Структура державногоуправління
Вступ
Держава– це організація політичної влади в суспільстві, яка виражає інтереси і волюпануючої в ньому частини населення (зокрема, певного класу), здійснюєуправління суспільними процесами за допомогою системи загальнообов`язкових норм(правил) поведінки і механізму їхнього впровадження у життя.
Актуальністьобраної теми полягає в тому, що держава, як продукт суспільного розвитку, єскладним соціальним явищем, тісно пов'язаним і багато у чому залежним відекономічного, політичного і культурного розвитку суспільства. Держава – цезнаряддя, інструмент політичної влади (яка, проте, здійснюється не тільки задопомогою держави). У суспільстві діють політичні партії, союзи, релігійніорганізації тощо. Держава, займаючи особливе місце, має характерні ознаки, щовідрізняють її від інших політичних інститутів влади. Вона виникає на певномуетапі розвитку людського суспільства і зберігається до цього часу. Держава наісторичному шляху свого розвитку є особливою організацією і силою, яку жоднаінша політична організація не здатна замінити.
Державадля виконання своїх функцій створює систему державних органів (механізмдержави), які в сукупності утворюють державний апарат.
Механізмомдержави, як правило, вважається система органів державної влади (апаратдержави) та інших основних інститутів держави. До механізму держави, поряд з органамидержавної влади, належать також громадянство, територія (територіальнийустрій), бюджетна, грошова і банківська системи, Збройні Сили та інші військовіформування держави, державні символи тощо.
Такерозуміння механізму держави взагалі і української держави зокрема не викликаєзаперечення. Варто лише додатково наголосити на системності підходу до цьогоявища.
Державає складною соціальною системою, яка характеризується певними елементами,формами прояву, змістом та функціональним призначенням – організуючим впливомна суспільство. Управління державними справами вимагає високої організованостіта взаємодії створених державою органів, що і забезпечується у процесіфункціонування механізму держави.
Метаданої роботи – проаналізувати складові структури державного управління.
Виходячиз мети витікає ряд завдань:
─ визначення сутності державного управління;
─ визначення основних складових структури державного управління;
─ аналіз організаційної структури державного управління;
─ аналіз функціональної структури державного управління.
Об’єктомроботи виступає структура державного управління, як комплекс взаємозалежнихскладових направлених на ефективну реалізацію функцій державного управління.Предметом роботи є взаємозв’язок між елементами структури державногоуправління.
1. Теоретичні аспекти реалізаціїдержавного управління
1.1 Сутність, зміст таспецифіка державного управління
Ідеягромадянського суспільства, яка сьогодні панує в Україні, полягає у відмовідержави від регламентації та управління (регулювання) всієї сукупностісоціальних зв’язків, від тотальної відповідальності за вирішення будь-якоїсоціальної проблеми. Держава зобов’язана сприяти створенню комплексу правовихта інших нормативних умов, реалізація яких у життєво значущі цінності – справасамої людини. Тим самим особа із споживача наданих державою послугперетворюється в активний елемент суспільного життя, який визначає своїзагальнолюдські потреби, сприяє створенню відповідних умов їх досягнення тареалізує їх. Ідея громадянського суспільства на перше місце у сутності державиставить співвідношення загальнолюдського та класового.
Будь-якадержава поряд із вирішенням виключно класових завдань виконує і функціїзагальнолюдського призначення, без яких не може існувати жодне суспільство. Дотаких функцій належить насамперед забезпечення суспільних потреб: організаціяохорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення; захист навколишньогосередовища; організація роботи засобів транспорту і зв’язку; боротьба зепідеміями, злочинністю; заходи щодо запобігання війні та забезпечення мирутощо [2].
Поєднуючив собі, таким чином, і класове, і загальнолюдське, держава виступає водночас іяк організація політичної влади суспільства, і як його єдиний офіційнийпредставник. Згідно з цим вона покликана забезпечити виконання і загальнихсправ, що випливають із природи будь-якого суспільства, і специфічних класовихзавдань.
Розкриваючиспіввідношення загальносоціальних і класових засад держави в сучасних умовах,пріоритет надається загальнолюдським цінностям. Така гуманістична тенденціяособливо наочно проявляється в останні десятиліття в розвинутих державах Америкиі Європи.
Найбільшвисоким ступенем в усій багатовіковій історії розвитку держави є правова держава,межі влади якої, а також формування, повноваження, функціонування суворозасновані на праві, вище призначення якого – визнання, дотримання і захист правта свобод людини і громадянина. У такій державі із розвиненими громадянськимиінститутами система державного управління, державний апарат і державна службаперебувають під суспільним контролем, вони досить прозорі та чутливі до потребгромадян і суспільства. Тому синтез сучасної системи державного управління таїї складових – державного апарату та державної служби – має відбуватися порядіз формуванням громадянського суспільства.
Будь-якадержава функціонує в певному соціальному оточенні, залежить від економіки такультури суспільства, його структури, психології та матеріальних і духовнихцінностей громадян, їх менталітету, історичної пам’яті поколінь тощо. У своючергу, держава потужно впливає на них, певним чином підсилюючи вагомість цихважелів для розвитку політичної системи.
Іззапровадженням засад громадянського суспільства поряд із поглибленням розуміннясутності, структури та механізму політичної влади накопичувалося багатовідомостей про феномени, що мають відношення до державного життя, впливають ізалежать від нього, але не є державно-правовими. Їхнє коло надто широке: цеполітичні цінності та традиції, політичні партії та рухи, способи досягненняполітичних цілей, правові та політичні орієнтири особи, громадянина танаселення тощо. При цьому, для позначення всього комплексу даних феноменівпоняття «політика» є досить невизначеним [7].
А. Боднарвизначає поняття «політика» як мистецтво управління державою, тобто відповіднийспосіб здійснення мети держави як на її території, так і ззовні; організаціїсуспільства, яке перебуває під певною владою, насамперед державною. Тобто політикапов’язана з формуванням влади та її інститутів, але в її основу закладаютьсяіндивідуальні, групові та суспільні інтереси. Виразниками цих інтересівпостають політичні партії, громадські об’єднання, рухи тощо. Разом іздержавно-владними інституціями вони утворюють політичну систему суспільства, довизначення якої розрізняють два підходи: соціологічний та правовий.
Засоціологічного підходу політична система – динамічний механізм, що перетворюєімпульси, які йдуть від оточення і від самих політичних структур, у політичні рішення,що формують політичну поведінку та інші громадські позиції.
