МежрегиональнаяАкадемия Управления Персоналом
Контрольнаяработа
По дисциплине: Экономика предприятия
Тема: Тенденциии направления административной реформы в Украине
Выполнила:
Васильева Е.О.
Группа:
ТУст 07-08 Б1УЕП (4,6дс)
Севастополь
2010 г.
Введение
Административная реформав Украине отнесена к главным задачам трансформации системы государственногоуправления. На необходимости ее осуществления делают акцент в своихвыступлениях Президент Украины и другие представители украинского политикума. Вчастности, данный вопрос был одним из ключевых для обсуждения на Всеукраинскомсъезде советов, самом крупном за годы независимости собрании самоуправляемогоактива государства, который прошел 25-26 апреля 2005 г. Сегодня основныеположения предлагаемой административной реформы вынесены на обсуждение, какспециалистов, так и всего украинского общества.
В этом контексте научноеобоснование принципов Административной реформы имеет важное прикладноезначение. Нынешний этап государственного строительства в Украине требуетсоздания системы управления региональным и местным развитием, которая могла бынаиболее эффективно реализовать имеющийся в стране экономический потенциал дляповышения уровня жизни граждан, обеспечить динамичное развитие как страны вцелом, так и каждой территории в частности.
1. Административнаяреформа Украины 1997 г.
1.1 Возникновениенеобходимости проведения административной реформы
В конце 90-х годовсостояние функционирования исполнительной власти в Украине характеризовалосьтем, что уровень ее организационного влияния на общественные процессы неудовлетворял потребности динамического развития гражданского общества,формирования социально-экономического устройства и демократического,социального, правового государства. За последние годы не удалось достигнутьтакого уровня организации исполнительной власти, когда бы ее субъекты создалифункционально достаточную и структурно не противоречивую систему. Этопроявляется в несовершенстве состояния многих составляющих элементов механизмагосударственного управления в нашем государстве.
Преодолению такогоположения в сфере исполнительной власти должно содействовать осуществлениеадминистративной реформы. Административная реформа — это целостный комплекссогласованных мер, направленных на радикальную перестройку органовисполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов ихдеятельности. Целью реформы является поэтапное создание на научных принципахболее эффективной и демократической системы государственного управления,которая должна быть достаточно прозрачной для общественности, а расходы на еесодержание должны быть адекватными финансово-экономическому состояниюгосударства.
Один из обобщающихвыводов пятилетней деятельности Счетной палаты Украины говорит о том, что почтиполовина средств государственного бюджета ежегодно используется крайненеэффективно. Основная причина столь нерациональных трат — неэффективнаясистема государственного управления, ее громоздкость и несовершенство,серьёзные противоречия практически во всех подсистемах.
Именно такое положение, атакже отсутствие системы профессионального управления социально-экономическимипроцессами в государстве привели к острейшему финансовому кризису осенью 1998года и являются основным тормозом в проведении социально-экономических, да иполитических реформ. И это вполне закономерно. История не знает примероврешения сложных социально-экономических задач в демократических государствах вусловиях неэффективной системы власти.
Сегодня для многихочевидно, что сложнейшая социально-экономическая ситуация в Украине вызвана нестолько действиями отдельных личностей (что также имеет место), скольконеверным построением системы государственной власти и управления народнымхозяйством, чрезмерным разбуханием ее аппарата, порождающим неуправляемость.
Статистикабезапелляционно зафиксировала результат этого процесса: численность органовисполнительной власти (без местных администраций) в 1992 году составляла 63,8тыс. человек, а в 2001-м — 170 тыс.
Нельзя сказать, что этимпроцессом никто не пытался управлять, оставляя его без внимания. Только втечение 1994—1999 годов было принято свыше 100 указов Президента Украины иоколо 300 постановлений Кабинета министров по упорядочению количества органовисполнительной власти и численности их работников. Постоянные сменыправительства не только не улучшили ситуацию в государстве, но еще болееобострили противоречия в экономической политике, управлениисоциально-экономическими процессами.
В цивилизованной Европе,куда мы обратили свой взор, функции государства ограничены, как ограниченачисленность госчиновников и расходы на их содержание. Функции государства вэтих странах — защита прав и свобод граждан (в т.ч. на образование, медицинскоеобеспечение), защита их жизни и собственности, социальная поддержкаобездоленных и больных, разрешение конфликтов, оборона страны, внешняяполитика. Мы поняли, что Украине необходимо кардинально реформироватьгосударственную машину, и назвали это административной реформой.
Показательными являютсярезультаты опроса общественного мнения, проведенного «Социс-Геллапом». Навопрос: «Как к вам относится государство?» лишь 3% опрошенных заявили, что оничувствуют его повседневную заботу. Зато 63% граждан Украины считают, чтогосударство от них отвернулось. Рядовые налогоплательщики и предприниматели нев состоянии (да и не хотят) отдавать на содержание государственных структур такмного, получая взамен так мало. И с их мнением нужно согласиться.
На стороне реформаторов инаши партнеры на Западе. Пожалуй, впервые в новейшей истории Украины совпалиинтересы ее народа, политической элиты, лично Президента Л.Кучмы и нашихзападных партнеров. Именно мощное давление со стороны кредиторов являетсязалогом того, что отечественные реформаторы пойдут дальше деклараций икосметических структурных изменений. Запад ясно дал понять Л.Кучме, что будущееУкраины больше зависит от них, нежели от его собственного правительства.
За годы независимостивласть прошла сложный путь становления, однако создание высокоэффективнойсбалансированной государственной машины остается для Украины в разрядеперспектив. Собственно говоря, главная функция любого бюрократического аппарата— предоставление качественных услуг населению в экономической, правовой,социально-культурной и других сферах. Индикаторы качественности этих услуг иопределяют эффективность власти. Попытаемся проанализировать уровеньрезультативности действий исполнительных структур прошлых лет по состоянию на2000 год.
Экономическая сфера. Напротяжении десяти лет в Украине объемы ВВП, промышленного исельскохозяйственного производства неуклонно сокращались. (За период с 1990 г. по 1999 г. реальный ВВП сократился почти в 2,5 раза.) Внешние долги государства возросли с$400 млн. (1992 г.) до $12,4 млрд. (1999 г.), то есть более чем в 30 раз. Почти половина предприятий работают убыточно; из года в год обостряется платежныйкризис. В последнее время наметились робкие плюсовые тенденции.
Социальная сфера. Никакне удается укротить рост цен и задолженности по зарплате: в марте эта самаязадолженность достигла 6,5 млрд. грн. Нелишне напомнить, что в 1999 г. реальная зарплата в Украине (с учетом роста цен) составляла менее трети от уровня далекого 1990 г. Страну душит растущая безработица: общая численность лишь официально зарегистрированныхбезработных за последние три года увеличилась с 350 тыс. чел. до 1,2 млн. чел.Реальная безработица — на уровне 7—8 млн. чел.
Защита прав и свободграждан. Вот уж многолетняя притча во языцех! Когда об этих тонких материяхзаходит речь в диалоге с Западом, мы неизменно оказываемся в роли обороняющейсястороны. Впрочем, что уж тут о заморских критиках, если сами украинцы нечувствуют себя защищенными. Согласно результатам социологического опросаУкраинского центра экономических и политических исследований, лишь 0,9%респондентов считают, что права человека в Украине полностью соблюдаются; 18,4%опрошенных согласились с тем, что они соблюдаются лишь в определенной степени;но больше всего (75,9%) респондентов заявили, что права человека совсем несоблюдаются или не очень соблюдаются. Кстати, всеукраинская акция журналистовзасвидетельствовала, что и со свободой слова в Отечестве не все благополучно.Массмедиа испытывают мощный прессинг, пытаясь противостоять судебным искам: в 1999 г. против украинских СМИ было подано 2258 судебных исков на сумму свыше 90 млрд. грн., что втроепревышает государственный бюджет Украины, причем в 55% случаев, по оценкамредакторов ведущих украинских изданий, иски были инициированы государственнымичиновниками.
Управлениегосударственной собственностью. Низкое качество менеджмента на казенных предприятияхиллюстрируют следующие цифры. В 1999 г. на государственные предприятия, гдеработало более 75% занятых в экономике граждан, приходилось лишь 45% общегообъема выработанной продукции. И еще: более половины госпредприятий убыточны и«утяжеляют» бюджет постоянно растущими долгами (более 10 млрд. грн.).
Стоимость государственныхкорпоративных прав в 1999 г. составляла 10,6 млрд. грн., в т.ч. закрепленных вгосударственной собственности — 4,4 млрд. грн. Все эти миллиарды «глубокозаморожены»: в 1999 г. государство получило от них смехотворную суммудивидендов — 54,5 млн. грн., около 0,5% (!) стоимости госимущества. Значит, ина этом направлении у государства как-то не складывается.
Регулирование рыночныхотношений. По меткому определению Президента Л.Кучмы, система управленияпредставляла собой «административно-управленческий гибрид, которыйвступает во все более острые противоречия с рыночными отношениями». Государствовзращивает производителя в административно-спартанском духе. Выживают вбольшинстве своем теневые мутирующие субстанции; прочих экономико-правоваясреда в основном отторгает.
По мнению экспертовУЦЭПИ, такая ситуация объясняется: громоздкой разрешительной процедуройоткрытия собственного дела, чрезмерной зарегламентированностьюпредпринимательской деятельности, монополизацией государством отдельныхсегментов экономики. Наконец, деформированной налоговой политикой,непрозрачностью и нестабильностью законодательства.
