиваться в направлении правового государства.
Многие аналитики склоняются к выводу, что ситуация в регионах может быть изменена только при активном вмешательстве федерального центра. Авторитарная модернизация все чаще рассматривается как единственный способ унификации и стабилизации, а усиление исполнительной власти как антитеза феодализации. Перспективы гражданского общества остаются при этом под вопросом: могут ли новые экономические и политические группы в регионах рассматриваться как конституирующие элементы будущего гражданского общества и политической демократии.
Разрушив прежнюю стабильность общества, переходные процессы выявили степень отчуждения власти от него. Они сделали актуальным вопрос: в какой мере региональные режимы есть порождение местного политического процесса, а в какой — политики центра? Любая прогностическая модель не может не учитывать влияния региональных политических процессов на общероссийскую модель власти. В настоящее время Россия практически окружена авторитарными режимами извне. Тревожность ситуации определяется тем, что и внутри нее, в регионах, идет конкуренция различных моделей политических режимов, большинство из которых имеют выраженные недемократические тенденции. Совершенно ясно: демократия в центре не может существовать, опираясь на региональные авторитарные режимы. Рано или поздно эта тенденция может стать доминирующей в стране. Но тогда это будет конец рациональных целей самой модернизации, без осуществления которых современная элита не сможет удержать ситуацию в правовом русле.
Вопрос стоит не о борьбе демократии и авторитаризма, а скорее о выборе типа авторитаризма — будет он просвещенным (т.е. ориентированным на модернизацию в рамках права) или деспотическим (неокорпоративистским или неопатримониалистическим).
Правовые способы федерального принуждения
1. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.
2. Формы федерального принуждения.
3. Контроль федерации в отношении ее субъектов в РФ.
продолжение
--PAGE_BREAK--Литература
1. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: Конституционно-правовые аспекты. М., 1998.
2. Гончаров И.А. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003.
3. Домрин А. Федеральная интервенция в деле субъектов федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февраля.
4. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализация в Конституции РФ // Государство и право. 2000. № 2.
5. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.
6. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.
7. Сафина С.Б. Федеративное государство: правовой аспект. Уфа, 2003.
8. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
I
. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.
Верховенство федеральной государственной власти, необходимость
обеспечения единства экономической и политической организации федеративного государства являются основанием осуществляемого федерацией контроля над деятельностью ее субъектов. Виды и формы этого контроля разнообразны и обычно устанавливаются конституцией, но некоторые из них могут сложиться в порядке обычая. Эти формы контроля могут быть разделены на текущие (обычные) и чрезвычайные. К текущим формам контроля относятся, например, финансовый: налоги, субсидии, дотации, займы; судебный — по спорам о разделении компетенции, о действиях органов или должностных лиц; контроль по линии исполнительных органов, т. к. органы исполнительной власти, как правило, образуют единую вертикаль.
Институт федеральной интервенции в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии (см. ст.ст.34 -36 Конституции), Мексики, Венесуэлы, а также конституцией Эфиопии 1994 года. В случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных причин президент, привлекая армию, вправе распустить органы штата, назначить для управления штатом своего представителя. Президент принимает декрет о федеральном вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти, Верховного федерального суда или генерального прокурора. Декрет об интервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и называющий уполномоченное на это лицо, в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или Законодательному собранию штата; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. При отпадении оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим функциям, если этому не препятствует закон.
В Аргентине, начиная с 1853 года, было более двухсот случаев федеральной интервенции. Однако в XXвеке этот институт почти исчез из практики, но конституции сохранили эту меру как резервное оружие федерации. В Конституции США институт федеральной интервенции не предусматривается, но вмешательство федерации в дела штатов неоднократно имело место в 60 — 80-х годах для пресечения расистских беспорядков, неповиновения губернаторов штатов, для принудительного исполнения решений Верховного Суда и других актов федеральных органов.
