Система государственногоуправления Германии
Содержание
Введение. 3
1. Концептуальные подходы к реформированию системыгосударственного управления 6
1.1. Понятие и принципы системы государственного управления. 6
1.2. Построение эффективной системы государственногоуправления. 14
2. Современное состояние государственного управленияГермании…………………………………………………………………………18
2.1. Конституция Германии. 18
2.2. Система государственной службы Германии. 25
2.3. Местное самоуправление Германии. 27
Заключение. 35
Список использованныхисточников и литературы… 38
Введение
Актуальность исследования. Как и в прошлом, вомногом решающее значение для взаимоотношений России с западными странами имеютее отношения с Германией, влияние которой в Европейском Союзе, да и за егопределами, постоянно возрастает.
Государственное управление в Германии, как и во всем мире, — предмет изучения многих наук — исторических, политических, социологических,юридических, экономических и других, поскольку это весьма сложное имногостороннее, многоаспектное явление.
Вот почему деятельность государства — многогранный объект,изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права,административным правом, политологией, социологией, наукой социальногоуправления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспектдеятельности государственных институтов, их структуры, содержания,направленности и т.п.
Например, политология рассматривает сущность и закономерностиполитической деятельности и государства. Политическая социология изучаетсоциальные основы государственных институтов и социальную детерминациюпринципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаютсяисследованием правовых аспектов функционирования государственной власти иместного самоуправления. Для теории социального управления деятельностьгосударства — один из видов управления обществом, анализ которого позволяетвыяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей саморегуляциитакой сложнейшей системы, какой является социальная система.
В ряде случаев проводятся и многосторонние, междисциплинарныеисследования.
Политико-юридические аспекты становления и развитиягосударственного управления, в том числе и в Германии, особенно глубокорассматриваются в монографических работах и учебных пособиях, посвященныхпроблемам истории и теории государства и права, опубликованных в последние годыГ.В. Атаманчуком, О.М. Кылиной, Д.Ю. Шапсуговым, а также вышедших под редакциейЭ.А.Уткина, А.Ф. Денисов, А.А. Хрусталева, В.Г. Игнатова, В.И. Бутова и др.
К числу современных направлений изучения политико-юридическихаспектов государственного управления можно отнести и работы по политическойистории Н.С. Гриценко, Ф.Л. Кнемайера, Н. Парисона, Н. Саюрова, Я.Ю. Старцева,В.Е. Чиркина и др.
Цель исследования: изучение системы государственного управленияГермании.
Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
Рассмотретьконцептуальные подходы к реформированию системы государственного управления;
Исследоватьсовременное состояние государственного управления Германии.
Объект исследования: Федеративная республика Германия.
Предмет исследования: система государственного управленияГермании.
При написанииданной работы были использованы следующие методы исследования: анализ научной иучебной литературы по заявленной теме, а также обзор публикаций печатных иИнтернет — изданий.
Практическаязначимость заключается в том, что рассмотренный опыт и положение системыгосударственного управления в Европе и в частности в Германии, можетположительно сказаться на государственном управлении России, так как право игосударственное устройство в России традиционно формируется под сильнымвлиянием европейских стран.
Современная эффективная система государственного управлениянеобходима России для того, чтобы сделать более благоприятными условия дляразвития отечественного крупного бизнеса, малого и среднегопредпринимательства, которые должны стать главным двигателем экономическогороста. Это, в свою очередь, позволит нашей стране успешно конкурировать намировых рынках, создать у себя инвестиционный климат, привлекательный дляотечественного капитала и инвесторов, существенно увеличить прямые иностранныеинвестиции. Только так можно не только значительно ускорить общий ростроссийской экономики, но и обеспечить ее диверсификацию в направлениииндустриально-инновационного развития.
Учитываяактуальность темы и поставленную цель исследования, работа состоит из введения,двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Во введенииобосновывается актуальность заданной темы, её значимость, объект и предметисследования, цели и задачи, методы для достижения цели, обзор библиографии потеме работы, а также практическая значимость.
В первойглаве рассматриваются концептуальные подходы к реформированию системыгосударственного управления в частности, понятие и принципы системыгосударственного управления, а также основные моменты построения эффективнойсистемы государственного управления.
Во второйглаве исследуется современное состояние государственного управления Германии.Рассматриваются система государственной службы и местного самоуправления, атакже Конституция Германии.
В заключенииподводятся основные выводы, сделанные в результате исследования, наиболеезначимые и раскрываемые поставленные задачи.
1.Концептуальные подходы к реформированию системы государственного управления 1.1 Понятие и принципы системыгосударственного управления
В любой современной стране между государством и обществомсуществует взаимодействие, качество и уровень которого определяетсяэффективностью политики в сфере управления. Считается, что государственноеуправление успешно, если оно обеспечивает гражданам комфортные условиясуществования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управлениелегитимным. Такое управление считается эффективным [1, c. 132].
В самом широком смысле государственное управление означаетруководство чем-либо со стороны органов государственной власти, имеющее своейцелью поступательное и устойчивое развитие. Однако для понимания всей полнотыдефиниции государственного управления этого недостаточно. Потому попытаемсяраскрыть содержание данного понятия, его функционального значения.Общетеоретические понятия управления следующие.
Управление — внутреннее качество целостной системы, основнымиэлементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемыйэлемент).
Управление предполагает не только внутреннее взаимодействиесоставляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующихцелостных систем различного иерархического уровня, что предполагаетосуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемногохарактера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъектауправления по отношению к системе низшего порядка, являющаяся в рамкахвзаимодействия между ними объектом управления.
Управление, по сути, сводится к управляющему воздействию субъектана объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение еефункционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования иразвития.
Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое всвязях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектомуправления.
Управление реально только тогда, когда существует известноеподчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ееуправляющему элементу.
Таковы основные черты, характеризующие общие понятия государственногоуправления. Они полностью приемлемы и для понимания управления вгосударственной (социальной, общественной) сфере, где в роли субъектов иобъектов выступают люди и их различные объединения, например, государство,общество, территориальные образования, экономические и производственныеструктуры, общественные объединения и так далее [2, c.93].