Перечисленные факторыплюс низкий уровень защиты внешних инвестиций, коррумпированность чиновников,бюрократическая волокита, экономическая преступность формируют неблагоприятныйфон для ведения иностранного бизнеса в нашей стране. Оттого-то объем прямыхиностранных инвестиций на душу населения в Украине в прошлом году составилвсего-навсего $10. А вот в Эстонии этот показатель достиг $162, в Польше —$172, Хорватии — $244, Чехии — $476. Контраст разительный! Инвестиционныйклимат у нас довольно засушливый, почти без финансовых осадков.
Таким образом, на панелипульта госуправления многие индикаторы уже давно подают аварийные сигналы.Система исполнительной власти в Украине уже много лет не отвечает ни уровнюзадач, которые стоят перед государством, ни современным управленческимстандартам. Неудивительно, что население, по результатам апрельского опросаУЦЭПИ 2000года, не выставило госаппарату даже «тройки» по обычнойшкольной пятибалльной шкале. (см. диаграмму №1)
Собственно, причинынизкой эффективности исполнительной вертикали известны. Это несогласованностьдействий и противоречивость принимаемых решений, низкая исполнительскаядисциплина, дублирование функций разными ведомствами и чрезмерная концентрацияих в центре. Это несбалансированная региональная политика, приводящая куродливой диспропорции в развитии регионов, «закрытость» власти иразъедающая государственную машину коррупция. Наконец, это низкий престижгосударственной службы.
Поэтому необходимостькардинальной трансформации управленческой системы сомнений не вызывала.
1.2 Проведениеадминистративной реформа
Официальная точка отсчетаначала административной реформы в Украине — 7 июля 1997 года. В этот деньуказом Президента для концептуального и организационно-методического обеспеченияподготовки и проведения административной реформы. была создана Государственнаякомиссия, основными задачами которой стали: разработка Концепцииадминистративной реформы; определение научных основ, стратегии и тактики еепроведения; разработка конкретных механизмов и сроков внедренияадминистративной реформы; экспертная оценка концепций и проектовнормативно-правовых актов, направленных на создание правовой базыадминистративной реформы; анализ деятельности органов исполнительной власти иорганов местного самоуправления в отношении осуществления мер административнойреформы и предоставления помощи в ее проведении; рассмотрение предложений ипрограмм научного, материально-технического, кадрового и финансовогообеспечения административной реформы; подготовка предложений по конкретнымнаправлениям проведения указанной реформы.
Ровно через год, в июле1998-го, была утверждена Концепция административной реформы, реализацияосновных положений которой направлена на обеспечение реформирования системыгосударственного управления, создание условий для строительствадемократического, социального и правового государства, утверждение, обеспечениеи защиту прав всех граждан страны.
Целью административнойреформы является формирование эффективной, прозрачной и подконтрольной народусистемы государственного управления, расходы на содержание которой будутадекватны финансово-экономическому состоянию государства. Преобразования в этойсфере призваны обеспечить в Украине перестройку системы государственногоуправления всеми сферами общественной жизни. Думаю, что такую идеологию, такойзамысел реформирования нельзя не поддержать. Но… с другой стороны, важнейшимявляется практическое воплощение в жизнь этой идеологии, планов.
Государственную комиссиюпо проведению административной реформы. возглавил Леонид Кравчук, заместителямистали Евгений Кушнарев (позднее его заменил Николай Билоблоцкий) и СергейТигипко. Примечательно, что в состав комиссии вошли и народные депутаты — ИванЗаец и Игорь Колиушко. По оценкам экспертов, именно они являются главнымиидеологами административной реформы в парламенте. Таким образом, Президентпопытался учесть и интересы высшего законодательного органа страны.
Но власти действовалипараллельно, зачастую входя в острый конфликт. Практически одновременно вВерховной Раде началась активная работа по подготовке основополагающихконституционных законов. И беда не только в том, что законопроекты вступали впротиворечие с президентским видением хода реформ. Зачастую, даже внутриотдельной политической партии не было единства в определении правовых основреформирования государственного аппарата. Свидетельство тому — хотя бы ситуацияс подачей Игорем Колиушко (на то время — членом НДП) и премьером ВалериемПустовойтенко (членом этой же партии) двух, противоречащих друг другу проектовЗакона «О Кабинете министров Украины».
Нельзя забывать и о том,что свои требования относительно содержания, сроков, принципов реформ выдвигалии международные финансовые организации. С позиций своего исторического опыта иконечных целей построения социального правового Украинского государства онибыли и остаются правы. Не учитывался лишь один «небольшой» нюанс — реальнаяситуация украинского общества и реальные же возможности власти пореформированию аппарата управления. Ведь основную часть государственныхслужащих составляют работники партийно-хозяйственных органов бывшей УССР.Менталитет этих людей изменить в сжатые сроки трудно, если вообще возможно.
В этой ситуации труднеевсего, вероятно, пришлось исполнительной власти. Необходимо было искатькомпромисс с парламентом и одновременно — с Западом. Отсюда — часто поспешные ипотому не всегда оптимальные решения. Трудно охарактеризовать указ Президентаот 13 марта 1999 г. «Об изменениях в системе центральных органов исполнительнойвласти» как способствующий ускорению процесса административной реформы. Указсодержал положительные новшества (упрощение системы государственногоуправления, понижение статуса ряда ведомств и подчинение их министерствам), ноего реализация свелась, как всегда бывает, к простой их ликвидации иреорганизации. Количество центральных госструктур сократилось с 93 до 87.
В конечном итоге,ситуация в Украине до 15 декабря 1999 года напоминала хрестоматийный примердействия лебедя, рака и щуки, а воз административной реформы так и остался наместе.
Итак началомпрактического осуществления административной реформы считается принятие УказаПрезидента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепцииадминистративной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основныеположения Концепции административной реформы, которая была разработанаГосударственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.
Согласно Концепции ключевыминаправлениями административной реформы признаны:
— рационализацияструктуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти,упрощение и сокращение лишних отраслей управления;
— внедрение действеннойсистемы государственного контроля и рационализация административных процедур;
— дерегуляция иусовершенствование системы управленческих услуг, предоставляемых на разныхуровнях исполнительной власти;
— реформирование системыподготовки и переподготовки управленческих кадров, механизма государственнойслужбы;
— уточнениеадминистративно-территориального деления страны;
— обновлениезаконодательной базы административных правоотношений, организационно-правовоеобеспечение развития административной юстиции.
Практическая реализациямер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировойпрактикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти вдемократических государствах. Среди них следует отметить такие:
— приоритетностьзаконодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельностиорганов исполнительной власти;
— независимость органовисполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах,определенных Конституцией Украины;
— ответственность органовисполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия ибездействия перед гражданами, права которых были нарушены;
— обеспечениепарламентского и судебного контроля за функционированием органов исполнительнойвласти и их должностных лиц.
В декабре 1999 годаначался очередной этап административной реформы. Учитывая, что полномочия ифункции органов исполнительной власти не были регламентированы законом,Президент Леонид Кучма 15 декабря подписал пакет указов о проведенииадминистративной реформы, которые упорядочили систему центральных органовисполнительной власти и утвердили схему их построения и взаимодействия. Главапрезидентской администрации Владимир Литвин считает эти решения революционными.Видимо, он прав. Эволюционным путем реформировать госструктуры в Украине невозможно.Ситуация, действительно, смахивает на революционную. Нижние чиновничьи пластыхотят жить по-старому, верхние хотят по-старому управлять. А народ, зажатыймежду ними, тихим скулежом дает понять, что все-таки хочет жить по-новому.Реформаторы в правительстве опускают руки в бессилии изменить что-либо клучшему. Каток госмашины тупо, но устойчиво катится в известном направлении,подчиняясь разве что законам Паркинсона.
Президент подписал триуказа — «О системе центральных органов исполнительной власти», «О составеКабинета министров», «Об изменениях в структуре центральных органовисполнительной власти». Для нас важны несколько принципиальных положений этихдокументов.
Первое — сокращение икачественное преобразование аппарата государственного управления. Полностьюликвидированы 22 ведомства. Количество министерств уменьшилось с 18 до 15,госкомитетов — с 20 до 15. В целом количество органов центральнойисполнительной власти сокращено почти в два раза — с 87 до 46 (кстати, за тридня до подписания указа число «спасенных» министерств в проекте документа былоне 46, а 36...).
Второе — функцииопределения государственной политики закреплены только за членами Кабинетаминистров, которые будут заниматься не только организационно-управленческой, нои политической деятельностью. Например, принимать участие в разработкепрограммы правительства, а значит, и нести ответственность за ее выполнение. Набудущее запрещено приравнивать любые должности в органах исполнительной властик членам Кабинета министров.
Ограничено количествозамов министров, председателей ведомств — один первый и три простых (кромеМинобороны, МВД и СБУ). Впрочем, это вряд ли оправданно в случае, например, сМинистерством топлива и энергетики, которое объединило важнейшие стратегическиеотрасли народного хозяйства.
Госкомитеты занимаютподчиненное положение и осуществляют свою деятельность через премьера, егозамов либо министров.
В особую категориювыделены центральные органы исполнительной власти со специальным статусом — Служба безопасности Украины, Антимонопольный комитет и другие. Тем самымупрощена система управления государством.
Третье — аппарат Кабминареорганизован в секретариат, будет сокращена его численность, запрещенопостроение по отраслевому признаку. Возглавит секретариат правительственныйсекретарь, который не будет членом правительства. Таким образом, существенноснижен статус этого органа и возможности его влияния.
Кабмин обязан втрехмесячный срок привести свои решения в соответствие с указами Президента. Впорядке компенсации за моральные и человеческие потери министры, сохранившиесвои портфели, будут выделены в отдельную касту путем… выдачи их автомобилямспециальных номеров. Этого административная реформа не предполагает, но на делетакие номера будут только у Президента, премьера, вице-премьера, министров ипяти-шести человек на Банковой. На номере будут всего три цифры и герб Украины.А простым богатым смертным такие номера не получить ни за какие коврижки.
