Федеральное агентство пообразованию
Государственноеобразовательное учреждение
высшего профессиональногообразования
«Поморскийгосударственный университет имени М.В. Ломоносова»
Юридический факультет
Кафедра государственно-правовыхдисциплин
Контрольная работа подисциплине
«Муниципальное правоРоссийской Федерации»
Тема:
«Экономическая основаместного самоуправления»
Архангельск
2009
Содержание
Введение
1. Понятие экономическойосновы местного самоуправления
2. Муниципальнаясобственность
3. Местныебюджеты
3.1 Доходная часть
3.2 Расходная часть
3.3 Выравниваниебюджетной обеспеченности муниципальных образований
4. Проблемы становленияэкономической самостоятельности муниципальных
образований
Заключение
Список использованныхисточников
Ведение
Актуальность темы работы связана с тем, чтоизмененияэкономических отношений осуществляемых в Российской Федерации привели косознанию необходимости реформирования системы государственного управления ипередаче значительной части функций по обеспечению жизнедеятельности населенияместным органам, наделив их соответствующим статусом, компетенцией, материальнымии финансовыми ресурсами.
Целью работыявляется исследование основ организации экономической деятельностимуниципальных образований.
Нормативнуюбазу исследования составили:
Конституция РФ,Бюджетный Кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, федеральныезаконы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» 2003 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г.,«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г.,«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1995 г., «Об особенностях эмиссии и обращения государственных имуниципальных ценных бумаг» 1998 г., Европейская Хартия местногосамоуправления и ряд других нормативно-правовых актов.
Теоретическаяоснова исследования представлена в трудах таких отечественных ученых как: Р.Х. Адуков,А.Н. Адукова, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, В.Б. Зотов, А.Н. Кокотов,Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин, Е.М. Кошевников, И.А. Коноплева,С.П. Головач, С. Ленская, Е. Сычева, Г.X. Шахназаров, Р.М. Усманова,В.Н. Хорьков, Н.В. Нагорная, Е.С. Шугриной, М.Ю. Тихомиров, а также ряда другихавторов.
При написанииданной работы были использованы следующие общепринятые методы исследования:логический, сравнительно-исторический, статистический, формализации, анализ исинтез, прогнозирования./>
1. Понятиеи принципы экономической основы местного самоуправления
СогласноКонституции РФ, органы местного самоуправления призваны решать вопросы местногозначения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения– это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина,гарантируемых демократическими государствами – права на достойную жизнь. Такимобразом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратникгосударственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органыгосударственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решенииобщегосударственных проблем, способствует оптимизации государственногоуправления.
Однако важнопонимать, что органы местного самоуправления должны иметь право на достаточнуюдля осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Какотмечают Ю.А. Тихомиров и Г.Н. Шахназаров: «в процессе становленияместного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельностисоответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление толькотогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике»[1].Из этого следует, что признание и гарантированность государством местногосамоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государствапо созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий ипредпосылок для развития местного самоуправления.
Само понятие«экономическая основа местного самоуправления» представляет собой совокупностьправовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов ииных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2003 г. установил, что экономическую основу местного самоуправлениясоставляют муниципальная собственность, средства местных бюджетов, имущество,находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органамместного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность,служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Частовстречается и понятие «финансовые ресурсы муниципального образования», под которымипонимается совокупность финансовых средств, состоящих из средств местногобюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий,ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг.
В законе оместном самоуправлении 1995 г. глава посвященная экономической основе, называлась«финансово-экономическая основа местного самоуправления» Однако, понятиефинансовой основы несколько уже, чем экономической, так как первая являетсясоставной частью второй, что отразилось на действие законодателя, который взаконе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г.сменил название главы на «экономическая основа местного самоуправления».
К источникам муниципального права России относится Европейскаяхартия местного самоуправления. В статье 9 Хартии сформулированы следующиеосновные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления:
· достаточностьсобственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
· свободараспоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;
· поступлениехотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборови налогов;
· защитаболее слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансовоговыравнивания;
· предоставлениесубсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления[2].
