Содержание
Введение
1 Особенностипрофессиональной подготовки государственных и
муниципальных служащихв России
1.1 Правовые основыпрофессиональной подготовки государственных
и муниципальныхслужащихв Российской Федерации
1.2 Теоретическиеосновы подготовки государственных и
муниципальных служащих
1.3 Система управлениепрофессиональной подготовки государственных
и муниципальныхслужащих
2 Зарубежный опытпрофессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих
2.1 Концепции и формыпрофессиональной подготовки
государственных имуниципальных служащих за рубежом
2.2 Виды и методыпрофессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих за рубежом
2.3 Система повышенияквалификации и профессиональной
подготовкигосударственных и муниципальных служащих
за рубежом
3 Анализ возможностейадаптации зарубежного опыта
профессиональнойподготовки государственных и муниципальных служащих в российских условиях
3.1 Адаптация японскогоопыта профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих кроссийским условиям
3.2 Адаптация опытаподготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих в Германиик российским условиям
Заключение
Список использованнойлитературы
Введение
Внастоящее время в российском обществе происходят кардинальные изменения вэкономической, политической, социальной и духовной сфере. Под их воздействиемизменятся система образования государственных и муниципальных служащих. В своюочередь, изменения в этой системе обучения приводят к изменениям их знаний,умений и навыков государственных и муниципальных служащих.
Длятого чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественнойжизни, служащие должны иметь специальный уровень профессиональной подготовки т.к. профессиональная подготовка один из самых эффективных методов решения даннойпроблемы. Профессиональная подготовка позволяет освоить новые знаний, умения,навыки и проблемы обеспечения высокого качества обучения.
Всвязи с требованием профессиональной подготовки государственных и муниципальныхслужащих, нацеленных на постоянное повышение профессиональных знаний идолжностной рост, происходит ориентация образования на данные потребности,интересы и конечные результаты, поиск и внедрение новых методов обучения итехнологий, прежде всего дистанционного обучения и Интернет-образования. Кчислу наиболее актуальных относится проблема финансирования дополнительногопрофессионального образования государственных служащих. Источникамифинансирования их обучения являются бюджетные и внебюджетные средства.Актуальной является проблема подготовки государственных и муниципальныхслужащих, впервые принятых на государственную службу. Ее актуальностьопределяется частой сменяемостью государственных служащих из-за постояннойперестройки федеральных органов исполнительной власти, увеличением численностигосударственных и муниципальных служащих, многие из которых не имеютнеобходимых знаний и опыта работы в государственной и муниципальной службе. Длярешения вышеуказанных проблем необходимо, на мой взгляд, изучитьпрофессиональную подготовку государственных и муниципальных служащих в России иза рубежом.
Всоответствии с поставленной целью необходимо решить ряд следующих задач: изучитьособенности профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащихв России, рассмотреть зарубежный опыт профессиональной подготовкигосударственных и муниципальных служащих, изучить правовые основыпрофессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих вРоссийской Федерации, рассмотреть систему профессиональной подготовкигосударственных и муниципальных служащих за рубежом, изучить анализвозможностей адаптации зарубежного опыта профессиональной подготовкигосударственных и муниципальных служащих к российским условиям.
Дляизучения и решение поставленной цели необходимо провести исследование литературыпо данной тематике, а также проанализировать мнение ученых и специалистов, повопросам профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих вРоссии и за рубежом. Я считаю, что профессиональная подготовка в органахгосударственной власти и муниципального управления является важным условием впрофессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих т.к. отпрофессионализма государственных и муниципальных служащих зависит профессиональнаяпостроение эффективной системы государственного управления и как следствие,дальнейшее позитивное развитие и процветание страны.
1 Особенности ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ
государственных и муниципальных служащих
В РОССИИ
Рассмотримособенности профессиональной подготовки государственных служащих. Все имеющиесяформы обучения, можно разделить на две основных группы: на рабочем месте и внерабочего места. Если используется какая-либо форма «вне рабочего места», тодолжны быть обязательно выполнены два условия [12,213 – 214]:
–планомерность «отрыва» и заблаговременность подготовки замены служащего;
–компенсационная основа замены, например, последовательное отвлечение служащегос взаимозаменяемостью или материальная компенсация повышенной нагрузки.
Известнонесколько форм образования «на рабочем месте». Причем все эти формы должнырассматриваться в единстве и образовывать непрерывный цикл. К этим формамотносятся:
–введение дополнительных, планомерных заданий и указаний, направленных на овладениеновыми приемами работы под руководством и контролем наставника или куратора;
–смена рабочих мест (ротация) — планомерное изменение на определенное времяпрофессионального и социального окружения;
–передача ограниченной ответственности за выполнение определенных задач болеевысокого уровня иерархии: особенно подходит данная форма при предлагаемомслужебном продвижении работника;
–выдача особых заданий, участие в работе проектных целевых групп;
–участие в работе совещаний, комиссий более высокого иерархического уровня;
–подготовка аналитических обзоров информационных источников по определеннойпроблеме.
Формыобразования «вне рабочего места» также должны носить планомерный и непрерывныйхарактер при обязательном выполнении условий, указанных ранее
Всемероприятия по повышению квалификации кадров вне рабочего места подразделяются на[13,132]:
–повышение квалификации работников, работающих в государственном аппаратеуправления первые два года. Это обучение включает семинары, где слушатели знакомятсяс основами теории и практики управления, приобретают юридические илиэкономические знания, а также изучают основы информационной техники;
–повышение квалификации по отраслям функциям деятельности специалистов ируководящих работников государственного аппарата, т.е. их готовят к выполнениюболее сложных задач и функций более ответственных постов.
Здесьпреобладающее значение получают семинары по следующим темам:
–управление персоналом, отношения руководства и сотрудничества
–методы планирования и принятия решений, оценка проектов программ;
–информационная техника, делопроизводство, этика служебной переписки, техникаличной работы;
–макроэкономика, основные экономические теории и закономерности их воплощения;
–отраслевые особенности микроэкономики;
–законодательство, его особые случаи применительно к отраслям;
–риторика, техника ведения переговоров;
–связи с общественностью;
–этика служебных отношений;
–иностранный язык с отраслевой специализацией.
Вмероприятиях по повышению квалификации определенное внимание должно уделятьсяподготовке государственных служащих к аппаратной работе.
Этомупосвящены семинары по ознакомлению с основными чертами регламента работыФедерального собрания РФ и парламентов других государств.
Натаких семинарах слушатели получают представление о:
–формулировании и обсуждении повестки дня;
–регламенте докладов;
–распределении должностных функций между различными федеральными органами;
–представлении проектов законов, резолюций и различных информационныхматериалов.
Необходимоотдельно выделить семинары по таким проблемам, как:
–развитие парламентаризма в странах развитой демократии;
–экономические и правовые вопросы деятельности международных организаций(например, Европейского сообщества, Банка реконструкции и развития(Международного валютного фонда и т.п.);
–международное право.
Вкачестве специализированных тем могут быть предложены такие как:
–конституция;
–правительственная и административная система;
–экономика: (Германии, Франции, стран Восточной Европы и т.д.).
Служащиеответственных должностей (ведущей, главной и высшей групп), претендующие назанятие более высоких должностей, проходят обучение по углубленной программе.Часть тем представлена в общих чертах, по темам первостепенной важности даютсяболее глубокие знания.
«Принимаяво внимание тот факт, что подготовка — это не просто получение новых знаний,знакомство с новыми возможностями, результатом обучения должна быть способностьруководителей находить более эффективные решения в каждодневной практике».Специфика подготовки руководителей определяется структурой и содержанием ихпрофессиональной деятельности.
Средиважнейших целей, профессиональной подготовки государственных и муниципальныхслужащих можно выделить следующие [6,32]:
–дать знания, необходимые для успешного решения стоящих перед руководителемзадач;
–обучить навыкам и умениям, необходимым для эффективного руководства;
–дать возможность творчески переосмыслить свою повседневную работу истимулировать потребность в совершенствовании собственной работы;
–способствовать успешному достижению целей акционерного общества.
Результатомобучения высшего звена управления должен стать более высокий уровень пониманияруководителями стоящих перед ними управленческих задач и резервов болееэффективного управления персоналом в процессе реализации организационных целей.Чтобы реформа государственной службыпринесла практическую пользу,необходимо подготовить новые кадры, обеспечить условия для их профессиональногоотбора и роста, усвоения ими тех знаний и навыков, которые требуются для должноговыполнения профессиональных обязанностей.
Подготовка и продвижение новых кадров являются критическимусловием, без которого успех реформы невозможен. Любые правовые акты, регулирующие госслужбы, эфемерны, если аппарат небудет стремиться ими руководствоваться (более того, должным образом подготовленные кадры во многом могут исправитьили хотя бы смягчить недостатки «плохих» правовых актов, посколькуаппарат устанавливает практику нормоприменения).Однако подготовка новых кадров – это самаятрудоемкая и длительная часть реформы: новый стиль профессиональнойдеятельности, этические нормы, новые взглядына содержание профессии и способы выполнения обязанностей не проявляютсясразу. Только войдя в практику право применения, преодолев давление со стороныпрежних традиций и выстояв в борьбе с ними,эти нормы станут основой эффективнойработы государственной службы в гражданском обществе и смогут привести кизменению ситуации в целом.