Траектории, по которымразвивалась реорганизация органов исполнительной власти, можно проследить натаких примерах.
Указом Президента Украиныот 15.12.99 № 1573 «Об изменениях в структуре центральных органовисполнительной власти» была предусмотрена ликвидация Государственного комитетаУкраины по материальным резервам и создание на его базе государственнойакционерной компании, с подчинением ее Министерству экономики Украины. С цельюобеспечения функционирования единой системы государственного материальногорезерва Указом Президента Украины от 27.06.2000 № 827 упраздняласьгосударственная акционерная компания, а функции Госкомитета по материальнымрезервам возлагались на реорганизуемое Министерство экономики Украины.Постановлением Кабинета министров от 30.06.2000 № 1041 на базе ликвидированногоГосударственного комитета Украины по материальным резервам в составеМинистерства экономики создан правительственный орган государственногоуправления — Государственное агентство по управлению государственнымматериальным резервом. В дальнейшем, учитывая стратегическое значениегосударственного материального резерва для обеспечения национальнойбезопасности Украины и с целью совершенствования государственного регулированияв этой сфере, Указом Президента от 07.08.2001 № 603 на базе указанногоагентства образован центральный орган исполнительной власти — Государственныйкомитет Украины по государственному материальному резерву. Таким образом, этоторган исполнительной власти в течение 19 месяцев создавался, превращался вправительственный орган госуправления и снова воссоздавался как центральный.Как вы понимаете, эффективность его работы была нулевая, безответственность зарезультаты работы полная.
А вот другой поучительныйпример. Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 был ликвидирован КомитетУкраины по монополии на производство и оборот спирта, алкогольных напитков итабачных изделий с передачей его функций Министерству финансов Украины.Постановлением Кабинета министров от 24.04.2000 № 690 в составе Министерствафинансов образован Департамент регулирования производства и оборота алкоголя итабака, как правительственный орган государственного управления. Однако уже 11июля 2001 года с целью реализации государственной политики в сфере производстваи оборота спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, повышения эффективностиконтроля в этой сфере, Указом Президента № 510 эта функция от Министерствафинансов передана Государственной налоговой администрации Украины.Постановлением Кабинета министров от 07.08.2001 № 940 ликвидирован созданный всоставе Министерства финансов Украины правительственный орган государственногоуправления — Государственный департамент регулирования производства и оборотаалкоголя и табака. Численность работников Государственной налоговойадминистрации увеличена на 776 единиц, соответственно уменьшена численностьМинистерства финансов Украины. При этом переданная численность на 79 единицпревышает штатную численность ликвидированного департамента. Кроме того,количество легковых автомобилей, которые обслуживают Государственную налоговуюадминистрацию увеличено на 60 единиц, без соответствующего уменьшенияколичества автомобилей, обслуживающих Министерство финансов и его местныеорганы.
1.3 Результаты проведенияадминистративной реформы
Выход президентскихуказов дал импульс реконструкции исполнительной власти. К сожалению,положительные новации сопровождаются просчетами и недостаточно продуманнымидействиями.
Вот один пример —упразднено непосредственное подчинение Президенту Украины министров внутреннихдел, иностранных дел, обороны и информации. Это в принципе должно было укрепитьвлияние правительства на решение ключевых вопросов обороны, внешней политики,охраны правопорядка и информационной политики.
Однако… настораживает то,что действия Кабмина по этим направлениям никак не прописаны в новой программеправительства. Более того, именно силовые министры не вошли в состав ни одногоиз четырех правительственных комитетов.
Кроме того, отдельнымуказом Президент Украины фактически напрямую подчинил себе Главное управлениегосударственной службы, ранее бывшее парафией правительства.
Еще пример — безусловноважна задекларированная ориентация на повышение политической роли министров. Впрезидентских указах определено, что отныне министры отвечают за разработку ивнедрение программы Кабинета министров, направляют и координируют деятельностьдругих органов власти в своей сфере.
Однако… публичнаяполитическая ответственность определяется не указом, а скорее механизмомназначения на должность. Реальными политическими фигурами министры станут лишьтогда, когда политическая партия (парламентское большинство) будетрекомендовать их в правительство и нести перед избирателями ответственность зарезультаты их работы (и в целом — за результаты деятельности правительства).
И еще пример — в развитиеуказов Президента Украины были образованы четыре правительственных комитета,которые под председательством профильных вице-премьеров и при участии министроврассматривают проекты актов правительства и принимают согласованные решения.
Однако… Еслиправительственные комитеты будут лишь готовить решения к заседаниям Кабмина ине будут уполномочены принимать окончательные решения хотя бы по отдельнымвопросам — нововведение будет иметь скорее негативные последствия. К тому же,создание комитетов значительно увеличило нагрузку на министров. В особенностиэто касается министра финансов и министра экономики, которые стали членамикаждого (!) правительственного комитета.
И вот пример — напомним,что указом Президента было запрещено приравнивать какие-либо должности ворганах исполнительной власти к статусу министра.
Однако… В апреле этого жегода должность председателя Государственной налоговой администрации былаприравнена к министерской.
И напоследок пример —были приняты решения по повышению оплаты труда госслужащих, и это должно былокак-то простимулировать их управленческий энтузиазм.
Однако… соответствующеепостановление правительства имело обратный эффект: зарплата государственныхслужащих не выросла, а уменьшилась — за счет снижения премий (с 33 до 25% отдолжностного оклада) и отмены отдельных надбавок к должностному окладу.
Результаты мониторингапроведенного Счетной палатой говорят о постоянном росте расходов на содержаниеорганов исполнительной власти, не адекватном состоянию экономики и возможностямгосударственного бюджета. Законом «О Государственном бюджете Украины на 1999год» по сравнению с 1996 годом (до начала реформы) расходы на содержаниеорганов исполнительной власти были увеличены в два раза и составили 1,06 млрд.гривен. Закон «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» вновьпредусматривает увеличение — в 1,9 раза по сравнению с 1999-м.
Значительно возрослачисленность работников финансовых и фискальных органов, а также расходы на ихсодержание. Так, в 1999 году объем утвержденных расходов на содержание органовв 2,4 раза превысил расходы на содержание всех министерств, других центральныхорганов исполнительной власти и их местных органов.
Существующая системафинансового обеспечения госаппарата не способствует экономному и эффективномурасходованию бюджетных средств и не обеспечивает соблюдение принципапрозрачности бюджетных расходов.
Средства на реализациюадминистративной реформы в государственном бюджете отдельной строкой невыделяются. Проведенные Счетной палатой проверки показали: реорганизация органовисполнительной власти осуществляется за счет средств, предусмотренных на ихтекущее содержание, что не дает возможности определить объем реальных затрат напроведение административной работы, искажает данные об объемах расходов насодержание органов исполнительной власти, способствует неконтролируемомурасходованию средств.
В 2000—2001 годах впрактику вошло принятие Кабинетом министров постановлений, разрешающих, внарушение закона, финансирование расходов по содержанию органов исполнительнойвласти за счет уменьшения расходов по другим разделам функциональнойклассификации бюджетных расходов.
Тенденция роста долирасходов на содержание органов исполнительной власти в общем объеме расходовгосударственного бюджета приобрела уже устойчивый характер, несмотря на пятьуказов Президента Украины, изданных с целью обеспечения экономного иэффективного использования бюджетных средств. Сохраняется она и в госбюджете на2002 год.
Только за 2000—2001 годыутвержденные объемы расходов общего фонда государственного бюджета насодержание органов исполнительной власти увеличились в 2,5 раза. Темп приростаэтих расходов в 2001 году к 2000-му опережал темп прироста общего объемарасходов государственного бюджета Украины в 2,6 раза.
Объемы капитальныхрасходов органов исполнительной власти в 2001 году по сравнению с 2000-мувеличены на 100 млн. грн., или в 1,6 раза.
К сожалению, вреформировании местных госадминистраций, переведенных на финансирование изгосударственного бюджета с 1997 года, наблюдается та же картина.
Результаты проведенногоСчетной палатой анализа выявили отсутствие взаимосвязи между численностьюработников местных госадминистраций и населения, проживающего на определеннойтерритории. В расчете на 10 тыс. жителей в Украине приходится в среднем 13 работниковгосадминистраций. Однако в Кировоградской области на такое же количество людейприходится 21 работник местных госадминистраций, в Тернопольской — 20,Волынской и Черновицкой — по 19, тогда как в Донецкой — пять, Днепропетровской— восемь, Луганской и Львовской — по девять работников.
Комментарии излишни. Ноэто отдельная тема. Ведь есть ещё и концепция региональной политики.
Неконтролируемый рострасходов на государственное управление будет продолжаться и не даст должнойотдачи до тех пор, пока не произойдет настоящего реформирования системыгосуправления и не будет установлена взаимосвязь между ресурсами, выделяемымиорганами исполнительной власти для реализации их полномочий, и конкретнымирезультатами их деятельности.
Правовые основы для этогозаложены в статье 22 Бюджетного кодекса, которой установлено, что главныйраспорядитель бюджетных средств обязан разрабатывать план своей деятельности всоответствии с утвержденными функциями, исходя из необходимости достиженияконкретных результатов за счет выделенных ему бюджетных средств.
Определение оптимальныхдля Украины количества и структуры органов исполнительной власти является однойиз наиболее сложных проблем административной реформы. Причем структурнаяреорганизация этих органов, в соответствии с требованиями Концепции, должнапроводиться на основе предварительного уточнения и изменения их функций.