Приостановление собственного управления субъекта федерации предусмотрен Конституцией 1975 г. Папуа-Новой Гвинеи. В отличие от трех ранее названных способов эта мера осуществляется не главой государства, а правительством с последующим утверждением парламентом. В этом случае законодательное собрание распускается, исполнительный орган смещается, управление провинцией переходит непосредственно к федеральному правительству. Приостановление собственного управления возможно при коррупции в ее органах, развале управления, несоблюдении конституции.
Введение всех способов чрезвычайного контроля в субъектах федерации возможно только на определенный срок, который может быть продлен только парламентом или его верхней палатой.
Своеобразный контроль предусмотрен федеральными властями ФРГ. В случае необеспечения властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказа земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращения землей своего участия в работе Бундесрата может осуществляться федеральное принуждение в соответствии со ст.37 германского Основного закона. Использование Бундесвера (федеральных вооруженных сил) в случае федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других земель, дача указаний землям и их властям, при необходимости также отстранение правительства земли, роспуск парламента земли, назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд.
II
.Федеральное принуждение (вмешательство)— правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. Его сущность выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязанностей либо применении к этим органам или должностным лицам дополнительных лишений (обременении) личного или организационного (неимущественного) порядка.
По мнению А. Домрина, является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу)форме[65]. И.А. Умнова отмечает наличие сходства института президентского правления с режимом чрезвычайного положения[66].
С нашей точки зрения, федеральное принуждение (вмешательство) как по характеру, так и по системе используемых средств не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения. Можно выделить как минимум три таких отличия. Во-первых, при чрезвычайном положении органы государственной власти субъекта федерации, как правило, не отстраняются от выполнения своих функций, в то время как в условиях федерального вмешательства эти органы либо смещаются (распускаются), либо попадают в прямое подчинение к федеральным властям. Во-вторых, в случае введения мер федерального вмешательства временно меняется система разграничения предметов ведения и полномочия органов власти федерации и субъектов, а именно: органы власти федерации получают право осуществлять исполнительные и распорядительные полномочия органов власти субъектов по предметам совместного ведения и предметам исключительного ведения субъектов, а в ряде случаев они также осуществляют и законодательные функции. В-третьих, характер мер, вводимых при федеральном вмешательстве, как правило, указывает на неспособность региональных властей осуществлять государственное управление либо на прямые нарушения федерального законодательства вследствие беспорядков, восстания либо невыполнения властями субъектов предписаний федеральных законов, т.е. имеется ярко выраженная региональная направленность. Основания же для введения чрезвычайного положения свидетельствуют о действии стихийных природных сил или возникновении техногенных катастроф, затрагивающих, как правило, значительную часть территории государства, а также о появлении факторов угрозы общенациональной безопасности вследствие попыток вооруженного захвата власти в стране либо внешней агрессии. Для подтверждения последнего довода можно обратиться к ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, где ясно обозначено, что основанием для введения чрезвычайного положения может быть исключительно «угроза жизни нации», ане какой-то обособленной территории[67]. Вместе с тем нужно отметить, что отдельные меры федерального принуждения в отношении субъектов федерации, а именно их органов власти, могут быть применены и в условиях режима чрезвычайного положения, особенно в случае отсутствия в законодательстве самостоятельной регламентации института федерального вмешательства.
Классификация мер (средств) федерального принуждения может, на наш взгляд, основываться на разграничении обязывающих мер и способов прямого принудительного воздействия.
1) Средства обязывания: дача федеральными органами государственной власти обязательных для исполнения указаний органам власти субъекта федерации по приведению в соответствие с федеральным законодательством их правовых актов или к выполнению требований федерального законодательства; принятие решения федерального суда, обязывающее органы государственной власти субъектов федерации выполнять конкретные распоряжения федеральных органов либо разрешившее спор о компетенции в пользу федерации, а также признающее недействительным правовой акт субъекта федерации.
