--PAGE_BREAK--1.Теоритические основы взаимоотношений организаций и органов власти.
1.1 Сущность взаимоотношений организаций и органов власти.
В реальном политическом процессе всё строится совсем иначе, нежели в теоретическом представлении взаимоотношений бизнеса и власти. Текущий политический процесс постоянно подталкивает к развитию институты представительства интересов бизнеса во власти. Бизнес и власть постепенно уходят от прямого взаимодействия, пытаясь минимизировать негативную компоненту узких эгоистических интересов, создавая институты «бюрократического» типа. Таким образом, возникает системность «российской олигархии», замыкающая в себе региональный и федеральный уровни. Постоянное возникновение (вернее будет сказать — усиление) новых игроков на российском экономическом поле, желающих усилить своё влияние на принятие политических решений.(10; С12-17)
Причина этому в первом парадоксе классической теории олигархии, и его применением к российской практике. Согласно теории, лидеры бизнес-элиты взаимодействуют с государством только для поддержания «стабильности» бизнеса и получения некоторых привилегий. То есть они требуют соблюдения гарантий собственности и минимизации государственного управленческого воздействия. Однако, для того, чтобы резвится в жёстких условиях российского рынка «русские олигархи», наоборот пытаются ограничить конкуренцию и получить прибыли в явно монополизируемом или защищённом от внешнего рынка секторе рынка внутреннего. Если подобная бизнес-структура получает «протекцию» на государственном уровне, то постепенно выживает конкурентов по отрасли и перед ней может забрезжить перспектива выйти в крупные ФПГ.
Для получения подобной протекции бизнес-структуры вынуждены играть по правилам государства и создавать различные объединения для представительства интересов. Первым из них был РСПП А. Вольского, точнее бюро правления РСПП пытающегося протолкнуть свои бизнес-программы на уровне государственных. Некоторые исследователи включают в этот список и Совет по предпринимательству при Правительстве РФ, который был призван сыграть альтернативную роль РСПП в лоббировании необходимых решений, но в политическом процессе этот совет так и не стал конкурентом РСПП. Постепенно вырисовывается и новая структура представительства интересов бизнеса на базе структуры торгово-промышленных палат. Этот институт охватывает непосредственно как федеральную, так и региональную бизнес-элиту, причём персональный состав ТПП не многим отличается от РСПП. Таким образом, постепенно формируется альтернативная структура по продвижению интересов бизнеса.
В итоге строится довольно сложная система опосредованных взаимоотношений между бизнесом и властью.
В результате выстраивается система, подобная политической системе Алмонда, предполагающей ресурсную составляющую на входе и управляющее воздействие на выходе. В результате бизнес создаёт систему несколько нивелирующую внутренние противоречия на бизнес-уровне между различными участниками политического процесса. Организации посредники, одновременно, обеспечивают и обратную связь между бизнесом и органами государственной власти. Представители крупного бизнеса, в первую очередь, также не возражают против подобной схемы, так как в её рамках для них всегда остаётся возможность для прямого общения с Президентом, что уже не раз встречалось на практике.(1; С 125-129)
Всё большую реальность новой структуры взаимодействия бизнеса и власти подтверждает тот факт, что «верховный арбитр» по каким-то причинам перестал удовлетворять ожидания «олигархов». На днях Российский союз промышленников и предпринимателей объявил о намерении разрешать споры в бизнес сообществе уже внутри собственной инфраструктуры. Это отнюдь не говорит о кризисе в отношениях между Президентом и бизнесом. Если подобный план станет реальностью, то зависимость крупного бизнеса от государственных решений значительно уменьшится. Для предпринимателей будет гораздо проще формировать консолидированную политическую позицию, избегая «флуктуаций» со стороны конкурентов. Таким образом, для РСПП будет гораздо удобнее контролировать как политическую ситуацию в бизнесе, так управлять ситуацией на конкурентных рынках в интересах бизнес-объединений членов союза.
В результате частично нивелируется и такой негативный момент как преимущества ресурсного сектора бизнеса над остальными. Безусловно, в сегодняшней российской экономике соотношение ресурсного и промышленного секторов несоизмеримо, но на уровне подобной организации, пытающейся управлять бизнес-процессами в политической сфере, возможно, удастся найти пропорции более адекватного участия несырьевого бизнеса в государственной экономической политике.