Згідноз правовим підходом політична система – це сукупність державних і недержавнихсоціальних інститутів, які здійснюють владу, управляють суспільством, регулюютьвідносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечують стабільністьсуспільства і відповідний порядок у ньому [10].
Особливогозначення для системного розуміння політичного життя, формулювання самогопоняття «політична система» мали праці американського політолога Девіда Істона.Він бачив зміст політичної системи в урахуванні взаємодії із зовнішнім середовищем,сутність системного аналізу політичного життя – у визначенні способів підтримкирівноваги із середовищем, а призначення політичної системи – у нівелюваннісоціальних розбіжностей, переборюванні політичних конфліктів і протиріч. Такетлумачення призначення політичної системи наближене до ідей політичного тасоціального партнерства.
Категорія«політична система» вносить у політичний аналіз принцип багатофакторноїзалежності, багатоканального впливу, який свідчить, що поряд з економічнимифакторами, а в певних умовах і на противагу їм, політичні події та інститутиобумовлюються культурним середовищем, традиціями, природними особливостями,історичним досвідом, структурою духовних цінностей у суспільстві тощо.
Системнийпідхід до аналізу державно-правових явищ базується на визнанні багатоманітностіфункцій політичної системи. У центрі уявлення про політичну систему – поняттяцілі, тобто визначення цінностей суспільства, що адекватно мають поширюватисяна цінності держави.
Стосовносукупної суспільної системи політична система суспільства функціонує ворганічній взаємодії, яка характеризується взаємопроникненням, з іншимисистемами: економічною, соціальною, правовою, духовною тощо. На неї такожвпливає зовнішньополітичне середовище. Політична система формує відповіднусистему державного управління. В Україні становлення нової моделі державногоуправління відбувається з метою формування демократичної, соціальної, правовоїдержави. Управління справами суспільства, захист прав і свобод людини,визначення й реалізація основ державної політики, державних програм у сферахдержавного, економічного, екологічного, соціально-культурного, національногорозвитку; забезпечення режиму законності; бюджет, фінанси, податки; охоронадовкілля, громадського порядку та громадської безпеки, керування державноювласністю, зовнішньоекономічна діяльність; координація питань охорони здоров’я,освіти, соціального захисту – все це, в основному й переважно, державнадіяльність на основі застосування правових механізмів, які встановлюютьсяорганами державної влади України.
Управлінськийхарактер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державнеуправління набирає таких специфічних ознак:
─ у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції,інтереси держави та її суб’єктів і конституційні громадянські права,забезпечуються законні інтереси громадян;
─ функції управління виконуються спеціальними суб’єктами, котріформуються переважно державою;
─ ці суб’єкти діють за дорученням держави;
─ вони наділені необхідними повноваженнями державно-владногохарактеру;
─ вони діють у межах компетенції, визначеної для них у відповіднихправових актах;
─ більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуються такожіншими нормативними актами.
Якзазначає В.Б. Авер’янов, у вітчизняній та зарубіжній літературі несформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління [2]. Така сама думкависловлюється Г. Райтом.
Розглядаючидержавне управління як основний різновид соціального управління, В.В. Цвєтковвизначає такі найхарактерніші ознаки державного управління:
─ державне управління – це, передусім, соціальне, політичне явище;
─ державне управління та державні органи, що здійснюють йогофункції, є складовою єдиного механізму державної влади;
─ державне управління – це процес реалізації державної влади, їїзовнішнє, матеріалізоване вираження і поза ним не існує. Зміст владинайяскравіше виявляється в державному управлінні.
Г.В. Атаманчук,розглядаючи категорію «управління» в контексті державного управління, висловлюєдумку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказуєна головне в управлінні – «момент впливу на спосіб мислення, поведінку та діяльністьлюдей».
Більшпродуктивним, зазначає В.Б. Авер’янов, є розгляд управління якспецифічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис іознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічнихнаукових напрямів визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямованийвплив людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на підставіпізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей ітенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку,досягнення поставленої мети.
Цієюдефініцією з погляду системного підходу визначається головне призначеннядержавного управління – забезпечення функціонування і розвитку суспільства зметою досягнення певної мети.
Попередньонаведені ознаки та особливості характеризують процедурні аспекти державногоуправління. Тим самим створюється ситуація, коли державне управлінняопосередковано відокремлюється від об’єкта управління. Для державного управлінняоб’єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямованана здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій тарозпорядчій роботі органів управління.
Требазазначити, що державне управління пов’язане з реалізацією цілей і функційдержави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державногоуправління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функційдержави [5].
Державнеуправління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесівцілевизначення, цілепокладання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення восновному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання таціледосягнення – відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілідержави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державногоуправління мають телеологічний характер і пов’язані із забезпеченням тастворенням майбутнього для народу і держави.
Ціліта функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції.Це співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, що«управління не може бути визначене головним чином функціонально». У цій самійпраці Ж. Ведель указує на первинність конституції держави у визначенні цілейта функцій держави.
Тимсамим державне управління має політичний (або телеологічний) таадміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий – уцілездійсненні. Умовно можна говорити про політичне державне управління таадміністративне державне управління.
Враховуючи,що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метоюдосягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки таособливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки:
1. Державне управління – це соціальне, політичне явище; видсуспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади вдемократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
2. Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процесицілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління маєполітичний та адміністративний аспекти.
3. Державне управління – це систематично здійснюваний,цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі їїланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку тадіяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики,виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересахоптимального функціонування та розвитку держави.
4. Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням іфункціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей,завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуваннямсоціально-економічного та політичного стану держави.
5. Цілі державного управління формуються політичною системою тареалізуються механізмом держави.
6. Органи державної влади як суб’єкти державного управління діють умежах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, танаділені необхідними державно-владними повноваженнями.
7. Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей восновному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межахделегованих функцій.
8. Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученнямдержави.
Наведеніознаки дозволяють запропонувати таке визначення категорії «державне управління» [7].
Державнеуправління – це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави настан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особиі громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображениху конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики,виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльністьорганів державної влади, наділених необхідною компетенцією [17].
Державнеуправління містить об’єктивні та суб’єктивні передумови свого здійснення.Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, такожмістить як об’єктивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконанняфункцій держави та її органів), так і суб’єктивні (наявність здібностей,придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування.Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб’єктомуправління. Суб’єктивне за змістом державне управління об’єктивно детермінованетими умовами й факторами, у межах яких воно функціонує.