2) Средства прямого принуждения: ликвидация самостоятельной системы государственной власти в субъекте федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы высшего органа исполнительной власти);, перераспределение совместных предметов ведения и полномочий в пользу органов государственной власти федерации; осуществление федеральными органами власти всех или части полномочий, принадлежащих субъекту; назначение специального представителя федеральной власти для осуществления управленческих функций в субъекте; ввод специальных военных или полицейских подразделений для поддержания (восстановления) правопорядка.
Кроме того, можно предложить и градацию средств федерального принуждения, основанную на критерии достижения правового результата:
средства, устанавливающие потерю юридической силы правовых актов (отмена актов органов власти субъектов федерации);
средства, направленные на утрату правового положения органов власти и должностных лиц субъектов федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти);
меры, в целом изменяющие правовой статус территории (ввод войск, режим федерального управления).
III
.Практика применения Конституции 1993 г. показала явные пробелы конституционного регулирования механизмов воздействия федерации на ее субъекты.
Приостановление Указом Президента действия законов субъектов РФ, противоречащих Конституции и федеральному законодательству одновременно с обращением с запросом в Конституционный Суд о соответствии их Конституции России;роспуск законодательного органа и отстранение от должности высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Указом Президента РФ в случае издания ими нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству после установления фактов этих нарушений в решениях Конституционного Суда и отказа от устранения выявленных нарушений в течение трех месяцев; назначение Президентом с согласия Совета Федерации представителя федеральной власти для координации и осуществления государственного управления в субъекте федерации, в отношении которого применены меры федерального принуждения; введение подразделений милиции и внутренних войск в субъект федерации, где происходят массовые беспорядки, систематически нарушаются федеральные законы и парализованы властные структуры в соответствии с Указом Президента с согласия Совета Федерации или в случае его неполучения, но после решения (заключения) Конституционного Суда
В частности, ситуация, связанная с мерами по наведению конституционного порядка в Чечне, когда одним Указом Президента РФ было предусмотрено введение чрезвычайного положения на территории республики и прямо названы некоторые меры, подтверждающие использование вооруженных сил для ликвидации немеждународного вооруженного конфликта (Указ Президента от 30 ноября 1994 г.). Но через несколько дней другим Указом он был признан утратившим силу, и фактически введенное чрезвычайное положение на территории Чечни было заменено на «меры по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности» (Указ Президента РФ от 11 декабря 1994 г.). Указом Президента от 9 декабря 1994 г. Правительству России было поручено применить «все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности» в соответствии со ст. 114 Конституции России, что правительство и реализовало, приняв Постановление от 9 декабря 1994 г. Несмотря на постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., согласно которому последний Указ Президента, так же как и постановление Правительства, был признан соответствующим Конституции, а в отношении Указа от 30 ноября 1994 г. производство было прекращено, нельзя, на наш взгляд, рассматривать вердикт высшей судебной инстанции как адекватный буквальному смыслу конституционных норм. Российская Конституция и законодательство содержат такие пробелы в регулировании использования силы на территории субъекта федерации, какие не сможет восполнить ни один суд. В любом федеративном государстве использование спецподразделений полиции либо армии для подавления массовых вооруженных беспорядков на части (а тем более всей) территории субъекта федерации требует предварительного или последующего утверждения со стороны высшего законодательного органа страны, что осуществляется на основании прямых конституционных положений и норм соответствующих федеральных законов. В Конституции РФ до сих пор отсутствуют положения о возможности федерального вмешательства, а Закон «О чрезвычайном положении», действовавший на тот момент, не предусматривал подобного рода действий со стороны федеральных органов власти в отношении субъектов федерации. На наш взгляд, до внесения изменений в законодательство нельзя рассматривать действующие конституционные положения в качестве правовой основы для применения федерального принуждения.