А что же с функциямиминистерств? При преобразовании министерства в комитеты, а комитетов — вагентства или опять в министерства происходит слияние (или разделение)центральных органов исполнительной власти. На свет появляются главные (ведущие)органы в системе центральных органов исполнительной власти.
Задачи, решаемые главными(ведущими) министерствами среди прочих (но не последних) центральных органов исполнительнойвласти, становятся все более расплывчатыми, и среднему гражданину совершенно непонятными. Что это значит? Например, Минэкономики и вопросам европейскойинтеграции — главное (ведущее) министерство среди прочих центральных органов —не «формирует», «не создает», «не реализует», а «принимает участие» или«участвует», а также «вносит предложения». Тогда необходимо спросить: а кто жев таком случае возглавляет реформирование экономики там, где это министерство«принимает участие» или кому это главное (ведущее) министерство вноситпредложения?
Таких основных задач уМинэкономики восемь из пятнадцати, установленных ему указом Президента Украины.
Наверное, по этой причинев отчеты Минэкономики включается информация об очередных успехах на нивевнешнеэкономической деятельности: только за первое полугодие 2001 годаторгово-экономическими миссиями проведено 2000 бизнес-форумов, конференций,встреч и переговоров на всех уровнях. Впечатляет? Но сколько это стоит!
Подобное касается преждевсего осуществления налоговой политики, которая до 1999 года относилась кфункциям Государственной налоговой администрации.
В соответствии с указомПрезидента Украины от 26.08.99 г., это функция Министерства финансов. Именнооно теперь наделено полномочиями, связанными с проведением единойгосударственной налоговой политики, направленной на реализацию задачэкономического и социального развития страны, координацию деятельностицентральных органов исполнительной власти по обеспечению своевременного иполного поступления в государственный и местные бюджеты.
Об эффективностиреализации этих полномочий можно судить хотя бы по двум примерам: судьбапроекта многострадального Налогового кодекса и администрирование платежей вбюджет.
Исторически сложилосьтак, что профессиональный потенциал работающих в сфере налоговогозаконодательства сосредоточен в налоговой службе. Поэтому Минфин, получив праваосуществления налоговой политики, не смог в сжатые сроки подкрепить ихкритической массой специалистов-практиков. Отсюда и все топтание на месте вразработке налогового законодательства.
Ситуация садминистрированием платежей уже целое десятилетие остается неотрегулированной.Одни платежи взимаются Государственной налоговой администрацией, другие —Государственной таможенной службой, третьи — Фондом госимущества.
По предварительнымрезультатам исполнения госбюджета, Государственная налоговая администрация необеспечила поступление 1 млрд. 376 млн. гривен налога на добавленную стоимость.Кроме этого, налогоплательщикам не возвращено более 4 млрд. гривен НДС.
По платежам, которыеадминистрируются Государственной таможенной службой, не поступило 202,6 млн.гривен.
Фондом государственногоимущества сорвано выполнение программы приватизации — непоступление в бюджет3,7 млрд. гривен послужило главной причиной его невыполнения.
Однако Минфин, отвечающийза исполнение бюджета, не вправе влиять на эти службы, поскольку они ему неподвластны и, образно говоря, находятся в положении некоторых персон, которыецарствуют, а не правят. Но реорганизации продолжаются.
В этом и заключаетсямудрость государственного аппарата, который всеми доступными и недоступнымиметодами подталкивает руководство страны к метаморфозам. Все очень просто. Припостоянных изменениях статуса и полномочиях государственного органа никто ни зачто не отвечает. Почему? Виновных нет, да и не может быть. Не успеваютликвидационные комиссии начать работу, а им уже надо ее «сворачивать» в связи свосстановлением структуры. При разделении или слиянии министерств, ведомств иликомитетов имущество передается, списывается или вообще растворяется впространстве и времени.
Но это только цветочки.Еще интереснее обстоят дела с ведомственными программами действий (а их около1,5 тыс.), вернее, с невыполненными программами, поручениями, нерешенными задачами,которые в связи с небольшим жизненным циклом министерства или комитета простоне могут быть решены временщиками от государственного управления. Посудитесами: процесс захода на посадку в руководящее кресло, затем краткий периодвхождения в задачи министерства и тут же — реорганизация (или команда «навзлет»). На приобретение профессиональных навыков человек затрачивает, какправило, около трех-пяти лет своей жизни. Для становления профессиональнойшколы требуется уже около пяти-семи лет. А этого времени нет.
Главное, что все процессыпроисходят с целью «повышения эффективности системы управления государством». Остоимости этих процессов для бюджета мы уже говорили.
Есть еще и другие потери,просчитать которые невозможно, а устранить просто необходимо:
— потеря довериячеловека, гражданина, предпринимателя к системе государственного управления;
— падение международногоавторитета государства. Ухудшение инвестиционного климата;
— противоречия внациональном законодательстве и его системная незавершенность.
На сегодня безпреувеличения можно сказать, что в деле проведения административной реформыУкраина, пользуясь строительной терминологией, не вышла даже на нулевой цикл.Из всех составляющих административной реформы, намеченных в ее концепции,практически выполнено мучительно мало.
Формируя идеологиюадминистративной реформы в Украине, специалисты любят ссылаться на опыт другихгосударств. Но прежде чем ссылаться на этот опыт, а тем более применять его напрактике, необходимо как следует разобраться в особенностях своей страны,установить ее отличие, особенно в части построения системы государственнойвласти.
Главное отличие западныхадминистративных реформ от украинской заключается в том, что там, в условияхотлаженной системы государственной власти, которая складывалась исовершенствовалась на протяжении десятилетий, не требуется осуществлятькоренные преобразования. Необходимы только отдельные улучшения, вызванныесменой правительств, изменением обстоятельств, ситуации в стране и т.п.
В Украине структурагосударственной власти создавалась, включая и социалистический период ееразвития, не системно, а на основе определенных интересов, соображений,понимания ее сути высшими должностными лицами.
После распада СоветскогоСоюза и обретения Украиной независимости, изменения общественно-политическойсистемы сразу начался процесс преобразования и создания собственной новойсистемы государственной власти и ее организационных структур. Но осуществлялосьэто, как и в социалистический период развития государства, на основесоображений высших должностных лиц, без серьезных научных обоснований, безкакого-либо публичного обсуждения. Наука и общественность к решению этойпроблемы никогда не допускались.
При проведенииадминистративной реформы нельзя игнорировать ст. 92 Конституции Украины, гдезаписано: «виключно законами України визначається організація і діяльністьвиконавчої влади». Но на эту статью пока никто не обращает внимания.
Только в августе 2001года Кабинетом министров утверждена программа, предусматривающая разработку втечение 2002—2004 годов научной методики осуществления функционального анализаи мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти. Еереализация позволит определить критерии оценки деятельности указанных органов.При этом отмечено, что целостная научная программа должна стать основой дляопределения направлений реформирования системы госуправления, а полученные входе исследований результаты повлияют на структуру и функционирование всейадминистративной системы. Всё это правильно. А до этих пор реорганизацияорганов исполнительной власти и изменение их полномочий проводилисьбессистемно, без соответствующего научного обеспечения? Так чем же мызанимались?
Очередным шагом впроведении в нашей стране административной реформы стало введение указомПрезидента Украины института государственных секретарей на уровне Кабинетаминистров и отдельных министерств.
Сама по себе идеявыделения должностных лиц, назначаемых на срок полномочий Президента Украины,которые отвечают за организационное, экспертно-аналитическое, правовое,информационное, материально-техническое и прочее обеспечение деятельностиКабмина и министерств, можно было бы только приветствовать. Ведь практикагосударственного строительства минувших лет свидетельствует о частой сменеправительств, почти всегда сопровождавшейся коренной ломкой аппаратов Кабмина иотечественных министерств, сменой уже наработанных подходов, способов и методовработы.
Казалось бы, можно былотолько порадоваться наступающей стабильности в системе государственногоуправления. Однако подобный подход создает в Кабмине и министерствах дваразноустойчивых (а возможно, и разнополярных) полюса. С одной стороны —премьера и министров, превращающихся исключительно в политические фигуры иподверженных опасности быть замененными в любой момент в зависимости отобъективных, а часто и субъективных причин. А с другой — непотопляемых (покрайней мере, на срок полномочий Президента Украины) госсекретарей. Кто же вдоме хозяин?
Кроме того, следуетподчеркнуть, что цель, преследуемая введением института госсекретарей, —совершенствование государственного управления, обеспечение эффективнойдеятельности Кабмина, министерств, других органов исполнительной власти, атакже их аппаратов, — определяется не только его «незыблемостью». Наверное, вбольшей мере подобные цели могут быть достигнуты лишь путем качественногосовершенствования работы этих важнейших государственных органов, благодаряуточнению их функций, улучшению форм и методов их деятельности. А покапризрачная незыблемость не толкнула ни одного госсекретаря баллотироваться вкандидаты народных депутатов, тогда как на этом маршруте наблюдается массовыйпоход членов правительства. К добру ли это?
Итак, формированиеэффективной системы организации управления в государстве на центральном иместном уровне не состоялось. Это, как говорится, следствие. Более волнующими иважными сегодня являются другие вопросы — почему это произошло? Сколько ещёвремени ходить по замкнутому кругу?
Любая потеря временинаносит ущерб государству, подрывает его устои. А Украина на путиреформирования и создания рыночной экономики, замены общественно-политическогостроя уже потеряла не один год. Достижения и положительные изменения вгосударстве несопоставимы с утраченными возможностями. Сегодня с каким-тоупоением говорят о наметившихся в последнее время положительных изменениях втемпах роста и т.п. И упорно молчат о том, что для выхода по объемампроизводства валового внутреннего продукта на уровень хотя бы 1990 годапотребуется не менее 20 лет.
