--PAGE_BREAK--соотношении законодательной и исполнительной властей, в том числе и о
допустимости делегирования законодательной власти.
Общей исходной точкой для исследования проблемы оптимального соотношения
законодательной и исполнительной властей является положение, что
Парламент (Конгресс, Национальное собрание) принимает законы, а
президент (правительство, кабинет) проводит их в жизнь. Причем это
правило закрепляется законодательно и редко подвергается сомнению.
Мнения ученых расходятся в выявлении причин нарушения баланса властей и
соответственно способах их устранения.
Баланс властей редко бывает стабильным, т.к. каждая из властей
стремится использовать концепцию разделения в своих целях, для своего
усиления.
Изменение баланса властей, с точки зрения некоторых авторов, объясняется
существованием длительной тенденции поочередного усиления одной и
соответственно ослабления другой ветви власти, этой позиции
противопоставляется тезис о том, что имеет место лишь эпизодическое
нарушение баланса законодательной и исполнительной властей. Оно
объясняется возникающими время от времени критическими для той или иной
ветви власти ситуациями или же субъективными качествами глав государств.
Отдельные специалисты видят причину нарушения баланса властей в практике
делегирования законодательства. С их точки зрения такой процесс
подвергает «эрозии и в конечном счете разрушает принципы разделения
властей».
Вместе с тем, есть много сторонников практики делегирования
законодательства, в обоснование пользы таких процессов они ссылаются на
американский опыт делегирования законодательной власти от Конгресса к
исполнительной власти во главе с президентом Рузвельтом в 30-е годы, в
период «великой депрессии», на аналогичный опыт США 70-х гг.
Существует еще и третий «средний» поход к делегированию
законодательства. Сторонники данного подхода допускают возможность, а
иногда и необходимость делегирования законодательства, но подчеркивают,
что для нейтрализации негативного его воздействия на разделение властей
этот процесс нужно держать под судебным или иным эффективным контролем.
И кроме того, передача законодательных прерогатив должна носить
добровольный со стороны законодательной власти временный и ограниченный
характер, чтобы не разрушать существующий баланс законодательной и
исполнительной властей.
Помимо названных, в западной литературе существует множество иных
подходов к проблемам сохранения баланса между ветвями власти,
равно, как и к проблемам других аспектов теории разделения властей.
ГЛАВА III. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И СОВРЕМЕННЫЕ РОССИЙСКИЕ ДИЛЕММЫ.
Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней
пост советской литературе России теории разделения властей уделялось
серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала «перестройки») о ней если и
говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в
критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма
утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в
США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в
той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям.
С началом «перестройки» и вплоть до нынешних дней о теории разделения
властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему
западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному, говорят
и пишут довольно много, размашисто, по пропагандистки ярко,
идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных,
журналистского уровня публикаций — статей и пр. превалируют упрощенные,
не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно
проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России
принципа разделения властей — это, безусловно, хорошо, а его отсутствие
— это очень плохо. «Из-за отсутствия в нашей политической системе
постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти,
разделения властей и механизма сдержек и противовесов, — пишет в связи с
этим один из авторов, — сосредоточения власти в едином центре, в
партийных органах на различных уровнях и при бюрократической
иерархической структуре организации процесса управления наше общество
столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель...
превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом
большом и маленьком институте общества».
Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания,
если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип
разделения властей представляется в данном и других аналогичных трудах
нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и
категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом
понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим
ее признанием. В результате этого невольно создавалось впечатление, что
в государственно-правовом механизме России немедленно установятся
подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью
воспринят принцип разделения властей.
Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие
факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и
государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до
издания Указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской
Федерации» от 21 сентября 1993 г.) во многих средствах массовой
информации России. Они практически исключали возможность различной
интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделения
властей применительно к российской действительности. Преобладали
исключительно патетические тона и безудержная апологетика в адрес нового
государственного режима и конституционно закрепленного при нем принципа
разделения властей.
Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в
официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии
России, как, впрочем, и других, прежних союзных республик, а ныне
независимых государств.