В данном контексте представляется возможным рассмотреть функции института полномочных представителей как инструмент федерального вмешательства. Прежде всего обращает на себя внимание параллелизм функций полпредов по отношению к функциям региональной правительственной власти и правоохранительных органов. Создана, по мнению Медушевского А.Н., параллельная горизонтальная административная структура, призванная преодолеть территориальную и ведомственную разобщенность и навязать региональным властям определенный тип поведения, обеспечить если не абсолютный, то внешний характер их подчинения. Это позволило сравнивать их с институтом генерал-губернаторства в поздней Российской империи, реализовавшим сходные функции делегированных административных полномочий самого императора в условиях растущей политической дестабилизации. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», полномочия полпредов можно разделить на следующие категории:
1) координационно-согласительные (функция взаимодействия государственных органов);
2) консультативные (рекомендации Президенту РФ);
3) собственно представительские (внесение предложений Президента РФ в орган государственной власти субъектов РФ);
4) согласительные (при кадровых назначениях);
5) контрольные.
По сути, в стабильные периоды, полпреды – инструмент координации и контроля, в кризисные – непосредственного воздействия на поведение региональной элиты, поведение директив Президента, минуя региональную власть.
С 1999 года ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за принятие нормативных правовых актов, противоречащих законодательству федерации и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности государства, его национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства. В качестве мер федеративной ответственности вводятся (при условии соблюдения ряда процедур) роспуск законодательного (представительного) органа субъекта федерации и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. Существует также рад институтов, правомочных применять меры воздействия к субъектам Российской Федерации. Это и право Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и право судов общей юрисдикции подвергать оценке с точки зрения соответствия закону акты любого органа, и разрешение дел о соответствии нормативных правовых актов федеральной Конституции Конституционным Судом Российской Федерации, и право принесения протеста Прокуратурой, и заключение Министерства юстиции в случае несоответствия правового акта субъекта федерации Конституции Российской Федерации.
Перспективы федерализма
1. Основные направления развития федеративных отношений за рубежом.
2. Реформирование российского федерализма.
продолжение
--PAGE_BREAK--Литература
1. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.
2. Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002.
3. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.
4. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
5. Нечаева Т.В. Совершенствование процедуры участия субъектов РФ в федеративном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. № 10.
6. Тимашова Т.Н. Канадская модель федерализма. М., 2002.
I
.Международная политическая реальность такова в абсолютном большинстве федераций мира, в том числе европейских, набирают силу унитаристские тенденции. Это особенно характерно для Германии, Индии, США, Пакистана, но проявляется и в большинстве других федераций. Даже в Швейцарии, древнейшей федерации Европы, все заметнее рост общенационального самосознания.
Обострение сенатаристских тенденций, регионализация, имевшие место в ряде стран (Канада, Испания, Бельгия), можно рассматривать, во-первых, как частные явления, лишь подтверждающие общую закономерность, а, во-вторых, как следствие временного обострения политической борьбы. Это особенно видно на примере Канады.
Наконец процесс федерализации искусственно и ошибочно рассматривается как процесс демократизации целым рядом политиков и ученых, преследующих как правило, политические цели. Это легко доказывается хотя бы тем, что это проблемы регионализации и федерализации обострялись в последние десятилетия, прежде всего в таких устойчивых демократических странах, как Канада, Бельгия, Италия. Это вывод подтверждает, и то обстоятельство, где набирали силу отчетливые унитаристские тенденции, — США, ФРГ и других, — ничто демократии не угрожало.
2. Взаимоотношения федерации и ее субъектов, как правило, всегда являются достаточно сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, армии, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает, как правило, самостоятельным государственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной части вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов.
Международный опыт доказывает две параллельно действующие системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации Конституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов.
3. Существует идеологическая позиция, не подкрепленная международным опытом, что практически во всех государствах европейского континента идет процесс расширения полномочий местных органов власти. В качестве примеров сторонники децентрализации приводят опыт Испании, Италии и Франции (в Испании, начиная с 1986г. автономии контролируют 30% собираемых налогов; в Италии проводятся политические консультации о проведении федеральной реформы; во Франции расширяются полномочия департаментов). Однако в других европейских странах ничего подобного не происходит.