Система представительства интересов бизнеса во власти имеет ещё много положительных черт, но всё-таки она не лишена одного существенного недостатка: она не может полноценно заменить собой принятие политических решений на государственном уровне. Эта система создана для продвижения бизнес-программ на государственный уровень, но сама по себе не может полностью взять на себя роль «верховного арбитра». С одной стороны, это оправдано нестабильностью структуры представительства интересов на государственном уровне, так как созданная система потенциально смягчает межведомственные противоречия, напрямую выходя на лицо принимающее решение. Однако, подобные объединения предпринимателей не могут полностью слиться с государственными структурами, что накладывает ограничение на их дальнейшее развитие. Так как исходя из теории, бизнес стремиться максимально дерегулировать государственное вмешательство в его частично монополизированном секторе экономики. При обретении бизнес-объединениями государственного статуса эта проблема решалась бы автоматически.(3; С 74-79)
1.2. Виды и основные аспекты взаимоотношений организаций с органами власти.
Исследуя тему взаимоотношения государства и бизнеса в России, можно выделить несколько зачастую противоречивых подходов к определению сфер и даже самой категории взаимоотношения.
Итак, первое, о чем следует упомянуть это, пожалуй, частно-государственное партнерство. Слово, безусловно, модное, что упоминаемое и Президентом, и Правительством России, и объединениями предпринимателей, принятое на западе. Однако в самой трактовке английского PublicPrivatePartnershipнет единства: кто-то переводит его как частно-государственное партнерство, кто-то как общественно-частное, кто-то буквально как публично-частное. В то же время его однозначно относят к партнерству в сфере экономики и связывают с концессиями, контрактами, арендой. Хотя среди сфер частно-государственного партнерства выделяют так оказание общественных услуг, общественную безопасность, экологию, образование – но в России это двусторонние контакты бизнеса и власти без участия общественных организаций. В то же время в традиционной западной трактовке общественные и некоммерческие организации относятся именно к публичному сектору, то есть, в российском переводе к государственному.
Второй подход к взаимодействию менее известен, хотя повсеместно применяется на практике – это так называемое социальное партнерство – форма регулирования социально-трудовых отношений на трехсторонней основе между работодателями, властью и профсоюзами, закрепленная в трудовом кодексе РФ, ряде других федеральных и региональных законодательных актах. Так, законы о социальном партнерстве приняты в порядка 61 субъекте федерации, а соглашения о социальном партнерстве – в порядка 80 регионах. Однако сфера социального партнерства в настоящее время выходит за рамки лишь социально-трудовых проблем, а затрагивает также вопросы экономики, экологии, молодежной политики и т.д.
Третий подход носит, скорее, общетеоретический характер и выражается в разработанной Фондом «Институт экономики города» классификации моделей взаимоотношений власти и бизнеса. Исходя из нее, под социальным партнерством понимается оптимальная форма взаимодействия власти и бизнеса, основанная на принципе: выгодно каждому – выгодно всем.
Таким образом, выработке комплексной концепции взаимодействия власти, бизнеса и общественных организаций способствует: а) наличие общих мест в вышеизложенных подходах; б) необходимость формирования системы «стратегия, принципы, элементы, механизмы взаимодействия», которая, представляется, имеет важное как теоретическое, так и практического значение.
При разработке такого комплексного подхода следует обратить внимание, прежде всего, на следующие аспекты.
Категория. Выбор дефиниции комплексной модели может быть сделан из большого числа возможных вариантов определения категории взаимодействия бизнеса, власти и общественных организаций. Однако представляется, что термин социальное партнерство наиболее полно отражает смысл комплексного подхода по целому ряду причин: 1) устоявшийся термин как в отечественной теории, так и в практике; 2) шире, чем частно-государственное партнерство, так как отражает участие во взаимодействии общественных организаций; 3) мировой опыт развития бизнеса позволяет считать социальное партнерство высшей стадией эволюции предпринимательства, когда компании переходят к политики социального диалога с обществом; 4) в моделях PRсоциальное партнерство также считается высшей точкой развития прозрачности коммуникаций бизнеса и общества; 5) слово «социальный» можно рассматривать не только в связи с социальной сферой, но также как производное от «социум», то есть общество, общественное партнерство, партнерство трех общественных сфер – власти, бизнеса и некоммерческих организаций.
Стратегия. Стратегия взаимодействия бизнеса, власти и общественных организаций должна носить взаимовыгодный характер для всех сторон-участников. В этой связи стратегией социального партнерства следует считать создание на взаимовыгодной основе условий и эффективную реализацию мер властью, бизнесом и общественными организациями по развитию человеческого капитала на определенной территории. Стратегия (миссия) социального партнерства служит оплотом формирования системы подцелей, тактических и оперативных целей и задач.
Таким образом, под социальным партнерством понимается философия взаимоотношений и взаимодействия государственно-муниципальной власти, бизнеса и общественных организаций, носящая взаимовыгодный и эффективный характер и направленная на развитие человеческого капитала территории.
Принципы. Социальное партнерство как система взаимодействия власти, бизнеса и общественных организаций основывается на следующих принципах:
1. Системный характер социального партнерства.