Эти положенияЕвропейской Хартии о местном самоуправлении, которую Россия ратифицировала в1998 году, можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должныопределять экономическую и финансово-налоговую политику демократическогогосударства применительно к местным органам власти, получая отражение взаконодательстве данной страны. Не случайно в Европейской хартии самая большаяпо объему статья посвящена характеристике источников финансирования органовместное самоуправление.
Общие началафинансовой деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровнеКонституции Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организациии деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние наразвитие российского законодательства. Так, в соответствии со статьей 132Конституции РФ, при наделении органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями им должны передаваться необходимые для ихосуществления материальные и финансовые средства.
Однако, каксправедливо отмечает В.И. Васильев, содержание «общих принциповорганизации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто. И, какнеоднократно отмечалось и Конституционным Судом, и доктриной, может бытьопределено лишь текущим законодательством, причем по-разному в зависимости отполитических, экономических и социальных условий»[3].
Подводя итогданной главы на основе вышеизложенного можно сделать вывод, что экономическаяоснова, обеспечивает хозяйственную самостоятельность местного самоуправления,служит, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальныхобразований, созданию условий его жизнедеятельности. При этом принципы его экономическойорганизации заложены не только в национальном законодательстве, но и вратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления.
2. Муниципальная собственность
Важное место в составе экономической основы местногосамоуправления занимает муниципальная собственность. Развитие товарно-денежныхотношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появлениемножества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местнымсамоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы нановых основах. Еще раз отметим, что одним из главных условий жизнедеятельностиместного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. КонституцияРоссийской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ееравноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местногосамоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.
Необходимо рассмотреть понятие муниципальной собственности. Внаучных источниках дается определение муниципальной собственности как целого,состоящего из частей. Можно говорить, что муниципальная собственность включаетмуниципальные предприятия, объекты социально-культурного и бытового назначения,транспорт, местную промышленность, а также земли, недра, леса, растительный иживотный мир. В юридической энциклопедии говорится, что муниципальнаясобственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским исельским поселениям[4]. Гражданский кодексРоссийской Федерации под муниципальной собственностью понимает имущество,принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а такжедругим муниципальным образованиям[5]. Ряд авторов считают, чтомуниципальную собственность нужно определять как отношения между субъектамиэкономической деятельности по поводу воспроизводства тех или иных объектов[6].Последнее определение дает наиболее полное представление об экономическойдеятельности местного самоуправления и раскрывает роль данной категории всистеме общественного воспроизводства.
В соответствии со ст. 50 закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в составмуниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальныевнебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а такжемуниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальнойсобственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки идругие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилыепомещения, муниципальные учреждения здравоохранения, культуры и спорта, другоедвижимое и недвижимое имущество. Закон не случайно дает довольно широкий составэлементов муниципальной собственности, так как реальное наличие такого перечнясобственности создает все условия органам местного самоуправления для обретениянастоящей власти.
Формирование муниципальной собственности осуществляется путемразграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи,приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т.д. Процессформирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемыразграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РоссийскойФедерации и муниципальными образованиями.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют,пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с законом. Органы местногосамоуправления вправе:
· передаватьобъекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользованиефизическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленномпорядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условияиспользования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;
· выступатьзаказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципальногообразования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонтуобъектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг,необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностейнаселения соответствующей территории, на выполнение других работ сиспользованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовыхсредств. Органы местного самоуправления в интересах населения в установленномзаконом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность;
· определятьпорядок и условия приватизации муниципальной собственности, за исключениемслучаев, когда она осуществляется непосредственно населением, при этом доходыот приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет;/>
· в соответствиис законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществленияхозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Онисами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений иорганизаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляютрегулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначаюти увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций,заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местногосамоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций,находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе всоответствии с трудовым законодательством.