Говоря об основных принципах системы государственного управления,следует заметить, что только при условии их соблюдения система государственногоуправления будет эффективной. К основным принципам, на наш взгляд, можноотнести:
Первое: принцип неотъемлемости функции административно-территориальногоуправления в системе государственного управления. Территориальное управлениеявляется неотъемлемой частью системы государственного управления во все временаи во всех государствах мира. И если государство не осуществляет его, то этоозначает лишь, что либо проблемы такого регулирования просто не существует,либо государство не способно осуществлять его.
Второе: принцип наличия государственного механизма управления. Он вытекаетиз предыдущего и означает, что государственное управление в пределахтерриториально-административных единиц должно осуществляться с помощьюспециально разработанных механизмов и политики, а не просто административными иразовыми мерами. Другими словами, региональное социально-экономическое развитиене способно осуществляться стихийно, оно требует стратегически выверенныхпланов.
Третье: принцип селективности (приоритетности) оказания помощи регионамнеобходим для концентрации государственных ресурсов на решении определенныхзадач и, таким образом, эффективного использования этих ресурсов. Вметодологическом плане реализация данного требования — одна из самых сложныхзадач. В качестве основного критерия для принятия решения о поддержке регионачаще всего выступает группировка регионов по уровню развития: «относительновысокий уровень развития», «средний уровень», «уровень ниже среднего», «низкийуровень» и «крайне низкий уровень развития».
Четвертое: принцип приоритетности выравнивания социальных сторон. На нашвзгляд, к выравниванию экономического развития следует прибегатьпреимущественно в целях выравнивания минимального стандарта уровня и качестважизни.
Данная особенность связана с предыдущей и подчеркивает важнуюсторону сущности государственного регулирования. Дело в том, что есливыравнивание экономического развития происходит во многом благодаря рыночнымзаконам и механизмам, то социальное развитие не может регулироваться такимизаконами. И, несмотря на то, что все же экономическое развитие определяетсоциальное развитие, возникающие вследствие разных причин провалы в социальномразвитии берется регулировать государство.
Пятое: принцип мультипликативности государственного регулирования. Дело втом, что любые локальные (региональные) регулятивные меры неизбежно влияют насоседние регионы. Государственное регулирование территориального развитияосуществляется в масштабах системы политических, социальных, экономических,хозяйственных, финансово-кредитных, бюджетных, налоговых, природно-ресурсных,национально-этнических и иных отношений внутри единой страны. Каждое действие,изменяющее структуру и пропорции этих отношений в пользу одной изтерриториальных единиц, автоматически изменяет их для других. Правда, вдолгосрочной перспективе выход одной из территорий из кризиса всегда полезен идля других, но для этого требуется время, а в период поддержки все считают, чтоэта поддержка идет за их счет.
Также необходимость учета данного принципа связана с тем, что теили иные государственные меры могут иметь сопутствующие или отдаленныерезультаты, которые могут серьезным образом отразиться на экономическихпропорциях, экономическом развитии соседних регионов и так далее. Причем этиэффекты могут носить как положительный, так и отрицательный характер.
Шестое: принцип определения стратегических интересов, вытекающий из задачтерриториального развития и системного характера государственной политики.Государственное управление не может и не должно быть суммой разрозненных невзаимосвязанных действий в сфере экономики, социальной защиты, охраныокружающей среды и так далее. Государственное управление должно быть системнойполитикой развития всех сторон региональной системы.
Системный и программно-целевой характер государственногоуправления необходим для последовательного упорядочения всех сторон хаотичнойрегиональной политики, создания стройной системы государственного воздействия ифинансовой помощи регионам по прозрачной, методически выверенной и узаконеннойформе.
Сюда же можно отнести ориентацию органов власти напрограммно-целевые методы деятельности. Программно-целевые методы являются, нанаш взгляд, надежным, научным и практическим инструментом государственногорегулирования, фиксирующим как экономические, так и социальные,организационно-правовые механизмы государственного регулирования.
Седьмое: принцип системности в государственном управленииадминистративно-территориальной единицей. Данный принцип означает необходимостьразвития не только производительных сил или потенциала, но и комплексноеустойчиво-сбалансированное развитие всех компонентов региональной системы(социального, демографического, экологического и так далее).
Конечно, экономическое развитие и хозяйственные успехи важны идаже часто решающие, поскольку такое развитие и накопление капитала позволяютчерез повышение доходов местного бюджета эффективно решать и прочие вопросытерриториального развития. Но все же требования пропорциональности развитиявсех сфер экономики, социальной направленности развития (использования всехдостижений в целях повышения качества и уровня жизни) должны учитываться. Впротивном случае это может привести к деградации социально-демографического,этнокультурного и других компонентов региональных систем.
Восьмое: принцип двухъуровневости субъекта управления. Речь идет отом, что государственная политика должна пониматься не только как политикаЦентра, то есть Правительства или Президента. Под словом «государственная»пониматься должны два основных уровня реализации государственной власти:республиканский и региональный. И, таким образом, говоря о регулированиисоциально-экономического развития, всегда надо подразумевать действия властейреспубликанского и регионального уровней, их координацию действий.
Девятое: принцип учета интересов всех сторон управления, или принципдемократичности государственного регулирования, означает, что, независимо отобоснованности таких мнений, любая республиканская поддержка должна идти непросто по решению Центра, а по согласию всех регионов. По принципу согласиядолжны приниматься решения об оказании государственной региональной поддержкиконкретным районам даже внутри городов и областей.
Десятое: принцип правового обеспечения означает, что государственноерегулирование территориального развития должно иметь четкую правовую среду.Сложность проблемы многократно повышается при отсутствии четких правовых нормне только административного и гражданского права, но и в первую очередьконституционного.
Сюда же можно отнести необходимость соблюдения в масштабах страныопределенной политической, социальной, экономической, экологическойоднородности. Региональное развитие стран со сложной территориальнойорганизацией может осуществляться только в случае, если в каждой региональнойединице выполняется конституционный минимум общих условий жизни, населениеполучает единый установленный минимум социальных благ.