2. Взаимовыгодный характер. Проявляется, прежде всего, в трехстороннем подходе к оценке эффективности.
3. Добровольный характер.
4. Интеграция социального партнерства в деятельность сторон и ответственность.
5. Реальный и прагматичный характер.
6. Разноуровневость социального партнерства.
7. Информационная открытость социального партнерства.
На основе данных принципов должны формироваться приоритетные направления развития социального партнерства на определенной территории.
Сферы (элементы). Можно выделить три основные сферы социального партнерства: развитие власти (стратегическое планирование, бюджет, антикризисные программы, кадровая политика и др.); развитие предприятий (продукция, персонал, инвестиции, устойчивость и др.); развитие местных сообществ (инфраструктура, социальная сфера, экология и т.п.). Соответственно этим сферам выделяют элементы социального партнерства.
Реализация. В целях создания эффективной системы реализации социального партнерства требуется формирование следующей иерархичной структуры: институты – методы – механизмы. При этом особое внимание следует уделить вопросам закрепления, в том числе правового и договорного, в стандартах, правилах, документах; определения критериев и способов мониторинга эффективности; проблемам информационной открытости и обратной связи. При этом механизмы социального партнерства могут носит как общий, для всех сфер, так и частный характер.
Эффективность. Комплексная модель взаимодействия предполагает выделения трех уровней эффективности: для компании (внутренний), для общества и государства (внешний), для стейкхолдеров компании (мезоуровень).
Концепция развития социального партнерства представляет собой систему аргументированных представлений о стратегических приоритетах развития социального партнерства в виде совокупности основополагающих принципов, целей, механизмов и критериев эффективности реализации задач в области взаимодействия региональной власти, бизнеса и общественных организаций области (2; С 34-36).
Под социальным партнерством понимается оптимально организованная на взаимовыгодных условиях и эффективная модель взаимодействия органов государственной власти, регионального бизнеса и общественных организаций в целях создания условий для развития регионального сообщества, основными критериями которого являются улучшение качества жизни населения, инновационный экономический рост и экологическое благополучие.
продолжение
--PAGE_BREAK--1.3. Выбор стратегии организацией при взаимоотношении с органами власти.
Формально, в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством, хозяйственные взаимодействия бизнеса и органов власти формируются как равноправные, партнерские взаимоотношения. В то время как правовая среда бизнеса содержит совокупность властных предписаний, которым предприятия и другие хозяйствующие субъекты обязаны подчиняться под угрозой применения силовых (административных и уголовных) санкций, собственно двустронние отношения этих субъектов и органов власти не предполагают использования таких санкций на этапе заключения контракта. Лишь в случае его нарушения на общих основаниях, как и для любых «горизонтальных» договоров, возможно применение санкций по решению суда(2; С 34-36).
Между тем на практике контракты между бизнесом и органами власти, имеющие своим предметом продажу товаров, осуществление работ и оказание услуг коммерческими организациями за счет средств государственного или муниципального бюджета, систематически оказываются «вертикальными» договорами. Дело в том, что властные государственные и муниципальные структуры не только принимают решения относительно использования средств своих бюджетов и другого имущества, но и определяют правила использования собственности негосударственных организаций, включая правила заключения и реализации договоров. Тем самым в их распоряжении оказываются принципиально иные инструменты торга при заключении сделок, нежели те, которые имеют в своем распоряжении их коммерческие партнеры. Образно говоря, государство не только играет на поле против коммерсантов, но еще и устанавливает правила игры, меняя их по ходу дела в свою пользу.
Анализируя эту ситуацию, необходимо принимать в расчет также и тот факт, что конкретные представители государства – чиновники – принимают хозяйственные решения (в частности, заключают контракты с негосударственными фирмами), распоряжаясь при этом не собственными (личными, частными), а чужими (государственными) ресурсами. При этом эффективность использования последних лишь весьма косвенно сказывается на уровне индивидуальных доходов чиновников. Тем самым, в такого рода ситуациях объективно имеются стимулы для возникновения так называемого рентоориентированного поведения- стремления получить личную выгоду от принятия хозяйственных решений в пользу их конкретного негосударственного исполнителя.
Мировая практика показывает, что предотвратить рентоориентированное поведение чиновников могут лишь два фактора – высокие нравственные устои индивида и жесткий общественный (включая государственный) контроль за использованием бюджетных средств и иного государственного и муниципального имущества. В современной России второй из этих факторов крайне ослаблен, уровень легальной защиты правомочий собственности, договоров и контрактов очень низок, действенная система исполнения судебных решений фактически только начинает формироваться, поэтому масштабы рентоориентированного поведения очень значительны, а эффективность использования бюджетных средств в интересах населения, напротив, невысока.