По-другому определяются отношения органов местного самоуправленияс предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальнойсобственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местногосамоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, ненаходящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицамистроятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления всоответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений иорганизаций в комплексном социально-экономическом развитии территориимуниципального образования. В то же время они не вправе устанавливатьограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев,предусмотренных законами.
Из всегосказанного выше можно констатировать, что отношения связанные с муниципальнойсобственностью, являются приоритетными, а также охватывают и ставят взависимость все иные отношения в муниципальном образовании.
3. Местныйбюджет: понятие, структура, принципы формирования
Наиболее актуальным в контексте темы работы является вопрос осредствах местного бюджета. Важность четкого определения места местного бюджетав бюджетной системе, источников его формирования обусловлена, прежде всего,тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь приналичии финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться.
В советский период развития нашего государства все действующие натерритории Российской Федерации бюджеты, включая и местные бюджеты,объединялись в рамках единого государственного бюджета. В настоящее времяместные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации,существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решениявопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ, а с разделениеммуниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округабюджетная система РФ становится четырехуровневой.
В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса РФ местный бюджетпредназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использованиеорганами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежныхсредств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований недопускается. Местные бюджеты характеризуются:
· широкойсферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все сторонытерриториального воспроизводственного процесса;
· высокойстепенью действенности, обусловленной перераспределительной природой даннойэкономической категории;
· гибкостью,поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная рази навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей изадач территориального развития.
Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет правоорганов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать иисполнять местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:
· наличиемсобственных источников доходов;
· правомопределять направления использования и расходования бюджетных средств;
· правомиспользовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученныедополнительно в ходе его исполнения;
· правомна компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений,принятых органами государственной власти;
· ответственностьюорганов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.
Согласнодефиниции ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – регламентируемаязаконодательством Российской Федерации деятельность органов государственнойвласти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса посоставлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнениюбюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета,составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Процессформирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организациибюджетного процесса на муниципальном уровне. Представительные органы местногосамоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе вданном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетногопроцесса, установленными законами Российской Федерации и законами ее субъектов,а исполнительные органы местного самоуправления составляют проект бюджета, представляютего с необходимыми документами и материалами (прогноз социально-экономическогоразвития муниципального образовании, основные направления бюджетной и налоговойполитики муниципального образования на следующий финансовый год и т.п.) длявнесения в законодательный (представительный) орган.
Как правило,рассмотрение предложений по расходам в представительном органе местногосамоуправления включает в себя как обязательный этап их изучение в депутатскихкомиссиях на предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальнойвозможности реализации.
Припостатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяютсярасходы текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной частиутверждается отдельно.
Если местныйбюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходованиесредств муниципального образования до утверждения бюджета производится посоответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размереодной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индексапотребительских цен.
Контроль за исполнениемместных бюджетов осуществляется представительными органами местногосамоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов. Органы местногосамоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекшийфинансовый год. Муниципальные образования представляют в установленном порядкесведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ постатистике.
В соответствии с законом органы местного самоуправленияпредставляют в федеральные органы государственной власти и (или) органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполненииместных бюджетов.
В соответствиис законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельнопредусматривается финансирование решения вопросов местного значения иосуществления органами местного самоуправления отдельных федеральныхполномочий, полномочий субъектов РФ./>
Бюджет делится на две части – доходнуюи расходную. В доходную часть попадают все доходы, которые планируется получитьза определенное время, в расходной части отображаются все предполагаемыерасходы.
3.1Доходная часть местных бюджетов
Следует отметить, что, несмотря на декларированную российскимзаконодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления,уровень их собственных доходов очень низок. Местные налоги и сборы крайненезначительны и позволяют покрывать лишь 2–5% бюджетных расходов[7].В результате органы местного самоуправления не всегда в состоянии обеспечитьнормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планироватьсоциально-экономическое развитие территорий.
