--PAGE_BREAK--
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование вопросов приобретения, утраты гражданства различными категориями граждан
1. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРИОБРЕТЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСТВА
В соответствии со ст. 11 Закона 2002 года гражданство Российской Федерации приобретается:
· по рождению;
· в результате приема в гражданство Российской Федерации;
· в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; (иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в соответствии с ч.1 ст.13 закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет).
· по иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации.
Закон также указывает в качестве оснований приобретения гражданства выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации (ст.17) – при изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации[3].
Нужно сказать, что закон 2002 года практически не изменил основания приобретения гражданства. Очевидно, что признание гражданства потеряло актуальность, т.к. все, кто был гражданином СССР и проживал на территории России в момент прекращение существования СССР уже был признан гражданином России в 1991 г.
В законе 1991 г. содержалось в качестве приобретения гражданства России регистрация. Нужно отметить, что хотя регистрация и не упоминается в новом законе, она фактически повторена в системе упрощенного приобретения гражданства с изменением ее условий. При этом следует согласиться с А.Б. Блиновым и Н.Ю. Чаплиным, что само исключение категорий признаний и регистрации является весьма важным и прогрессивным явлением [8, с.3-4].
В то же время, значительные изменения закон 2002 года внес в условия приобретения гражданства. Срок непрерывного проживания на территории Российской Федерации до подачи заявления о приеме в гражданство увеличивается с трех до пяти лет, что соответствует Европейской конвенции о гражданстве и укоренившейся практике европейских государств. Например, законом о гражданстве Германии установлена длительность непрерывного проживания в стране в восемь лет. [8, с.3-4].
Также в России появились новые условна приема в гражданство — владение русским языком, наличие законного источника средств к существованию, а также обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося гражданства, отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или действующим законом о гражданстве либо цели отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин. Данные условия имеют много общего с условиями приема в гражданство в Германии. Так, чтобы стать гражданином Германии, необходимо быть в состоянии обеспечить себя и свою семью, отказаться от прошлого гражданства, владеть в необходимой степени немецким языком и т.д.
Рассмотрим основные положения порядка приобретения гражданства по новому закону.
Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка:
· оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);
· один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
· один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;
· оба его родителя, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство. Нужно отметить, что в этот пункт законом от 11 ноября 2003 года внесено важное дополнение, согласно которому на территории России проживали оба родителя или единственный родитель.
Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.
Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица:
· проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью второй настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года;
· обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;
· имеют законный источник средств к существованию;
· обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;
· владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Организация государственного тестирования по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации осуществляется на основании приказа Минобразования РФ от 20 июня 2003 г. №2606.
Срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
· рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР;
· состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
· наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста восемнадцати лет и имеющих гражданство Российской Федерации;
· наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
· предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;
· признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
Нужно отметить, что некоторые из этих условий с 1 января 2004 года теряют свою силу, а точнее становятся условиями для принятия гражданства в упрощенном порядке. К таким условиям отнесены:
· наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
· предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;
· признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке вызвал особые дискуссии. Законом 2002 года были определены следующие особенности прием в гражданство в упрощенном порядке.
Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения общих условий, если указанные граждане и лица:
· имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации;
· имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.
Законом от 11 ноября 2003 года было определено, что с 1 января 2004 года к этим условиям добавляется еще одно очень важное условие, которое во многом сняло остроту вокруг порядка приобретения гражданства:
· являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года.
В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства:
· ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, — по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;
· ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, — по заявлению родителя;
· ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, — по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.
Законом от 11 ноября 2003 года добавлены чрезвычайно важные условия приобретения гражданства в упрощенном порядке, вокруг которых и происходили основные споры сторонников и противников бывшего закона. Согласно этому закону иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания если указанные граждане и лица:
· родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;
· состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
· являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами Российской Федерации.
Кроме того, согласно этому закону в гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории Российской Федерации.
2. ПРЕКРАЩЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кроме отношений по приобретению гражданства, федеральное законодательство регулирует и порядок прекращения гражданства Российской Федерации. Прекращение гражданства осуществляется только на добровольной основе [13, с.94]. Условия прекращения гражданства практически остались неизменными в сравнении с законом 1991 г. и в целом разработаны на основе общепринятых международных принципов.
Статья 18 Закона 2002 года предусматривается, что гражданство Российской Федерации прекращается:
1. Вследствие выхода из гражданства Российской Федерации.
Выход из гражданства может иметь место как по ходатайству гражданина, так и в порядке регистрации (если хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство). Регистрационный (упрощенный) порядок направлен на содействие в воссоединении семей.
Однако ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено, если данное лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, а также неисполненные обязательства перед государством, а страна, в которой оно собирается поселиться, не имеет с Россией договора о правовой помощи.