Подготовка,переподготовка и повышение квалификации работников государственной имуниципальной службы должны опираться на определенныепринципыи реализовываться с помощью системы организационных мер, регулирующих учебный процесс. Характер и тип подготовки и переподготовкигосударственных служащихопределяются тем, для какой системы государственного управления они предназначены. В частности, государственная служба гражданского общества требует отслужащих ряда качеств, выступающиходновременно образовательными принципами подготовки, переподготовки и повышенияквалификации госслужащих. Эти качества должны быть осознаны, развиты и систематизированы, хотя их исходноеприсутствие обусловлено в большейили меньшей мере самой включенностьюпретендентов на должности в систему государственной службы и госслужащих в общество. Естественно, чтов гражданском обществе требуемыекачества изначально присутствуют вбольшей степени. Принципы профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих могутбыть разделены на профессиональные иобщегражданские (т.е. требуетсяформирование гражданских качеств, выраженных у государственных служащих в более концентрированномвиде, нежели у других граждан), навнутрикорпоративные и задающие отношениякорпорации бюрократии с гражданами и другими общественными институтами; кроме того, выделяется группа принципов объединения профессиональных приоритетови волевых качеств.
Общегражданские принципы предполагают:
– развитиеповышенного чувства ответственности и гражданскогосознания, в том числе ряда специфических этических качеств,таких, как гражданский долг;
–внедрение в поведение навыков мотивирующего и мотивированного воздействия на окружающих;
–честность и неподверженность коррупционным воздействиям.
Профессиональные принципы включают:
–наличие специальных знаний из областей политологии, экономики, социальной психологии, истории и теории мирового и отечественного государственного управления,социологии, права и др.;
–умение использовать эти знания;
–стремление постоянно повышать свой профессиональный уровень.
– внутрикорпоративные принципыпредполагают укоренение навыков руководящейработы, в том числе лидерских качеств,а также умение соразмерять цели и способы их достижения.
Принципыобращенности корпорации бюрократии к гражданами другим общественным институтам сводятся к принятию модели открытого и предсказуемого поведения, учету разнообразныхпозиций и умению найти их оптимальную и принимаемую обществом результирующую,ведущую в то же время к достижению поставленных и принятых обществомполитических целей, к максимально возможному удовлетворению общественныхпотребностей и ожиданий.
Названныепринципы, будучи структурированными, предполагают существованиегосударственного управления как комплекснойучебной дисциплины, включающей в себя (интегрирующей)элементы различных знаний. Эти знания для госслужащего должны быть усвоены непросто в качестве свода абстрактных сведений, а в видеустановок на деятельность что может бытьобеспечено только особым построениемкурсов воспитания. В курсы для госслужащих непременно следует включатькомпоненты реальной управленческой деятельностии ее имитации. Повышенная роль тренингов, практик, имитационных методов и приемов и т.п. по сравнению с традиционными лекциями и семинарами может способствовать достижению указанной цели воспитаниягосслужащих, устанавливая родство подготовки госслужащих и врачей-практиков.
Организацияподготовки, переподготовки и повышения квалификации, государственных имуниципальных служащих подчинена оптимальной реализации указанных выше принципов и включает в себя систему мерпо созданию новых, перепрофилированию и улучшению существующих специальных учебных заведений и их подразделений,а также по оптимизации механизмов конкурсного отбора и селекции как обучаемых, так и обучающих. Однако реальностьвесьмадалека от этого идеала.
1.1 Правовые основы профессиональной подготовки
государственныхи муниципальных служащих в России.
Науправление происходящими изменениями в системе образования государственных имуниципальных служащих следует влиять путем создания и изменения ее нормативнойправовой базы Основными федеральными законами, которые определяютфункционирование и развитие этой системы, являются законы «Об основахгосударственной службы», «Об образовании», «О высшем ипослевузовском профессиональном образовании». Вместе с тем необходимфедеральный закон «О дополнительном образовании», который бырегулировал сферу дополнительного профессионального образования. Статья 26«Дополнительное образование» Федерального закона «Обобразовании» явно недостаточна для этих целей.
Нормативно-правовуюбазу дополнительного профессионального образования государственных служащихсоставляют также Указы Президента РФ, постановления Правительства РоссийскойФедерации, нормативные документы Министерства образования Российской Федерации.Происходящие изменения в российском обществе, системе образования должнынаходить свое отражение в нормативных документах. Приняты взамен старых новыепостановления Правительства Российской Федерации об утверждении положений огосударственном заказе и Межведомственной комиссии по профессиональнойпереподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральныхорганов исполнительной власти. Утвержден, а затем отменен новый государственныйобразовательный стандарт дополнительного профессионального образования(повышения квалификации и профессиональной переподготовки) федеральныхгосударственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 7 февраля1995 года № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышениеквалификации государственных служащих» устанавливает что, переподготовку иповышение квалификации государственных служащих занимающих должности,определенные соответствующими перечнями государственных должностей федеральнойгосударственной службы, осуществляется на основе государственного заказа засчет средств федерального бюджета. Постановление Правительства РоссийскойФедерации от 13 сентября 1994 года №1047 (в ред. Постановление ПравительстваРоссийской Федерации от 19.09.1997). «Об организации переподготовки и повышенииквалификации государственных служащих федеральных органов исполнительнойвласти». Это постановление устанавливает, что переподготовки и повышениеквалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной властиосуществляется на основе государственного заказа. Указ Президента РоссийскойФедерации от 3 сентября 1997 года №983 «О дополнительных мерах по подготовкегосударственных и муниципальных служащих» Устанавливает, что Администрация ПрезидентаРоссийской Федерации совместно с Аппаратом Правительства Российской Федерацииутверждает ежегодно план подготовки государственных и муниципальных служащих. Вдальнейшем для эффективного влияния на управление изменениями в дополнительномпрофессиональном образовании следует принимать новые и вносить необходимыеизменения в существующие законы, постановления, распоряжения, государственныеобразовательные стандарты и программы, положения [3,39].
Сцелью совершенствования учебно-методического обеспечения повышения квалификациии профессиональной переподготовки, государственных и муниципальных служащимцелесообразно создать на базе Российской академии государственной службы приПрезиденте Российской Федерации постоянно действующее Учебно-методическое объединениепо дополнительному профессиональному образованию государственных имуниципальных служащих. В его состав могли бы войти представители других высшихучебных заведений, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышениеквалификации государственных и муниципальных служащих.
1.2 Теоретические основы подготовки государственных и
муниципальныхслужащих в Российской Федерации
Подготовкауправленческих кадров осуществляется в системе образования. Как и любаясистема, образование состоит из взаимосвязанных элементов. Основными элементамиданной системы являются государственные образовательные стандарты и программы,учреждения образования, органы управления образованием, подведомственные иморганизации, общественные объединения. Подготовка кадров для управлениявключает относительно самостоятельные уровни, являющимися подсистемамиобразования – среднее, высшее, послевузовское, дополнительное профессиональноеобразование.
Среднеепрофессиональное образование призвано готовить специалистов среднего звена. Ономожет быть получено, в средних специальных учебных заведениях или на первойступени образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Всреднем специальном учебном заведении могут реализовываться основныепрофессиональные образовательные программы начального профессиональногообразования и дополнительные профессиональные образовательные программысреднего профессионального и начального профессионального образования.Существуют следующие виды средних специальных учебных заведений [5,219]:
–техникум (училище) – среднее специальное учебное заведение, реализующееосновные профессиональные образовательные программы среднего профессиональногообразования базового уровня;
–колледж – среднее специальное учебное заведение, реализующее основныепрофессиональные образовательные программы среднего профессиональногообразования базового и повышенного уровня. Колледж осуществляет уровневуюподготовку специалистов со средним профессиональным образованием, являетсямногофункциональным многопрофильным образовательным учреждением.
Среднееспециальное учебное заведение, имеющее дарственную аккредитацию, выдаетвыпускникам, освоившим соответствующую образовательную программу в полномобъеме и прошедшим итоговую государственную аттестаций диплом государственногообразца о среднем профессиональном образовании.
Высшеепрофессиональное образование имеет три ступени, на каждой из которыхприсваивается квалификация – бакалавр, дипломированный специалист, магистр. Дляполучения квалификации (степени) «бакалавр» срок освоения основныхобразовательных программ составляет не менее четырех, «дипломированныйспециалист» – пяти, «магистр» – шести лет. Высшеепрофессиональное образование осуществляют высшие учебные заведения, основнымивидами которых являются университет, академия, институт. Различия между нимисостоят в основном в масштабах деятельности. Университет в отличие от академиии института реализует образовательные программы высшего и послевузовскогопрофессионального образования, выполняет фундаментальные и прикладные научныеисследования по широкому спектру направлений подготовки и наук. Университет иакадемия отличаются от института тем, что они являются ведущими научными иметодическими центрами в области своей деятельности. Если университетосуществляет подготовку, переподготовку, повышение квалификации работниковвысшей квалификации, научных и научно-педагогических работников, то академияэто делает применительно к определенной области научной и научно-педагогическойдеятельности. Институт осуществляет подготовку, переподготовку, повышениеквалификации работников для определенной области профессиональной деятельности.