Согласно ст. 6Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РоссийскойФедерации» доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений отрегулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь вразличных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержкимуниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К налоговымдоходам местных бюджетов относятся:
· доходыот местных налогов и сборов, согласно статье 15 части первой НК РФ переченьместных налогов и сборов ограничен двумя видами: земельный налог и налог наимущество физических лиц, в настоящее время в соответствии с частью 5 статьи 12НК РФ региональные и местные органы власти не вправе устанавливать региональныеи местные налоги, не предусмотренные НК РФ. Данное положение сопоставимо с полномочиямирегиональных и местных властей развитых европейских стран, где роль федеральныхорганов в налоговом правотворчестве является ведущей. В некоторых странах(Италия, Бельгия, Дания) у местных органов формально есть право устанавливатьместные налоги, но правительство оставляет за собой право контролировать ихставки и сумму;
· доходыот региональных и федеральных налогов и сборов, доли федеральных и региональныхналогов (сборов) устанавливаются законами субъектов Российской Федерации ифедеральным законодательством. При этом размер отчислений зависит от статусамуниципального образования. Например, согласно ч. 2 ст. 61.1 вбюджеты муниципальных районов подлежат зачислению доходы от />налогана доходы физических лиц – по нормативу 20 процентов;
· государственнаяпошлина, подлежащаязачислению по месту государственной регистрации за совершение юридическизначимых действий или выдачи документов, к этим действиям относятся:/> дела рассматриваемыесудами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РоссийскойФедерации); разрешения на установку рекламной конструкции, за приемквалификационных экзаменов на получение права на управление транспортнымисредствами/>; государственная регистрация транспортных средств;выдача органом местного самоуправления муниципального района специальногоразрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства,осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузови т.п.
Неналоговыедоходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со статьями41, 42 и 46, а также статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
К неналоговым доходам местных бюджетов относятся:
· средствасамообложения граждан, которые используются исключительно по целевомуназначению, органы местного самоуправления обязаны информировать населениемуниципального образования об их использовании;
· безвозмездныеперечисления из бюджетов других уровней, финансовая помощь муниципальномуобразованию от бюджета другого уровня оказывается в форме дотаций и субвенций иподлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этихсредств подробнее об этом в подглаве 3.3;
· доходыот использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и отплатных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетнымиучреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления;
· частьприбыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов иосуществления иных обязательных платежей;
· доходыот приватизации и реализации муниципального имущества;
· штрафы,установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
/>· вбюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислениюплата за негативное воздействие на окружающую среду;
· добровольныепожертвования, на практике это часто происходит в виде спонсорской помощиотдельных граждан либо юридических лиц муниципальным учреждениям, напримерпомощи школам, поликлиникам и другим муниципальным учреждениями в приобретении необходимогоимущества, на которое у местного бюджета недостаточно средств;
· субвенциина решение вопросов местного значения межмуниципального характера (длянекоторых муниципальных районов);
· доходыот муниципальных займов, выпускаемых исполнительными органами местногосамоуправления по решению представительных органов на инвестиционные цели,правовые основы участия муниципального образования в отношениях, возникающих врезультате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг,устанавливаются положением ст. 114 БК РФ и Федеральным законом «Обособенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
· сборыза выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемыхорганами местного самоуправления;
· иныезаконные поступления./>
Доходыместных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам(нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления всоответствии со ст. 63 БК РФ. Следует отметить, как показывает практикаданный перечень источников доходов не совершенен и требует дальнейшего совершенствования.
3.2Расходная часть местных бюджетов
Всоответствии федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» 2003 г. расходы местных бюджетовосуществляются в формах предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Запрещаютсярасходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход являетсязапрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурораили жалобы граждан. В целях предупреждения нарушений бюджетных принципов органыместного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальныхобразований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Расходную часть местных бюджетов можно классифицировать следующимобразом:
· расходы,связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательствомРФ и субъектов РФ;
· расходы,связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданныхорганам местного самоуправления, расходы, связанные с обслуживанием ипогашением долга по муниципальным займам и ссудам;
· ассигнованияна страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности,гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также иные расходы,предусмотренные уставом муниципального образования.