Одиннадцатое: принцип неизбежной необходимости конкретной мерыгосрегулирования означает, что использовать тот или иной метод регулированияследует только тогда, когда в нижних звеньях (регионах) нет достаточных правили ресурсов для решения той или иной проблемы. Данный принцип позволяет непринимать мелких и неэффективных решений, рассеивающих ресурсы, асконцентрировать общегосударственные ресурсы на наиболее важных формахгосударственной поддержки. Регионы же должны в большинстве случаев полагатьсяна собственные ресурсы и лишь при отсутствии возможностей обращаться к помощигосударства.
Двенадцатое: принцип инициативного характера мер. В подавляющембольшинстве случаев предложения должны инициироваться регионами. Это связано стем, что чем выше будет заинтересованность регионов в той или иной формевоздействия со стороны Центра, тем больше вероятность в результативности этоговоздействия.
В то же время это не означает, что государство не может проявлятьвластную инициативу, реализуя ее на той или иной территории (например, длястроительства объектов политического, военного значения — инициатива в этомслучае может быть общегосударственной, хотя согласие регионов такжежелательно).
Тринадцатое: принцип установления временных границ каждого регулятивногодействия. Речь идет о том, что ни одна государственная мера не должна носитьбессрочный характер, что связано с двумя основными причинами: это значительноснижает ответственность и инициативность регионов и, во-вторых, с течениемвремени значительно может измениться экономическая ситуация и, следовательно,изменятся условия использования государственной меры.
Четырнадцатое: принцип адекватной ответной реакции регионов нагосударственную поддержку. Данный принцип требует принятия со стороны регионавсех мер, которые повышали бы действенность государственной системырегулирования, увеличивали бы их эффективность.
Пятнадцатое: принцип полной обоснованности с учетом всех видов и методовподдержки данного региона. Социально-экономическое обоснование поддержкирегиона должно опираться на анализ всех используемых и предполагаемых киспользованию методов поддержки.
Шестнадцатое: принцип широкого использования договорных отношений.Распределение ответственности должно закрепляться в специальных нормативныхактах или в актах, регламентирующих порядок осуществления каждого решения.Одной из наиболее приемлемых форм распределения ответственности могут стать специальныедоговоры между уровнями власти и управления. Причем отсутствие или формальностьотчета об использовании тех или иных средств государственной поддержки, равнокак и выявленные в ходе контроля факты их нецелевого использования, могли быстановиться основаниями серьезной корректировки или полного прекращения этойподдержки [5, c.164-165].
Приведенные выше принципы позволяют организовать государственноеуправление на научной основе, повышать его действенность и эффективность.
Таким образом, государственное управление — это практическое,системное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественнуюжизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования,опирающееся на его властную силу.
Эффективное государственное управление, прежде всего, базируетсяна доверии, взаимопонимании, искренности и честности между государством игражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами.Необходим разумный баланс между государственно-правовым регулированием иповседневной деятельностью общества, его опытом и традициями, устойчивостью иадаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Необходима широкаясоциализация государственного управления, в процессе и результате которой оносблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом егосвободной и эффективной организации и функционирования.
Следует подчеркнуть, что для выполнения всех потребностей обществагосударственные структуры во многом используют неадекватные для решения этойзадачи механизмы системы управления. Организация взаимовыгодного и эффективногосотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации илиреформирования системы государственного управления. Таким образом, главнойцелью реформирования системы государственного управления являетсястратегическое повышение его эффективности.1.2Построение эффективной системы государственного управления
Анализ научной литературы, существующей практики и современныхобщественно-социальных тенденций позволяет выделить несколько аспектовпостроения эффективной системы государственного управления.
Во-первых, на современном этапе развития к системе государственногоуправления предъявляются высокие требования с точки зрения уровня его демократичности.Причем, в самом понимании демократичности присутствуют два аспекта. Первыйопределяет демократичность массовостью и действенностью участия населения ввыработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второйсвязывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантируетпрактическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление безопоры на власть, без ее введения в управленческие процессы является мнимым,призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимыи в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают вединстве.
Во-вторых, государство только в том случае может считаться адекватнойформой выражения общественных интересов, если оно посредством системыгосударственных органов, государственных служащих и иных участниковуправленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных,коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных,исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно,справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов ипредставляет их в своих правовых и организационных действиях, равнозначноотносится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своимиресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реальнообеспечивает удовлетворение запросов граждан.
В-третьих, при анализе взаимосвязей государства и общества следует такжеучитывать, что социально-классовая и национальная структура общества находитсяв постоянной динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняютсяполовозрастной состав населения и демографическая ситуация. Это обусловливаетдинамично меняющиеся потребности и интересы людей, установки и мотивы ихпоступков и действий. Тем самым равновесие отношений между государством иобществом не может быть устойчивым: оно будет постоянно нарушаться и должностоль же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальностигосударственного управления немыслим без сильно развитых в его системемеханизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.
В-четвертых, особая роль в системе государственного управления принадлежитшироким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всемикомпонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, содной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей — сдругой.
В-пятых, государственное управление должно быть социально эффективным,не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не толькосориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом ипрогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получитопережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективныхзакономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы,действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы иобеспечивающее прогрессивное развитие общества [9, c.281-282].
Исходя из вышеизложенного, можно выделить основные критерииэффективности современной системы государственного управления.
Первое: децентрализация, то есть делегирование полномочий нанизшие уровни управления, для достижения большей гибкости в решенииобщественных целей и усовершенствования системы управления ресурсами.
Децентрализация — наиболее часто встречающееся направлениереформирования системы государственного управления. Данное направлениехарактерно для большинства стран с демократической системой правления,поскольку предоставление большей свободы в принятии решений является важнымфактором улучшения работы государственного сектора. Необходимость восуществлении децентрализации обусловлена нерешенностью ряда вопросов наместах, которые оказывают решающее влияние на социальное самочувствие местногонаселения. Неудовлетворенность в этой сфере приводит к тому, что положительныерезультаты проведенных реформ в целом остаются не замеченными населением наместах. Поэтому вопросы децентрализации власти и введения института местногосамоуправления с каждым днем все больше политизируются, вовлекая в свою орбитуполитические партии, общественные движения и активную часть населения страны[11, c.31].
