--PAGE_BREAK--Смешанные комиссии, называемые также паритетными, создаются в случае возникновения разногласий между палатами. Состоят они из равного числа членов палат – по семь от каждой палаты. Их основное назначение состоит в выработке взаимоприемлемого для каждой палаты решения по законопроекту, чтобы он был одобрен впоследствии обеими палатами.
Комиссии ad hoc рассматривают вопросы лишения депутатских полномочий, приостановления депутатского иммунитета, а также приостановления применения к депутатам мер процессуального принуждения.[6]
Каждая комиссия избирает свое бюро и председателя.
Депутатские объединения в парламенте. В составе Национального собрания действуют депутатские фракции, именуемые политическими группами, включающие депутатов, избранных от определенной партии. В эти фракции могут входить и депутаты от других партий или независимые. Согласно регламенту палаты в его первоначальной редакции (1958 г.), для образования фракции необходимо было 40 депутатов. Затем эта цифра была уменьшена до 30, а с приходом к власти социалистов этот порог был снижен до 20, и коммунисты, только 27 мест в парламенте, смогли образовать собственную фракцию.[7]
В каждой палате учреждается парламентская делегация по делам Европейских сообществ. В Национальном собрании она назначается на срок легислатуры, в Сенате – после каждого частичного обновления палаты. Делегации имеют задачей информирование соответствующих палат о деятельности европейских институтов, а сами получают информацию как от европейских институтов, так и от своего Правительства. Члены делегаций не могут состоять в Ассамблее Европейских сообществ.
Парламент учреждает также парламентское бюро по оценке научных и технических проектов для информирования об их научных и технологических последствиях. В состав бюро входят восемь депутатов, назначаемых на срок легислатуры, и восемь сенаторов, назначаемых после каждого частичного обновления Сената. Для каждого члена бюро в том же порядке назначается заместитель. В начале каждой сессии Парламента бюро избирает своего председателя и вице-председателя, которые должны представлять разные палаты. В необходимых случаях бюро получает от Парламента полномочия следственной комиссии сроком до шести месяцев.
Палаты обладают финансовой автономией, а за ущерб, причиненный их службами, ответственность несет государство.
Парламент работает сессионно. Проводятся сессии двух видов – очередные и внеочередные. Очередная сессия парламента начинается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня (ст. 28 Конституции). В этой же статье установлено, что число дней, в течение которых проводятся заседания палат, не должно превышать 120 (прежде – 150 дней) в год, но при этом предусмотрена возможность проведения дополнительных заседаний по решению Премьер-министра или большинства членов каждой палаты.[8]
Внеочередные сессии проводятся, согласно ст. 29 Конституции, по требованию Премьер-министра или большинства депутатов Национального собрания для рассмотрения определенной повестки дня. Если она была созвана по требованию депутатов, то закрывается немедленно по исчерпании повестки дня и не позднее, чем через 12 дней. До истечения месяца, следующего за закрытием сессии, право требовать созыва новой сессии принадлежит только Премьер-министру. Если Парламент не собирается по праву, внеочередные сессии открываются и закрываются декретом Президента (ст. 30 Конституции).
Конституция в ст. 33 установила, что заседания палат открытые. Стенограммы всех выступлений на сессиях публикуются в официальном издании – «Журнал офисьель». Закрытые заседания палата может проводить по требованию Премьер-министра или 1/10 от числа своих членов (по Регламенту соответствующие доли определяются от числа фактически замещенных мандатов). Согласно вышеупомянутому ордонансу, палата при заслушивании доклада следственной или контрольной комиссии может преобразоваться в секретный комитет и запретить публикацию всего или части доклада. Члены Правительства имеют доступ на заседания обеих палат и получают слово по своему требованию; им могут помогать комиссары Правительства (ст. 31 Конституции).
Глава 3. Компетенция Парламента Франции
Компетенция палат одинакова, точнее, одинаковы предметы ведения и почти одинаковы полномочия. Различия имеются лишь в законодательном процессе, а также в сфере парламентского контроля.
Компетенция французского Парламента – абсолютно ограниченная, что отличает его от парламентов других демократических стран.[9]
Однако полномочия Парламента в целом аналогичны тем, которые традиционно осуществляет представительный орган и в других демократических странах. Это, во-первых, законодательные полномочия, во-вторых, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, в-третьих, контроль за деятельностью исполнительной власти, в-четвертых, решение вопросов войны и мира. И все же механизм реализации этих полномочий в Пятой республике отличается большим своеобразием.[10]
1. Прежде всего ограничена сфера применения закона. Конституция в ст. 34, установив, что законы принимаются Парламентом, очертила при этом сферу его законодательной компетенции, за пределы которой он выходить не должен, ибо там лежит сферарегламентарной власти, принадлежащей Президенту и Правительству. В этой статье определены предметы подробного законодательного регулирования (гражданские права и основные гарантии, выборы в палаты Парламента и представительные органы местного самоуправления и др.), а также такие, в отношении которых законом устанавливаются лишь основные принципы (с тем, очевидно, что их конкретизация осуществляется Правительством) – оборона, образование собственность и др. Здесь же предусмотрено, что финансовые законы определяют доходы и расходы государства с учетом содержащихся в специальном органическом законе условий и оговорок и что программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства. В то же время посредством органического закона приведенный в статье перечень может быть уточнен и дополнен. Но практика Пятой республики не знает такого рода расширения сферы полномочий. Можно даже считать, напротив, что в связи с расширением сферы применения референдума несколько сужается возможность законотворчества Парламента в экономической и социальной сферах.