Послевузовскоепрофессиональное образование дает возможность защищать в диссертационныхсоветах диссертации на соискание ученой степени кандидата и доктора наук.Подготовка диссертации может осуществляться через докторантуру, аспирантуру исоискательство, т. е. прикрепление к организации или учреждению, имеющимаспирантуру или докторантуру.
Системадополнительного профессионального образования также включает образовательныепрограммы, государственные образовательные стандарты, образовательныеучреждения, органы управления дополнительным профессиональным образованием иподведомственные им учреждения и организации. В настоящее время в этой системеотсутствует один элемент – государственные образовательные стандарты. С 1995 по2002 год существовал государственный стандарт дополнительного профессиональногообразования (повышения квалификации и профессиональной переподготовки)федеральных государственных служащих, который затем был отменен. Представляетсяцелесообразным подготовить и принять государственные образовательные стандартыдля различных категорий обучающихся в системе дополнительного профессиональногообразования. В этой связи следует возобновить на новой основе государственныйобразовательный стандарт для федеральных государственных служащих,распространить его или создать самостоятельные государственные образовательныестандарты для подготовки государственных служащих, работающих в органах государственнойвласти субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих, занятых ворганах местного самоуправления. Необходимы государственные образовательныестандарты для подготовки управленческих кадров и специалистов для организацийнародного хозяйства, военнослужащих, уволенных с военной службы, незанятогонаселения и безработных работников, высвобожденных из организаций ипредприятий. Образовательные программы формируются в соответствии с видамидополнительного профессионального образования, Основными его видами являются:повышение квалификации, профессиональная переподготовка, стажировка. Повышениеквалификации предназначено для обновления знаний в связи с повышениемтребований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методоврешения управленческих задач. Существуют такие основные виды повышенияквалификации, как краткосрочное тематическое обучение в объеме до 72 учебныхчасов, краткосрочное повышение квалификации – от 72 до 100 и среднесрочное – от100 до 500 часов.
Впроцессе профессиональной переподготовки происходит получение дополнительныхзнаний, умений, навыков по программам, которые предусматривают изучение учебныхдисциплин, разделов науки, техники, технологии, необходимых для выполнениянового вида профессиональной деятельности. Она осуществляется для расширенияквалификации в целях адаптации к новым экономическим и социальным условиям.Существуют программы профессиональной переподготовки двух типов. Программапрофессиональной переподготовки объемом свыше пятисот часов учебной нагрузкиобеспечивает получение знаний для выполнения нового вида профессиональнойдеятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется также дляполучения дополнительной квалификации при нормативном сроке обучения не менеетысячи часов трудоемкости.
Срокинепрерывного обучения при повышении квалификации составляют от двух до шестинедель с полным или частичным отрывом от государственной службы и от шестинедель до шести месяцев без отрыва от государственной службы. Припрофессиональной переподготовке объемом свыше 500 часов, учебной нагрузкеустановлены следующие сроки обучения – от трёх до шести месяцев с отрывом отгосударственной службы и от шести месяцев до одного года без отрыва отгосударственной службы.
Стажировкапроводится для формирования и закрепления на практике профессиональных знаний,умений и навыков, полученных при теоретической подготовке. Она осуществляетсядля изучения передового опыта, приобретения профессиональных и организационныхнавыков при выполнении новых профессиональных обязанностей, по занимаемой илипредлагаемой более высокой должности. Стажировка может быть не толькосамостоятельным видом дополнительного профессионального образования, но иразделом учебного плана при повышении квалификации и профессиональной переподготовке.
Образовательныепрограммы определяют содержание дополнительного профессионального образования.Они включают учебный и учебно-методический планы, программы учебных дисциплин.В программах учебных дисциплин раскрывается основное содержание изучаемых тем,формулируются контрольные задания, указываются методические рекомендации ипособия по изучению дисциплин, основная и дополнительная литература. Программыпрофессиональной переподготовки и повышения квалификации включают аудиторныеучебные занятия, самостоятельную работу, контроль и итоговую аттестацию. Вобразовательных программах предусмотрено входное профессиональноеориентационное тестирование, которое проводится для определения исходногоуровня подготовки слушателей по выбранной программе обучения, а также их личныхособенностей и склонностей.
Образовательныепрограммы содержат блоки учебных дисциплин: общие профессиональные, специальныеи вспомогательные дисциплины по выбору. Общие профессиональные дисциплиныпозволяют получить необходимые теоретические знания по выбранному направлению,которые соответствуют цели обучения. Специальные дисциплины дают возможностьполучить знания и умения в постановке и решении профессиональных задач, которыесоответствуют квалификационным требованиям должности и цели обучения.Вспомогательные дисциплины по выбору предназначены для их выбора в соответствиис интересами слушателей. Практика способствует получению навыков использованияполученных знаний.
Вучебном процессе используются такие виды обучения, как лекции, семинарские ипрактические занятия, выездные занятия, стажировки, консультации,аттестационные, дипломные и итоговые работы. Формами текущего контроля являютсязачеты и экзамены.
Освоениеслушателями образовательных программ подтверждается итоговой аттестацией,которая проводится государственной аттестационной или квалификационнойкомиссией. Слушатели программ профессиональной переподготовки защищают вгосударственной аттестационной комиссии аттестационные или дипломные работы,слушатели среднесрочных программ повышения квалификации защищают вгосударственной квалификационной комиссии итоговые работы. Тематикааттестационных, дипломных и итоговых работ слушателей, как правило, связана сих практической деятельностью, проведением ими научных исследований в связи сподготовкой магистерских, кандидатских и докторских диссертаций. Итоговаяаттестация слушателей краткосрочных программ повышения квалификации проводитсябез защиты работы в форме круглого стола, дискуссии, разбора ситуации и др.
Выпускникамвыдаются документы государственного образца. После освоения программыпрофессиональной переподготовки свыше 500 учебных часов выдается диплом опрофессиональной переподготовке, который удостоверяет право на ведениепрофессиональной деятельности в определенной сфере. Слушатели, обучающиеся попрограммам для получения дополнительной квалификации, получают дипломы одополнительном к высшему профессиональном образовании. Диплом удостоверяетприсвоение дополнительной квалификации. После окончания среднесрочной программыповышения квалификации выдается свидетельство, краткосрочной программы – удостоверениео повышении квалификации. Если стажировка проводится не менее 72 часов, тотогда стажеры получают документ государственного образца – удостоверение илисвидетельство.
Дополнительноепрофессиональное образование осуществляется в высших учебных заведениях –университетах, академиях, институтах и образовательных учрежденияхдополнительного профессионального образования. К ним относятся академии заисключением академий высшего профессионального образования, отраслевые имежотраслевые, региональные институты повышения квалификации, курсы, школы,центры повышения квалификации, учебные центры службы занятости. Академияявляется ведущим научным и учебно-методическим центром дополнительногопрофессионального образования преимущественно в одной области знаний. Онаосуществляет обучение кадров высшей квалификации, проводит фундаментальные иприкладные научные исследования. Академия оказывает консультационную, научно –методическую и информационно – аналитическую помощь другим образовательнымучреждениям повышения квалификации. Специфика института состоит в том, что онудовлетворяет потребности отраслей, регионов, организаций, учреждений вповышении квалификации и профессиональной переподготовке специалистов. Он такжепроводит научные исследования, оказывает консультационную и методическуюпомощь. Курсы, школы, центры повышения квалификации, учебные центры службызанятости проводят обучение специалистов, безработных, незанятого населения,высвобождаемых работников из организаций с целью получения новых знаний ипрактических навыков, необходимых для профессиональной деятельности.
«Дополнительноепрофессиональное образование осуществляют образовательные учреждения высшего идополнительного профессионального образования. Функционирует 1119 учрежденийповышения квалификации и переподготовки кадров, в том числе 978государственных. По программам дополнительного профессионального образованияпроводят обучение созданные при вузах 37 региональных межотраслевых центров иинститутов повышения квалификации, 176 институтов и факультетов повышенияквалификации, переподготовки руководителей и специалистов, 56 центров новыхинформационных технологий. Существует 10 академий повышения квалификации, переподготовкируководителей и специалистов, 85 курсов, школ, центров повышения квалификации,переподготовки руководителей и специалистов».[1])
Органыуправления учебными заведениями разнообразны. Руководство негосударственнымиобразовательными учреждениями осуществляет учредитель или сформированныйучредителем попечительский совет. Государственными органами управленияобразованием на федеральном уровне являются центральные и ведомственные органыуправления. Министерство образования РФ осуществляет руководство средними ивысшими учебными заведениями. Федеральные органы исполнительной власти, имеющиеподведомственные учебные, руководят деятельностью этих заведений.Государственные и муниципальные органы управления образованием в субъектахРоссийской Федерации осуществляют управление учебными заведениями, находящимисяв их подчинении.