Расходыместных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущихрасходов и бюджет развития (капитальные расходы). Бюджет текущих расходовсостоит из следующих частей:
· страхованиеи прочие расходы;
· расходына управление – органы местного самоуправления самостоятельно определяютразмеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов, выборныхдолжностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия напостоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятийи учреждений, в дотационных муниципальных образованиях размер и оплата трудавышеперечисленных категорий определяется в соответствии с предельныминормативами, установленными законом субъекта Федерации;
· финансированиемуниципального хозяйства;
· финансированиесоциально-культурной сферы;
· обслуживаниемуниципального долга, совокупность долговых обязательств муниципальногообразования может существовать в форме: кредитных соглашений, договоров,займов, договоров поручительства муниципального образования по обеспечениюисполнения обязательств третьими лицами, долговых обязательств юридических лиц,переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местногосамоуправления.
Следует отметить, что договорные отношения, возникающие в связи спредоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117Бюджетного Кодекса РФ.
Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансированиеинвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных своспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается илисоздается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, ииных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии сэкономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, невошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов. Бюджет развитияподразделяется на следующие части:
· капитальноестроительство и реконструкция;
· капитальныйремонт;
· инновационныемероприятия.
Так жерасходы бюджетов различаются на обязательные, добровольные (факультативные) изапрещенные расходы местных бюджетов. В соответствии с законодательствомобязательными для местных сообществ являются только расходы, которые определеныв таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованныхдолгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорныхобязательств и судебных решений.
Добровольнымиявляются расходы, которые местное сообщество может самостоятельно определятьпри условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательныерасходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числудобровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью вэкономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительнаядеятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству.
Нарушениепринципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источникамифинансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двухосновных формах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумагот имени соответствующего муниципального образования; кредиты, полученные откредитных организаций (ст. 96 БК РФ).
В расходной части муниципального бюджета предусматриваетсясоздание резервных фондов. Их средства расходуются на финансированиенепредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительныхработ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайныхситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервныхфондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.
Принедостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправепривлекать заемные средства. Отдельно следует подчеркнуть, что они имеют правоприбегать к заимствованиям от имени местного сообщества следует, только тогда,когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно.Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальныхценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов.
3.3 Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальныхобразований
Муниципальные образования существенно различаются по своемуэкономическому потенциалу. В муниципальных образованиях – «донорах» собственныедоходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования –«реципиенты» нуждаются в бюджетных дотациях. Донорами, как правило, являютсякрупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а такжетерритории, обладающие богатыми природными ресурсами. Подавляющее большинствомуниципальных образований – реципиенты. В отдельных сельских муниципальныхобразованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимыхрасходов[8]. В связи сэтим возникает необходимость бюджетного регулирования. «Бюджетное регулирование –процессраспределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разныхуровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый сучетом государственных минимальных социальных стандартов»[9].
В настоящее время проблема муниципальных образований «реципиентов»решается с помощью, так называемых регулирующих налогов, т.е. нормативовотчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могут устанавливатьсясубъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегоднопересматриваться. Такая система не стимулирует органы местного самоуправления кнаращиванию собственных доходных источников, порождая среди них иждивенческиенастроения.
Федеральный закон с 1 января 2009 года предусматриваетустановление единых для муниципальных образований по всей России нормативовотчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всехмуниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местныебюджеты от региональных налогов и сборов и долей федеральных налогов и сборов,закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим закон предусматриваетвведение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченностимуниципальных образований.