Важливимтакож є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадськіпотреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розроблятирішення й діяти з метою їх практичного вирішення. Тому соціальний механізм формуваннята реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгомвзаємопов’язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як суб’єктомуправління:
потреби– інтереси – цілі – рішення – дії – результати.
Сформованіполітичною системою цілі держави реалізуються механізмом держави.
1.2Співвідношення державного управління з державною владою
Найважливішепризначення кожної держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами.Кожна держава, як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний іполітичний інститути, є досить абстрактним явищем і виявляє себе у «зовнішніх»стосунках саме через практичне здійснення цієї влади.
Сутністьдержавної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадяндержави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на всесуспільство.
Втіленнядержавної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби їїздійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічнестимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонуваннядержавно-владного механізму.
Державнеуправління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч іззаконотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реалізаціїорганізаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимогзаконодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певнихоб'єктів. Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної владиі системою управління – вони мають відповідати одна одній. Ефективністьфункціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичногорежиму. Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методів практичногоздійснення правлячими колами, головним чином вищими посадовими особами,державної владної волі [23].
Упевному розумінні політичний режим близький до поняття «стиль державногоуправління», але якщо останній розкриває технологію управління з погляду їїраціональності й ефективності, то політичний режим фіксує політичну сторонудержавного управління – реальну належність влади певним суб'єктам політичнихдій, способи володіння й утримання її і, відповідно, механізми її впливу налюдей.
Політичнийрежим покликаний виступати каналом двостороннього зв'язку держави ісуспільства, влади і людей. В одному напрямку держава має широко, достовірно іповно сприймати суспільні (людські) потреби, інтереси, цілі, у другому – такорганізовувати владу, управлінські процеси, щоб вони сприяли прогресивномусуспільному розвитку. Це може забезпечити демократичний політичний режим.
Демократіятрактується багатогранно, і зокрема як:
─ тип політичної системи і соціальної організації суспільства, формаукладу будь-якої організації, яка ґрунтується на рівноправності її членів,періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішення запринципом більшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія);
─ один із політичних режимів;
─ форма організації держави, політичної системи і влади, коли всігромадяни беруть участь в управлінні.
Розрізняютьдві основні форми демократії: пряму (або ідентитарну) і опосередковану (аборепрезентарну, представницьку) демократію.
Прямадемократія передбачає постійну участь всіх громадян в розробці рішень,відсутність відмінностей між державою і суспільством. На принципах прямоїдемократії концептуально базувалась модель рад.
Представницькадемократія розглядається як найбільш оптимальна форма демократичної організаціївлади та суспільства, яка здатна дати максимальний простір для реалізації усієїбагатоманітності соціальних інтересів. Для представницької демократіїхарактерні: суверенітет народу, представництво, верховенство закону, розподілвлад, політичний, економічний та ідейний плюралізм, гласність. Формамибезпосередньої (прямої) демократії в державному управлінні, які дають змогународові прямо виявляти свої інтереси і волю, є: загальнодержавні і місцеві(локальні) референдуми, вільні вибори й обговорення; на низовому соціологічномурівні – загальні збори громадян, конференції і з'їзди їх представників (урамках місцевого самоврядування). Для державного управління принциповими є такіособливості представницької демократії: політичний характер, тобто простіможливості суспільства за її допомогою оволодіти законодавчою владою; ставленнядо депутатства в представницькому органі як до професійної політичноїдіяльності, вибір виборчої системи, координація і взаємодія законодавчої івиконавчої влади, демократична організація самої виконавчої влади.
Підчас аналізу та оцінювання державного управління, як правило, зазначаєтьсянаявність бюрократії. Бюрократія – система управління, в якій влада належитьадміністрації чиновників.
Розрізняютьдва основних типи бюрократії: «імперську» («традиційну») бюрократію, якавиникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції, іраціонально-легальну бюрократію, яка виникла при переході до індустріальногосуспільства.
Раціональнабюрократія є типом управління, який спирається на знання, застосування законіві органів влади. Для бюрократичної організації (М. Вебер) характерні:ефективність, яка досягається за рахунок чіткого розподілу обов'язків міжчленами організації, строга ієрархія влади, яка дає змогу посадовій особівищого рівня контролювати виконання завдань співробітниками нижчого рівня;безособова адміністративна діяльність, у рамках якої кожен функціонер органувиступає не як індивід, а як носій соціальної влади. Завдяки цим характеристикамбюрократія відіграє виняткову роль як функція та орган управління.
Поняття«бюрократизм», хоч і збігається часто з поняттям «бюрократія», не тотожне зним. За суттю бюрократизм означає ненормальність, хворобу системи управління,панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу надсуттю справи. Бюрократизм становить собою таку форму здійснення влади (перш завсе державної), за якої відбувається підміна загальної волі суспільства,громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна,часто протизаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ. Такапідміна зумовлюється багатьма причинами: нераціональною побудовою державногоапарату, в якому немало дублюючих, паралельних структур; відсутністю або слабкимправовим регулюванням процесів владовідносин і управління; низьким рівнемконтролю за дотриманням встановлених процедур; недостатньою професійноюпідготовкою державних службовців. Але головна причина має суб'єктивний характері зумовлена сприятливими можливостями влади в реалізації деяких запитів людей [21].
Важливароль у забезпеченні стабільного, гармонійного розвитку суспільства тахарактерні риси державного управління дають змогу визначити його суть якбагатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі йвідповідно до чинного законодавства, через практичну діяльність органіввиконавчої влади.
Адміністративнийаспект державного управління полягає у виконавчій та розпорядчій діяльностідержави, що реалізується виконавчою владою, а також у практичній організаціївиконання законів, інших нормативних актів, юридичних приписів.
Виконавчийхарактер діяльності органів виконавчої влади полягає у практичному втіленні вжиття законодавчих актів, оперативному та динамічному управлінні економічною ісоціальною сферами, а також державно-політичною діяльністю (оборона, безпека,митна справа).
Розпорядчийхарактер державно-управлінської діяльності полягає у виданні органамивиконавчої влади постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій, правил та іншихпідзаконних актів. Це дає змогу забезпечити виконання норм та принципівКонституції України, законів, нормативно-правових актів Президента та ефективноуправляти галузями економіки і соціально-культурної сфери.