1.3Система управления профессиональной переподготовкигосударственных и муниципальных служащих в Российской Федерации
Длятого чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественнойжизни, необходимо иметь профессионально подготовленные для этих целей кадры,современном мире и российском обществе происходят быстрые кардинальныеэкономические, политические, социальные и духовные изменения. Под ихвоздействием изменятся система обучения работников государственной имуниципальной службы. В свою очередь, изменения в этой системе приводят кизменениям их знаний, умений и навыков.
Государственныеи муниципальные служащие, работающие в органах государственной власти иместного самоуправления, имеют разный образовательный уровень. Так, в 2001 году26,7 тыс. (4,6%) работников, замещавших государственные должности в органахгосударственной власти Российской Федерации, не имели профессиональногообразования. 128,9 тыс. (22,4%) и 420,3 тыс. (73%) имели соответственно среднееи высшее профессиональное образование. 5,1% муниципальных служащих не имелипрофессионального образования, 59,8% имели высшее и 35,1% – среднеепрофессиональное образование (см рис. 1).
/>
Рисунок 1 – Должности муниципальной службы
Подготовкагосударственных и муниципальных служащих включает среднее, высшее,послевузовское и дополнительное профессиональное образование. Средниеспециальные учебные заведения осуществляют профессиональное образование,подготовку специалистов среднего звена, которые после завершения учебы в нихмогут быть приняты на дарственную и муниципальную службу. Специалисты среднегозвена имеют право претендовать на замещение младших государственных должностей,если они имеют среднее специальное образование по специализации государственныхдолжностей государственной службы или равноценное ему образование.
Длязамещения старших, ведущих, главных и высших государственных должностейгосударственной службы требуется высшее профессиональное образование. Причемдля старших и ведущих должностей необходимо высшее профессиональное образованиепо специальности «Государственное и муниципальное управление» либо поспециализации государственных должностей государственной службы или равноценноеобразование. Для главных и высших должностей требуется высшее профессиональноеобразование по специализации государственных должностей государственной службыили образование, считающееся равноценным с дополнительным высшимпрофессиональным образованием по специализации государственных должностейгосударственной службы.
В2001 году 68,5% работников, замещавших государственные должности в органахгосударственной власти Российской Федерации, имели высшее образование погуманитарным и социально-экономическим наукам, медицинским специальностям. Потехническим наукам имели высшее образование 18,2% работников, педагогическим –5,8%, сельскохозяйственным – 3,9%, естественным и математическим наукам – 3,6%.Специальность «Экономика и управление» относится к гуманитарным исоциально-экономическим наукам (см рис. 2).
/>
Рисунок 2 – Распределение работника на федеральномуровне
Поданной специальности имели высшее профессиональное образование 33,9%работников, в том числе 1,7% (7 тыс. человек) – по специальности «Государственноеи муниципальное управление». В федеральных органах государственной властиработало 3,5 тыс. (1,2% от численности имеющих высшее образование). 3,5 тыс.(3%) работало в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.38,2% муниципальных служащих имели высшее образование по направлениюгуманитарных и социально-экономических наук, медицинским специальностям, из нихпо юриспруденции – 6,6%, экономике и управлению – 21,2%, государственному имуниципальному управлению – 3%. По техническим наукам 23,8% муниципальныхслужащих имели высшее образование, педагогическим – 20,4%, сельскохозяйственным– 13,2%, естественным и математическим – 4,4% (см рис. 3).
/>
Рисунок 3 – Распределение работников на региональномуровне
В2002 году 3,3 тыс. федеральных государственных служащих получили высшеепрофессиональное образование, из них 740 человек – второе высшее образование,что составляет соответственно 0,7 и 0,2% к общей численности государственныхслужащих. Свыше тысячи государственных служащих субъектов Российской Федерации(0,7%) в 2001 году получили высшее образование, в том числе 486 – второе(0,3%). Среди муниципальных служащих 909 человек (0,3%) получили высшее образование,из них 359 (0,1%) – второе высшее образование3. 7,4 тыс. (1,8%) работников свысшим образованием, замещавших государственные должности в органахгосударственной власти Российской Федерации, имеют ученую степень. Намуниципальных должностях работали 1,1 тыс. кандидатов и докторов наук. 0,4%муниципальных служащих с высшим образованием имеют ученую степень[9,346].
Набазе высшего или среднего профессионального образования государственные имуниципальные служащие могут получить дополнительное профессиональноеобразование. В 2002 году 46,4 тыс. федеральных государственных служащихобучались в системе дополнительного профессионального образования. Этосоставило 10% от численности государственных служащих в федеральных органахгосударственной власти. 2,9 тыс. (6,4% от численности обученных) прошлипрофессиональную переподготовку, 43 тыс. (92,6%) – повысили квалификацию, 442(1%) – стажировались за границей. На федеральном уровне получили дополнительноепрофессиональное образование 5,8 тыс. (16,3% от численности государственныхслужащих). 591 человек обучался по программам профессиональной переподготовки(1,6%), свыше 5 тыс. (14%) – по программам повышения квалификации. 255 (0,7%) –прошли зарубежную стажировку. От численности обученных федеральных государственныхслужащих это составило соответственно 10; 85,6 и 4,3%. На региональном уровнедополнительное профессиональное образование получили 40,5 тыс. федеральныхгосударственных служащих (9,5% от численности государственных служащих): 2,3тыс. (0,6%) прошли профессиональную переподготовку, 37,9 тыс. (8,9%) повысиликвалификацию, 187 человек стажировались за границей. Это составилосоответственно от численности обученных государственных служащих 5,9; 93.7 и0,5%. В федеральных органах законодательной власти 338 человек (9,3% отчисленности государственных служащих) обучались в системе дополнительногопрофессионального образования, исполнительной власти – 41,5 тыс. (9,3%),судебной власти и прокуратуры – 4,3 тыс. (4,7%), других государственныхорганах – 189 (14%). К другим государственным органам относятся Счетная палатаРФ, Центральная избирательная комиссия РФ и Уполномоченный по правам человека.
Получилидополнительное профессиональное образование в 2001 году 13,9 тыс.государственных служащих органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, 9,5% от численности государственных служащих. Прошлипрофессиональную переподготовку 2,1 тыс. (15,6%), повысили квалификацию – 11,6тыс. (83%), стажировались за границей – 196 (1,4%). 15,76 тыс. муниципальных служащих(5,8%) обучались в системе дополнительного профессионального образования, в томчисле 2,2 тыс. (14,3%) учились по программам профессиональной переподготовки,13,4 тыс. (85%) – повышения квалификации. 110 человек (0,7%) прошли стажировкуза границей.
Федеральнымигосударственными служащими предпочтение в 2002 году было отдано правовому(28,1%) и организационно – экономическому (18,7%) направлениям дополнительногопрофессионального образования. Однако приоритеты на федеральном и региональномуровнях не совпадают. Если на региональном уровне 30,4% человек обучались поправовому направлению, то на федеральном уровне – 12,5%. На федеральном уровнеприоритет был отдан управленческому направлению – 21,4%. В федеральных органахзаконодательной власти превалирует управленческое направление (33,5%),исполнительной власти – правовое (23,3%), органах судебной власти и прокуратуры– правовое (76,5%). В других государственных органах федеральныегосударственные служащие отдали предпочтение планово – финансовому, направлению(32,3%). Среди государственных служащих Российской Федерации и муниципальныхслужащих предпочтение в 2001 году было отдано управленческому направлению,соответственно 40,5 и 47% [26,452].
Государственныеи муниципальные служащие получают дополнительное профессиональное образование вгосударственных и негосударственных учебных заведениях. В 2002 году 44,6 тыс.федеральных государственных служащих (96,5%) проходили обучение вгосударственных и 1,6 тыс. (3,5%) в негосударственных учебных заведениях. Вгосударственных заведениях обучалось соответственно 5,4 тыс. (95,7%) и 39,1тыс. (96,6%) государственных служащих федерального и регионального уровня. Внегосударственных учебных заведениях прошли обучение 256 (4,3%) и 1,3 тыс.(3,4%) человек. В 2001 году 13,4 тыс. (96,3%) государственных служащихсубъектов Российской Федерации прошли обучение в государственных и 524 (3,7%) —в негосударственных учебных заведениях, муниципальных служащих соответственносвыше 15 тыс. (95,2%) и 750 (4,8%).
Средигосударственных высших учебных заведений следует особо выделить три ведущиеакадемии, осуществляющие дополнительное профессиональное образованиегосударственных служащих.
В2002 году 7,8 тыс. (17%) федеральных государственных служащих обучалось в этихвысших учебных заведениях, в том числе 2,3 тыс. представляли федеральный и 5,5тыс. региональный уровни. Это составило соответственно 39,6% и 13,7% отчисленности обученных государственных служащих. Больше всего обучалосьфедеральных государственных служащих из органов исполнительной власти нарегиональном уровне – 5,3 тыс. В 2001 году 4,2 тыс. (30,1%) государственныхслужащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, восновном из органов исполнительной власти, и 4,2 тыс. (27%) муниципальных служащихпрошли обучение в этих трех учебных заведениях.