Эти общеизвестные обстоятельства текущего периода функционирования отечественной экономики определяют еще один разрез контрактной политики любого предприятия: речь идет о выборе между ориентацией на заключение договоров преимущественно «горизонтального» характера с коммерческими партнерами или же «вертикального» характера с властными структурами.
Каждый из названных вариантов контрактной политики имеет свои положительные и отрицательные стороны. Для стратегии горизонтальных контрактов позитивными последствиями выступают результаты преимущественно долгосрочного характера. Ведь сознательное «погружение» фирмы в конкурентную среду способствует в случае успеха наработке стратегических конкурентных преимуществ, «закаливанию» фирмы в неблагоприятной внешней среде, что позволит ей легче преодолевать будущие трудности. Негативные последствия данной стратегии в краткосрочной перспективе гораздо более значимы: каждая сделка оказывается результатом борьбы, с ней могут быть связаны значительные издержки, оплата контракта не гарантирована и т.п. Таким образом, выбор горизонтальной контрактной политики имеет смысл для тех организаций, которые имеют долгосрочные целевые установки на рост и развитие, а не для тех, которые нацелены на получение прибыли лишь в краткосрочном периоде и не связывают с данным бизнесом каких-либо долгосрочных планов.
Для стратегии вертикальных контрактов в условиях современной России позитивные последствия имеют как краткосрочный, так и долгосрочный характер. Они связаны с подключением к достаточно мощному источнику финансовых и иных ресурсов, с обеспечением их доступности со сравнительно низкими издержками, существенно отличающимися от уровня издержек, который потребовался бы в случае приобретения этих ресурсов на свободном рынке, наконец, с обеспечением заинтересованного и благожелательного отношения к фирме со стороны будущих заказчиков для последующих сделок. Краткосрочные негативные последствия принятия и реализации данной стратегии сводятся к повышенномуриску применения санкций, если рентоориентированный характер сделки будет вскрыт официальной проверкой, общественным расследованием или же стараниями конкурентов. Долгосрочные негативные последствия стратегии вертикальных контрактов – это утрата навыков честной конкуренции, которые вполне могут потребоваться фирме в случае утраты ею своего «благодетеля» во властных структурах или же при возможном изменении ситуации с легальной защитой прав собственности и контрактов.
С учетом сказанного, а также конкретных обстоятельств функционирования фирмы выбор между очерченными стратегиями определяется, в конечном счете, субъективными оценками вероятностей наступления указанных событий обнаружения «рентной» подоплеки заключаемых вертикальных сделок, а также общей ориентацией руководителя фирмы на долгосрочный или же краткосрочный характер ее функционирования.(10; С 23-26)
продолжение
--PAGE_BREAK--2.Формы взаимоотношений организаций и органов власти. 2.1.Лоббирование
Мало кто знает, что термин «лобби» и его производные происходят из церковного обихода. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia» (открытый портик, примыкающий к зданию; галерея). В XVI веке оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Однако уже в XVII веке словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма. Во времена образования английского парламента в XIII веке, его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В Средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Вестминстер, что в переводе означает «западная монастырская церковь».
В научной и профессиональной среде можно выделить два подхода к толкованию термина «лоббизм».
В широком (обывательском) смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов. Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм – это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т. п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме.
Сторонники другого подхода считают недопустимым столь широкое (обывательское) толкование термина «лоббизм». По их мнению, расширение состава участников лоббистской деятельности лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти. Известный ученый Алексей Автономов предлагает не путать понятия и четко определить термин лоббизм, как «действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями». Ученый полагает ошибочным зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц. (8; С 98-103)
В научной и профессиональной среде, говоря о лоббизме, в преобладающем большинстве случаев имеют в виду продвижение интересов в органах законодательной, исполнительной власти, а также в администрации президента. Таким образом, из центра внимания выпадает целый ряд объектов воздействия, по своему значению вполне сопоставимых с выделенными выше. Под объектами воздействия мы имеем в виду органы государственной и муниципальной власти, способные принимать политические решения, в которых заинтересован лоббист. К таким объектам, помимо уже обозначенных, мы относим институты судебной ветви власти, а также целый ряд государственных институтов, не входящих ни в одну ветвь власти, однако имеющих принципиальное значение для лоббиста.
Характер взаимодействия лоббиста с выделенными объектами ничем не отличается, например, от работы с Государственной Думой или профильным министерством. Лоббизм такого рода практически не изучен и часто замалчивается, несмотря на многочисленные его проявления.