В отличие от оценок указанных положений, приводившихся обычно в советской литературе, французский профессор Филипп Ардан полагает, что ограничение законодательной компетенции Парламента, равно как и различие между законодательными нормами и принципами, практического значения не имеют, поскольку Правительство опирается на парламентское большинство. Указанное ограничение продиктовано, по его мнению, не систематическим стремлением принизить роль Парламента, а поиском большей эффективности Правительства. Нельзя, однако, не отметить, что эта большая эффективность достигается именно за счет полномочий Парламента, что имеет значение в тех случаях, когда парламентская поддержка Правительства непрочна.[11]
Из различных положений Конституции следует, что Парламент принимает три вида законов – конституционные (изменяющие Конституцию), органические (по особо указанным в Конституции вопросам) и обычные.
2. Важную прерогативу Парламента, как и во всех других странах, составляет вотирование государственного бюджета и отчета о его исполнении. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собрания. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передается на рассмотрение верхней палаты. В целом применяется та же процедура, что и при прохождении обычного законопроекта. Специфика процедуры заключается прежде всего в том, что Парламент может прибегать при рассмотрении финансовых законопроектов к помощи такого авторитетного учреждения, как счетная палата. Если палаты не вотируют бюджет в предусмотренные законом сроки, Правительство при помощи декрета может ввести в действие временное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходование государственных средств на базе закона о государственном бюджете предшествующего года.
3. Парламент, и прежде всего его нижняя палата, призван осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Французский Парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью Правительства. Таковыми являются устный и письменный запрос, создание при необходимости контрольных и следственных комиссий и, наконец, постановка на голосование резолюции порицания Правительству, если его политика встречает неодобрение со стороны парламентариев. Интерпелляция, т.е. вопрос Правительству с последующим обсуждением и голосованием, в Пятой республике формально запрещена. Хотя она и упомянута в Регламенте Национального собрания 1959 г., процедура ее – та же, что и процедура резолюции порицания, если не считать приоритета в получении слова интерпеллянтом.
Таким образом, все формы парламентского контроля могут быть разделены на две большие группы:
1) не содержащие прямых санкций в отношении Правительства, кроме публичной огласки; они осуществляются в обеих палатах;
2) влекущие политическую ответственность Правительства; осуществляются в Национальном собрании.
Первая группа форм контроля осуществляется в форме устных или письменных вопросов. Любой депутат или сенатор может обратиться к члену Правительства или к Правительству в целом с устным или письменным вопросом. В этом случае Премьер-министр или министр дает соответствующий (устный или письменный) ответ. Одно заседание в неделю, как правило по средам, отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представляются заранее в письменной форме, а ответ дается на них в устной форме. Этот ответ может сопровождаться короткими репликами. Ответы Правительства на письменные вопросы парламентариев публикуются в официальном издании Франции – «Журнал офисьель». О значимости этой формы контроля свидетельствуют приводимые французскими учеными цифры: в течение 1990 г. депутаты Национального собрания задали членам Правительства 15 249 письменных вопросов, члены Сената – 5414. В «Журнал офисьель» было опубликовано соответственно 13 924 и 4684 ответа.[12]
Для проведения второй группы форм контроля – связанной с политической ответственностью Правительства – могут создаваться следственные и контрольные комиссии. Следственные комиссии собирают информацию об определенных фактах, вопросах, событиях, однако не вправе дублировать деятельность судов и правоохранительных органов, а контрольные – проверяют административную, финансовую или техническую деятельность публичных служб и национальных предприятий. О результатах своей деятельности комиссии информируют соответствующую палату. Результаты обсуждения могут повлечь вопрос об ответственности Правительства. Национальное собрание может вынести в отношении Правительства резолюцию порицания. Процедура вынесения такой резолюции весьма сложна и состоит в следующем:
С инициативой вынесения такой резолюции может выступить не менее 1/10 от общего числа депутатов Национального собрания, т.е. не менее 58 человек (из 577). Голосование проводится через 48 часов после постановки вопроса на заседании палаты. Принимается резолюция большинством голосов от общего числа членов палаты, а не от числа присутствующих. Если набирается хотя бы 289 голосов, резолюция принимается и Премьер-министр подает Президенту прошение об отставке. Конституция ограничивает инициативу парламентариев. Согласно ст. 49 депутат не может ставить свою подпись более чем под тремя резолюциями в течение парламентской сессии.