1.4 От чего зависитуспех проведения административной реформы
Поиск ответа насакраментальный вопрос «как проводить реформу?» предполагает оценкудейственности попыток реформирования (а они были), учет ошибок, поиск болееудачных решений и, главное, — отказ от некоторых иллюзий…
Иллюзия первая —проведение реформы властной вертикали возможно при любой погоде. Время длярешительных президентских указов (15 декабря 1999 г.) было выбрано не совсем удачно. В этот период нужно было формировать состав правительства.Параллельно шла структурно-кадровая реорганизация администрации ПрезидентаУкраины, аппарата Кабинета министров, СНБО Украины. Не содействовалзаконодательному обеспечению реформы январский парламентский кризис. Крометого, новое правительство мгновенно оказалось под прессом форс-мажорныхобстоятельств: разработка и утверждение собственной программы деятельности,бюджета-2000, минимизация энергокризиса (что может быть приоритетнее, если заокном зима!), реструктуризация внешнего долга и т. д. Все это объективноотодвинуло проведение административной реформы на второй план среди приоритетовправительства..
Иллюзия вторая — главнойцелью реформы есть сокращение числа ведомств и чиновников. С 1994 по 1999 гг.вышло около 100 указов Президента и 300 постановлений правительства,направленных на упорядочение (в т.ч. и сокращение числа сотрудников) органовисполнительной власти. Однако, количество управленцев выросло на 34,8 тыс.Значит, использование «силовых» схем бесперспективно. Бюрократиябессмертна, и попытки ее директивного (скажем, на 20%, 30%) сокращения могутвызвать лишь регенерацию в ухудшенном варианте. Кстати, уникальная выживаемостьаппарата — это не украинский феномен. Попытки М.Горбачева и Б.Ельцина одним махомсократить управленцев приводили лишь к увеличению аппарата. Законы Паркинсона —вещь серьезная!
Осмелимся высказатькрамольную (для обывателя) мысль: во многих случаях сокращение чиновников неидет на пользу державе. Пропорциональное кадровое усечение не учитываетведомственную специфику: аппараты некоторых структур действительно нужносократить (может не на 20%, а даже на 50%), других — наоборот, увеличить(возможно, на 80%). Сокращение — не самоцель, власть должна быть эффективной, иэто главное.
Поэтому кадровой хирургиидолжна предшествовать выверенная функциональная диагностика высокопоставленныхтерапевтов. Для начала необходимо четко определить (с учетом деконцентрации идецентрализации полномочий) перечень конкретных функций и объем задач каждоговедомства и лишь потом — заносить ланцет над штатным расписанием. Отсутствиетакой диагностики привело к заметному искривлению логики административногореформирования. Например, статус Минпромполитики, на которое«замыкаются» предприятия 34 сфер промышленности, необоснованно снижендо уровня Госкомитета. А вот Министерство экономики после реорганизациипревратилось в перегруженного функциями и слабоуправляемого«монстра», который к тому же разделен территориально.
Абсолютно не обоснованожесткое ограничение количества заместителей министра лишь четырьмя лицами.Например, в Министерстве экономики аппарат с учетом территориальных органовнасчитывает 2486 служащих. Плюс министерство координирует работу еще четырехгоскомитетов. А вот аппарат Министерства экологии и природных ресурсовнасчитывает 420 сотрудников. Однако обоим министрам позволено иметь лишь почетыре зама. Где здесь логика?
Кстати, население в целомпонимает, что сокращение аппарата управления — далеко не главная цель реформы.Это подтвердили результаты социологического опроса УЦЭПИ (см. диаграмму №2). Наибольшеечисло опрошенных (42,5%) считают, что реформа должна максимально приблизитьгосаппарат к нуждам общества, а более четверти респондентов видят главной еецелью повышение эффективности управленческого аппарата.
Иллюзия третья —проведение реформы возможно без вложения средств. Опыт соседей нам не указ. Ноесли б мы, к примеру, поинтересовались у отца польской админреформыэкс-министра Михаила Кулеши, в какую сумму обошлась полякам трансформацияисполнительной вертикали, то услышали бы цифру: $10 млрд. (значительная частьиз которых ушла на реорганизацию административно-территориального устройствастраны). Так что реформа — мероприятие весьма затратное!
По мнению экспертовУЦЭПИ, затраты на проведение реформы должны быть сориентированы по следующимнаправлениям: проведение организационных изменений в структуре власти,повышение зарплаты госслужащим, расчеты с уволенными по сокращению чиновниками,реализацию структурных изменений в государственном секторе экономики,проведение реформы административно- территориального устройства (насреднесрочную перспективу).
Средства необходимы и наобучение молодых управленцев. Ибо при проведении реформы ставка должна делатьсяна государственных менеджеров нового поколения. Президент Л. Кучма в ПосланииВерховной Раде особо подчеркнул: «Окончательно преодолеть остатки бывшейадминистративной системы нынешняя бюрократия не в состоянии. Ее конструктивныйпотенциал полною мерою себя исчерпал».
Иллюзия четвертая — административнуюреформу можно проводить без широкой поддержки на всех уровнях. Население вцелом сегодня имеет весьма смутное представление о направлениях и конкретныхцелях реформы. Чиновников среднего звена охватывает парализующий страх засобственную судьбу, и это понятно. На этом фоне эпизодические импульсыотдельных реформаторов обречены на провал.
По данным социсследованияУЦЭПИ, 48% граждан ничего не слышали об указах Президента Украины обадминистративной реформе; 44,4% слышали об этих указах, но не знакомы с ихсодержанием, лишь 7,6% респондентов в курсе содержания этих важных документов.При всем при этом отсутствие эффективного информационного сопровождениядействий власти порождает у населения скепсис относительно успехареформаторских усилий.(См. диаграмму №3.) Показательно, что лишь 10,7%опрошенных уверены в положительных результатах реформирования. А вот 52,6%уверены, что реформа останется на бумаге, а если и состоится, то ничего неизменит. Если к этим пессимистам добавить 17,4% уверенных в частичномпроведении реформы и 3,9% убежденных в ее негативном результате, то получитсянеутешительная картина — три четверти населения настроены весьма скептично…Имея контроль над ведущими СМИ, государство не смогло донести до граждан планыреформы, чтобы заручиться их широкой поддержкой.
По мнению экспертовУЦЭПИ, успех проведения административной реформы в Украине зависит от многихважных условий, от ряда предпосылок, не все из которых благоприятны. Что ж этоза условия?
1. Политическая волявысшего руководства страны. Она должна излучаться не сезонными вспышками, апостоянно. Иначе реформа может ограничиться косметическими полумерами. Нельзядопустить того, чтобы политический капитал доверия (приобретенный послевыборов) был непродуктивно использован в политическом противостоянии. Ибо поканельзя окончательно исключить вариант проведения досрочных парламентскихвыборов.
2. Стабильная работанынешнего правительства. При перманентных перетасовках правительственных командкак-то даже неудобно рассуждать о необходимости в ближайшие несколько лет четковыдерживать стратегическую линию в реализации админреформы. Ибо трансформациясистемы управления рассчитана на длительный срок. Поэтому на протяжении покрайней мере следующих двух лет необходимо сохранить кадровую стабильность вКабинете министров. С нынешним украинским правительством связывают большиенадежды как в Украине, так и за рубежом. Но для реализации правительственныхпланов нужны время и кадровая стабильность — если над правительством будетпостоянно висеть угроза отставки, его работа будет парализована.
3. Согласованные действияПрезидента Украины, администрации главы государства и правительства. Какговаривал в свое время российский экономист А.Лившиц, «надо, ребята,делиться». В том числе и самым дорогим — полномочиями. Не должна судьбадержавы зависеть от амбиций ее руководителей. Президент по Конституции имеетвесьма широкие полномочия относительно исполнительной власти (назначениесостава правительства, создание министерств и ведомств, назначениепредседателей местных госадминистраций). Глава государства формирует политику(в частности, идеология административной реформы разрабатывается вадминистрации Президента), а правительство отвечает за ее реализацию. При такомраспределении ролей президентская администрация объективно превращается вовторой (а при проведении административной реформы — фактически в первый) центрисполнительной власти. Рассчитывать на успех в проведении реформы безсогласованных действий этих двух центров влияния нельзя.
4. Сотрудничество спарламентом. Создание парламентского большинства, принятие бюджета-2000 ипрограммы правительства свидетельствуют о потенциальной возможностизаконодательного обеспечения административной реформы. Стабильность большинстване стоит переоценивать, но нельзя не видеть и другого. По мнению экспертовУЦЭПИ, Президент Л.Кучма сегодня имеет наиболее благоприятные (по сравнению сдругими периодами новейшей истории Украины) условия для эффективногосотрудничества с парламентом. Этот шанс необходимо использовать для проведенияадминистративной реформы.
5. Единое пониманиеорганами власти целей и задач административной реформы. Даже после утверждения«Концепции административной реформы в Украине» сохраняютсярасхождения в позициях относительно стратегии и тактики преобразований. Вопределенной мере это ощущалось в мартовском обращении главы администрацииПрезидента к Кабинету министров. Поэтому представляется важным обеспечитьединое понимание целей и задач административной реформы правительством и администрациейПрезидента Украины, поскольку как раз эти органы являются ключевыми в процессереформирования.
6. Приоритетностьпроведения административной реформы. Это условие априори трудно осуществимо.Как мы уже отмечали, более «огнеопасные» проблемы, стоящие передправительством, отодвигают административную реформу (не профинансированную ктому же из бюджета) на второй план. Но это совсем не означает, что реформадолжна остановиться. Реформу нужно перевести в другую плоскость — ослаблятьналоговый пресс на производителей, упрощать процедуры регистрации субъектовхозяйствования, уменьшать количество проверок и т. п. Действия в этомнаправлении дают правительству возможность одновременно решать важныепервоочередные задачи наряду с проблемами реформирования аппаратагосуправления.