Второе: эффективная бюджетная децентрализация.
Безусловно, что многие отношения в сфере государственногоуправления возможны лишь в случае их подкрепления требуемой для ихсуществования экономической базой. Именно за счет воздействия на распределениедоходов в обществе органы государственной власти могут воздействовать и надругие общественные подсистемы, реально осуществляя управление общественнымразвитием.
Таким образом, объективно бюджет государственного управленияявляется одним из наиболее важных и действенных рычагов государственнойполитики. Следовательно, основным направлением реформирования системыгосударственного управления является бюджетная децентрализация.
Управление бюджетными доходами и расходами позволяет органамгосударственной власти ощутимо влиять на развитие социально-экономическойситуации на подведомственной территории. Чем значительнее и прочнее бюджетнаябаза государственного управления и местного самоуправления, тем в большейстепени они способны осуществлять свою деятельность эффективно.
Третье: наличие эффективной системы взаимодействия органовместного управления и самоуправления.
С переходом к демократии и свободному рынку изменяются и функциивсех уровней власти. С одной стороны, органы власти теперь выполняют функции,которые не существовали в течение советского времени (например, рациональноерегулирование рынков и защита прав личности). С другой стороны, органы властипередают многие из своих обязанностей частному сектору и гражданскому обществу[15, c.207].
Эффективность государственного управления — это проблема не толькотехнологического характера, она многоаспектна и многогранна. В числе прочегоэта проблема имеет исторический подтекст. То есть неэффективное государственноеуправление является следствием того общественного устройства, которое неспособно включить в активные социальные механизмы большинство людей. Зарубежныйопыт показывает, что одной из существенных причин неэффективностигосударственного управления является отсутствие включенности большой массылюдей в экономическую, политическую, социальную жизнь, что проецируется на всюсоциальную действительность. Основным механизмом включения общества вуправленческие процессы является развитая система местного самоуправления [8, c.119].
2. Современное состояниегосударственного управления Германии 2.1 Конституция Германии
Для характеристики особой структуры государственного управления вГермании уже в ранние времена внедрилось понятие «канцлерская демократия». Оноверно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным ЗакономФедеративной Республики Германия демократического строя является главаправительства — федеральный канцлер.
Парламент ФРГ, благодаря избранию федерального канцлера, являетсяорганом, создающим верхушку федерального правительства. Конструкцияисполнительной власти в ФРГ целиком ориентирована на федерального канцлера.
Основной Закон ФРГ признает федерального канцлера главойправительства. Хотя в его статье 62 сказано: федеральное правительство состоитиз федерального канцлера и федеральных министров (что подчеркивает кабинетныйхарактер этого правительства), другие положения конституции обеспечивают главеправительства такое определяющее влияние, что канцлер отнюдь не является в немтолько «первым среди равных», а выполняет ряд важных государственных функций[3, c.42].
Формальная структура федерального правительства представляет собойсмешение трех принципов: во-первых — принципа канцлерства, во-вторых — ведомственного принципа и, в-третьих — принципа коллегиальности. В зависимостиот индивидуальной способности к руководству и авторитета самого главыправительства принцип канцлерства может быть фактически слабее или сильнее. Справовой точки зрения канцлер в рамках директив политики ограничен тем, чтокаждый министр руководит своей сферой деятельности самостоятельно и сам несетза нее ответственность. Канцлер не может поэтому в обход министра даватьчиновникам министерств прямых указаний, не может «править внутри министерств».Если возникают разногласия между министрами, их разрешает не единоличноканцлер, а весь кабинет. Насколько сильно на практике действует этот принципколлегиальности (совместное обсуждение и голосование в кабинете по всем важнымвопросам), зависит полностью от руководящей роли федерального канцлера [4, c.71].
Жалобы на недостаточную эффективность управления час-то раздаютсяв Германии, но администрация в правовом государстве связана в своейдеятельности законом и правом, а потому скорее статична, чем динамита. Внутриэтих границ она стремится работать в соответствии с критериями рациональности ицелесообразности. В Федеративной республике деятельность администрации подлежиточень развитому контролю со стороны счетных палат (независимых государственныхорганов для контроля за расходами и надлежащим использованием финансовыхсредств) и плотно сплетенной сети административной юрисдикции, призваннойзащищать интересы граждан от государства. Наряду с этими проблемами,вытекающими для дееспособного, быстрого и эффективного управления из строгогоприменения принципа правового государства, все попытки проведенияадминистративной реформы с целью приблизить органы власти к гражданам простопровалились из-за политических трудностей их осуществления. Любое упрощениеуправленческой системы затрагивает многообразные политические интересы,защищающие статус-кво [10, c.142].
Бюрократический корпус (а особенно рекрутируемые преимущественно сюридических факультетов высокопоставленные чиновники), ссылаясь на исконнопрусские традиции консервативной неподкупности и сознания своего долга,гарантировал себе по конституции унаследованные принципы профессиональногочиновничества. Тем самым затруднена необходимая гибкость и мобильность внутрисамого чиновничества: выслуга лет считается, как правило, важнее деловыхкачеств и дельным аутсайдерам трудно продвигаться вверх. С одной стороны,германское чиновничество высшего ранга политизировано, а с другой — оно поройпроявляет слишком мало понимания и осознания процесса образования политическойволи в том партийном государстве, исполнительным органом которого оно обязанобыть.
Тенденция администрации к самостоятельности по отношению к власти,принимающей политические решения, со ссылкой при этом на «вынужденную деловуюнеобходимость» и «деловую законность» сделала и в Федеративной республикеактуальной проблему технократии. Чиновничество имеет тенденцию из якобынейтрального управляющего государственными интересами превратиться во властныйфактор с сильной, политически едва ли контролируемой, собственной динамикой, вбюрократию в строгом смысле этого слова.