В основу механизмов выравнивания положенминимально необходимый уровень (критерий) бюджетной обеспеченности в расчете наодного жителя. Этот уровень ежегодно устанавливается законом субъекта РФ сучетом реальных возможностей его финансового обеспечения и может различатьсядля городов, сельских поселений и муниципальных районов с учетом объемавыполняемых ими функций. Муниципальные образования, уровень бюджетнойобеспеченности которых за счет собственных доходов оказывается ниже расчетного,получают дотации. Муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченностикоторых за счет собственных доходов превышает расчетный, но не более чем в двараза, имеют право использовать эти доходы для своих нужд. Наконец,муниципальные образования, уровень собственных доходов которых превышаетрасчетный более чем в два раза, оставляют у себя доходы по формуле 2 + 50%сверх этого. Излишки, изымаемые у этих муниципальных образований, используютсядля финансовой поддержки других муниципальных образований. Для обеспечениявыплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджетесубъекта РФ образуется региональный фонд финансовой поддержки муниципальныхобразований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравниваниябюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав данного муниципальногорайона.
Статья 62 настоящего законапредусматривает возможность предоставления иных средств финансовой помощиместным бюджетам из бюджетов других уровней. Основными из них являются – фондмуниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов.
Фонд муниципального развития образуетсяв составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации для предоставленияместным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ ипроектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Отборинвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которымпредоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленномрегиональными законами. Распределение субсидий из фонда муниципального развитиямежду муниципальными образованиями утверждается законом субъекта РоссийскойФедерации о бюджете на очередной финансовый год.
Фонд софинансирования социальныхрасходов – образуемый в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерациифонд для предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий длядолевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетовмуниципальных образований. Целевое назначение, условия предоставления ирасходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта РоссийскойФедерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанныесубсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиямиосуществляются по единой методике, утверждаемой региональными законами всоответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В случаях и порядке, предусмотренныхфедеральными и региональными законами, бюджетам муниципальных образований можетбыть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетовсубъектов Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации. В соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете наочередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансированиясоциальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.
КонституцияРоссийской Федерации и статутный Закон об организации местного самоуправленияустановили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, покоторой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций,но такая возможность в законе предусмотрена. Порядок предоставления субвенцийместным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий урегулирован в ст. 63 Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В составе бюджета субъекта РоссийскойФедерации создается – региональный фонд компенсаций, из средств которогопредоставляются местным бюджетам субвенции на осуществление органами местногосамоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Этот фондформируется за счет субвенций из федерального фонда компенсаций наосуществление органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального ирегионального бюджетов местным бюджетам на осуществление органами местногосамоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяетсяфедеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и закономсубъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждомуиз указанных государственных полномочий. Субвенции из регионального фондакомпенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъектаФедерации с учетом объемов и условий для осуществления переданных имгосударственных полномочий. Формирование, распределение, перечисление и учетсубвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производятся впорядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Субвенции, предоставляемые изфедерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственныхполномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами,распределяются между всеми субъектами Федерации в порядке, установленномБюджетным кодексом Российской Федерации, пропорционально численности населения(отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услугсубъекта Российской Федерации с учетом объективных условий, влияющих настоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральнымзаконом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъектуФедерации и виду субвенции.
Подводя итог данной главы, можноговорить, что бюджетные отношения несмотря на их достаточную регламентированность, являются одними изсамых проблемных направлений в деятельности муниципальных образований.Определенную надежду вызывает новый механизм бюджетного выравнивания, которыйбудет стимулировать укрепление экономического потенциала муниципальных образований(особенно «доноров») и наращивание ими собственной доходной базы. Тем самымбудут прирастать и доходы бюджетов других уровней.
4. Проблемыстановления экономической самостоятельности муниципальных образований
Одна из основных проблем местного самоуправления это недостаточнаясбалансированность местных бюджетов, без чего невозможно говорить о независимойи эффективной деятельности муниципальной власти.
Длябольшинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых исбалансированных бюджетов практически невозможно. Это объясняется тем, что долясобственных доходов местных бюджетов крайне низка, в результате чегонаблюдаются массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки изрегиональных бюджетов в местные. «Передовой опыт свидетельствует, что доляместных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджетеРФ должна составлять 20%. При этом доходы местных бюджетов на 75% должныформироваться за счет собственных источников»[10].