Обучениегосударственных служащих осуществляют отраслевые и ведомственныегосударственные учебные заведения. В них обучались 36,7 тыс. федеральныхгосударственных служащих (79,1% от количества обученных). Федеральной ирегиональный уровень представляли соответственно 5,1 тыс. (52,9%) и 33,6 тыс.(82,9%) человек. Предпочтение отраслевым и ведомственным учебным заведениямотдали органы исполнительной власти (78,3%), в том числе на региональном уровне(81,6%), судебной власти и прокуратуры (92,7%), преимущественно на региональномуровне (93,5 %). В этих учебных заведениях обучалось 9,2 тыс. государственныхслужащих субъектов Российской Федерации (66% и 10,7 тыс. 68,2%) муниципальныхслужащих. Предпочтение отдают органы исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации.
Управлятьсистемой дополнительного профессионального образования государственных имуниципальных служащих, а тем более изменениями, происходящими в ней, весьмасложно. Существуют два основных организационных механизма в управлении. Однимиз них является государственный заказ на переподготовку и повышениеквалификации федеральных государственных служащих за счет средств федеральногобюджета. Данный механизм определен Указом Президента Российской Федерации«О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификациифедеральных государственных служащих».
ПравительствоРФ определило порядок формирования, размещения, исполнения государственногозаказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификациигосударственных служащих федеральных органов исполнительной власти.Государственный заказ представляет задание российского правительства накалендарный год на профессиональную переподготовку и повышение квалификациигосударственных служащих федеральным органам исполнительной власти, являющимсягосударственным заказчиком в пределах предусмотренных в федеральном бюджетесредств на эти цели. Он рассчитывается на основе прогнозируемой численностигосударственных служащих, которых предстоит обучить, и экономическихнормативов. Численность государственных служащих указывается с распределениемпо должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения.Экономические нормативы для определения стоимости обучения даны по группамдолжностей и видам обучения государственных служащих. В государственном заказесодержатся сведения о численности обучаемых государственных служащих, объемесредств, необходимых для оплаты обучения, финансирования научно-методического,учебно-методического, информационно-аналитического сопровождениягосударственного заказа.
Механизмвзаимодействия федеральных органов исполнительной власти по государственномузаказу следующий. Они представляют заявки на финансирование за счет средствфедерального бюджета профессиональной переподготовки и повышения квалификации.Заявки должны быть сформированы в соответствии с расчетом потребности вобучении кадров на календарный год. Федеральные органы исполнительной властиразмещают государственный заказ в образовательных учреждениях, которые имеютлицензию на осуществление дополнительного профессионального образования. Заявкипредставляются в Министерство труда и социального развития Российской Федерации,которое готовит проект государственного заказа. Затем оно вносит проект на рассмотрениеМежведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышениюквалификации государственных служащих федеральных органов исполнительнойвласти. После рекомендации комиссии Минтруд России представляет проектгосударственного заказа и предложения по объемам его финансирования вПравительство Российской Федерации. Государственный заказ утверждаетсяПравительством Российской Федерации. Средства на исполнение государственногозаказа выделяет Министерство финансов Российской Федерации. После выделениясредств Минтруд России возмещает федеральным органам исполнительной властизатраты на обучение государственных служащих в соответствии с договорами,которые они заключили с образовательными учреждениями. Минтруд России являетсятакже государственным заказчиком работ и услуг по научно-методическому,учебно-методическому, информационно-аналитическому сопровождениюгосударственного заказа. Минтруд России совместно с Министерством образования РоссийскойФедерации по согласованию с Минфином России разрабатывает и утверждаетэкономические нормативы для определения стоимости обучения государственных имуниципальных служащих, Значительное место в этой работе принадлежитМежведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышениюквалификации государственных и муниципальных служащих федеральных органовисполнительной власти. Она координирует деятельность федеральных органовисполнительной власти по подготовке и реализации государственного заказа напрофессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных имуниципальных служащих.
Органамгосударственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется ежегодноформировать на основе выявляемой потребности заказ на профессиональнуюпереподготовку и повышение квалификации региональных государственных имуниципальных служащих. Предполагается его размещение на договорной основе вучебных учреждениях, подведомственных Российской академии государственнойслужбы, а также в других учебных заведениях, которые реализуют программыобучения государственных и муниципальных служащих.
2ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ГОСУДАРСТВЕНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХСЛУЖАЩИХ
Впроводимой за рубежом кадровой политике большое внимание уделяется методамотбора кадров как при приеме на государственную службу, так и при выдвижении нагосударственные должности. В период феодализма в странах Европы существовалапрактика патронажа при назначении на государственные должности. Должностипокупались, продавались, передавались по наследству и т.п. В настоящий периодсуществует система профессионального отбора на государственную службу иконкретные должности. В этих целях используются основные и смешанные методыотбора. К основным относятся: конкурсный отбор, отбор «по выбору» и на основеэкзамена на профессиональную пригодность.
Конкурсныйотбор широко используется в работе с кадрами, особенно при подборе кандидатовна начальные должности. Конкурсы подразделяются на конкурсы документов иконкурсы на основе результатов испытаний. Конкурсы проводят независимые жюри, вэтом проявляется их демократический характер. Жюри проводит письменные и устныеэкзамены по утвержденной программе, ставит оценки и закрывает список напоступление. Таким образом, составляется список кандидатов на должности,назначение на которые осуществляется в порядке очередности. Отбор «по выбору»представляет собой процедуру выбора из числа кандидатов на определенныекатегории должностей. При выборе могут учитываться образование, специальность,стаж работы, служебные характеристики, демографические данные, итогисобеседования с кандидатом и др. Отбор на основе экзамена на профессиональнуюпригодность осуществляется руководством государственных учреждений на основерезультатов экзамена по параметрам выполняемых должностных функций. Применяетсятолько к штатным работникам, прослужившим определенный минимум лет (2-3 года).
Сущностьсмешанных методов отбора на государственные должности заключается в оценкекадров на основе сочетания политических, профессиональных и интеллектуальныхкачеств.
Всясистема кадровой работы за рубежом направлена на повышение качества подготовкигосударственных служащих. Во многих странах создана стройная система подготовкикадров для государственной службы. Примером в этом отношении может служитьФранция. Здесь система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадроввключает в себя ряд звеньев[22,449 – 450]:
–университетская подготовка. В университетах, юридических и политическихинститутах готовятся потенциальные служащие категории «А». Они получаютфундаментальную теоретическую подготовку и затем используются на руководящейработе в органах государственного управления, пройдя предварительно рядступенек служебной лестницы.
–подготовка и переподготовка кадров специализированными институтами. Кспециализированным институтам относятся: Институт государственного управления,более известный как Национальная школа администраторов, или Национальная школауправления; Политехническая школа (институт) и инженерно-технические институты,находящиеся в ведении этой школы; региональные институты государственногоуправления (их пять); ведомственные административные институты. Вся эта системаобеспечивает подготовку и повышение квалификации государственных служащихприменительно к потребностям высших органов управления и конкретных ведомств,что делает ее исключительно важной и авторитетной не только у служащих, но исреди населения. Как отмечал профессор Сорбонского университета Жан КлодТренинг, «каждый француз мечтает о том, чтобы его ребенок учился в Национальнойшколе управления или в Политехнической школе».
–подготовка без отрыва от производства представляет собой традиционный видученичества, который каждый служащий не только за рубежом, но и у нас проходитв контакте с руководством и товарищами по работе. Формами такой подготовкивыступают обмен опытом, изучение передовых приемов труда, совершенствованиепознаний и приобретение навыков непосредственно в ходе исполнения служебныхобязанностей. Во Франции говорят: мэры учатся своему делу, занимаясь им. То жесамое можно сказать о любом другом специалисте.
–подготовка путем стажировки происходит в ходе практики на конкретной должностипо определенной программе под руководством опытных специалистов. Целью такойформы обучения является подготовка стажера к выполнению своих будущих функций.Стажировка – неотъемлемый элемент вузовского образования. Но стажировку могутпериодически проходить и государственные служащие, желающие приобрести новыезнания и опыт работы.
–непрерывная подготовка. Она складывается из упорной самостоятельной работы наслужбе и вне нее. Кроме того, этот метод подготовки может осуществляться вформе учебного отпуска. Такой отпуск оплачивается администрацией и может бытьпредоставлен по требованию работника государственного аппарата на срок, непревышающий в целом трех лет за весь Период его пребывания на службе.Выделенный отпуск используется для приобретения навыков управления персоналом,более фундаментального изучения теории менеджмента, политологии, права, новыхуправленческих технологий и других дисциплин.
Таковасистема отбора и подготовки высших государственных служащих. Она практическиничем не отличается от подготовки, переподготовки и повышения квалификацииостальных служащих. Специфика есть, пожалуй, только у муниципальных работников,переподготовка и повышение квалификации которых осуществляется местнымиорганами на свои средства. Согласно статистическим данным, в западноевропейскихстранах ежегодно переподготовку проходит 10% кадров органов местногосамоуправления.