7. Давление извне.Проведение административной реформы (как это ни досадно признавать) зависит отдавления на Украину со стороны влиятельных западных партнеров. При некойинвариантности позиции украинского руководства по отношению к внешнимвоздействиям, отдельные «ускоряющие» решения, были простимулированыименно довольно жесткой позицией США и МВФ. Очевидно, что давление извне небудет снижаться. Идущий в «пакете» с кнутом пряник (внешняяфинансовая поддержка) немаловажен для реформирования госаппарата Украины.
И все же главное«если» лежит в политической сфере. Если сохранятся нынешниенегативные тенденции развития внутриполитической ситуации в Украине, то темппроведения реформы будет вновь утрачен. По наиболее пессимистическому сценарию,очередную волну реформаторских усилий можно ожидать лишь после президентскихвыборов 2004 г.
В нынешних условиях, нанаш взгляд, лучше вести речь не о глобальной госпрограмме реформы, а окомплексе взаимосвязанных последовательных действий по некоторым ключевымнаправлениям. Итак...
Повышение эффективностидействий власти. Во-первых, нужно оптимизировать управление общественнымипроцессами в стране. Эксперты УЦЭПИ предлагают сформировать в Украине целостнуюмногоуровневую систему стратегического планирования и прогнозирования.Соответствующие структурные подразделения необходимо создать в каждомминистерстве (центральном органе исполнительной власти). На 100 чиновниковнужно иметь хотя бы пять не занятых «тушением пожара», а смотрящих вбудущее. Тогда удастся наладить скоординированную, среднесрочнуюгосударственную политику и уйти от амбициозных программ «Украина-2010…2015…» в стиле Т.Кампанеллы.
Во-вторых, нужно менятьподходы к управлению госсобственностью. Стоит пересмотреть контракты сруководителями предприятий и установить ясные критерии эффективностименеджмента: величина полученного дохода, рост производительности труда,своевременность выплаты зарплаты работникам, рост реальной зарплаты. Заневыполнение условий контракта стоит предусмотреть имущественнуюответственность. Плюс к этому на конкурсной основе провести назначенияуполномоченных по управлению государственными корпоративными правами (там, гдеэто необходимо).
В-третьих, правительствонужно разгрузить от решения второстепенных вопросов, которые вполне могутрешаться на уровне министерств, местных органов власти (передача мелкогоимущества, утверждение юбилейных оргкомитетов и тд.). В прошлом годуправительство принимало решения, например, «Об обеспечениижизнедеятельности жилищно-коммунального хозяйства пгт. Сергеевка», «Осоздании Надвирнянского колледжа». Именно правительственными актамирастамаживалась пара бульдозеров, передавались сканеры и компьютеры и т.д. Вотэтих «т.д.» было чрезмерно много. В четвертом квартале прошлого годатолько вопросы о награждениях составили почти четверть всех правительственныхпостановлений.
В-четвертых, назреланеобходимость постепенного перехода к схеме, когда вице-премьер одновременновозглавляет профильное министерство — это устранит противоречия междувице-премьерами и профильными министрами, повысит оперативность принятиярешений.
В свою очередь, на постыминистров должны назначаться исключительно гражданские лица, поскольку на нихвозлагается ответственность за разработку и реализацию государственной политикив соответствующей сфере. Ну не может генерал быть политиком в демократическомправовом государстве.
Целесообразнопересмотреть решение о ликвидации Министерства промышленной политики, посколькууровень госкомитета не отвечает объемам и важности задач, которые эта структурапризвана решать.
Заслуживает внимания идеясоздания Министерства европейской интеграции. Ключевой вектор внешней политикистраны должен иметь адекватное административно-ресурсное обеспечение. В пользуэтого говорит и соответствующий опыт стран-соседей, например Польши.
Нужно усилитьгосударственные органы, которые осуществляют межведомственную координацию всфере национальной безопасности и обороны. Сокращение численности аппарата СНБОУкраины (более чем на 30%) и его территориальное (политическое?)дистанцирование от Банковой эффективность этой структуры отнюдь не повысили.
В-пятых, государствунеобходима качественно новая региональная политика, которая предусматривает:четкое размежевание полномочий между центральными и местными органами власти(предполагается расширение полномочий местных властей); участие местныхуправленческих структур в процессе принятия государственных решений;гармонизацию социально-экономического развития регионов; обеспечениеминимальных социальных стандартов жизни граждан.
Можно подумать о созданииМинистерства региональной политики. Под эгидой этой структуры совместно с МИДследует учредить Совет международного регионального сотрудничества, в которыйбы вошли руководители областей, представители других центральных органовисполнительной власти. Совет должен координировать внешние экономическиеконтакты регионов.
Правительство должноучаствовать в принятии решений об увольнении с должностей председателей областныхгосударственных администраций (инициировать представления об их отставке).
В-шестых, необходимозаконодательное обеспечение административной реформы. В этом планепредставляется весьма важным безотлагательное принятие закона «О Кабинетеминистров Украины». Иначе невозможно четкое определение полномочийправительства и круга вопросов, которые оно должно решать. Стоит предусмотретьпроцедуру увольнения министров с согласия премьера.
В-седьмых, реформа должнаподкрепляться организационно. По мнению экспертов УЦЭПИ, целесообразноназначить уполномоченного Президента Украины по вопросам административнойреформы, для которого планирование и реализация реформы были бы не очереднойдополнительной нагрузкой (как это ныне), а основной работой. И именно в егоаппарат нужно переместить практическую работу по проведению административнойреформы
Приближение госаппарата кпотребностям населения. Система предоставления государством услуг населениюдолжна быть удобной, а стало быть количество справок, всяческих проплат и времяхождения по кабинетам необходимо свести к минимуму. И отчего бы, например, непередать права на предоставление хотя бы части таких услуг приватным фирмам наконкурсной основе?
Нужно сделать рядрешительных шагов. Упростить систему регистрации предприятий (регистрациясубъектов хозяйствования должна начинаться и завершаться «в одномкабинете» на протяжении максимум двух недель). Кроме того, стоитунифицировать и стабилизировать налоговое законодательство — принять единый,всем понятный Налоговый кодекс, в котором определить простую процедуру уплатыналогов. А всякие предполагаемые изменения публиковать загодя в СМИ.
Следует окончательноотказаться от практики, когда госорганы получают финансирование за счетштрафов, которые они накладывают. Фискальные органы должны финансироваться лишьза счет бюджета. И точка. Нужно предусмотреть уголовную ответственностьчиновников (в т.ч. работников Государственной налоговой администрации) занезаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, установить имущественныесанкции за причиненные предпринимателям убытки.
В сфере оплаты трудаправительство (с привлечением профсоюзов и работодателей) должно определитьминимальный уровень почасовой зарплаты. За задержку выплаты зарплаты надоустановить уголовную и имущественную ответственность.
Ликвидация причинвзяточничества и коррупции в госаппарате. На наш взгляд, есть смысл разработатьКодекс поведения государственного служащего, в котором четко определитьдействия чиновника в случае возникновения материальной заинтересованности,попытки дать ему взятку.
Нужно сделать прозрачнойпроцедуру предоставления кредитов под гарантии государственных органов. Поотношению к руководителям, виновным в нецелевом использовании бюджетныхсредств, стоит (кроме прочего) применять штрафные санкции, например, в размере5—10% от суммы расходов из бюджета, использованного не по назначению.
Нужно ввести обязательноедекларирование подарков (стоимостью, например, свыше $10) — это ограничитвозможности незаконного обогащения госслужащих. Наконец, публиковать в СМИсписки чиновников, осужденных за коррупционную деятельность, злоупотреблениевластью, казнокрадство. Целесообразно пожизненно запрещать таким лицам заниматьдолжности на государственной службе.
Повышение престижагосслужбы. По данным соцопроса УЦЭПИ, желательный размер среднемесячного доходана 2000г. составляет примерно 800 грн. На такую базовую зарплату длягосслужащих среднего звена, очевидно, и стоит ориентироваться. Если не будемдостойно платить, чиновники «доберут» свое. Стоит рассмотретьпредложение относительно установления зарплаты министрам на уровне $1000-2000 сучетом высокого уровня их загруженности и персональной ответственности.
Параллельно с повышениемзарплаты необходимо повышать ответственность за выполненную работу. Например,критериями оценки работы руководителей местных госадминистраций должны стать:количество созданных новых рабочих мест; объемы привлеченных на развитиерегиона внутренних и внешних инвестиций; рост реальных доходов населения;уровень рождаемости и смертности, динамика миграции населения и т. п.
Целесообразно создатьединую национальную систему привлечения на госслужбу и параллельно разработатьотдельную программу обучения кадров за границей. Главные условия — гласность иконкурсный отбор кандидатов. Начинать обучение надлежит с низовых звеньев:районных госадминистраций, органов местного самоуправления. С лицами, которыебудут учиться за границей, надо заключать контракт, в котором предусмотретьобязательность пребывания на государственной службе на протяжении 5—7 лет послезавершения обучения за границей, а также механизм возмещения затрат в случаеневыполнения указанного условия.
2. Административнаяреформа Украины 2011 г.
2.1 Актуальностьадминистративной реформы в наше время
Вопрос проведенияадминистративной реформы и сегодня не потерял свою актуальность, несмотря нато, что начался этот процесс более 10 лет назад.
Основной цельюадминистративной реформы является создание системы государственного управления,которая бы соответствовала стандартам демократического правового государства,потребностям и запросам каждого гражданина.