С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете
концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве
официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил
также закрепление в Законе «Об основных принципах народовластия в
Белорусской ССР», принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось,
что «государственная власть формируется и осуществляется в трех
структурах — законодательной, исполнительной и судебной. Органы
законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в
пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и
независимо друг от друга».
Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в
современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений
и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает
отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей.
Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной
властями велись, например, в России вплоть до трагических событий 3-4
октября 1993 г. — расстрела парламента. Длительные дискуссии велись
вплоть до Указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской
Федерации», в котором было предложено Конституционному Суду не созывать
свои заседания до начала работы Федерального Собрания.
Многочисленные споры, а точнее, стычки, возникали и по другим аспектам
теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить,
поскольку они зачастую носили не принципиальный по отношению к теории
разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер,
были не глобальными, а локальными.
Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения
теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из
них не оспаривала важность поддержания постоянного баланса, равновесия
властей, в особенности законодательной и исполнительной властей. Но
вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты
теории разделения властей или возникающие время от времени коллизии лишь
в свою пользу.
Исполнительная власть трактовала «баланс» властей как фактическое
доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно
проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь,
законодательная власть добивалась поддержания своего «верховного»,
конституционного статуса, необоснованно вторгаясь иногда при этом в
сферу деятельности исполнительных органов государственной власти и
Центрального банка.
Разумеется, каждая из сторон при этом, нагнетая политические страсти,
обвиняла другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них
при этом, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе
общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоистические цели
и интересы, а точнее, цели и интересы стоящих за ними относительно
небольших групп людей.
Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическими
традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии
законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в
том, что каждая из ветвей власти стремится максимально «реализовать»
себя, в том числе и через попытки «принижения» деятельности или
«перехват» некоторых второстепенных функций у других властей1.
Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда,
когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда
применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий
недозволенные методы. В этих случаях нередко речь идет уже не о
формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его
разрушении.
Именно такая ситуация создалась (вначале формально — юридически, а затем
и фактически) в России в сентябре — октябре 1993 г. Начавшийся было
внедряться в действующее законодательство и в политическую практику
принцип разделения властей юридически был блокирован Указом «О поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее, после
разгона 3-4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности
Конституционного Суда, был фактически ликвидирован.
Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтвердился тезис,
развивавшийся в советской литературе еще в 20 — 30-е годы, о том, что
основные, наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения
властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов
и политических группировок за власть. С оговоркой, естественно, о том,
что речь шла о борьбе за власть не внутри правящих кругов Советского
Союза или России, а между нарождающейся буржуазией и феодалами.
Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о
зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо
исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов
становления и развития данного процесса.
Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. -сентябрь
1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое
закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа
разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О
характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом
опосредствовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные
материалы, различные нормативно-правовые акты.
Данный период отличался тем, как справедливо отмечалось в литературе,
что шло «постоянное и активное изменение существующих государственной и
правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю
очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное, движение в сторону
восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности,
функционирующей на основе принципа разделения властей».
В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать
восприятие государственной власти в Лице Советов как явления единого и
неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории
разделения властей к российской действительности «разделению» подлежат
не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем
нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы
жизни на партийную и общественную. Огромное внимание в отечественной
литературе традиционно уделялось четкому разделению функций
государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и
подмены их друг другом.
В конце 80-х — начале 90-х годов в отношении к принципу разделения
властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в
теории, но и на практике.
Так, в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России
и образование Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего
прочего, о реальном выделении и укреплении механизма государственной
власти России наряду с законодательной, исполнительной и судебной
властями.
Закрепление же в Конституции России в 1992 г. положения о том, что
«система государственной власти в Российской Федерации основана на
принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей»
(ст. 3 Конституции РСФСР) свидетельствовало об официальном признании
этой теории.
Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни
реформируемой России в данный период принцип разделения властей
признавался не только формально, теоретически, но и шаг за шагом стал
воплощаться в реальную жизнь практически.