Розпорядчадіяльність органів виконавчої влади має підзаконний характер, тобто базуєтьсяна Конституції, законах, нормативних актах Президента та Кабінету МіністрівУкраїни і має їм відповідати.
Усуспільстві наявні об'єктивні передумови (основи, умови), закономірності,форми, цінності, незалежні від нашої волі й нашого сприйняття, які формувалисьтисячоліттями і накладають певні обмеження на нашу діяльність. Тому найпершоюумовою раціональності й ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності органівдержавної влади є пізнання об'єктивного [11].
Додругого ряду об'єктивних основ державного управління можна віднестиприродно-суспільні умови, що сформувались внаслідок тривалої взаємодії людини іприроди. Третій ряд об'єктивних основ державного управління становитькультурно-історична спадщина, яка створена свідомістю та діяльністю людей івиступає об'єктивним опертям життєдіяльності.
Результатомвпливу названих об'єктивних умов виступає виробничий сектор зі своїмитехнологіями, спеціалізаціями та коопераціями в межах території певноїспільноти людей. Кожен раз необхідно враховувати її стан, потенціал,придатність для вирішення тих чи інших завдань. Раціональність державногоуправління саме і починається з умілого економічного та ефективноговикористання тієї виробничої бази суспільства, якою воно володіє на моментактуалізації своїх життєвих проблем.
Визначальнимидля державного управління є суперечливість, нестійкість, гнучкість ірізноманітність свідомості людей. Саме це і породжує багато проблем. Люди зрізною свідомістю діють в ієрархії органів державної влади і посад. Одні й ті жрішення вони пояснюють по-різному, виходячи з власного розуміння. Так само вониставляться до керованих об'єктів і умов їх функціонування. Люди, зайняті вкерованих об'єктах, також керуються своєю свідомістю, яка може зовсімвідрізнятись від тієї, відповідно до якої приймались ті чи інші управлінськірішення. У результаті державне управління, його управлінські впливи і їхсприйняття керованими об'єктами складаються з множини різноякісних елементівсвідомості, які створюють складні умови для управлінських процесів.
Діяльністьтакож є багатовимірним явищем, моментом переходу, «перетворення» свідомості вматеріальність, внаслідок чого сформовані у свідомості ідеї, сюжети, уявлення,образи, логічні конструкції (проекти) і т. ін. набувають відповідноїпредметності.
Длядержавного управління мають значення всі процеси, властивості та можливостісуб'єктивного фактора. Тут виявляються дуже жорсткі корелятивні залежності, якіабо сприяють управлінським процесам, або їх гальмують, деформують і руйнують.Перш за все мова йде про співвідношення інтересів і цілей суб'єктивного фактората інтересів і цілей, що реалізуються державним управлінням.
Складнаструктура суб'єктивного фактора приводить до того, що часто індивідуальні, атакож групові (колективні) інтереси і цілі значно відрізняються від загальнихінтересів і цілей, які об'єктивно перебувають у полі зору державногоуправління. Можлива й протилежна ситуація, за якої егоїзм і некомпетентністьуправлінців перетворюють інтереси і цілі державного управління в дещо, щосуперечить всезагальним інтересам і цілям суб'єктивного фактора. Тому необхіднадійсно демократична організація державного управління, яка б забезпечувалаузгодженість, взаєморозвиток та актуальність інтересів і цілей суб'єктивногофактора і виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади.
Управлінськийхарактер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державнеуправління набирає таких специфічних ознак:
─ у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції,інтереси держави та її суб’єктів і конституційні громадянські права,забезпечуються законні інтереси громадян;
─ функції управління виконуються спеціальними суб’єктами, котріформуються переважно державою;
─ ці суб’єкти діють за дорученням держави;
─ вони наділені необхідними повноваженнями державно-владногохарактеру;
─ вони діють у межах компетенції, визначеної для них у відповіднихправових актах;
─ більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуються такожіншими нормативними актами.
Державнеуправління – це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізованевираження і поза ним не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється вдержавному управлінні.
Державнеуправління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесівцілевизначення, цілепокладання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення восновному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання таціледосягнення – відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілідержави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державногоуправління мають телеологічний характер і пов’язані із забезпеченням тастворенням майбутнього для народу і держави.
Сутністьдержавної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадяндержави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на всесуспільство.
Втіленнядержавної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби їїздійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічнестимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонуваннядержавно-владного механізму.
2. Характеристика структури державногоуправління
2.1 Функціональнаструктура державного управління
Функціїдержавного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну,багаторівневу функціональну структуру державного управління.
Функціональнаструктура державного управління є сукупністю функцій державного управління йуправлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структуразабезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління ізсуспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.
Базовоюконструкцією функціональної структури державного управління виступають функціїдержавного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функціїсамих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управлінняздійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів,розподілений по «вертикалі» та «горизонталі».
Нахарактер і конфігурацію функціональної структури державного управліннявпливають багато чинників, а саме:
─ сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, у томучислі соціальна спрямованість держави;
─ стан розвитку громадянського суспільства;
─ форма державного устрою;
─ форма правління;
─ розвиток місцевого самоврядування;
─ рівень самоуправління об'єктів управління;
─ рівень централізації й децентралізації.
Томує реальні складнощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управлінняпідтримувати результативність і ефективність, з одного боку, гнучкість іадаптивність до цілей, що змінюються, – з іншого. З метою забезпеченнярезультативності й ефективності функціональної структури державного управління,в основу її формування слід покласти системно-функціональний аспект системногопідходу [18].
Ценадасть змогу посилити об'єктивізацію функцій управління, тобто прив'язку доуправлінських потреб та інтересів об'єктів управління; чітко окреслити перелікуправлінських функцій, закріплених за кожним рівнем органів влади чи органівмісцевого самоврядування, виходячи з того, що кожен вищий рівень має брати насебе реалізацію тільки тих управлінських функцій органів, які не в змозіздійснити нижчі за організаційно-правовим статусом.
Використаннясистемно-функціонального аспекту системного підходу покликане забезпечитиналежне юридичне оформлення управлінських функцій органів державної влади таорганів місцевого самоврядування і відповідне їх закріплення в компетенційнихактах цих органів. У свою чергу, це сприятиме вдосконаленню правового статусуорганів державної влади та органів місцевого самоврядування і поліпшенню їхуправлінської діяльності, оскільки, правове закріплення (узгодження повертикалі й горизонталі) управлінських функцій органів у їх компетенції даєможливість конкретизувати зміст управлінських впливів різних органів ізврахуванням характеру їх взаємозв'язків з об'єктами управління та іншимиорганами.