2.2.Government Relations (GR)
Помимо самого термина «лоббизм» и его производных (лобби, лоббист, лоббирование) в западной научной литературе широко используется понятие Government Relations (GR). В последнее время данный термин активно используется и в нашей стране. Об этом свидетельствуют объявления «охотников за головами» (headhunters), открытие кафедры GR-менеджмента в Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ), образование Комитета по отношениям с органами власти в Ассоциации менеджеров России (АМР) и Российской Ассоциации по связям с общественностью (РАСО) и множество других примеров.
Однако, несмотря на активное вхождение термина Government Relations (GR) в корпоративную жизнь, российские ученые, специализирующиеся на вопросах лоббизма, игнорировали его в своих исследованиях. Мы же уделим внимание тому, как в западной научной литературе трактуется указанный термин, определим его отличие от лоббизма, а также обозначим традиционные ошибки неправильного его использования.
На визитках российских и западных специалистов часто можно увидеть перевод термина «Government Relations», как «связь с правительственными организациями». Этот неточный перевод приводит к логичному выводу, что специалист курирует только органы исполнительной власти: аппарат Правительства и профильные для его отрасли министерства. Однако это не так. Понятие «Government» в указанном контексте следует переводить не как «правительство», а как «государственная система управления» в целом, которая включает все ветви государственной и муниципальной власти. Дело в том, что ранее, вплоть до середины прошлого века, под «правительством» понималась именно вся система государственного управления, данные термины считались идентичными.
Несмотря на активное использование терминов как в научной, так и в профессиональной среде одни не понимают различия между ними: многие считают, что эти понятия идентичны, другие, – что одно включает в себя другое. (9; С 55-72)
Специалисты в области GR – это люди, которые строят мост между властью и бизнесом, для того чтобы по этому мосту могли свободно идти лоббисты с “интересными” предложениями для власти».
Обратимся к исследованиям классика лоббизма Брюса Вулпа (B. Wolpe) и его книге «Лоббирование в Конгрессе: как это происходит» (Lobbying Congress: how the system works). Вот что он пишет: «Существенное отличие внутрикорпоративных специалистов по GR от специалистов, нанимаемых по контракту, состоит в том, что сотрудники корпорации получают заработную плату и представляют только одну организацию: своего работодателя. Также корпоративный GR-специалист часто взбирается по корпоративной лестнице – отдел маркетинга, отдел продаж, головной офис, – а лоббист по контракту прокладывает свой путь в органах власти».
Иными словами GR – это сфера общего менеджмента, а лоббизм – это технология. Специалисту по GR совсем не обязательно быть асом кулуарных процессов: знать нужных людей, детали принятия закона, постановления, а также быть в курсе сложившейся в данный момент иерархии политических межличностных отношений. Он должен найти и организовать юристов и людей, которые это знают и умеют, при этом не обязательно профессиональных лоббистов, позволить которых отнюдь не всем по карману. Он должен организовать общую систему взаимодействия «моя компания – бизнес-ассоциация – власть» и взаимосвязь внутри собственной компании между подразделением по связям с органами государственной власти, руководством, акционерами. Безусловно, такой специалист должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации сотрудниками корпорации, а часто и создавать информационные поводы (выступать ньюсмейкером).
Наконец, важное значение в данном контексте приобретает вид вознаграждения. Для специалиста по связям с правительственными организациями – это работа за постоянную зарплату (lobby on a salary), а для лоббиста – это работа за гонорар и возможный процент от сделки (lobby for a fee).
Исходя из выше сказанного, необходимо выделить еще ряд отличий между GR специалистами и с профессиональными лоббистами.
Уровень (иерархия) взаимодействия. Профессиональный лоббист взаимодействует в большей части с собственниками и акционерами компании, по заказу которой он работает. Директор же по связям с госорганами в компании подотчетен председателю правления. При проведении масштабных лоббистских кампаний весь департамент по связям с органами государственной власти работает в непосредственном взаимодействии с нанятым лоббистом, но на правах младшего партнера, лишь обеспечивая (сопровождая) его деятельность.