Сторонники сверхфедецентрализации не хотят замечать того очевидного обстоятельства, что существующие тенденции относятся к государствам, входящих в Европейский Союз, — прообраз нового конфедеративного сверхгосударства, сопоставимого по уровню интеграции с Россией. Так что этот опыт скорее должен рассматриваться, как аналог взаимоотношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.
4. Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения {Индия, Бельгия, Канада, РФ). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальной принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада. Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.
5. Мировой опыт не знает примеров и преодоления национально-территориального наследия федерализма. Неудивительно, что и
Конституция Российской Федерации в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие «социалистического федерализма». Во многом, поэтому политика «бюджетного сепаратизма», одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы.
6. Стратегической тенденцией современного федерализма является (при сохранении прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Основные направления такой интеграции: субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию. Обеспечивается равенство прав граждан любого субъекта федерации на территории всей федерации. Существует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего федеральной Конституции. Закон субъекта федерации не может противоречить федеральному закону. Разграничение предметов ведения между органами государственной аласти федерации и ее субъектами производится Конституцией или федеральными законами.
Мировой опыт подсказывает, что сохраняются и успешно функционируют лишь те федерации, которые эффективно решают задачи, для реализации которых они были созданы, своевременно перестраивающиеся, модернизирующиеся в соответствии с изменениями, происходящими как внутри этих государств, так и на международной арене. Поэтому современные федерации не представляют собой раз и навсегда застывший объект – они находятся в постоянном изменении и развитии.
II
. Российский федерализм постсоветского периода представлял собой противоречивую комбинацию декларативных советских принципов национально-территориального устройства та центральной власти. Для и модели номинального конституционализма было характерно лишь демагогическое провозглашение свободы национального самоопределения, которое стало реальностью лишь в условиях распада государства постсоветского периода. Федерализм стал эволюционировать в сторону национального сепаратизма и политической децентрализации, фактически — в направлении конфедерации. В противовес этому в основу создания федеральных округов были положены уже чисто рациональные критерии. В качестве возможных критериев нового территориально-государственного деления ранее обсуждались географические, экономические и военно-политические. Тенденция к экономической интеграции регионов страны шла в последнее время безотносительно к существующему национальному и административно-территориальному делению. Так возникли наметившиеся ранее региональные экономические объединения, в которых консолидировались исторически сложившиеся территории в условиях перехода к рыночной экономике. Однако при формировании новых федеральных округов предпочтение было отдано не географическим или экономическим факторам, а военно-политическим.
Военно-политические факторы определили, по-видимому, сходство новых федеральных округов с внутренними военными округами. В связи с этим более приемлемо образование семи федеральных округов — Центрального (центр — Москва), Северо-Западного (Санкт-Петербург), Северо-Кавказского (Ростов-на-Дону), Приволжского (Нижний Новгород), Уральского (Екатеринбург), Сибирского (Новосибирск), Дальневосточного (Хабаровск). Создание федеральных округов и преобразование института полномочных представителей президента связывались в указе с реализацией им «своих конституционных полномочий, повышением эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованием системы контроля за исполнением их решений». Таким образом, старому (чрезвычайно дробному, противоречивому и неэффективному) территориально-политическому давлению противопоставлялось новое, отвечавшее, по мнению инициаторов реформы, принципам рациональности, экономической эффективности и политической целесообразности. Проблема, однако, заключалась в том, что эта, внешне чисто административная реформа, ставила под вопрос конституционные принципы российского федерализма.