Второй период адаптации теории разделения властей применительно к
российской действительности охватывает промежуток времени с сентября
1993 г. (с момента издания Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400) и до
декабря этого же года (включая день проведения референдума по проекту
новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).
Характерной особенностью этого периода было прежде всего то, что в этот
период, как отмечали эксперты, «было покончено с неприкосновенностью
граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троеввластием, то
есть с конституционным принципом разделения властей».
В чем последнее выражалось? Если говорить кратко, то — в ликвидации
деятельности всей системы органов законодательной власти и
Конституционного Суда и установлении, как отмечали независимые эксперты,
верховенства исполнительной власти, а точнее, единовластия президента.
Одна ветвь — исполнительная власть — подмяла под себя все остальные
ветви власти.
Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» с 21
сентября 1993 г. в целях «сохранения единства и целостности Российской
Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса,
обеспечения государственной и общественной безопасности Российской
Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было
«прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций»
Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны.
Этим же актом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созывать
заседания до начала работы Федерального Собрания». Считать фактически
настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую
Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, «в
которой не противоречила настоящему Указу».
Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные
и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его положения
находились в явном противоречии с действующей Конституцией и что такого
рода антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные
последствия .
Издавая данный Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский, «президент
открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее
важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не
иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г.
российское общество переживало возрождение интереса к либеральным,
классическим представлениям о праве и правовом государстве".
Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому
вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно
действовавшему в тот период законодательству, президент не имел права ни
на издание данного Указа № 1400, ни на издание других, последовавших за
ним указов.
Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа № 1400,
данную Конституционным Судом, как противоречащего действующей
Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое дальнейшее
закрепление и развитие многие положения, которые ранее были признаны
антиконституционными.
Так, в нарушение действующего законодательства Указом «О Конституционном
Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. в развитие Указа от 21
сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности»
Конституционного Суда России «в неполном составе» и было предложено не
созывать его заседания «до принятия новой Конституции Российской
Федерации.
Указом „О реформе представительных органов власти и органов местного
самоуправления в Российской Федерации“ от 9 октября 1993 г. была
формально-юридически и фактически разрушена система местных органов
государственной власти, а «исполнительно-распорядительные функции,
закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных
депутатов», были возложены на «администрацию соответствующего субъекта
Российской Федерации».
Наконец, Указом «О порядке назначения и освобождения от должности глав
администраций краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов федерального значения» от 7 октября 1993 г. был отменен
действовавший порядок выборности глав администраций органами
государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от
органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы
администраций, согласно данному Указу, назначаются и освобождаются
Президентом РФ «по представлению председателя Совета Министров -
Правительства Российской Федераций.
Наряду с названными в этот период были приняты и другие акты -указы,
ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993
г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и
окончательного выхолащивания принципа разделения властей. На основе и во
исполнение этих и иных им подобных указов на территории России
складывалась система своеобразной соподчиненности — исполнительной
власти и всех других государственных властей.
И хотя в новой Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркивалось, что
»государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную" и что «органы
законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны», суть
дела от этого и реальная действительность заметно не изменились. Принцип
разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально
юридически. Фактически же существовал скорее принцип технического
распределения между различными гос. органами предметов ведения, сферы
деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.
С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее,
применении теории разделения властей в нашей стране начался новый,
третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени.
Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения
властей, но и довольно четко за каждой из них круг относящихся закрепила
к их ведению вопросов, их компетенцию.
Согласно Конституции, законодательным и представительным органом
Российской Федерации является Федеральное Собрание — парламент. Он
состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94,
95).
Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской
Федерации (ст. 110).
Судебная власть осуществляется «посредством конституционного,
гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст.
118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть,
в конституционном порядке выделяются следующие.
Конституционный Суд Российской Федерации выступает как судебный орган
конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий
судебную власть посредством конституционного судопроизводства».
Верховный Суд Российской Федерации 1юляется «высшим судебным органом по
гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам
общей юрисдикции» (ст. 126 Конституций РФ).
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации выступает как высший
судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел,
рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).
В системе высших властных структур современного российского государства
особое место занимает институт президентства.
продолжение
--PAGE_BREAK--