Технологии реализации заказа. Лоббист, имея доступ к чиновнику и получив определенный бюджет для реализации заказа, заинтересован в минимизации расходов и максимизации собственной прибыли. Конечно, бывают случаи, когда реализовать заказ удается «за бутылку коньяка» или другие незначительные подношения. Однако такие примеры были свойственны для романтичных 90-х или с чиновниками из самой низкой иерархии. Значительный пост в системе государственной власти, отвечающий, к примеру, за распределение бюджетных денег или регуляторику отрасли, получают в результате сложного многопланового политического торга, ключевыми аргументами которого являются финансовый и властный ресурс. Лоббист, понимая, что ключевой его ресурс – это доверие чиновника, возможность в неформальной обстановке обсудить «проблемы» и, следовательно, «решить вопрос», будет в достаточной мере щедр (если стоимость услуги не обговорена заранее), чтобы сохранить свое положение и в будущем. В зависимости от цены вопроса самыми распространенными способами передачи вознаграждения являются: наличные, через банковскую ячейку, через аффилированный с чиновником фонд или оффшор. Стоит признать, что наиболее эффективные лоббистские технологии коррупционны и выходят за рамки закона. (12)
Технологии реализации заказа в GR другие. Ключевая задача GR-специалиста – предвидеть возможные проблемы и потенциальные возможности со стороны органов государственной власти и вовремя информировать руководство. Мастерство GR-специалиста заключается также в возможности донести позицию компании до чиновника, аргументированно доказать свою точку зрения и т. д. В профессиональной GR-среде существует мнение, что безупречно подготовленная позиция сильнее коррупции. Аналогом этому тезису может послужить судебная ветвь власти, где судебные брокеры сталкиваются с профессиональными юристами. Боясь последствий, судья часто вынужден принимать решения в обход собственных коммерческих интересов, признавая профессионализм и подготовленность юриста.
продолжение
--PAGE_BREAK--2.3. PublicAffairs(PA)
В профессиональной среде специалистов по связям с госорганами помимо терминов «лоббизм» и «Government Relations (GR)» используется также понятие «Public Affairs (PA)».
Одни специалисты определяют PA как более узкую область связей с общественностью (Public Relations, PR). Если PR подразумевает выстраивание отношений со всеми стейкхолдерами, то PA – лишь с теми из них, которые так или иначе вовлечены в процессы публичной политики, постановки общественного дискурса, повестки дня. Согласно этой концепции, PA включает в себя такие функциональные области, как community relations (связь с местным сообществом) и social responsibility (социальная ответственность).
Другие идентифицируют PA с лоббированием. Это особенно актуально для Европы, где термин «лоббизм», как правило, нагружен негативными коннотациями, и его заменяют термином PA. Таким образом, лоббирование полностью отождествляется с PA. Например, в Великобритании, где развит рынок профессиональных лоббистских услуг, в целом нетипичный для Европы, все лоббистские агентства называют себя PA-consultants или public policy consultants. То же и в странах континентальной Европы. В рамках второй группы трактовок в последнее время намечается новое ответвление: PA понимаются как более общая функциональная область, которая помимо лоббизма включает также решение вопросов в неполитической сфере (issues management), связь с медиа-сообществом (media relations), продвижение интересов при помощи рядовых граждан, симпатизирующих лобби (grass roots), и ряд других форм.
Распространение термина Advocacyв России достаточно ограничено. Он термин означает продвижение интересов, но, в отличие от лоббирования, речь идет не только о продвижении интересов через органы государственной власти, но и через любые другие структуры. Таким образом, понятие Advocacy – более широкое по сравнению с лоббизмом[9].
В ряде зарубежных компаний подразделения по связям с госорганами и общественностью объединены в один департамент (GPA или GPR-департамент). Благодаря этому осуществляется комплексное взаимодействие с основными группами, оказывающими влияние на деятельность компании – органами власти и гражданским обществом (профсоюзы, НКО и др.). В данном случае можно говорить о создании целенаправленной стратегии предпринимательской коммуникации. Фактически возникает некий общий широкоформатный вид воздействия на общественное мнение и органы власти.(12) Таким образом, появляется перспектива расширения средств и методов, используемых в GR-менеджменте, за счет инструментария рекламы и PR.
В нашей стране подобное структурное подразделение имеет российское представительство французской нефтегазовой компании Total.
Рассматривая GR через призму субъектно-объектных отношений, проанализируем его основные элементы. В данной работе речь пойдет лишь субъекте и объекте GR.
Ключевыми факторами, использующими GR-технологии и имеющие соответствующие подразделения в своей структуре, являются деловые союзы и ассоциации, крупные финансово-промышленные группы, транснациональные корпорации, иностранные государства или их отдельные территориальные единицы.
3. Совершенствование взаимоотношений организаций и органов власти в России. 3.1. Зарождение и совершенствования взаимодействия организаций и органов власти в России.
«Купить чиновника. В нашей системе это единственно возможный способ выстроить взаимоотношения с властью. А жить по закону нет смысла, потому что чиновника купит кто-то другой и будет решать свои задачи, минуя закон».
Евгения Ясина
Проверять на практике истинность этих слов научного руководителя Высшей школы экономики Евгения Ясина,приходится многим российским предприятиям. По крайней мере, это подтверждают исследования общественных организаций. Так, почти половина из более чем 1,5 тыс. опрошенных исследователями международной организации Transparency International россиян считает власти «очень сильно» коррумпированными. Причем 75% респондентов сообщили, что по крайней мере единожды давали взятку блюстителям государственных интересов. А общественный фонд ИНДЕМ даже подсчитал размер негласно передаваемых бизнесменами чиновникам денег – более $30 млрд ежегодно.