Представляетинтерес содержательная сторона обучения в зарубежных вузах: чему и как обучаютслушателей. Наглядное представление об этом дает подготовка слушателей вакадемиях управления ряда земель ФРГ, в частности Баден-Вюртемберга, Гамбурга идругих центрах. В академию принимаются в возрасте до 35 лет по направлениюминистерств или ведомств, а также на основе личного заявления. Обязательнымусловием поступления в академию является прохождение ряда тестов. Конкурс вакадемию составляет примерно два человека на место. Обучение носит преимущественнопрактическую направленность. Об этом свидетельствует модель учебного процесса. «Онавключает следующие циклы»:[2])
3месяца – основной курс в академии;
3месяца – производственная практика;
4месяца – углубленный курс в академии; 1 месяц – каникулы;
3месяца – практика за рубежом;
1месяц – обмен опытом и обобщение результатов учебной и практической работы слушателя.
Практическаянаправленность обучения предопределяет и состав преподавателей. Представителинауки составляют в нем меньшинство, хотя и незаменимое при получениислушателями теоретических знаний. Основную массу преподавателей составляютпрактические работники: министры, директора предприятий, руководители банков,менеджеры крупных концернов, мэры и др.
Взарубежных вузах осуществляется, как правило, универсальная подготовкаслушателей, рассчитанная на специалистов широкого профиля. Каждый вуз определяетсвой набор дисциплин, необходимых для подготовки специалистов. В конце обучениядается оценка результатов работы каждого слушателя. Знания и практическиенавыки слушателей могут быть оценены как: выдающиеся, очень хорошие, хорошие,успешные.
Приповышении квалификации кадров набор дисциплин составляется, исходя изпредполагаемого назначения служащих на определенную должность.
Так,на одном из очередных учебных сборов в Федеральной академии государственногоуправления ФРГ содержание обучения было ориентировано на требования,предъявляемые к должности начальника отдела министерства. Программа обучениявключала три раздела: управление и сотрудничество, руководство и планирование,государственное управление в обществе. Целевая установка обучения состояла в том,чтобы научить слушателей «применять знания и способности, требующиеся дляруководства и управления самостоятельными организационными единицами в сферегосударственного управления». Реализация цели обучения позволили слушателямповысить квалификацию и подготовиться к деятельности на предназначеннойдолжности.
Представляетинтерес и опыт тех стран, в которых подготовка кадров государственных служащихопирается, в основном, на существующую систему высшего образования. В Англии,например, диплом о высшем образовании по специальности «государственноеуправление» можно получить в политехнических институтах и университетах.
Многиестраны стремятся комбинировать подготовку кадров для государственной службы вспециализированных учебных заведениях и вузах общего профиля. Так, в СШАразработано свыше 190 программ по изучению государственного управления, изкоторых 14% приходится на специализированные вузы, 34% – на факультеты управленияуниверситетов, 31% – на политологические факультеты, остальные – на другие учебныезаведения [22,326].
Какпоказывает опыт, система подготовки кадров за рубежом поставлена достаточноэффективно. Она позволяет готовить высококвалифицированные кадрыгосударственных служащих. Общее число прошедших подготовку и переподготовкукадров определяется реальными потребностями центральных, региональных и местныхорганов. Как правило, региональные академии готовят около 30 специалистов зацикл обучения, составляющий около 15 месяцев. В государственныхспециализированных вузах, как например, в Национальной школе управления, числовыпускников ежегодно составляет около полутысячи.
Правительствазарубежных стран, органы на местах сознают, что питомцы высших учебныхзаведений – это будущее государственной службы и государственного управления, ивсе делают для того, чтобы подготовка кадров была поставлена образцово.
Таковынаиболее важные направления работы с кадрами государственной службы взарубежных странах.
2.1Концепции и формы профессиональной подготовки государственных и муниципальныхслужащих за рубежом
Отечественныйи зарубежный опыт выработал три концепции обучения квалифицированных кадров,сущность которых рассмотрим ниже.
Концепцияспециализированного обучения ориентирована на сегодняшний день или ближайшеебудущее и имеет отношение соответствующему рабочему месту. Такое обучениеэффективно относительно непродолжительный отрезок времени, но, с точки зренияработника, способствует сохранению рабочего места, а также укрепляет чувствособственного достоинства.
Концепциямногопрофильного обучения является эффективной с экономической точки зрения,так как повышает внутрипроизводственную и внепроизводственную мобильностьработника. Однако последнее обстоятельство представляет собой известный рискдля организации, где работает сотрудник, поскольку он имеет, возможность выбораи поэтому менее привязан к соответствующему рабочему месту.
Концепцияобучения, ориентированного на личность, целью развитие человеческих качеств,заложенных природой или приобретенных им в практической деятельности. Эта концепцияотносится в первую очередь к персоналу, имеющему склонность к научнымисследованиям и обладающему талантом руководителя, педагога и т.п.
Такимобразом, предметом обучения являются: знания – теоретические, методические ипрактические, работнику для выполнения своих обязанностей на рабочем умения – способностьвыполнять обязанности, закрепленные за работником на конкретном рабочем месте;навыки – высокая степень умения применять полученные знания навыкипредполагают такую меру освоения работы, когда вырабатывается сознательныйсамоконтроль; способы общения (поведения) – форма жизнедеятельности личности,совокупность действий и поступков индивида в процессе общениядействительностью, выработка поведения, соответствующего, требованиям,предъявляемым рабочим местом, социальные отношения, коммуникабельность.
Формыобучения государственных служащих включает в себя:
а)Обучение с отрывом от производства — предполагает обновление и пополнениезнаний в области менеджмента, заполнение пробелов имеющегося образовательногоуровня кандидатов, обучение специальным дисциплинам, необходимым дляэффективного управления.
Общаяпрограмма реализуется методами как общегрупповой, так и индивидуальнойподготовки и включает в себя:
1)получение второго высшего или дополнительного высшего образования;
2)участие в работе проблемных семинаров, практикумов, тренингов;
3)обучение на специализированных курсах, в том числе с использованием базыпредприятия.
б)Внутрифирменное обучение – групповое обучение без отрыва от производства сиспользованием возможностей отдела по работе с персоналом и научного потенциалаработников предприятия.
Программасоставляется с учетом пробелов в знаниях и навыках членов кадрового резерва,при активном участии главных специалистов предприятия.
Впрограмме внутрифирменного обучения предусмотрены следующие темы [22,65–66]:
1)изучение производственных, технических и экономических вопросов;
2)управление системой качества производства;
3)изучение основ организации управления и российского законодательства;
4)привлечение к участию в решении практических задач в объеме планируемойдолжности.
в)Индивидуальное обучение – индивидуальная программа развития заключается всамостоятельном приобретении знаний и навыков, необходимых при исполнениидолжности, планируемой к замещению кандидатом.
«Программавключает в себя»:[3])
1)самостоятельное обновление и пополнение знаний в области менеджмента,заполнение пробелов имеющегося образовательного уровня и приобретениеспециальных знаний, необходимых для исполнения планируемой должности;
2)временное замещение планируемой должности;
3)работа под руководством наставника.
Индивидуальныепланы развития разрабатываются и реализуются членом кадрового резерва сучастием и под руководством наставника и специалиста отдела по работе сперсоналом.
Оценкаготовности кадрового резерва осуществляется специалистами отдела по работе сперсоналом. Перед назначением на вышестоящую должность член кадрового резервазаслушивается на кадровой комиссии соответствующего уровня.
2.2Виды и методы профессиональной подготовки
государственныхимуниципальных служащих
Определенныевиды профессиональной подготовки не следует рассматривать отдельно друг отдруга. Целенаправленное обучение квалифицированных кадров предполагает теснуюсвязь и координацию между видами обучения.
Характеристикавидов профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих представленав таблице 1 [19, 410 – 411].
Существуетогромное количество методов развития профессиональных знании и навыков. Все онимогут быть разделены на две большие группы – обучение непосредственно нарабочем месте и обучение в учебном классе. Основными методами обучения нарабочем месте являются: инструктаж, ротация, ученичество и наставничество.Инструктаж представляет собой разъяснение и демонстрацию приемов работынепосредственно на рабочем месте и может проводиться сотрудниками, давновыполняющими данные функции, или специально подготовленным инструктором.Инструктаж на рабочем месте является недорогим и эффективным средством развитияпростых технических навыков, поэтому он столь широко используется на всехуровнях современных предприятий.
Ротацияпредставляет собой метод самостоятельного обучения, при котором сотрудниквременно перемещается на другую работу с целью приобретения новых навыков.Помимо чисто обучающего эффекта, ротация оказывает положительное влияние намотивацию сотрудника, помогает преодолевать стресс, вызываемый однообразнымипроизводственными функциями, расширяет социальные контакты на рабочем месте.
Ученичествои наставничество являются традиционными методами профессионального обучения сдревних времен. Работая с мастером, молодые работники изучают профессию. Этотметод широко распространен и сегодня, особенно там, где практический опытиграет исключительную роль в подготовке специалистов во многих областяхдеятельности, в том числе и в управлении.