Системно-функціональнийаспект системного підходу дає змогу розкрити і такий аспект функціональноїструктури державного управління, як обґрунтування типових моделей реалізаціїуправлінських функцій для різних ланок організаційної структури державногоуправління. Адже, якими б специфічними не були об'єкти управління або їхтериторіальні й галузеві підсистеми, у них можна виділити певний набір потреб вуправлінських впливах, якому має відповідати і набір управлінських функційорганів державної влади чи органів місцевого самоврядування. Правильнопідібрана комбінація управлінських функцій зазначених органів, зумовлена цілямиуправління, значно сприяє підвищенню результативності та ефективностідержавного управління.
ПерехідУкраїни до правової демократичної держави, становлення в ній соціальноорієнтованої ринкової економіки вимагає постійної уваги до коригуванняфункціональної структури державного управління.
2.2Організаційна структура державного управління
Організаційнаструктура державного управління – це компонент системи державного управління,зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю,цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій,їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаютьсясуспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів іпідтримання життєздатності самого суб'єкта управління.
Органидержавної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусомі однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланкадержавно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчоївлади, місцеві державні адміністрації тощо).
Системнимелементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний зформуванням і реалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничноюструктурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених занею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ владипо горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управліннянабирає певної конфігурації [19].
Наступнимелементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки міжсуб'єктами управління. Можна виділити три види зв'язків в організаційнійструктурі державного управління:
─ субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого докерованого);
─ реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого);
─ координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більшесуб'єктами, що не виключає того, що в загальному вони можуть знаходитись нарізних рівнях в ієрархічно організованій системі управління).
Субординаційнізв'язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:
─ виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусоморгану щодо органу, нижчого за статусом;
─ безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;
─ функціональне або методичне підпорядкування;
─ право затвердження проекту рішення;
─ підконтрольність;
─ підзвітність.
Реординаційнізв'язки передбачають:
─ певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусоморгану (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попередньогоузгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останнійвправі скасовувати чи призупиняти ці рішення);
─ право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;
─ право планово-бюджетної ініціативи;
─ право структурно-штатної ініціативи;
─ право представлення для призначення на посаду;
─ право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом братиучасть у підготовці рішень органу вищого за статусом;
─ право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом наконсультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;
─ право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочиннийнаказ.
Координаційнізв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (таорганів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів абона один і той же об'єкт, або на різні об'єкти і можуть передбачати:
─ створення й функціонування спеціальних координаційних органівуправління;
─ проведення координаційних нарад;
─ регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й обліковою;
─ прийняття одночасних спільних рішень.
Порядоквідповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (абовзагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бутипередбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусоморганів, так і спільним рішенням.
Визначальнимфактором побудови організаційної структури державного управління виступаєдержавний устрій.
Формадержавного устрою – це спосіб територіально-політичної організації держави.Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава [18].
Унітарнадержава – єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Якформа державного устрою вона характеризується такими ознаками.
1.Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці немають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії(самоврядування) – національної, територіальної, культурної).
2.Єдина конституція, що діє на всій території країни без будь-яких обмежень.
3.Єдина система вищих органів державної влади – глава держави, парламент, уряд,судові органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни.
4. Єдинасистема права і судова система (у тому числі – єдине громадянство).
5. Єдинийдержавний бюджет, фінансова, податкова та інші системи.
Унітарністьпередбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління,прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевогосамоврядування. При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різнихформах, аж до призначення центральними органами своїх представників дляуправління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органіввлади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органимісцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій:збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'ятощо.
Федеративнадержава – союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичногота юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.
Федеративнадержава характеризується такими ознаками.
1. Маєфедеративно-територіальний поділ (територія складається з територій членівфедерації; суб'єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальнийподіл).
2. Суб'єктифедерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю.
3.Суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило,не мають права на односторонній вихід із федерації.
4. Суб'єктифедерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечатьконституції федерації.
5. Суб'єктифедерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та іншінормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб'єктафедерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичнусилу на території всієї федерації).
6. Суб'єктифедерації мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади(щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їхорганізації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральноюконституцією).
Уфедеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральнимиорганами влади й органами влади суб'єктів федерації і висока самостійністьостанніх у побудові організаційних структур.
Зазвичайконституція федерації встановлює перелік повноважень, які належать до віданняфедерації. Усі інші питання належать до відання її суб'єктів. У федеративнійконституції може встановлюватись також перелік питань спільного відання. Обсягправ і повноважень суб'єктів федерації залежить від історичних традицій, рівнярозвитку та інших факторів. Рівність суб'єктів федерації є обов'язковою умовоюфедерації.
Кожнадержава має свою історію становлення й розвитку, в якій міграція населення,міжосібні обміни, етнічні процеси та інші явища сформували її сучаснийнаціональний склад. У цьому зв'язку забезпечення гармонійного й стабільногорозвитку суспільства зумовлює необхідність враховувати національні компонентипри побудові організаційної структури державного управління [18].
Державнийустрій, який полягає в розподілі влади по вертикалі, покликаний постійно інеухильно зближувати владу і людину, давати можливість кожному громадянину,незалежно від його національних ознак, завжди й усюди активно брати участь упроцесах владовідносин і державного управління. У цьому контексті слідпам'ятати про значення розвитку місцевого самоврядування. Його прив'язка домісця проживання людей дає їм змогу в його рамках вирішувати більшість питаньпрактичної реалізації своїх національних інтересів.
Побудоваорганізаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія їїелементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються підвпливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних і суб'єктивних умов іфакторів, а саме:
─ конституційно визначеної форми держави;
─ конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функційдержавного управління;
─ демократизму і стилю державного управління;
─ державної політики;
─ стану і розміщення об'єктів управління;
─ компетентності управлінських кадрів;
─ інформаційного забезпечення державного управління.
Ворганізаційних структурах, у тому числі державного управління, використовуютьтакі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна;функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.
Лінійнаоснова створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органівдержавної влади – ієрархічна піраміда.
Длялінійної організаційної структури управління характерні такі переваги: єдністьі чіткість розпорядництва; узгодженість дій виконавців; простота управління;чітко виражена відповідальність; оперативність у прийнятті рішень; особиставідповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу.