Данная норма направлена на обеспечение таких, например, обязательств, как алименты, долги и пр. Выход из гражданства не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания, а также в случае возбуждения уголовного дела (до окончания его рассмотрения) или действия обвинительного приговора суда, подлежащего исполнению.
Для предотвращения произвола в отношении прав человека Закон о гражданстве устанавливает, что отклонение ходатайства о выходе из гражданства или отказ в регистрации выхода из гражданства Российской Федерации должны быть мотивированы полномочными органами.
2. Вследствие отмены решения о приеме в гражданство (ст. 24).
Это единственное основание, которое допускает прекращение гражданства без добровольного волеизъявления лица. Но речь идет о случае приобретения гражданства РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. При наличии такого факта, устанавливаемого в судебном порядке, решение о приеме в гражданство может быть аннулировано, а лицо привлечено к ответственности.
При этом отмена решения о приеме в российское гражданство не распространяется на членов семьи, т. е. супруга и детей, приобретших гражданство России вместе с таким лицом, если не будет доказана их осведомленность в том, что российское гражданство было приобретено незаконным путем. Предельный срок для отмены решения о приеме в гражданство России — пять лет.
3. Путем выбора гражданства при изменении границы Российской Федерации (оптация).
Если какая-то территория выходит из состава Российской Федерации, то граждане России, проживающие на этой территории, вправе прекратить российское гражданство (ст. 21).
3. Иные основания.
Закон о гражданстве предусматривает некоторые дополнительные основания прекращения гражданства недееспособных и детей (ст. 25—31).
3.ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО
Конституция Российской Федерации допускает для своих граждан право иметь гражданство иностранного государства, но в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ (статья 63) равно как и иностранный гражданин наделен правом иметь одновременно российское гражданство на основе международного договора России с государством, гражданством которого обладает данный гражданин. Закон 2002 года во исполнение конституционных положений определяет двойное гражданство как наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.
Правоведы приводят ряд убедительных аргументов в пользу двойного гражданства:
· лица, обладающие двойным гражданством, получают возможность безвизового въезда в строну второго гражданства, а также во все иные страны, с которыми имеются соглашения о безвизовом въезде с государствами, гражданством которых обладает лицо.
· лица с двойным гражданством имеют более широкие права в сфере предпринимательства и трудоустройства, которые трудно доступны иностранцам.
· наличие двойного гражданства в некоторые странах решает проблемы с медицинским обслуживанием и социальным обеспечением.
· в некоторых правопорядках вместе с получением гражданство приобретаются и льготы в налогообложении [8, с.5].
С точки зрения гражданина, к отрицательным сторонами двойного гражданства в некоторых странах следует отнести необходимость исполнения обязанности по несению военной службы, ряд ограничений в отношении занятия ряда государственных должностей, возможные проблемы в налоговой области, связанные с разницей в налоговом законодательстве, а также иные проблемы.
Для России двойное гражданство является чрезвычайно важным институтом. Это связано с проблемой бывших граждан СССР, ставших гражданами России, которые оказались на территории бывших республик СССР, но не могут по разным причинам, в первую очередь по финансовым, выехать в Россию. Для таких граждан двойное гражданство приобретает большую важность. Однако, в настоящее время практически все бывшие республики СССР стали отказываться от двойного гражданства с гражданами СССР. Главной проблемой связанной с двойным гражданством, которая существенно влияет на этот процесс, безусловно, является проблема лояльности.
Лояльность бипатридов (лиц, имеющих двойное гражданство), по мнению ряда ученых-международников, является основной неразрешимой на сегодняшний день проблемой, причиной, почему те или иные государства стараются запретить или сократить случаи двойного гражданства у своих граждан.
Так, по мнению А.И. Ковлера, «для принимающего государства лицо с двойным гражданством всегда будет гражданином с недостаточной лояльностью, впрочем, как и для государства происхождения — это особенно очевидно в отношении государств, чьи отношения не являются образцом добрососедства». [12, с.119]
А.И. Синкевич о лояльности в случае двойного гражданства пишет следующее: «До недавнего времени в Европе имело место негативное отношение к двойному гражданству. Считалось, что отсутствие исключительной лояльности гражданина в отношении какого-либо одного государства может стать источником различного рода проблем и конфликтов в таких вопросах, как обеспечение дипломатической защиты, прохождение воинской службы, определение гражданства детей и т. д.» [15, с.5].
Лояльность вытекает из общей концепции гражданства, предусматривающей, что государство в обмен на обязанности, которые оно исполняет по отношению к собственным гражданам, со своей стороны, может рассчитывать на определенную лояльность от лиц, которые имеют его гражданство. Если же физическое лицо обладает статусом бипатрида, то можно предположить, что оно обязано проявлять лояльность уже в отношении двух государств.
Поэтому государства, требующие полной лояльности от своих граждан, будут считать двойное гражданство нежелательным явлением, которое необходимо запретить или предотвратить как принятием внутригосударственных актов, так и заключением соответствующих международных соглашений.