Хотя формально имеются возможности для контроля над бюрократией(особенно в виде парламентской ответственности министра), они фактическидовольно ограниченны. Так, важным средством контроля служит проверка финансовыхдействий администрации счетными палатами. Однако по своему характеру она можетсказаться только спустя много лет, так как этот метод проверки не допускаетнепосредственного вмешательства в текущее исполнение стоящих передадминистрацией государственных задач [13, c.128].
Организация управления Федеративной республикой — в основном делоземель. Большинство федеральных министерств для реализации принятых ими решенийсобственного административного аппарата не имеет, а пользуется помощью исодействием земельных управлений. Федерация обращается к ним с указаниями, даетпоручения и воздействует изданием распоряжений на конкретное проведение ими вжизнь положений законов. Тот факт, что конкретная, детальная работа должнаобеспечиваться землями, создает исключительно сильные позиции бундесрата впроцессе законодательства, которые, не в последнюю очередь, проявляются каксоучастие в административной деятельности.
Отсутствие центрального единого управления, хотя и несколькоусложняет административный процесс, не может все-таки рассматриваться какглавная слабая сторона германской управленческой системы.
Конституция ФРГ почти полностью ограничивает федеральногопрезидента функцией высшего представителя государства. Он стоит внепартийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президентпризван символизировать единство государства.
Оставшиеся у него политические функции носят преимущественноформальный характер. Подписывая законы или вручая грамоты о назначениичиновникам и офицерам, он фактически лишь осуществляет волю другихгосударственных органов. Его связанное с этим право на проверку пригодностиочень ограниченно. Во всех предпринимаемых им исполнительных актах он связанвизой федерального канцлера или соответствующего министра. В прямом влиянии наостальные конституционные органы, особенно на федерального канцлера, емуотказано. Однако он имеет право на получение информации. Его статс-секретарьучаствует в заседаниях кабинета.
Если формальные возможности федерального президента дляполитического вмешательства действительно чрезвычайно скудны, то, с другойстороны, его косвенные, не связанные с формальными компетенциями возможностиоказывать влияние на политическую жизнь рассматриваются экспертами как важные изначительные. В своем качестве мирового судьи и регулятора он ограничен, однакоскромными дискретными акциями: может предостерегать и советовать, но недействовать сам политически; он должен по большей части делать все за кулисамиили пытаться оказывать влияние публичными речами. Таким образом, федеральныйпрезидент не является ключевой фигурой в силовом поле Федеративной республики.Его авторитет основан не на власти, а на том, каким именно образом онпредставляет государство в целом внутри страны и на международной арене, ибодля каждого президента даже в узких конституционно-правовых рамках все-такиостается немалый простор для выражения на данном посту своих личных способностейи качеств [18, c. 163].
В целом к субъектам государственного управления в Германииотносятся:
Первое: государство — федерация и субъекты федерации, которые осуществляютгосударственное управление непосредственно через свои ведомства (органыгосударства, которые частично являются органами исполнительной власти). У насгосударство как отдельный субъект государственного управления выделяется, темне менее, органы исполнительной власти, которые также являются органамигосударства, осуществляют государственное управление тоже непосредственно отимени государства.
Второе: органы местного управления — правоспособные учреждения, корпорациии фонды публичного права. Эти субъекты осуществляют государственное управлениеопосредованно, то есть государство передало им часть своих полномочий дляосуществления.
Третье: специфический субъект государственного управления — белиене. Эточастные лица (как физические лица, так и юридические лица частного права),которым доверено осуществление каких-либо определенных государственныхполномочий. Они осуществляют опосредованное государственное управление, нодействуют от своего имени, а не от имени государства. Государственныеполномочия могут быть переданы белиене только законом или на основе законныхполномочий какого-либо субъекта. Белиене также подлежат государственномуконтролю. В рамках своей компетенции они могут издавать акты управления.
Также субъектами государственного управления являются округа иобщины (то есть муниципальные образования). Они представляют собой корпорациипубличного права, то есть обладают не первоначальной, а делегированной властью.В этой группе они занимают особое место: как и государство, и другиеюридические лица публичного права, они имеют определенный круг задач, нообладают территориальным суверенитетом.
Функции территориального государственного управленияосуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнеморганизации государственной (земельной) администрации является район: на уровнеобщин государственная администрация отсутствует. Главой государственнойадминистрации в районе является глава исполнительной власти района — ландрат,или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация одновременно выполняет функциигосударственной администрации и администрации района как местного сообщества.Нормативные акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешаннаяприрода районной администрации проявляется в системе набора служащих: лица,занимающие руководящие должности, являются, как правило, государственнымислужащими и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими района иоплачиваются районом как территориальным сообществом.
Во всех землях существуют также управленческие округа, возглавляемыеокружным управляющим. Округ является условной территориальной единицей, врамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; ихколичество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония).Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружнойадминистрацией. В качестве органа прямого государственного управления окружнаяадминистрация координирует деятельность отраслевых служб государства натерритории округа; основной ее функцией является территориальное планирование вмасштабах округа.
Как на уровне района, так и на уровне управленческого округасуществуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующимминистерствам. Их деятельность координируется на подотчетной им территории,окружным управляющим и ландратом (районным директором). Ландрат, в своюочередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственногоуправления.
Контроль за законностью принимаемых местными органамисамоуправления решений осуществляется государственной администрацией общейкомпетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются испециальные контрольные органы. В большинстве случаев, однако, контроль зазаконностью действий общин осуществляет районная администрация, подотчетнаяландрату, а контроль за деятельностью районов как самоуправляющихся сообществ — окружная администрация.
Контроль за законностью не является постоянным: контрольныепроверки нормативных актов осуществляются по мере того, как в орган контроляпоступает информация, относящаяся к проблематичной легальности того или иногорешения.
Наряду с контролем законности, существует и так называемыйпрофессиональный контроль, осуществляемый теми же органами. Он распространяетсялишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправлениягосударственной властью, и опирается на такие критерии, как целесообразность,рациональность, соответствие государственной политике в данной сфере. Этотконтроль может осуществляться не только после принятия решения, но ираспространяться на проекты решений, то есть носить предварительный характер.Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа ивправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять илиотменять их [16].
Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправленияделится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностьюи законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местногосообщества. Возглавляющий его ревизор является местным служащим и подчиняетсянепосредственно и только бургомистру (главе исполнительной власти). Назначаетревизора представительный орган, и только представительный орган вправеосвободить его от должности. Этот контроль является постоянным и главеисполнительной власти предоставляется обязательный годовой отчет,рассматриваемый потом на заседании представительного органа. Маленькие общинымогут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могутлибо поручить функции ревизора одному из муниципальных служащих, либопользоваться услуга-ми ревизионного управления сопредельной общины.
Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля зазаконностью. Во многих землях создается специальное управление, занимающеесяфинансовым контролем. Внешний финансовый контроль также является постоянным.
2.2 Системагосударственной службы Германии
Современная модель государственной службы Германии сформироваласьне сразу. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказалапрусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформыФридриха Вильгельма I в 1728 году. Чиновники набирались в основном из числа офицеров, всвязи с чем, с одной стороны, прусский административный стиль отличалсяэффективностью, честностью, отстаиванием государственных интересов, а с другойстороны — низким творческим потенциалом и недоверием к демократии (что вомногом предопределило судьбу Веймарской республики и быстрый переходчиновничества на службу к Третьему Рейху).
Серьезная задержка с формированием в Германии централизованногогосударства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х годовXIX века на территориисовременной Германии, собственных систем государственной службы — как правило,более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой длясоздания в Германии после второй мировой войны федеративного государства иотносительно децентрализованной системы государственной службы. Кроме того, впослевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии — ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитиегосударственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействииполитических партий и широком развитии института политических назначений(принципов партийного «патронажа»).
В 1957-1985 годах были приняты основополагающиенормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральныхчиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года;Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года вредакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении государственной службы вФедерации от 15 ноября 1978 года в новой редакции от 8 марта 1990 года;Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года. На основе Рамочногозакона были приняты соответствующие законы и иные нормативно-правовые актысубъектов Федерации [17, c.93].
Перечислим наиболее существенные черты современной моделигерманской государственной гражданской службы:
1) очень высокая роль политических назначенцев в системегосударственной службы, особенно в процессе выработки стратегическихуправленческих решений;
2)четкая организация системы государственной службыс нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть доразделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленнымипринципами должностной субординации;
· осуществлениевсей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативнозакрепленных процедур;
3)сложная, многоступенчатая система отбора кадровдля государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшейуспеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частнымсектором);
· оченьвысокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационныхмеханизмов и норм профессиональной этики; существование института почетногочиновника;
· системагарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»;
· зависимостькарьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
· преобладаниена госслужбе специалистов с юридическим образованием [17, c.104].
2.3 Местное самоуправление Германии
В Германии развита система местного самоуправления, так какконституция гарантирует существование местного самоуправления и основные праваорганов местной власти. Исходя из принципа остаточной компетенции земель,предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (земли имеют правозаконодательства в той мере, в какой настоящим Основным Законом законодательныеполномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местногоуправления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местногоуправления относятся к исключительной компетенции земель.
Базовой единицей местного самоуправления являются общины. Общинойможет являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений.Обязательным условием существования общины, предусмотренным конституциями всехземель, является раздельное существование представительного и исполнительногооргана власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые дляпредставительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленькихобщинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.
Функционирование и структура органов местного управленияразличаются в зависимости от того, какая модель принята в той или иной земле.Всего известно шесть различных моделей разделения уровней государственногоуправления.
Тем не менее, для всех шести моделей характерно наличие общихчерт. В крупных общинах территория обычно делится на несколько округов. Органомуправления городским округом является управа (или совет), состоящая изназначаемых лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется онабургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своегосостава). Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом илиисполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и являетсясовещательным органом; она подчиняется в своей деятельности главеисполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих изнескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе спредседателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуютполномочиям совета городских округов.
Делегирование полномочий исполнительной власти очень развито вФРГ; значительная часть полномочий делегируется общинам землями. Почти во всехслучаях делегирование происходит в пользу главы исполнительной власти: советобщины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю заними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются взащищенных статьях бюджета [14, c. 118].
Доходы местных сообществ формируются за счет классическихисточников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономическойдеятельности и плата за оказанные услуги, займы.
Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих:поземельный налог и промысловый налог (налог на предпринимательскуюдеятельность и частную практику). Базой при исчислении промыслового налогаслужит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) отпредпринимательской деятельности (частной практики, частного промысла и такдалее). Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым необлагаемымминимумом дохода; фактическими плательщиками оказываются лишь крупныепредприятия. Оба налога могут уплачиваться как физическими, так и юридическимилицами. Эти налоги собираются только общинами; ставка налога ежегодноустанавливается советом общины.
Закон земли может также разрешить общинам введение налогов исборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Видысборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог наспектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак илошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог длясодержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки икатера и другие.
Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако, всоответствии с федеральной конституцией, земли обязаны обеспечить районысобственными источниками финансирования. В большинстве случаев земли передаютрайонам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формальноявляющегося государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, ане общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, в частности, сбор зарозлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту [18, c. 108].
В немецкой системе публичного управления — и, в частности,местного управления — особую роль играет понятие финансового выравнивания. Всоответствии с принципом выравнивания, каждый немец имеет право на одинаковыйуровень услуг органов публичной власти, независимо от места жительства. Сутьвыравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разнымитерриториальными сообществами (включая земли и Федерацию) с целью болееравномерного распределения средств между сообществами — как на территориикаждой земли, так и на территории ФРГ в целом. В процессе финансовоговыравнивания во многом стирается грань между государственными трансфертами иналоговыми поступлениями [4, c. 73].
Характерной чертой германской системы местного самоуправленияявляется традиционно развитое сотрудничество между общинами, направленное наболее эффективную реализацию компетенций. Существует несколько формсотрудничества, нашедших применение почти на всей территории ФРГ.