Много вопросов вызывает бюджетное регулирование со сторонысубъекта РФ, которое чаще всего сводится к выравниванию финансового положениямуниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходнойбазы. Тем самым в проигрыше оказываются «города-доноры», которые вносятосновной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для нихстановится выгодным иждивенчество и невыгодным – наращивание собственнойдоходной базы, ибо это приводит к сокращению дотаций в следующем году. Врезультате чего размер консолидированного бюджета субъекта РФ не растет, и скаждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительнодотационных территорий.
Учитывая такое положение вещей, законодателю крайне важно, как нафедеральном, так и на уровне субъектов создавать стимулирующие механизмы длямуниципальных образований к увеличению доходной базы местных бюджетов. К этиммеханизмам можно отнести:
· увеличениеналогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развитияпромышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;
· увеличениесобираемость налогов;
· повышениеэффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестверегуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения идругое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения,инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;
· использованиев отдельных случаях заемных средств.
Однако одним повышением доходов проблему несбалансированностиместных бюджетов решить невозможно требуется еще противоположно движение –сокращение необоснованных расходов. К наиболее вероятным путям сокращениярасходов можно отнести:
· повышениеэффективности работы муниципальных предприятий и учреждений, снижение ихдотационности;
· усилениеконтроля за расходованием бюджетных средств и повышения ответственности органовместного самоуправления за нерациональное использование муниципальных ресурсов;
· привлечениечастного бизнеса к оказанию отдельных видов услуг;
· нормированиерасходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг;
· конкурсноеразмещение муниципального заказа и его реальное, а не фиктивное проведение;
· установлениеэкономически обоснованных цен и тарифов на муниципальные услуги, расширениеспектра платных услуг;
· внедренияресурсосберегающих технологий в городском хозяйстве;
· обеспечениедля населения информационной открытости исполнения местных бюджетов.
Еще однасерьезная проблема местных бюджетов это их направленность преимущественно насоциальную сферу. Например, «в большинстве сельских поселений 85–95%бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ»[11].Из этого следует, что местные бюджеты «проедаются», и не ориентированына развитие территорий.
Такаяориентация расходов бюджетов муниципальных образований, как правило, обостряетпротиворечия между сферой производства как базой доходов бюджетов и социальнойсферой, которая требует колоссальных затрат, которых нет у муниципальных бюджетов.В результате чего идет процесс деградации экономической базы местногосамоуправления, так как она не обновляется, не развивается и модернизируетсяиз-за отсутствия необходимых средств. По сути, складывается «замкнутый круг», содной стороны доходная база не позволяет укреплять экономику местного самоуправления,а с другой без ее укрепления невозможно представить дальнейшее становлениепоследнего.
На основаниивышеизложенного можно утверждать, что решать проблемы становления и активногоразвития местного самоуправления в РФ необходимо на разных уровнях и в разныхнаправлениях. Но есть одно требования для успешного развития местногосамоуправления – это комплексное решения стоящих проблем. Несмотря на то, чтовсе эти проблемы взаимосвязаны, решая только одну проблему невозможно будетрешить все остальные.
Заключение
Подводя итогможно сделать вывод, что в России становление местного самоуправления проходитс большими сложностями. Экономическая несостоятельность муниципалитетов,вызванная во многом историческими причинами, порождает их зависимость отвластей других уровней, а также препятствует реализации муниципальнымиобразованиями своих прямых функций и инвестиций в будущее развитие.
Федеральныесредства, постоянно передаваемые органам местного самоуправления, породилизависимость, инертность и пассивность муниципалитетов. Вступающий в действие с1 января 2009 новый порядок формирования доходов местных бюджетов призванпостепенно начать решать данную проблему, теперь местные бюджеты поставлены втесную зависимость от результатов свой деятельности, что в теории должносказаться на укреплении экономической самостоятельности муниципалитетов.
Но есть однотребования для успешного развития местного самоуправления – это комплексноерешения стоящих проблем. Учитывая, что проблемы муниципальных образований взаимосвязаны,решая только одну проблему, невозможно будет решить все остальные.