Тем не менее в последнее время инструментарий для выстраивания взаимоотношений бизнеса и государства, в том числе набор эффективных инструментов для отстаивания интересов предпринимателей в диалоге с властью, претерпевает изменения. Сегодня, считает большинство специалистов в области GR, коррупционные методы лоббизма становятся все менее эффективными. «Раньше вопрос стоял так: хочешь решить проблему, трать больше. Сегодня все чаще вопрос ставится иначе: если политическое решение принято, то носи, не носи, проблемы все равно не решишь».
Примитивный лоббизм через подкуп чиновников обладает и еще одним серьезным недостатком: такой способ решения проблем может обернуться шантажом. Стоит только раз заплатить, чтобы решить конкретную проблему, и тебя будут постоянно «доить», чтобы проблема снова не возникала». Тем самым реальность фактически вынуждает российские компании все чаще прибегать к цивилизованным методам лоббизма.
До последнего времени одним из наиболее эффективных способов легального воздействия на власть считалось участие компаний в разного рода предпринимательских объединениях. Бизнесмены знали: пролоббировать решение общих для бизнеса вопросов лучше всего в рамках так называемых «профсоюзов» (РСПП, «Опора России» и др.). В случае же необходимости добиться от власти снятия неких внутриотраслевых проблем идти следует в объединения по группам корпоративных интересов – Национальную алкогольную ассоциацию, Мясной союз, «Союзсахар», «Табакпром» и т. д.
Сегодня ситуация меняется буквально на глазах. Снижение степени влияния на власть уже открыто обсуждается активными членами такого некогда мощного органа, как РСПП. А разрозненные действия отраслевых союзов дают повод наблюдателям сомневаться в эффективности их лоббистских ресурсов.
Так, мнение главы «Русского алюминия» и члена бюро правления РСПП Олега Дерипаскио том, что «диалог между бизнесом и властью в форме РСПП закончен», активно обсуждается представителями «профсоюза олигархов». И все они в один голос уверяют, что Дерипаска не прав и слишком погорячился в исключении РСПП из списка главных лоббистов страны.
Стандартная процедура, которую приходится проходить всем желающим пролоббировать свои интересы, используя ресурс этой организации, выглядит, следующим образом: «Вступили. Тут 17 комитетов. Выбрали тот, который может рассматривать ваш вопрос, и начинаете работать. Пишете закон или поправку. Вносите его в Думу, работаете с администрацией, академическим сообществом. Все очень просто».
Но несмотря на такую уверенность, на заседании «круглого стола» «Бизнес и государство: динамика покаяния», организованного фондом «Единство во имя России», господин Юргенс вынужден был признать, что схема взаимодействия предпринимательства и власти в рамках РСПП дала сбой. Исправить ситуацию может расширение представительности РСПП за счет пополнения ее организациями, выражающими интересы малого и среднего бизнеса,– «Опорой России» и «Деловой Россией».
Не менее неоднозначно выглядит ситуация в отраслевых союзах, члены которых периодически расходятся во взглядах на направления работы лобби. Так, совсем недавно ассоциация производителей табачных изделий «Табакпром» направила в правительство весьма любопытный документ. В нем ассоциация высказалась в поддержку сразу двух полярных систем взимания акцизов – смешанной и специфической. Первую лоббируют российские табачники и BAT, вторую – Philip Morris и JTI. По мнению наблюдателей, пойти на такой шаг «Табакпром» был вынужден, чтобы не допустить распада организации. Однако тем самым он автоматически лишил себя главной составляющей успешного лобби – скоординированности действий, направленных на достижение конкретной цели.
Так что в условиях, когда союзы и ассоциации не могут разрешить внутренние противоречия, полагаться только на их эффективное воздействие на внешнюю среду вряд ли приходится. Компании все чаще опираются на собственные ресурсы взаимодействия с государством. Но и тут возникают свои сложности.
Несмотря на то что институт лоббизма в России существует уже несколько сотен лет (со времен появления боярской думы, прообраза российского парламента, члены которой имели определенное влияние на царя), он до сих пор не структурирован, а его функции чрезвычайно размыты. Проблема, считают бизнесмены и аналитики,– в отсутствии законодательства, регламентирующего лоббистскую деятельность, и учебных заведений, обучающих профессии GR-менеджера.