Недолікамилінійної організаційної структури є: високі вимоги до керівника, який має бутивсебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціямиуправління; перевантаженість інформацією; ускладнені зв'язки між підрозділами;концентрація влади в управлінській верхівці; слабо виражені зворотні зв'язки.
Функціональнаоснова передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціальнодо виконання конкретних функцій управління.
Перевагамицієї основи побудови організаційної структури є: висока компетентність спеціалістів,що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійнихуправлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація,формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання іпаралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістахширокого профілю.
Донедоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість уреалізації цілей та завдань «своїх» підрозділів; труднощі налагодженняміжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації;довготривалість процедур прийняття рішень.
Лінійно-функціональнаоснова забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяєстворенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їху життя, а інші забезпечують їх інформацією.
Основнимиперевагами лінійно-функціональної структури є більш глибока підготовка рішень,що пов'язано зі спеціалізацією працівників; звільнення головного лінійногоуправлінця від глибокого аналізу проблем; можливість залучення консультантів таекспертів.
Однакцей тип структури не позбавлений і певних недоліків, серед яких: відсутністьтісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чіткавідповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, якправило, участі не бере; надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, щопороджує тенденцію до надмірної централізації [23].
Програмно-цільоваоснова закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Це надаєорганізаційній структурі такі переваги: забезпечує комплексний системний підхіддо вирішення певної проблеми; сприяє інтеграції інтелектуальних, матеріальних,фінансових, природних ресурсів для вирішення актуальних суспільних проблем;можливість залучення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізаціюокремих завдань і заходів програми.
Недолікамипрограмно-цільової основи є: труднощі узгодження цілей та заходів, щореалізуються в рамках окремих програм; зацікавленість у реалізації тільки тихцілей, що визначені в програмі; відсутність належного взаємозв'язку міжрозробниками і виконавцями програми.
Матричнаструктура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.
Основнимиперевагами матричної структури є: можливість швидко реагувати і адаптуватися доумов, що змінюються; підвищення творчої активності управлінського персоналу зарахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють зфункціональними структурами; раціональне використання кадрів за рахунокспеціалізації різних видів діяльності; підвищення мотивації за рахунокдецентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва;посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми; скороченнянавантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частиниповноважень; підвищення особистої відповідальності за виконання програми вцілому і її складових [18].
Разомз цим матрична структура характеризується наявністю таких недоліків: складнасистема субпідлеглості, в результаті чого виникають проблеми, пов'язані зі встановленнямзавдань та розподілом часу на їх виконання; наявність надмірної змагальностіміж керівниками програм; труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи зановою програмою.
Функціональнаструктура державного управління є сукупністю функцій державного управління йуправлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структуразабезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління ізсуспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.
Системно-функціональнийаспект системного підходу дає змогу розкрити і такий аспект функціональноїструктури державного управління, як обґрунтування типових моделей реалізаціїуправлінських функцій для різних ланок організаційної структури державногоуправління. Організаційна структура державного управління – це компонентсистеми державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою,соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певнусукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційніресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізаціюдержавно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єктауправління [18].
Визначальнимфактором побудови організаційної структури державного управління виступаєдержавний устрій.
Формадержавного устрою – це спосіб територіально-політичної організації держави.Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.
Унітарнадержава – єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Якформа державного устрою вона характеризується такими ознаками.
3. Вдосконалення структури державногоуправління
Одназ головних проблем, яка сьогодні стоять перед системою державного управління тасуспільством, полягає в низькому рівні дотримання вимог законодавства всімасуб’єктами: й органами державної влади, і громадянами, і бізнес-структурами.
На цеє декілька об’єктивних та суб’єктивних причин, одне з чільних місць серед якихпосідає низька узгодженість нормативно-правових актів різного рівня зочікуваннями суспільства, за чого буква закону поступається звичаєвому праву.Ознаками цього стану справ є:
─ відсутність визначення проблеми, на розв’язання якої спрямованонормативний акт;
─ невизначеність цілей державного регулювання;
─ відсутність індикаторів досягнення нормативним актом своїх цілей.
Підвищитирівень виконуваності законодавства можна завдяки застосуванню такихінструментів державного управління, якими зацікавленим групам надається можливістьознайомлення з проектами нормативно-правових актів та в яких чітковизначається, обчислюється й аргументується необхідність запровадження даногодержавного регулювання, аналізуються можливі альтернативи та доводиться, щозапропонований нормативний акт розрахунково має найбільшу ефективність. Зазабезпечення нової якості системи державного управління, що її вимагаєПрезидент України, в центрі уваги суспільства та держави має перебуватипересічний громадянин, а формування економіки відбувається на основі реалій тана засадах прагматизму. Така управлінська система безпосередньо повиннабазуватися на безумовній участі зацікавлених неурядових інституцій, професійнихкіл у формуванні та реалізації державної політики [16].
Такийінструмент в Україні визначено і закріплено законом «Про засади державноїрегуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Цейзакон повністю відповідає найкращим світовим зразкам, і його положенняаналогічні принципам регуляторної реформи, що здійснюється протягом останніх роківкраїнами-членами OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development)і, відповідно, країнами-членами ЄС. За цього слід зауважити, що регуляторнаполітика в першу чергу визначає певні стандарти щодо необхідних процедурпідготовки та затвердження рішень на всіх владних рівнях, тобто принципирегуляторної політики мають дотримуватися як на центральному рівні державноївлади, так і на рівні місцевого самоврядування, і тому слід визнати, щодотримання в повсякденній практиці державного управління принципів регуляторноїполітики сьогодні є суттєвою складовою «вхідного квитка» до ЄС.
ВУкраїні регуляторна політика за своєю суттю не є окремою політикою державнихорганів в окремих сферах регулювання (наприклад ядерного регулювання,регулювання цін чи технічного регулювання), а виступає як інструментадміністративної реформи. Саме тому використання норм та принципів регуляторноїполітики може забезпечити перехід системи державного управління України наякісно новий рівень, поставити державну владу на службу кожному громадянинові.
Алестан виконання цього закону є вкрай незадовільним. Цього висновку доходять якурядові інституції, так і незалежні аналітичні інституції та бізнес-асоціації.