Другой принципиальной инициативой в том же направлении стало реформирование верхней палаты Совета Федерации, внешне также представленное как развитие существующих конституционных положений. Не меняя структуры этого высшего законодательного института действующее законодательство радикально изменило порядок его формирования и его реальное место в системе разделение властей. Членами Совета Федерации по новому закону становились (в качестве представителей от соответствующего субъекта федерации) не губернатор и глава законодательного собрания, как это было ранее, а любой гражданин страны, достигший 30 лет. Причем решение о его избрании должно приниматься тайным голосованием и оформляться соответствующим законом субъекта федерации. Члены Совета Федерации должны отныне работать на постоянной профессиональной основе, а срок их полномочий ограничивался четырьмя годами. Член Совета Федерации не может быть одновременно депутатом законодательного органа власти либо представительного органа местногосамоуправления и, что особенно важно, — «занимать иные государственные должности категории «А», а также выборные муниципальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе». Тем самым под предлогом реализации принципа разделения властей отсекались губернаторы, главы законодательных собраний, мэры и представители высшей региональной бюрократии. В качестве политического компромисса центра с членами существовавшего Совета Федерации интерпретировалось создание нового высшего совещательного государственного института — Государственного совета Российской Федерации, Указ о создании которого президент подписал 1 сентября 2000 г. В состав нового учреждения предполагалось включить губернаторов и глав республик, однако его статус с самого начала определялся как консультативный.
В полном составе Государственныйсовет собирается лишь раз в три месяца (что исключает постоянную профессиональную работу). Практическое ведение прерогатива президиума, включающего по одному губернатору (или президенту республики) от каждого из семи созданных федеральных округов. Его состав станет сменяться каждые полгода. Подобная структура Государственного совета преследовала ряд целей: осуществление направленной селекции представительства руководящих кадров и их ротацию; функционирование системы обратных связей с регионами; централизованный контроль за деятельностью высшей исполнительной власти в регионах. Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6 октября 1999 г.) устанавливает взаимную ответственность законодательного и исполнительного органов власти субъекта федерации за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов Конституции и федеральным законам.
В случае уклонения законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации от выполнения решения суда по делам о несоответствии регионального закона Конституции закон наделяет президента правом роспуска данного законодательного (представительного) органа. Сходным образом в случае нарушения Конституции или федерального законодательства высшим должностным лицом субъекта федерации либо действовавшими по его поручению структурами исполнительной власти президент наделяет правом применения мер воздействия на соответствующее должностное лицо в виде объявления ему предупреждения, а при повторном нарушении — правом отрешения его от должности. Кроме того, президентполучил право назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) в случае отрешения прежнего от должности или временного отстранения от исполнения своих обязанностей на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Таким образом, концепция реформирования российского федерализма включает изменение существующего административно-территориального деления путем его укрупнения (федеральные округа); изменения порядка формирования верхней палаты парламента; наделения президента исключительно обширными полномочиями по роспуску региональных законодательных собраний и отрешению от должности избранных глав субъектов федерации. Реализованные в совокупности, эти законы призваны были создать новый — централизованный тип федерации, имеющий устойчивую тенденцию к унитарной модели власти. Решающим элементом данной системы становятся новые центры региональной власти — федеральные округа, а инструментом проведения в жизнь — полномочные представители президента.
Эффективность федерализма непременно надо рассматривать с позиции его основных составляющих: цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной. Основными направлениями совершенствования федеративных отношений в нашей стране, по мнению Н. Добрынина, являются:
1. Обеспечение геополитической стабильности федеративной структуры;
2. Конкретизация конституционно модели федерализма, в том числе конституционно-правовое закрепление единого статуса субъекта федерации;
3. Закрепление на конституционном уровне децентрализации властных полномочий;
4. Перестройка бюджетно-налоговых отношений, т.е. оптимальное установление налогов и пропорциональное распределение доходов по уровням власти в соответствии с закрепленным объемом полномочий;
5. Создание единой системы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления[68].