Современныеученики не обязательно проводят все свое время, наблюдая за тем, как работаетнаставник, и оказывая ему помощь. Они могут занимать ответственные должности иработать самостоятельно. Их ученичество заключается в наличии более опытногочеловека, постоянно следящего за их развитием, оказывающего помощь советами,подсказками и т.д.
Данныйметод требует особой подготовки и склада характера от наставника, которымпрактически невозможно стать по распоряжению сверху.
Обучениена рабочем месте отличается своей практической направленностью, непосредственнойсвязью с производственными функциями сотрудника, представляет, как правило,значительные возможности для повторения и закрепления изученного. В этом смыследанный вид обучения является оптимальным для выработки навыков, требуемых длявыполнения текущих производственных задач. В то же время, такое обучение частобывает слишком специальным для развития потенциала сотрудника, формированияпринципиально новых поведенческих и профессиональных компетенций, поскольку недает ему возможности абстрагироваться от ситуации на рабочем месте и выйти зарамки традиционного поведения. Для достижения таких целей более эффективныпрограммы обучения вне рабочего места (в учебном классе).
Лекция– традиционный и один из самых древних методов профессионального обучения. Входе лекции (которая сегодня может быть заменена видеофильмом и показана многимгруппам слушателей), представляющей собой монолог инструктора, аудиториявоспринимает учебный материал на слух. Лекция является непревзойденнымсредством изложения большого объема учебного материала в короткий срок,позволяет развить множество новых идей в течение одного занятия, сделатьнеобходимые акцепты. Лекции чрезвычайно эффективны с экономической точкизрения, поскольку один инструктор работает с несколькими десятками, сотнями идаже тысячами учеников (если используется видео). Ограниченность лекций каксредства профессионального обучения, связана с тем, что слушатели являютсяпассивными участниками происходящего: лекция не предполагает практическихдействий со стороны обучающихся, их роль ограничивается восприятием исамостоятельным осмыслением материала. В результате практически отсутствуетобратная связь, инструктор не контролирует степень усвоения материала и неможет внести коррективы в ход обучения.
Рассмотрениепрактических ситуаций позволяет в определенной мере преодолеть этот недостаток.Данный метод обучения предполагает анализ и групповое обсуждение гипотетическихили реальных ситуаций, которые могут быть приставлены в виде описания,видеофильма и т.д. В основе рассмотрения практических ситуаций лежит дискуссия,групповое обсуждение, в котором обучающиеся играют активную роль, а инструкторнаправляет и контролирует их работу. Использование данного метода позволяетучастникам программы обучения познакомиться с опытом других организаций(содержание конкретной ситуации), а также развить навыки анализа процессапринятия решения, разработки стратегии и тактики. Для успешного использованияметода практических ситуаций от обучающихся требуется некоторый уровеньпрофессионализма и теоретических знаний.
Деловыеигры представляют собой метод обучения, наиболее близкий к реальнойпрофессиональной деятельности обучающихся. Преимущество деловых игр состоит втом, что, будучи моделью реальной ситуации, они одновременно дают возможностьзначительно сократить операционный цикл и, тем самым, продемонстрироватьучастникам, к каким конечным результатам приведут их решения и действия.Деловые игры бывают как глобальными (управление компанией), так и локальными(проведение переговоров, подготовка бизнес-плана). Использование этого методапозволяет обучающимся исполнять различные профессиональные функции и за счетэтого расширить собственное представление об организации и взаимоотношениях еесотрудников.
Инструкторможет усилить данный момент, задавая участникам игры, определенный типповедения, то есть, моделируя его.
Деловыеигры полезны с точки зрения выработки практических, управленческих (составлениепланов, проведение совещаний, переговоров) и поведенческих навыков (удовлетворениепотребностей клиентов, ориентированность на качество, сотрудничество). Деловыеигры дорогостоящи, поскольку для их подготовки требуются ведущие, которые имеютспециальные навыки; компетентный разбор деловой игры, имеющий чрезвычайноезначение для эффективности этого вида обучения, также требует участияспециально подготовленных инструкторов.
Самостоятельноеобучение – наиболее простой для организации вид обучения персонала: для него нетребуется ни инструктор, ни специальное помещение, ни определенное время.Обучающийся учится там, тогда и так, как ему удобно. Организации могут ускоритьпроцесс самообучения, повысить его отдачу, предоставляя сотрудникам эффективныевспомогательные средства: аудио- и видеокассеты, учебники, обучающие программы.
Основнойчертой самостоятельного обучения является его индивидуальный характер.Обучающийся может определять темп обучения, число повторений, продолжительностьзанятия, то есть устанавливать для себя оптимальные параметры процессаобучения. В то же время, индивидуальный характер лишает самостоятельноеобучение одного из важнейших условий эффективности обратной связи, обучающийсянаходится вне компетентного контроля и помощи, предоставляется сам себе.Развитие персональных компьютеров и их мультимедийное приложение позволяет взначительной мере преодолеть этот недостаток.
Таблица1 – Характеристика видов профессиональной подготовки
государственныхи муниципальных служащихВиды обучения Характеристика вида обучения
1 Профессиональная подготовка кадров.
1.1 Профессиональная
начальная подготовка.
1.2 Профессиональная специализированная подготовка.
Приобретение знаний, умений, навыков и обучение способам общения, направленных на выполнение определенных производственных задач. Подготовка считается законченной, если получена квалификация для осуществления конкретной деятельности (обучается учащаяся молодежь).
Развитие знаний, умений, навыков и способов общения как Фундамента для дальнейшей профессиональной подготовки (например, подготовка бакалавров).
Предназначена для получения специфической профессиональной квалификации. Углубление знаний и способностей с целью овладения определенной профессией (например, специалист, магистр).
2 Профессиональное совершенствование
(повышение квалификации).
2.1 Совершенствование профессиональных знаний и способностей.
2.2 Профессиональное совершенствование с целью продвижения по службе.
Расширение знаний, умений, навыков и способов общения с целью приведения их в соответствие с современными требованиями производства, а также для стимулирования профессионального роста (обучаются занятые в производстве работники, имеющие практический опыт).
Приведение знаний и способностей в соответствие с требованиями времени, актуализация и углубление их. Обучаются специалисты (горизонтальная мобильность).
Подготовка к выполнению качественно более высоких задач. Обучаются руководители (вертикальная мобильность). 3 Профессиональная переподготовка (переквалификация). Получение знаний, умений, навыков и овладение способами обучения (поведения) для освоения новой профессии и качественно другой профессиональной деятельности (обучаются занятые в производстве работники или безработные, имеющие практический опыт).
2.3Система подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих зарубежом
Преодолениекризисных явлений в общественной жизни, повышение эффективности власти требуетвысокого уровня компетентности кадров государственной службы. Судьба любыхстратегий и реформ, программ и концепций во многом зависит от чиновников, от ихквалификации, от их понимания необходимости соответствующих действий, от уровняих общей культуры.
«Внашей стране в не столь давнем прошлом специалисты в области управленияконцентрировались в номенклатурной прослойке. В результате система управления всущественной мере опиралась на идеологические установки. В современных условияхтребуются люди иной ориентации, способные разрабатывать и осуществлятьпринципиально новые концепции государственного управления».[4])
Какпоказывает отечественный и зарубежный опыт, для эффективного управленияобщественными процессами, прежде всего, необходимо иметь обширные знания вобласти множества наук, связанных с анализом человека и общества.
Этоозначает, что работников для государственных служб целесообразно готовить вспециальных учебных заведениях по особой системе и методике, причем напротяжении всей их трудовой деятельности.
Процессобучения в достаточной мере сложился и дает неплохие результаты в рядезарубежных стран.
Большоевнимание профессиональной подготовке государственных служащих уделяется, вчастности, во Франции. Здесь действует более 240 управленческих учебныхзаведений. Самым престижным из них является Национальная школа администрации.Ее задача: обеспечить подготовку государственных функционеров высшего эшелона(по нашей терминологии — для аппарата управления), политического,экономического, административного управления, а также дипломатического корпуса.Выдержавшие вступительные испытания направляются на годичную стажировку ваппарат префектуры, мэрий, региональных советов, в посольства. Вторая частьстажировки проходит в аппарате управления крупных фирм, предприятий. Затемслушатели проходят в течение года обучение непосредственно в Национальной школеадминистрации.
Отборна должности государственных служащих во Франции происходит лишь среди лиц,имеющих специальное управленческое образование.
КонституцияГермании гарантирует всем гражданам равный доступ к работе в государственныхведомствах при условии, что они работоспособны и обладают качествами,необходимыми для выполнения этого вида деятельности. Религиозные имировоззренческие аспекты не являются препятствием для поступления нагосударственную службу. Претендент на статус чиновника должен соответствоватьопределенным требованиям (образование, опыт практической работы, способностьданного вида деятельности). В рамках этих принципов осуществляется подборгосударственных служащих, чиновников в аппарат государственных структур, ихдальнейшее продвижение по службе.
Послепринятия в должность наступает фаза проверки (испытательный срок), в ходекоторой должностное лицо должно подтвердить свою способность к выполнениювозложенных на него обязанностей. Продолжительность этого периода зависит оттого, какую функцию выполняет чиновник. Для продвижения по службе в каждомконкретном случае учитывается качество работы и её практические результаты.