Однієюз внутрішніх причин цього є внутрішньовідомчі інтереси. За законом, методичнезабезпечення діяльності органів державної влади, що здійснюють регулюваннягосподарської діяльності, покладено на спеціально уповноважений органцентральної виконавчої влади з питань регуляторної політики – Державний комітетУкраїни з питань регуляторної політики та підприємництва. Згідно з положеннямпро Держкомпідприємництва його діяльність спрямовується і координуєтьсяКабінетом Міністрів України. За ідеологією регуляторної політики, проведення тареалізація якої є одним з основних завдань Держкомпідприємництва, спеціальноуповноважений орган з питань регуляторної політики має виконувати функцію «сторожовогопса», не допускаючи до затвердження проекти нормативно-правових актів, що невідповідають вимогам регуляторної політики. Але спрямування та координаціядіяльності Держкомпідприємництва з боку Кабінету Міністрів України призводитьдо певного конфлікту інтересів, за чого орган центральної виконавчої влади, щомає право та інколи й обов’язок не пропускати рішення Кабміну, підпорядковуєтьсяйому.
Томуна часі постала потреба в прийнятті рішення щодо вдосконалення структуридержавного управління, а саме щодо створення Національної комісії України зпитань регуляторної політики – центрального органу виконавчої влади ізспеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення здійсненнядержавної регуляторної політики. Задля обмеження конфлікту інтересів у системідержавного управління Національна комісія України з питань регуляторноїполітики має бути підзвітна Верховній Раді України, а її поточна діяльністьповинна спрямовуватися та координуватися Кабінетом Міністрів України. Якубачається, таке рішення дозволить забезпечити на першому етапі належневиконання законодавства про регуляторну політику і, як наслідок, належнедотримання законодавства країни загалом. Вимоги регуляторної політики за умовсвого неухильного дотримання здатні забезпечити реальну прозорість органівдержавної влади, а тому зрозуміло, чому регуляторна політика натикається навідкритий та прихований супротив [16].
Так,17 травня 2006 року на засіданні уряду України була затверджена Постанова КМУ №683«Про внесення змін до переліку центральних органів виконавчої влади, діяльністьяких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України черезвідповідних міністрів». Цим документом було внесено зміни до перелікуцентральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується ікоординується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів,затвердженого постановою КМУ від 23 лютого 2006 р. №207, зокрема до пункту1, а саме передбачено спрямування та координацію Держкомпідприємництва черезМіністерство економіки України [20].
Узв’язку із цим слід наголосити, що відповідно до ст. 30 Закону України «Прозасади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і доПоложення про Державний комітет України з питань регуляторної політики тапідприємництва, затвердженого Указом Президента України від 25 травня 2000 р.№721 з наступними змінами та доповненнями, Держкомпідприємництва України єцентральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечуєреалізацію державної політики у сфері підприємництва. ДіяльністьДержкомпідприємництва України до прийняття постанови КМУ №683 спрямовувалась ікоординувалась Кабінетом Міністрів України.
Відтакхоча Кабінет Міністрів і прогнозував, що внесені до переліку зміни і доповненняпідвищать вплив відповідних міністрів на стан справ у доручених їм секторахдержавного управління, дозволять скоординувати діяльність інших центральнихорганів виконавчої влади і стануть іще одним кроком до переходу на сучасніпринципи побудови системи виконавчої влади в Україні, та все ж належитьвизнати, що зниження рівня структурного підпорядкування контролюючого органу,яким у частині регуляторної політики в системі державного управління виступаєДержкомпідприємництва, не тільки не знімає конфлікту інтересів, а навпаки,тільки збільшує його і підвищує ризик невиконання регуляторної політики.
Відповіднодо покладених на нього завдань Держкомпідприємництва України має правопризупиняти рішення центральних і місцевих органів виконавчої влади, щостворюють перешкоди для вільного розвитку підприємництва, а в разі невиконаннярішення спеціально уповноваженого органу про необхідність усунення порушень – призупинятидію регуляторного акта або окремих його положень. Окрім того, комітет розглядаєв установленому порядку проекти регуляторних актів, що подаються на погодження,ат відповідні аналізи їх регуляторного впливу, приймає рішення про погодженняцих проектів або про відмову в їх погодженні, здійснює відповідно до законуекспертизу регуляторних актів центральних органів виконавчої влади та їхтериторіальних органів, приймає рішення про необхідність усунення виявлених підчас експертизи порушень принципів державної регуляторної політики у сферігосподарської діяльності. Необхідно зазначити, що основним положенням законупро засади державної регуляторної політики є положення про те, що спеціальноуповноважений орган не може сам виконувати регуляторні функції. ВодночасМіністерство економіки такі функції має. Відтак підпорядкуванняДержкомпідприємництва Міністерству економіки призведе до того, що орган зіспеціальним статусом, який є незалежним «контролером» процесу виконаннярегуляторних функцій, буде підпорядкований органу, підконтрольному йому зазаконом. Це фактично унеможливить дотримання засад державної регуляторноїполітики [20].
Такимчином, слід визнати, що спрямування та координація діяльностіДержкомпідприємництва через міністра економіки України не відповідає функціям іповноваженням Держкомпідприємництва як органу із спеціальним статусом таперешкоджатиме виконанню покладених на нього завдань.
Державафактично втрачає реальний інструмент виваженого контролю за прийняттямрегуляторних актів таким потужним регуляторним органом, як Міністерствоекономіки, від діяльності котрого залежить економічна політика в країні. Цетакож обмежить можливості впливу підприємницької спільноти на державні рішеннята погіршить зворотний зв’язок між бізнесом і урядом. Слід також зауважити, що підприємницькаспільнота загалом позитивно ставиться до ідеї створення на базіДержкомпідприємництва Національної комісії України з питань регуляторноїполітики та підприємництва як окремого спеціально уповноваженого органу, якиймає бути підзвітний Верховній Раді України і поточна діяльність якого маєспрямовуватись та координуватися Кабінетом Міністрів України. Це дозволило бизначно покращити стан упровадження державної регуляторної політики та підвищитирівень виконуваності національного законодавства загалом.
Одназ головних проблем, яка сьогодні стоять перед системою державного управління тасуспільством, полягає в низькому рівні дотримання вимог законодавства всімасуб’єктами: й органами державної влади, і громадянами, і бізнес-структурами.
На цеє декілька об’єктивних та суб’єктивних причин, одне з чільних місць серед якихпосідає низька узгодженість нормативно-правових актів різного рівня зочікуваннями суспільства, за чого буква закону поступається звичаєвому праву.Ознаками цього стану справ є:
─ відсутність визначення проблеми, на розв’язання якої спрямованонормативний акт;
─ невизначеність цілей державного регулювання;
─ відсутність індикаторів досягнення нормативним актом своїх цілей.