Трансформация системыорганов власти будет осуществлена путем перехода от непосредственногоотраслевого и функционального управления к выработке и реализации государственнойполитики в соответствующих сферах. Правительство несет ответственность зареализацию прав и свобод граждан и привлечение широкой общественности кформированию правительственной политики и создание системы общественногоконтроля за деятельностью центральных и местных органов исполнительной власти.
Необходимо осуществитьтакие шаги:
— сделать Правительствополитическим органом. Правительство обязано нести политическую ответственностьза выработку и реализацию политики, повысить роль министров в реализациисоответствующих направлений политики;
— внедрить функциональныйпринцип формирования структуры Правительства и его аппарата. Для этого всенаправления деятельности Правительства должны быть распределены между членамиКабинета Министров;
— превратитьправительственные комитеты в реальные рабочие органы Кабинета Министров иинструмент координации деятельности и взаимодействия центральных органовисполнительной власти, согласования проектов решений;
— сосредоточить работуПравительства на стратегических вопросах, делегировать правительственныморганам и местным государственным администрациям решение вопросов ежедневногоадминистрирования;
— провести функциональноеобследование деятельности существующих органов исполнительной власти исходя изтого, что каждое лишнее управленческое звено вредно; оптимизировать на основерезультатов такого анализа структуру центральных органов исполнительной власти;
— ликвидироватьконтролирующие органы, дублирующие работу других, отстранить параллельныйконтроль соблюдения определенных норм законодательства;
— сосредоточить функциипо администрированию налогов и приравненных к ним платежей в едином органеисполнительной власти, в частности ликвидировать налоговую милицию;
— реформировать системугосударственной службы, базируясь на принципах политической нейтральностислужащих, гарантии прав и обязанностей государственных служащих, примененияпрозрачных условий принятия их на работу и продвижения по службе в зависимостиот моральных и деловых качеств работников;
— провести четкоеразмежевание полномочий между центральными и местными органами власти содновременным делегированием отдельных полномочий центральных органов властиместным;
— обеспечить прозрачностьв деятельности всех органов государственной власти. Все решения, содержаниекоторых не касается безопасности государства, нормативно-правовые акты иобщественно значимые судебные решения, а также информация о расходованиигосударственных средств должны быть доступны всем гражданам, в том числе черезИнтернет;
— начать практикупубличного диалога членов Правительства с общественностью по вопросамреализации государственной политики в соответствующей сфере.
Все это потребуетопределенных усилий и времени, но проводить изменения надо. В США можно занесколько минут приобрести автомобиль, оформить страховку по телефону, безкаких-либо справок. Мы тратим на это недели, кланяясь десяткам чиновников.Терпеть это уже надоело не только нам, но и западным инвесторам.
Во многом от всех насбудет зависеть, пойдем ли мы по пути, по которому идут все цивилизованныестраны, или в очередной раз исхитримся и найдем путь свой, украинский.
Административная реформаУкраины является очень серьезным приоритетом для Европейского Союза.
Об этом заявил МаркусКорнаро, директор отдела международной технической помощи ЕС.
По его словам, никакиереформы невозможны без административной реформы.
«Нужно заниматься нетолько так называемыми вертикальными реформами, которые касаются отдельных сфери выглядят довольно эффектно в презентационном пакете. Но и трудоемкимигоризонтальными реформами, охватывающими все сферы и обеспечивающимиэффективность любых преобразований», — сказал он.
По словам Корнаро,европейские власти серьезно продвинулись в переговорах с правительством Украиныо подготовке административной реформы в 2011 году. Он также добавил, что ЕСнамерен усилить требования в следующем году.
«В наших программах на2011 год мы должны усилить эти требования. А также четко показать связь междувсеми остальными реформами и реформой государственного управления, как основыэтих реформ, — сказал Корнаро. — И Евросоюз должен намного сильнее политическизаявлять об этих вопросах. В то же время стоит сказать, что админреформа — этоключевая составляющая реформы управления государственными финансами. И мы вовсех документах обязаны провести эту связь очень четко».
При этом представительЕврокомиссии добавил, что ЕС не видит опасности в том, что президент ВикторЯнукович не включил в пакет первоочередных реформ административную.
«Я думаю, что управительства и президента есть точно такая же проблема, как и у нас. Ввертикальных вопросах и сферах легче обозначить проблемы и легче подходить к ихреформированию. С горизонтальными — сложнее. В то же время нельзя их спутыватьи говорить об одном и о другом одновременно. Возможно, поэтому и взята некаяпауза», — пояснил он.
2.2 Подготовка новойадминистративной реформы в Украине
В 2005 году подошел кзавершению процесс подготовки новой редакции Концепции административной реформыв Украине. Проект новой концепции в основном не противоречит идеям и принципам,заложенным в действующий на сегодня документ. Однако в нем учтены все теизменения в политической, экономической и социальной сфере, которые запоследние десять лет произошли в Украине.
В новом документе представленыметодические основы реформирования публичной администрации (цель, задачи ибазовые принципы), расширены направления реформирования публичнойадминистрации. Среди основных направлений: реформирование высшего ицентрального уровня органов исполнительной власти, реформирование местныхорганов исполнительной власти, реформирование местного самоуправления,внедрение регионального самоуправления, реформирование публичной(государственной и муниципальной) служб.
Новый проектпредусматривает четкую и понятную технологию построения государственной власти,функционирующей в условиях развитой рыночной экономики. В нем определен иохарактеризован новый вид органов системы государственного управления — органовгосударственного регулирования в сфере деятельности естественных монополий.Четкое описание принципов деятельности регулирующих органов принципиально важнодля страны, развивающейся на рыночных принципах. И то, что этот документсодержит описание этих принципов, большой шаг вперед в определении модели государственногоуправления. В новой концепции более четко сформулирована и иерархия вдеятельности центральных органов исполнительной власти. Структура, котораяпредусматривала наличие порядка 60 органов одного уровня напрямую подчиняющихсяКМ Украины, не может быть эффективной в принципе. Поэтому в проектепредусмотрена ликвидация государственных комитетов, за исключением тех, наличиекоторых предусмотрено в Конституции, концентрации их функций в соответствующихпрофильных министерствах.
В проекте новой концепциибольшое внимание уделено вопросам взаимоотношений публичной администрации сгражданами, определяются такие понятия, как административная процедура,административные услуги, административная ответственность, административноеопротестование и др. Впервые в таком документе детально описаны принципыосуществления внешнего контроля за публичной администрацией (судебный контроль,парламентский контроль, контроль местных советов, общественный контроль). Даноопределение публичных организаций, предприятий и других организаций,исполняющих публичные функции. Все эти элементы отсутствовали в действующейредакции концепции и появление их в новом проекте свидетельствует о переходеУкраины на новый, более высокий уровень демократизации общества, приближении еек европейским ценностям и, конечно же, говорит о возросшем профессиональномуровне команды разработчиков концепции.
Отличительным элементомнового проекта является и то, что большое внимание в нем уделено вопросамобеспечения реализации реформы публичной администрации, этапам осуществленияреформ. Мероприятия по реализации Концепции предусматривают политические,организационные, правовые, финансовые, научные и информационно-просветительскиеаспекты ее реализации и должны послужить гарантией ее практического внедрения.
Следует отметить, чтоновый проект Концепции административной реформы предусматривает проведениесерьезных преобразований в системе государственного управления вплоть довнесения изменений в Конституцию Украины, касающихся как вопросов местногосамоуправления, так и вопросов регулирования субъектов естественных монополий.
При этом рассматриваемыйна сегодня проект опирается на действующую Конституцию Украины и непредусматривает парламентско-президентской системы правления, внедрение которойна сегодня остается под вопросом. Вероятность закрепления принятых в горячиереволюционные дни изменений в Конституцию Украины большинством экспертовоценивается на уровне 50%, поскольку при голосовании о внесении изменений вэтот документ были допущены серьезные процедурные нарушения. Исходя из этогогруппа разработчиков нового проекта Концепции административной реформы решилабазироваться на сегодняшних реалиях.
2.3 Начало первогоэтапа проведения реформ в Украине
Одно из важнейшихнаправлений административной реформы — формирование новыхфинансово-экономических основ функционирования государственного управления.
Президент Януковичобъявил о начале первого этапа реформ в стране, презентуя программуэкономических реформ.
«Я объявляю первыйэтап реформ, которые должны привести нас к успеху», — сказал он 2 июня2010г., на заседании Комитета экономических реформ. По словам главыгосударства, первая цель программы – вхождение Украины в течение десяти лет вдвадцатку наиболее развитых стран мира.
Кроме того, в результатереформ уровень жизни в Украине должен отвечать европейским стандартам, заявилон. Президент подчеркнул, что для этого необходимо стабилизировать экономикуУкраины.
«Мы снизим дефицитбюджета и стабилизируем государственный долг, мы ослабим налоговую нагрузку ирасширим налоговую базу. Мы снизим инфляцию, обеспечим кредитование экономики иразвитие финансового рынка, мы увеличим финансовую и расходную автономиюрегионов», — сказал Янукович. Он отметил, что реформы обеспечат уменьшениеадминистративной нагрузки на бизнес.
В планах также завершениеприватизации и эффективное управление госсобственностью. Янукович пообещалсодействие свободной торговле с ЕС, что будет содействовать скорейшемуустановлению безвизового режима с европейскими странами.
Реформы дадут возможностьпровести реструктуризацию в топливно-энергетическом комплексе ижилищно-коммунальном хозяйстве. Однако эти реформы не будут проводиться за счетнезащищенных категорий граждан.
По словам главыгосударства, реформы также предусматривают сокращение структуры государственныхорганов и повышение профессионализма государственных служащих.
«Среди индикаторовуспеха наших реформ – повышение средней продолжительности жизни людей с 68 до70 лет», — добавил он.