Политическая ответственность правительства проявляется и через институт отказа в доверии Правительству. Вопрос о доверии ставится Премьер-министром в связи с правительственной программой или голосованием по конкретному законопроекту (так называемый связанный вотум). Если резолюция о доверии не набирает большинства голосов депутатов Национального собрания, то считается, что в доверии Правительству отказано, и Премьер-министр подает Президенту прошение об отставке.[13]
Отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии поставлен Правительством, или принятие резолюции порицания – это наиболее действенные средства контроля за деятельностью Правительства. Процедура внесения резолюции порицания, постановки ее на голосование, а равно сама организация голосования таковы, что они серьезно затрудняют возможности использования института ответственности парламентариями для контроля за деятельностью исполнительной власти.
4. В сфере внешней политики, обороны и безопасности Парламент дает разрешение на объявление войны (ст. 35 Конституции), на продление осадного положения свыше 12-дневного срока (ч. 2 ст. 36) и на ратификацию или одобрение определенных категорий международных договоров – мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международным организациям, договоров, обременяющих государственные финансы, договоров, изменяющих законоположения о статусе лиц, а также договоров, предусматривающих уступку, обмен или присоединение территории с согласия заинтересованного населения (ст. 53).
5. В сфересудебной Парламент обладает правом амнистии. Он создает судебные органы для рассмотрения обвинений высших должностных лиц – Высокий суд правосудия и Суд правосудия республики, а также может предавать Президента к Высокому суду правосудия по обвинению в государственной измене.[14]
Глава 4. Статус парламентария
Можно отметить отсутствие какой-либо особо заметной специфики в правовом положении французских парламентариев. Они рассматриваются как представители всей нации и осуществляют свои полномочия на основе представительного (свободного) мандата, а не мандата императивного, который, согласно ч. 1 ст. 27 Конституции, недействителен в любом случае. Запрещение императивного мандата во французской правовой доктрине и в законодательстве рассматривается как одно из средств обеспечения независимости парламентария. Однако это не относится к его партийной принадлежности.
Во Франции отсутствует право отзыва парламентария. Рядовой избиратель может следить за деятельностью своего депутата или сенатора по отчетам в прессе и по передачам аудиовизуальных СМИ, публикации материалов парламентский обсуждений и характера голосования каждого парламентария (естественно, кроме случаев тайного голосования) дают избирателям возможность судить об истинном политическом лице каждого депутата и сенатора.
Законодательство стремится оградить Парламент и его членов от чрезмерного воздействия исполнительной власти. Такую цель имеют, в частности, законоположения о несовместимости парламентского мандата с определенными государственными должностями и другими мандатами в системе публичной власти. Так, мандат депутата Национального собрания, согласно Избирательному кодексу, несовместим с мандатом сенатора, с выполнением функций заместителя депутата или сенатора, с членством в Экономическом и социальном совете, в правительственном совете заморской территории, с функцией судьи, с обладанием более чем одним выборным мандатом или выборной должностью и др. Эти положения предназначены не только для обеспечения независимости парламентария, но и для того, чтобы дать ему возможность всецело посвятить себя парламентской деятельности.[15]
Согласно Ордонансу № 58-1100, в мирное время парламентарии не обязаны нести военную службу, а если согласились на это, то они могут при прохождении службы участвовать в обсуждениях, а голосовать могут лишь в порядке упомянутой делегации. В случае же войны или ее угрозы парламентарии, мобилизованные или заключившие контракт о несении военной службы, сохраняют свои мандаты. Парламентарии не подлежат награждению государственными наградами и отличиями, кроме как за военные подвиги или сравнимые с ними действия.
Французский парламентарий не может подвергаться преследованию, розыску, аресту за высказанные им мнения или за свое голосование при исполнении своих функций. Что же касается совершения парламентарием преступлений или административных проступков, то его иммунитет установлен тремя последними частями ст. 26 Конституции. В результате конституционного пересмотра в августе 1995 г. он значительно ослаблен. Парламентарий в любой момент может подвергаться какому-либо «изучению» со стороны правоохранительных органов, но арест парламентария и меры, ограничивающие его свободу, могут быть предприняты только с разрешения бюро палаты, членом которой он является. Правда, в новой редакции статьи имеется оговорка о том, что возможно приостанавливать до конца сессии преследование в отношении парламентария и меры контроля за ним, если палата того потребует, причем такое требование для обсуждения и принятия по нему решения вносится в повестку дня палаты в приоритетном порядке.
продолжение
--PAGE_BREAK--