Заключение
Россия в конце XXвека проводит реформирование своей государственности, общественного, социально-экономического и политического устройства. Человечество в целом и российская история, в частности, оставили нам ценнейший опыт обустройства народов и культур в едином государстве, обществе. Исторически в российском пространстве сохраняя свою самобытность и достоинство около 200 народов, которые живут и взаимодействуют друг с другом в различных формах. Они сочетают самостоятельную государственную жизнь и государственную жизнь коллективную, российскую. Сегодня крайне трудно определить этнические корни тех и иных этносов-наций. Угро-финны, руссо-славяне, тюрки, хетты, геты, этруски, хазары, гунны, сарматы, аланы, авары, скифы, татаро-монголы, германцы, персы, ногайцы, арабы, римляне — это только те народы, которые приходят на память. Они взаимодействовали, кочевали, воевали, сотрудничали на территории только нынешней России. Тут трудно проследить все развитие и переплетение этнических и антропологических корней. В каждом есть немалая доля культуры, духа. Важен поиск потенциала, который есть в каждом народе, поиск исторически оправдавших форм развития и сотрудничества.
Сегодня пока еще делаются попытки строительства многонационального демократического государства в условиях наличия на практике одновременно проявляющихся отрицательных элементов почти всех форм политического устройства государства. Все говорят о «согласии», а на практике каждая элита, группы, партии, нации-этносы внутри российского общества, государства начинают строить свою, примитивную, для себя и под лозунгами, якобы, для своей группы государственность и формы правления. Конечно, тут потребуются годы, чтобы преодолеть многообразие «дурных форм» прообраза многонационального государства. И Президент России В.В.Путин начал этот процесс упорядочения. Есть Конституция, есть действующее законодательство, но на деле нет четких ориентиров, единства позиций и действий в деле общегосударственного строительства, обязательных для всех органов власти федерального центра и субъектов федерации.
Россия обречена, быть многонациональным сообществом и государством. И только в таком качестве имеет исторические перспективы. Иначе, как говорят, нарушается и гармония международного устройства- Разрушается традиционный тыл евразийского сообщества, народов и государств, который имеет исторически огромное значение для Европы. Поэтому вопрос государственного устройства многонациональной России — это бесспорно мировой вопрос, а не только российский. Как Аристотель говорит: «Из трех видов государственного устройства, наилучшим, конечно, является тот, в котором управление сосредоточено в руках наилучших». Благополучие государства зависит не столько от этнических, национальных характеристик или от идеологических принципов и форм политического правления, а от конкретных людей, которые осуществляют это правление.
Традиции, утвердившиеся в данной этнонациональной среде, играют базовую роль. В соответствии с ними, в каком конкретном обществе, и для какого конкретного народа или сообщества народов выстраивается та или иная форма политического, государственного устройства. Необходимо помнить о многообразии видов и форм государственного устройства и гражданского общества в многонациональном сообществе. Гегель писал: «Государство в качестве духа народа — есть, вместе с тем; проникающий во все его отношения закон, нравы и сознание индивидов, то государственное устройство определенного народа вообще зависит от характера и развитости его самосознания; в этом заключается его субъективная свобода, а, следовательно, и действительность государственного устройства»[69]. Поэтому тот, кто находится в поисках идеального политического устройства России, прежде всего, должен знать исторические традиции, социальную и духовную характеристики того народа, тех народов, которых он хочет обустроить. Важно познать дух народа, его традиции и обустраивать их справедливо, не ущемляя, а возвышая достоинство. «Государственный строй, — продолжает Гегель, — не есть нечто созданное: он представляет собой работу многих веков, идею и сознание разумного в той мере, в какой оно развито в данном народе. Народ должен чувствовать, что его государственное устройство соответствует его нраву и его состоянию, в противном случае оно может, правда, быть внешне наличным, но не будет иметь ни значения, ни ценности. Каждый народ имеет то государственное устройство, которое ему соответствует и подходит»[70]. Без учета этого фактора все рассуждения будут абстракциями, а опыты – фикциями.
--PAGE_BREAK--