По мнению главыгосударства, нужно повысить конкурентоспособность Украины и создатьпривлекательный инвестиционный климат. А для этого необходимо уменьшать рольгосударства в экономике, снижать и отменять административные барьеры длябизнеса и развития инфраструктуры.
«В наших планах улучшитьместо Украины в рейтинге бизнес-климата не меньше, чем на 40 позиций. А врейтинге конкурентоспособности экономик — на 10 позиций. Мы сократим прямые инепрямые формы государственной поддержки энергетики, угольной, нефтяной ижилищно-коммунальной отраслей не менее, чем на 60%. При этом, повторяю, мыбудем заботиться о социальной защищенности неимущих граждан Украины. Мы снизимудельную энергоемкость экономики на 20%», — сказал президент.
По его словам, основнымицелями реформ является: стабилизация государственных финансов, технологическаямодернизация экономики и развитие инфраструктуры, обеспечения эффективностибазовых отраслей экономики, которая является неотъемлемой предпосылкойпостоянного экономического роста. А этого невозможно достичь без привлечениядешевого и долгосрочного кредитного ресурса. Наиболее приемлемым с этой точкизрения есть сотрудничество с Международным валютным фондом.
«Однако для того,чтобы ее (реформу) начать, правительство должно максимально сконцентрироватьсяна решении таких вопросов: сокращение дефицита бюджета, сбалансированностьбюджета Пенсионного фонда и финансовых потоков НАК „НафтогазУкраины“. Этот путь не новый. Большинство стран Европы, в частности,Греция, Ирландия, Португалия, Испания, Италия, Германия посылают бюджетыстрогой экономии в свои парламенты. Мы должны окончательно решить проблемувозвращения НДС, чего уже давно от нас ожидает бизнес. Нужно установитьэкономически обоснованные тарифы на жилищно-коммунальные услуги, при которых,как я уже говорил, богатый платит справедливую цену, а бедный получает отгосударства адресную помощь», — добавил Янукович.
Президент отметил, чтобудет введена принципиально новая, стимулирующая и эффективная налоговая изаконодательная политика. В частности, будет принят новый Налоговый кодекс иупрощено налоговое администрирование. Параллельно власть будет работать надболее глубоким привлечением Украины к процессам международной экономическойинтеграции.
«Мы уже возобновляемстарые и начинаем завоевывать новые рынки сбыта для украинских товаров и услуг.Для этого нужно не только увеличивать объемы производства и повышать качествопродукции, но и работать над узором Украины в мире, занимать активную позицию ввопросах международной политики и межгосударственных и региональныхотношений», — указал Янукович.
Также было отмечено, чтоглавной целью реформ является кардинальное улучшение жизни граждан. Для этогоследует формировать адресные инструменты социальной защиты для населения иреформировать систему жилищно-коммунального хозяйства. Также будет проведенапенсионная реформа.
«Без реформ Украинаобречена. Страна слишком долго находилась в состоянии экономического застоя иотсутствия любых шагов в направлении модернизации и реформирования экономики.Реформы следует осуществлять быстро и скоординированно. И ни в коем случаенельзя терять высокий темп. Осуществление реформ должно обеспечить уже в2013-2014 годах сокращения дефицита бюджета до уровня 2% ВВП, снижения инфляциидо 5-6%, установление среднего размера пенсии не менее, чем 45% от среднейзарплаты», — добавил глава государства.
Он напомнил, что ужесделан целый ряд важных шагов для построения базы, на которой будутосновываться реформы, для создания необходимых стартовых условий.
«Мы обеспечили30-процентную скидку на цену российского газа для Украины. Это позволило намсократить колоссальные расходы, которые непосильным грузом ложились нагосударственный бюджет и на плечи граждан. А теперь мы используем эти ресурсыдля осуществления системных реформ в интересах людей», — сказал Янукович.
Следует отметить, что 20мая Верховная Рада приняла правительственный законопроект №6337 о внесениипоправок в ряд законов о налогообложении, а также о повышении акцизов наалкогольные напитки, пиво, сигареты и нефтепродукты. «За»проголосовали 246 депутатов правительственной коалиции. По словам главыпрофильного комитета Сергея Терехина, принятие закона приведёт к увеличениюналогов на более чем 9 млрд грн в год, хотя первоначально правительстворассчитывало, что закон принесёт дополнительно 16,2 млрд грн.
Данным законом повышаетсяакциз на бензин до 132 евро за 1 т, что приведет к пожорожанию топлива. Такжезаконом повышены акцизные ставки на табак и спиртные напитки. Кроме того,повышен сбор за специальное водопользование в части использования поверхностныхи подземных вод, входящие в состав напитков. В частности, предусматривается,что такой сбор для поверхностных вод будет 21 грн 60 коп за один кубометр, иподземных вод – 25 грн 20 коп.
Помимо того, заметноменьше, чем предполагалось, были повышены акцизы на коньяк и креплёные вина,тогда как первоначальные размеры повышения акцизов сохранились для водки(15,9%), пива (23,3%) и табачных изделий (около 30%).
Ранеевице-премьер-министр по экономическим вопросам Сергей Тигипко сообщил, чтоправительство приняло решение перевести всех предпринимателей, которые работаютпо упрощенной системе налогообложения, на общую систему налогообложения.Дискуссия развёрнута и относительно фиксированного, и единого налогов, которымипользуется малый бизнес. Однако в этом секторе мы решили пойти другим путём:сначала перевести всех «упрощенцев» на общую систему налогообложения",- сказал Тигипко.
Заключение
Все действия, именуемыеадминистративной реформой, являются в лучшем случае плохо или хорошо (что вданном случае не имеет значения) проводимой модернизацией системыгосударственного управления. У этого процесса отсутствует субъект, процессмодернизации имеет тотальный характер, все его участники от первых лиц вправительстве до обычных клерков заняты на своем месте поиском решений длясохранения и воспроизведения себя, своего места, как части системы.
Происходящие процессымодернизации государственного управления испытывают на себе сильное влияниеполитического кризиса, который проявляется в падении доверия населения круководству, в ожидании изменений в составе высшего руководства страны послевыборов Президента Украины, в продолжающемся экономическом падении. Мы имеемвсе основания для утверждения, что административная реформа фактически являетсяэлементом не управляющей, а управляемой системы. Не она управляет системойгосударственного управления, а система государственного управления всегдауправляет административной реформой и приспосабливается ее к себе.
Это вызвано, в первуюочередь, отсутствием в Украине на протяжении всего ХХ столетия научных школ,которые занимались бы вопросами управления и проектирования. Во вторую очередь,это обусловлено неконтролируемой экспансией в украинский язык английскойуправленческой терминологии, которую суждено расшифровать уже следующимпоколениям (и это в условиях, когда очень незначительная часть состава высшегои среднего менеджмента в государственных структурах владеет английским языком).Мы можем сделать следующий вывод, что, критикуя документ под названием«Концепция Административной реформы в Украине» мы будем критиковатьлишь только используемый язык и возможно сам метод изложения, но кпроисходящему процессу модернизации системы государственного управления вУкраине это не будет иметь никакого отношения.
В стране отсутствует (вовсяком случае, пока) политическая группа, которая на данный момент временисмогла бы в жесткой и понятной форме не только артикулировать базовые цели иценности для всего общества, но и обладала ресурсом для их последовательнойреализации в условиях политического противостояния и массовой экономической иуправленческой безграмотности. Возможно, что последнее указание на условия естьответ-обьяснение почему такой политической группы еще нет. А значит, в принципеотсутствуют рамки для проведения административной реформы.
Даже при наличии целей (азначит и субъекта) проектирование и реализация новой системы государственногоуправления является процессом, который может происходить от 5 до 10 лет. Дляпроектировщика это значит: если ты хочешь достичь успеха, период реализациипроекта не должен растягиваться на длительный срок. В противном случае, либопроект не реализуется, либо затраты на его реализацию могут значительнопревысить допустимые.
Оставаясь на позициипроектировщиков, мы исходим из предположения, что, отличительной чертой новойсистемы государственного управления в Украине должно стать наличие в нейфункции и способности стратегического планирования или краткосрочного идолгосрочного планирования, со всеми вытекающими из этого вспомогательными исопутствующими функциями и способностями.
Вышеприведенный анализдает нам все основания предположить, что в настоящее время условий для работтакого уровня сложности нет.
Список использованнойлитературы
1. Государственнаяпрограмма законодательства Украины до 2001 года. Утв.Постановлением ВерховнойРады Украины от 15 июля 1999г. //Официальный вестник Украины-1999. -№29-Ст.1468
2. Енциклопедіясучасної України. Т. 1. А.К., HAH Украины, 2005, с. 193.
3. Журнал«Національна безпека і оборона» (№5, 2000)
4. И. КОЛИУШКО,«Теория и практика управления», N 8, 1-31 августа 2005
5. Колпаков В.К.Административное право Украины. — К., 1999. — 733 с.
6. Концепцияадминистративной реформы в Украине. // Официальный вестник Украины-1999.-№21-Ст.51
7. Независимоеиздание Украины «Зеркало недели» № 22 (295) 3 — 9 июня 2000
8. Независимоеиздание Украины «Зеркало недели» № 21 (801) 5 — 11 июня 2010
9. Органидержавної влади в Україні: структура, функції та перспективи розвитку.Навчальний посібник (За заг. ред. Н.Р.Нижник). К., ЗАТ «Нічлава», 2005, с. 220
10. Правительственныйпортал www.kmu.gov.ua
11. Указ ПрезидентаУкраины “Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративноїреформи” от 20 листопада 1998 р.
12. Ященко Н.Перспективы реформирования административного права Украины // Право Украины. — 1998. — №9. — С. 7-9.