Ученые, являющиеся противниками двойного гражданства рассматривают государство как всеохватывающую структуру, которая распространяется на всех его граждан и которая, по определению, не может терпеть ограничения своего охвата граждан в результате аналогичной претензии со стороны еще одного государства. Несовместимость между этим подходом и двойным гражданством становится особенно очевидной в период напряженности между государствами. Главной причиной несовместимости будет лояльность гражданина, в частности воинская обязанность по защите родины во время войны. «Этот принцип, — пишет Ю.Р. Боярс, — как правило, подкрепляется соответствующими нормами уголовного права, карающими за измену родине и за другие государственные и политические преступления». [9, с. 27]
Примечательно, что до сих пор большинство многосторонних и двусторонних международных соглашений по двойному гражданству создают ряд неопределенностей, в частности оставляя неурегулированными вопросы выполнения воинского долга бипатридами в условиях военного времени. Если оба государства, чьими гражданствами обладает бипатрид, будут втянуты в вооруженный конфликт, то может сложиться ситуация, при которой военнообязанное лицо с двойным гражданством нарушит обязательства, вытекающие из лояльности, — по крайней мере, в отношении одного из государств своего гражданства, — проигнорировав мобилизационный акт.
Очевидно, что лицо, обладающее правовым статусом бипатрида, не может в полной мере быть лояльным к обоим государствам своего гражданства. Следовательно, в неурегулированных соответствующими международными соглашениями случаях двойного гражданства для бипатрида может возникнуть неразрешимая ситуация, при которой придется выбирать, в отношении какого из государств своего гражданства следует прежде всего исполнить свой долг. Однако при этом бипатрид рискует в лучшем случае утратить свой правовой статус, а в худшем — стать преступником в государстве своего второго гражданства.
Лояльность по отношению к двум государствам может не только создавать определенные трудности бипатриду, но являться также потенциальным источником угрозы безопасности в отношении того государства, чьими интересами «пожертвует» лицо с двойным гражданством при возникновении чрезвычайных ситуаций. С этой точки зрения опасность рыхлости национального сообщества, расколов, конфликтов, ослабления сплоченности общества будет, как правило, больше, когда жители являются лицами с двойным гражданством, которые могли бы чувствовать себя более обязанными проявлять лояльность к другой стране, чем если бы они имели лишь гражданство страны, где они проживают.
С другой стороны, как отмечает А.И. Синкевич, за последнее десятилетие в Европе утвердилось мнение о том, что институт двойного гражданства не предполагает двойную лояльность, а «является эффективным средством повышения уверенности некоренного населения в своем правовом статусе и ведет к более доверительному отношению к стране проживания, способствуя при этом укреплению стабильности в обществе и государстве» [15, с.30].
Двойная лояльность может быть даже выгодна для государства. Бипатриды могут способствовать улучшению взаимопонимания и ослабления напряженности между государствами, гражданство которых они имеют. Двойное гражданство, по мнению А.И. Синкевича, «в плане обеспечения прав и свобод предоставляет дополнительные гарантии их реализации и защиты, особенно в отношении: права на жительство в обоих государствах, свободы передвижения по территориям обоих государств, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения единого гражданства в смешанном браке» [15, с.6].
Политика ряда государств направлена на поддержание правовой связи с соотечественниками, проживающими за рубежом, путем предоставления им своего гражданства, а также оставления гражданства своим гражданам, натурализующимся в иностранном государстве. Аналогичной политики, за некоторыми исключениями, придерживается и Россия.
Отдельные государства используют двойное гражданство не столько в целях сохранения связи со своими гражданами, эмигрировавшими за границу, сколько для усиления своего влияния в дружественных государствах. При этом государство может извлечь пользу из деятельности и опыта своих сохранивших гражданство соотечественников, которые могли бы в определенной мере считаться посланниками страны своего происхождения.
Работая над вопросами гражданства, нужно отметить проблему употребления различных терминов в российской правовой системе и правовых системах большинства европейских государств. Речь идет о таких понятиях, как двойное и множественное гражданство. В законодательстве большинства европейских государств используется такой термин, как множественное гражданство.
Европейская конвенция о гражданстве 1997 года оперирует такой же категорией, подразумевая под множественным гражданством обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух и более государств. Если сопоставить определение двойного гражданство в российском законе и определение множественного гражданства, которым оперирует Страсбургская конвенция, то мы не сможем найти различия в содержании определений. [10, с. 44] Законодатель использовал более узкое понятие (двойное гражданство), хотя практически Конституция Российской Федерации употребляет аналогичный термин. Если бы в законе использовался термин множественное гражданство, то никакого противоречия между Конституцией и законом не было бы. Кроме того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не запрещают лицу обладать только гражданством двух государств.
продолжение
--PAGE_BREAK--