Томуна часі постала потреба в прийнятті рішення щодо вдосконалення структуридержавного управління, а саме щодо створення Національної комісії України зпитань регуляторної політики – центрального органу виконавчої влади ізспеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення здійсненнядержавної регуляторної політики. Вимоги регуляторної політики за умов свогонеухильного дотримання здатні забезпечити реальну прозорість органів державноївлади, а тому зрозуміло, чому регуляторна політика натикається на відкритий таприхований супротив.
Висновки
Державнеуправління – це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності,пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах їїподілу на законодавчу, виконавчу та судову.
Державнеуправління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення,цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний таадміністративний аспекти.
Державнеуправління – це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави настан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особиі громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави,відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадженнядержавної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої,через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.
Державнеуправління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч іззаконотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реалізації організаційних,виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства іздійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об'єктів. Є глибокийвнутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системоюуправління – вони мають відповідати одна одній. Ефективність функціонуваннядержавно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичнийрежим є сукупністю способів, засобів і методів практичного здійсненняправлячими колами, головним чином вищими посадовими особами, державної владноїволі.
Адміністративнийаспект державного управління полягає у виконавчій та розпорядчій діяльностідержави, що реалізується виконавчою владою, а також у практичній організаціївиконання законів, інших нормативних актів, юридичних приписів.
Виконавчийхарактер діяльності органів виконавчої влади полягає у практичному втіленні вжиття законодавчих актів, оперативному та динамічному управлінні економічною ісоціальною сферами, а також державно-політичною діяльністю (оборона, безпека, митнасправа).
Розпорядчийхарактер державно-управлінської діяльності полягає у виданні органамивиконавчої влади постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій, правил та іншихпідзаконних актів. Це дає змогу забезпечити виконання норм та принципівКонституції України, законів, нормативно-правових актів Президента та ефективноуправляти галузями економіки і соціально-культурної сфери.
Функціональнаструктура державного управління є сукупністю функцій державного управління йуправлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структуразабезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління ізсуспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.
Базовоюконструкцією функціональної структури державного управління виступають функціїдержавного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функціїсамих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управлінняздійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподіленийпо «вертикалі» та «горизонталі».
Організаційнаструктура державного управління – це компонент системи державного управління,зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю,цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій,їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаютьсясуспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів іпідтримання життєздатності самого суб'єкта управління.
Визначальнимфактором побудови організаційної структури державного управління виступаєдержавний устрій.
Ворганізаційних структурах, у тому числі державного управління, використовуютьтакі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна;функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.
Лінійнаоснова створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органівдержавної влади – ієрархічна піраміда.
Функціональнаоснова передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціальнодо виконання конкретних функцій управління.
Лінійно-функціональнаоснова забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяєстворенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їху життя, а інші забезпечують їх інформацією.
Програмно-цільоваоснова закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Матричнаструктура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.
Список використаної літератури
1. Конституція України // Голос України. – 2006. – 27 лип. – №138.
2. Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. – К.: ІнЮре, 2007. – 48 с.
3. Авер’янов В.Б., Крупчан О.Д. Виконавча влада:конституційні засади і шляхи реформування. – Х.: Право, 2008. – 36 с.
4. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональностигосударственного управления. – М.: Юрид. лит., 2000. – 352 с.
5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курслекций. – М.: Юрид. лит., 2007. – 400 с.
6. Атаманчук Г.В., Казанцев М.М. Базовые аспектыконцепции государственной службы Росийской Федерации // Ежегодник’95: Гос.служба России. – М.: РАГС, 2006. – С. 59–76.
7. Афанасьев В.Г. Актуальные проблемы научного управленияобществом. – М.: Знание, 1995. – 64 с.
8. Афанасьев В.Г. Системность и общество. – М.: Политиздат,1980. – 368 с.
9. Боднар А.Д. Основы политологии: (Наука о политике). – К.:УкрНИИНТИ, 2001. – 144 с.
10. Гурне Б. Державне управління: Пер. з франц. – К.: Основи, 2003. – 165 с.
11. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку /За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. – К.: Вид. дім «Ін-Юре», 2009. – 272 с.
12. Державне регулювання економіки: Підруч. для студ. екон. спец. вищ.закл. освіти / І. Р. Михасюк, А.Ф. Мельник, М. І. Крупка та ін.;Львів. нац. ун‑т ім. І. Франка; Тернопіль. акад. нар. госп-ва. – Л.:НВФ «Українські технології», 2009. – 640 с.
13. Державне управління в Україні: централізація та децентралізація:Моногр. / Кол. авт.; відп. ред. проф. Н.Р. Нижник. – К.: УАДУ приПрезидентові України, 2007. – 448 с.
14. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування /Кол. авт.; За заг. ред. О.Ю. Оболенського. – Хмельницький: Поділля, 2009. –568 с.
15. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова.– К.: Юрінком Інтер, 2008. – 432 с.
16. Ляпін Д.В. Вдосконалення структури державного управління //Пріоритети №4 (30). – 2006. – С. 25.
17. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения вдемократическом обществе. – К.: НАН Украины, Ин‑т государства и права,2005. – 207 с.
18. Нижник Н.Р. Державне управління в Україні і новіпогляди. – Луцьк: Центр підвищ. кваліфікації, 2008. – 19 с.
19. Оболенський О. Державна служба України: концептуальні аспектирозвитку // Зб. наук. праць Укр. Акад. держ. упр. при ПрезидентовіУкраїни. – К.: Вид-во УАДУ, 2009. – Вип. 2. – У 2 ч. – Ч. II. – С. 6–16.
20. Оболенський О. Основні напрями реформування державногоапарату та розвитку державної служби України // Проблеми формув. ринковоїекономіки. – К.: КНЕУ, 2009. – Вип. 7. – С. 132–141.
21. Політична система сучасної України: особливості становлення,тенденції розвитку / Редкол.: Ф.М. Рудич (голова) та ін. – К.: Парлам.вид-во, 2008. – 352 с.
22. Радченко А.И. Основы государственного и муниципальногоуправления: системный подход: Учебник. – Ростов-на-Дону: Росиздат, 2007. – 448 с.
23. Райт Г. Державне управління / Пер. з англ. В. Івашка,О. Коваленко, С. Соколик. – К.: Основи, 2004. – 191 с.