Рабочие сообщества не имеют статуса юридического лица. С цельюсовместной деятельности общины могут формировать рабочие сообщества безкаких-либо ограничений. Основная задача этого объединения — координация иразработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическимлицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководиткомитет, куда входят по два представителя (в том числе бургомистр) от каждойобщины.
Публично-правовое соглашение опирается на договор, заключенный междунесколькими общинами. В рамках договора часть полномочий может бытьделегирована одной из общин другими, с передачей соответствующегофинансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом иокружающими его сельскими общинами либо при наличии общины, обладающейспецифическими ресурсами.
Объединение общин формируется на основе Закона земли и может бытькак добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничествапредусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции).Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатовсоветов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем(последний выбирается представительным органом).
Сообщество общин является наиболее распространенной формойсотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать какрасширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, носообществу может быть делегировано общинами-участницами значительное число функций.Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией, и его деятельностьопирается на администрацию одной из общин-участниц.
Объединение города и округи формируется, как правило, законодательнымпутем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества — создатьединые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединениюпередаются полномочия, связанные с развитием транспорта и обустройствомтерритории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель(особенности формирования различны в разных землях).
Основной Закон ФРГ гарантирует существование местногосамоуправления и основные права органов местной власти. Конституционно-правовыегарантии закрепляют право населения земель иметь представительство,обеспечиваемое на основе всеобщих, тайных и равных выборов, а также праворешать местные вопросы под собственную ответственность. Гарантиянеприкосновенности местного самоуправления как общественного института (формыорганизации власти сообщества) не содержит гарантии неприкосновенности отдельновзятых общин или коммун. Последняя может быть распущена на основании законовземель при наличии особых, общественных, интересов (скажем, в целяхадминистративно-территориального переустройства) либо в случае нарушениязаконодательства ФРГ и конкретной земли, где община расположена [3, c. 45-46].
В рамках институциональных гарантий общины осуществляют следующиесуверенные права:
- самоадминистрирования:означающие самостоятельность в решении кадровых (принимать и продвигать послужбе работников) и организационных (самостоятельно создавать органы иопределять их оргструктуру) вопросов, а также право распоряжаться своимифункциями и службами под собственную ответственность, без указаний со стороныземельного и федерального правительств, при условии, что это не нарушает ихзаконов;
- общейполномочности: предполагающие ответственность за все дела на территории общины,если только они не входят в компетенцию других властей, базирующуюся насамостоятельности в вопросах планирования и использования территории общины,самостоятельности в решении финансовых вопросов и налогообложении;
- изданиянормативных актов, имеющих силу действующих законов.
Институциональные гарантии содержат «реальную налоговую гарантию»,то есть зафиксированное в конституции ФРГ положение о гарантии отчисленияобщинам части государственных налогов, а также упорядочивают налоговыевзаимоотношения общин, земель и государства. Общинам обеспечено правоопротестовывания через конституционный суд случаев вмешательства в вопросыместного самоуправления со стороны центральных органов государства, органоввласти и управления федеральных земель. Специалисты обращают внимание на двеособенности конституционно-судебных гарантий правозащиты.
Во-первых, обжалование происходит путем административного иска налюбые решения Федерации, принятые на основании федеральных законов и повлекшиеза собой нарушение прав на местное самоуправление. В этом случае проводитсяпроверка конституционного соответствия законов, на основе которых принятообжалованное решение. Если административно-судебная инстанция сочтет законантиконституционным, она принимает решение о его приостановке и передает дело вконституционный суд.
Во-вторых, специально оговорено, что передача полномочий общиныдругим инстанциям (или их сокращение) не может производиться в объеме,способном изменить специфические формы, структуру и тип общины.
Фактически этим и ограничивается регулирование местного управленияиз принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкойконституции («Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящимОсновным Законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации»), и изтого, что регулирование местного управления не упомянуто в перечне федеральныхполномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенцииземель [10, c.144].
В праве земель деятельность органов местного управлениярегулируется конституциями, положениями в местном управлении и отдельнымизаконами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея«сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органысамоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которойосуществляется управленческая деятельность. Так, конституция землиБаден-Вюртемберг предписывает: «Общины на своей территории являются носителямиобщественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функцийв законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединенияобщин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус» (пункт 2, ст.71). Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотяформулировка и не встречается в правовых актах), то есть об одной из трактовокпринципа общей компетенции.
Однако, как отмечают специалисты [3, 4. 1]., немецкое право врамках старой традиции понимания самоуправления как части государственногоуправления указывает, что местные органы власти лишь участвуют на своем уровнев реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы местныхполномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение об общинах тойже земли Баден-Вюртемберг указывает, что «община в рамках гражданскогосамоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняетфункции, возложенные на нее землей и Федерацией» (Раздел 1, пункт 2, ст. 1).Аналогичные положения содержатся в конституции земли Гессен: «Общины являютсяна своей территории исключительными обладателями всех полномочий местногопубличного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности.Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решениеэтих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальнымпредписанием закона» (пункт 1, ст. 137)/
С этой точки зрения у местных сообществ немного своих собственныхполномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируютже те компетенции, которые сообщества выполняют по решению государства.
Заключение
Глубокое осмысление проблем государственного управления и поискпутей его совершенствования всегда имели и имеют исключительно важное значениедля развития общества и государства.
В самом широком смысле государственное управление означаетруководство чем-либо со стороны органов государственной власти, имеющее своейцелью поступательное и устойчивое развитие. Однако для понимания всей полнотыдефиниции государственного управления этого недостаточно. Потому попытаемсяраскрыть содержание данного понятия, его функционального значения.Общетеоретические понятия управления следующие.
Говоря об основных принципах системы государственного управления,следует заметить, что только при условии их соблюдения система государственногоуправления будет эффективной. К основным принципам, на наш взгляд, можноотнести:
· принципнеотъемлемости функции административно-территориального управления в системегосударственного управления.
· принципналичия государственного механизма управления.
· принципселективности (приоритетности) оказания помощи регионам необходим дляконцентрации государственных ресурсов на решении определенных задач и, такимобразом, эффективного использования этих ресурсов.