Ассоциация менеджеров России, решив два года назад организовать под своей эгидой форум GR-специалистов, провела опрос 200 крупнейших компаний России. Выяснилось, что единого мнения о том, кто в компании должен общаться с представителями власти, какие задачи стоят перед GR менеджером и каким способом можно контролировать эффективность работы таких специалистов, не существует. GR-департаменты вырастали в каждой компании достаточно хаотично. В результате в одних фирмах взаимодействием с властью занимаются непосредственно руководители предприятий, в других – руководители PR-служб, в третьих – руководители юридических отделов. Но чаще всего GR-деятельностью в компаниях занимаются выходцы из органов власти.
Их ежедневная работа – далеко не всегда блуждание по коридорам правительства или Думы с целью протолкнуть нужный законопроект. «Повседневная работа с государственными органами – это очень кропотливый, сложный, запутанный процесс.
Признавая, что налаженные контакты чрезвычайно важны, GR-менеджеры подчеркивают, что едва ли не вторым по значимости требованием к ним является знание чиновничьей кухни. Организация и принципы функционирования органов государственного управления, полномочия должностных лиц.
Лучше всего во всех этих хитросплетениях разбираются сами чиновники. И это одна из причин их популярности в качестве кандидатов на высокие должности в бизнесе.
Кто, как не они, может знать, что один из важнейших способов добиться расположения действующих чиновников при непрямом контакте (по переписке) – это правильно, по всей форме составленный документ. Чиновники очень трепетно относятся к форме поступающих к ним документов. Поэтому составлять разного рода обращения к представителям власти в произвольной форме – значит практически гарантировать то, что это послание окажется в корзине.
В общем виде схема организации кампании по воздействию на органы власти выглядит примерно так. Определяются цели и задачи кампании (например, повысить таможенные пошлины на ввоз какого-то сырья). Затем формулируются причины, которые должны убедить чиновника в том, что такое повышение необходимо. После этого определяется объект воздействия – те чиновники, полномочия которых позволяют решить поставленную кампанией задачу.
И тут без определенного опыта вращения во властных кругах никак не обойтись, поскольку есть риск выбрать не того человека (по словам GR-менеджеров, далеко не всегда полномочия чиновников соответствуют их должностям). Очень полезно составить также и психологический портрет представителя власти (это можно сделать и на основе опыта личного общения, и на основе публикаций в прессе, выступления чиновника по телевидению). В зависимости от этого портрета и строится дальнейшая работа лобби. Если, например, выясняется, что чиновник активно реагирует на публикации в СМИ, организуется работа со СМИ.
Если же с чиновником приходится контактировать напрямую, то здесь для легального отстаивания своих интересов важно иметь пропуск в Думу и правительство. Опросы делового сообщества показывают, что самыми эффективными формами взаимодействия с государственной властью являются участие компаний в рабочих группах по подготовке законопроектов в Думе (47,5% респондентов) и по подготовке документов в министерствах и ведомствах (38%). А наименее популярно участие в заседаниях коллегий министерств и ведомств (13% респондентов) и в работе комитетов Федерального собрания (7,3%)».
Получить приглашение на важные для фирмы форумы с участием нужных людей из властных структур – одна из основных задач GR-менеджера. И тут важно не только работать над налаживанием контактов с этими людьми, но и учитывать возможность их отставки. Необходимо диверсифицировать источники информации и влияния, чтобы иметь более полную и объективную картину. При смене руководителей политика и правила игры в целом не меняются, тогда как ваше положение может измениться радикально.
Снизить риски в таком случае позволяет и совсем уж радикальный способ, которым успешно пользуются многие бизнесмены. Вместо того чтобы дожидаться расположения чиновников, они нередко сами ими становятся, значительно расширяя тем самым поле эффективного воздействия на представителей власти. Совсем недавно Александр Лебедев, один из основных владельцев НРБ, получивший на последних выборах в Госдуму мандат депутата, объявил о том, что итоги конкурса на управление аэропортом Шереметьево, который «Аэрофлот» (30% акций авиакомпании принадлежит НРБ) проиграл группе «Альфа», будут пересмотрены. По словам депутата-банкира, он попросил обратить внимание на конкурс лично премьера Михаила Фрадкова. При этом в интервью «Интерфаксу» господин Лебедев заявил буквально следующее: «Я уверен, что этот конкурс будет отменен. Но откуда у меня такая уверенность, мне сейчас сложно сказать».
Правда, GR-специалисты полагают, что использовать столь лобовые приемы далеко не всегда эффективно. Работа с властью требует большой осторожности. Есть некая среда с некими установленными правилами,– формулирует принципы работы GR-менеджера. И чтобы нормально оперировать в ней, необходимо эти правила соблюдать. Не тратить время и деньги на проламывание или подкоп стены. Нужно просто найти дверь и быть готовым к тому, что она окажется удивительно маленькой и незаметной.(13)
продолжение
--PAGE_BREAK--