Следуетуказать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальныхобразований еще обусловлена и состоянием экономики нашего общества и егофинансов. Местное самоуправление как субъект экономической деятельности неможет не испытывать проблем которые существуют в экономике страны. И напротив укрепленияи развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказываетположительное влияние на укрепление экономического положения нашего государства.
Списокиспользованных источников:
1. Конституция РоссийскойФедерации: офиц. текст: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993года]. – СПб.: Издательский Дом А. Громова, 2000. – 64 с.
2. Бюджетный КодексРоссийской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ред. от 24.07.2008) //Собрание законодательства РФ. 1998, №31. – ст. 3823.
3. Гражданский кодексРоссийской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая. Текст сизменениями и дополнениями на 1 июня 2008 года. – М.: Эксмо, 2008. – 672 с.
4. Налоговый КодексРоссийской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 №146-ФЗ (ред. от30.06.2008) // Собрание законодательства РФ, №31, 1998, ст. 3824.
5. Федеральный закон от 6октября 2003 г. №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. –2003. – №40. – Ст. 3822.
6. Федеральный закон от 2марта 2007 г. №25 – ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» //Российская газета. – 2007. – 7 марта.
7. Федеральный закон от 25сентября 1997 г. №126 – ФЗ (ред. от 28 декабря 2004 г.) «О финансовыхосновах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собраниезаконодательства РФ. – 1997. – №39. – ст. 4464
8. Федеральный закон от 28августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1995,№35, ст. 3506.
9. Федеральный закон от 29июля 1998 г. №136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственныхи муниципальных ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ, – 1998, №31,ст. 3814.
10. ЕвропейскаяХартия о местном самоуправлении. // Собрание законодательства РФ. – 1998. –№36. – Ст. 4466.
11. Адуков Р.Х. Проблемы и путисовершенствования местного самоуправления на селе /Р.Х. Адуков, А.Н. Адукова //Местное самоуправление в Российской Федерации, 2007. №7
12. Васильев В.И. Административно-территориальноеустройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В.И. Васильев //Журнал российского права. 2006. №3. – С. 3–11
13. Васильев В.И. Местноесамоуправление: закон четвертый. / В.И. Васильев // Журналроссийского права, 2004. №1. – С. 5 -14
14. Выдрин И.В. Муниципальноеправо России: Учеб. для вузов / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. – М.: НормаИНФРА-М.: 1999. – 359 с.
15. Игнатюк Н.А. Муниципальноеправо: Учебное пособие /Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. – учеб. изд. – М.:Юстицинформ, 2007. – 312 с.
16. Ковешников Е.М. Государствои местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. /Е.М. Кошевников.– М., 2002. – 270 с.
17. Казначейскаясистема исполнения бюджета в Российской Федерации: Уч. пособие / И.А. Коноплева,С.П. Головач. – М: Финансы и статистика, 2002. – 352 с.
18. ЛенскаяС. Общественный сектор и муниципальная собственность. / С. Ленская, Е. Сычева //Экономист. 1998. №8. С. 69.
19. Самоуправление:От теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г. X. Шахназарова. – М.:Юрид. лит., 1988. – 206 с.
20. Системамуниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова.– СПб.: Лидер, 2005. – 493 с.
21. Усманова Р.М.«Характеристика экономической основы системы местного самоуправления» /Р.М. Усманова //Конституционное и муниципальное право, 2005, №3
22. ХорьковВ. Реформа местного самоуправления. / В. Хорьков, Н. Нагорная. //Законность. -2007. – №12. – С. 36 – 38
23. Хрестоматияпо истории государства и права России: учеб. пособие / сост. Ю.П. Титов. –2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 464 с.
24. Шугрина Е.С. Муниципальное правоРоссийской Федерации: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 672 с.
25. Юридическаяэнциклопедия / [Под ред. М.Ю. Тихомирова]. – М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 1997. -526 с.