· принципприоритетности выравнивания социальных сторон.
· принципмультипликативности государственного регулирования.
· принципопределения стратегических интересов, вытекающий из задач территориальногоразвития и системного характера государственной политики.
· принципсистемности в государственном управлении административно-территориальнойединицей.
· принципдвухуровневости субъекта управления.
· принципучета интересов всех сторон управления, или принцип демократичностигосударственного регулирования.
· принципправового обеспечения означает, что государственное регулирование территориальногоразвития должно иметь четкую правовую среду.
· принципнеизбежной необходимости конкретной меры госрегулирования означает, чтоиспользовать тот или иной метод регулирования следует только тогда, когда внижних звеньях (регионах) нет достаточных прав или ресурсов для решения той илииной проблемы.
· принципинициативного характера мер.
· принципустановления временных границ каждого регулятивного действия.
· принципадекватной ответной реакции регионов на государственную поддержку.
· принципполной обоснованности с учетом всех видов и методов поддержки данного региона.
· принципширокого использования договорных отношений.
Таким образом, государственное управление — это практическое,системное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественнуюжизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования,опирающееся на его властную силу.
Конституция ФРГ почти полностью ограничивает федеральногопрезидента функцией высшего представителя государства. Он стоит вне партийно-политическойборьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизироватьединство государства.
Отсутствие центрального единого управления, хотя и несколькоусложняет административный процесс, не может все-таки рассматриваться какглавная слабая сторона германской управленческой системы.
Наиболее существенные черты современной модели германскойгосударственной гражданской службы:
· оченьвысокая роль политических назначенцев в системе государственной службы,особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений;
· четкаяорганизация системы государственной службы с нормативно установленнойкомпетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции попринятию и исполнению решений) и установленными принципами должностнойсубординации;
· сложная,многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы извыпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государствоимеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором).
В Германии развита система местного самоуправления, так какконституция гарантирует существование местного самоуправления и основные праваорганов местной власти. Исходя из принципа остаточной компетенции земель,предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (земли имеют право законодательствав той мере, в какой настоящим Основным Законом законодательные полномочия непредоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления неупомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управленияотносятся к исключительной компетенции земель.
Списокиспользованных источников и литературы
Нормативно – правовыеакты
1. КонституцияГермании от 17 октября 1953 года.
2. Законо федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля1985 года.
3. Рамочныйзакон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля1985 года.
4. Законоб окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998года.
5. Положениео прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 года в новойредакции от 8 марта 1990 года.
6. Федеральныйдисциплинарный устав от 20 июля 1967 года.
Литература
7. АтаманчукГ.В. Сущностьгосударственной службы: история, теория, закон, практика. — М.: Экономика,2003. – 386 с.
8. АтаманчукГ.В. Теориягосударственного управления: Курс лекций. — М.: Изд-во «Омега-Л», 2004. – 282с.
9. БусыгинаИ.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциалреформирования // Полис. — 2004. — № 5. – С. 42-46.
10. ВасильевВ.И. Некоторые аспекты современной дискуссии о германском федерализме // Полис.2005 -. № 1. – С. 71-76.
11. ГлазуноваН.И. Системагосударственного управления: Учебник для вузов. — М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2004.– 438 с.
12. Государственнаяслужба: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — М.: Изд-во «МарТ», 2004. – 326 с.
13. Государственнаяслужба (комплексный подход) / Отв. ред. А.В. Оболонский. — М.: Дело, 2003. –522 с.
14. Государственноеи муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство«ЭКМОС», 2003 — 304 с.
15. Государственноеи муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории иорганизации: Учебное пособие. — М.: ИКЦ «МарТ», 2005. — 448 с.
16. ГриценкоН.С. Институты парламентской демократии в условиях российского и германскогофедерализма (сравнительный анализ) // Актуальные проблемы политологии. Сборникнаучных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. –М.: АКС Пресс, 2001. — С. 142-148.
17. ЗеркинД.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. — М.:Изд-во «МарТ», 2005. – 218 с.
18. ИгнатовВ.Г. Государственноеи муниципальное управление как специальность и система научных знаний: Учебноепособие. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004. – 432 с.
19. ИгнатовВ.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования:Учебное пособие. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004. – 430 с.
20. КнемайерФ. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности,недостатки) // Государство и право. — М. – 2005. — № 4. — С. 118-120.
21. КноррингВ.М. Основыгосударственного и муниципального управления: Учебник. М.: Изд-во «Экзамен»,2004. – 326 с.
22. КылинаО.М. Органы исполнительной власти в России и Германии // www.ktk.ru.
23. ЛитвинцеваЕ.А. Государственнаяслужба в зарубежных странах. — М.: Изд-во РАГС, 2004. – 226 с.
24. МэнингМ., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Пер. сангл. — М.: Изд-во «Весь Мир», 2003. – 431 с.
25. ПикулъкинА.В. Системагосударственного управления: Учебник для вузов. 2-е изд. — М.: ЮНИТИ, 2006. –382 с.
26. РадченкоАЛ. Основыгосударственного и муниципального управления: системный подход: Учебник длявузов. 2-е изд. — Ростов н/Д: Ростов. кн. изд-во, 2005. – 293 с.
27. РойО.М. Системагосударственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003. – 419 с.
28. СаюровН. Механизм государственной власти и управления ФРГ. — М.: Юридическаялитература, 2007. – 482 с.
29. СтарцевЯ.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. Курслекций // humanities.edu.ru.
30. УткинЭ.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. М.:Изд-во «ЭКМОС», 2004. – 382 с.
31. ХрусталевА.А. Организационно-правовые и финансовые аспекты местного самоуправления вФедеративной Республике Германия // www.legislature.ru.
32. ЧиркинВ.Е. Государственноеи муниципальное управление. — М.: Юристъ, 2004. – 320 с.
33. ШамхаловФ.И. Основытеории государственного управления. — М.: Экономика, 2003. – 394 с.
34. ШапсуговД.Ю. Проблемытеории и истории власти, права и государства. — М.: ИБ «Юрист», 2003. – 328 с.