Важноезначение имеют методы поиска, подбора кандидатов на должности государственныхслужащих, способы, критерии оценки их способностей, знаний, практическогоопыта, поскольку для государственной службы характерно иерархическоепостроение, каждый вышестоящий уровень должностей требует более высокого наборакачеств, соответствующего интеллектуального, нравственного и профессиональногоуровня. При этом следует подчеркнуть, что применяемые методы оценки кадровдолжны исходить из действующего законодательства.
Впоследние два десятилетия в развитых странах растет интерес к японским фирмам иметодам управления. Японский опыт притягателен на самом деле, так как, быстрыерезультаты экономики страны позволили Японии занять лидирующее место в мире.
ВЯпонии в основном проходит процесс децентрализации управления как важнейшегоусловия ускорения процесса инноваций. Обычно централизованно формируются лишьстратегические цели и задачи. Конкретное выполнение проблем по управлениювозложено во многом на местное управление.
Всвязи с быстрым изменением условий жизни, производства, ростом экономики,требуется и изменение политических методов управления.
Впоследние годы все чаше применяется так называемая диалоговая форма управления,корректирующая совместную работу центральных и региональных систем управления.
Однойиз особенностей японской системы управления является ее строгая иерархичность.Продвижение по службе происходит, прежде всего, в зависимости от возраста истажа, а потом учитываются уже все остальные качества. Почти отсутствуетсоперничество, никто никого не подсиживает, пытаясь обойти коллег по службе,старшие по положению помогают передавать свой опыт младшим, руководители неподавляют инициативу подчиненных, даже если на этом фоне они сами проигрывают –дело превыше всего.
ВЯпонии принято считать, что токийский университет готовит Министров.Университет Кэйо – деньги, Университет Васэда – друзей[14,238].
Соблюдаетсянеизменяемая традиция японских университетов – до самой смерти сохранять узытоварищества, надежность которых прочнее родственных уз. Общинной преданностьюохвачены все государственные чиновники, вожаки делового мира, ученые и писатели– их объединяет пожизненно университет. Связанные незримыми узами однокурсникизаймут ответственные должности в структурах государственной службы. В этомслучае достигается координация усилий в интересах правящих верхов,государственного аппарата.
Какорганизационно и технологически построен процесс подготовки и повышенияквалификации госслужащих в высокоразвитых странах? Изучение этого опыта даетмного поучительного.
Так,например, М. Буллинг – президент правительства немецкой земли Баден-Вюртемберг,во главу угла работы Академии управления этой земли ставит, если можно таквыразиться, «жесткость» системы приема, обучения и распределения.
Кконкурсному экзамену допускается каждый, кто в свои 33-34 года успешно завершилобразование, проработал не менее чем на двух должностях в системе госуправленияи получил самые благоприятные характеристики с мест службы. Требовательность,предъявляемая на этих экзаменах к конкурсантам, настолько велика, что каждыйпоступающий заранее знает из опыта прошлых лет, что поступит в Академию лишькаждый второй.
Поступившимуготована далеко не райская жизнь. Учеба в Академии очень напряженная. Втечение 1,5 лет учащиеся испытывают постоянный стресс. Каждый день с 8 утра до22 вечера они находятся под наблюдением, их постоянно оценивают. Это по душедалеко не многим. Делается это вполне сознательно, чтобы никому, вступившему наэту стезю, государственная служба не казалась медом, ибо в реальнойдействительности «руководители всех звеньев, в том числе среднего и нижнего,регулярно испытывают на работе стресс, который они должны выдерживать. Закалкаличности, происходящая на нижнем и среднем уровнях руководства, необходима дляруководящих работников верхнего звена».
Ориентируясьна это обстоятельство, лица, получающие в Академии подготовку руководителейвысшего звена, по меньшей мере, на протяжении 6-8 лет после окончания учебыработают в качестве руководителей среднего звена, как бы хорошо они себя непроявили. Кроме того, сам факт окончания Академии не создает автоматическипривилегированных условий для выпускников в их дальнейшей службе, напротив онина равных конкурируют с теми, кто не окончил Академии.
Такаявысокая требовательность к абитуриентам, обучающимся и выпускникамкомпенсируется наличием высококвалифицированногопрофессорско-преподавательского состава, несущего слушателям самые современныезнания в области управленческой науки; специализированных аудиторий, оснащенныхпо последнему слову науки и техники; отличных бытовых условий; богатойкультурной программы. Судите сами — земля Баден — Вюртемберг тратит на каждогоиз обучавшихся в Академии в среднем 150-200 тыс. марок в год! Даже для богатойГермании это немалая сумма. Тот, кто платит, такие деньги имеет моральное правотребовать соответствующей отдачи.
Академиястроит процесс обучения таким образом, чтобы обучающийся научился разбираться всложном, противоречивом взаимодействии между профессиональным и политическимуправлением. Как и любое другое учебное заведение, она дает знания, но незабывает при этом о развитии у слушателей творческого мышления, фантазии.Буллинг ссылается на Эйнштейна, который фантазию ставил выше знаний. Нофантазия должна сочетаться с мастерством, опытом, только тогда она будетнаправлена в нужное русло.
Основнойи углубленный теоретические курсы включают в себя три типа учебных занятий[23,534]:
–традиционные лекции и их обсуждение с привлечением практиков — управленцеввысокого ранга.
–занятия по темам, предлагаемым и разрабатываемым самими слушателями.
–тренировочные занятия по риторике, иностранным языкам, организации и проведениюделовых переговоров и др.
Большоевнимание в Академии уделяется практике. Производственная практика проводится накрупных и средних предприятиях земли Баден — Вюртемберг. Она включает в себя нетолько ознакомление с предприятием и участие в заседаниях правления, но инепосредственное участие в руководстве предприятием, что очень важно.Зарубежная практика проводится в США, Канаде, Японии, Франции, Великобритании.Причем, в самых разнообразных организациях: от Всемирного банка и министерствокружающей среды в Париже до конгресса США и губернаторства отдельного штата.
Представительфранцузской школы Жан-Франсуа Кеслер, считает, что можно поступить двояко:государственных служащих можно либо сначала отбирать, а потом готовить, либоготовить, а потом отбирать. Подготовка госслужащих высшего звена может идтичерез университеты, путем стажировки, подготовки специализированнымиинститутами, непрерывной подготовки.
Вдокладе от Великобритании подчеркивается, что подготовка должна занять болееважное место в том, чтобы помочь организациям выполнить стоящие перед ниминовые цели и задачи по определению потребностей, удовлетворению потребностей,оценке результатов, подведению итогов, извлечению уроков управленческойдеятельности; в докладе Французской делегации выдвигается идея о необходимостисоздания системы непрерывной, поэтапной учебы управленческих работников высшегозвена. Для решения этой проблемы необходимо разработать комплексные и гибкиепрограммы, приспособленные к ситуациям на местах и индивидуальным потребностямслушателей; в докладе от России, так же как и в докладе от Ирландии, выделяетсята часть подготовки, которая помогает высшим государственным служащим развиватьсвои профессиональные навыки, а также позволяет искать пути по осуществлениюреформ; в докладе от Беларуси говорится о том, что подготовка содействуетликвидации устоявшихся стереотипов управления и изменению в позитивную сторонуобщественной психологии и сознания.
Вдокладе от России говорится об обмене специалистами, совместном обучении,целевых симпозиумах и конференциях; в докладе от Великобритании отмечаетсянеобходимость обмена руководителями государственных служб с другими сферамиэкономики и институтами Европейского Союза; в докладе от Беларуси говорится оразвитии международной культуры управления.
«Какойучебный комплекс наиболее эффективен: краткосрочные курсы, обучение без отрываот производства, творческие отпуска, обучение на послеуниверситетском уровне,самостоятельные знания по системе контроля, обучения опытом, включая применениекомпьютеров, видеосредств или обучение на расстоянии?»
Вдокладе от Германии предлагается 20 различных типов семинаров по управлению ируководству по модульной структуре; в докладе от Великобритании говорится опрофессиональной ротации, о формальных и менее структурированных методахподготовки, об индивидуальных программах для отдельных служащих; в докладе отЧешской республики проводится различие между переподготовкой для повышенияквалификации и переподготовкой для получения новой квалификации.
«Какотбирать персонал для дальнейшего обучения, есть ли необходимость проверять ихспособности (например, работать с информацией и средствами информации), могутли они приспособить свой стиль в управлении и изменить свой стиль от бюрократадо новатора, от теоретика, – живущего в «башне из слоновой кости» – вчем часто обвиняют государственных служащих – до практика, ориентирующегося надействие?»
Вдокладе от французской делегации говорится, что выбор кадров для подготовкизависит от продвижения на новую должность по горизонтали или вертикали, отвероятного изменения условий труда, от ориентации на уже сложившегосяруководителя, которого хотели поднять на более высокий качественный уровень; вдокладе от Великобритании указывается на то, что подготовка означает не простовыбор лучших для их последующего назначения на более высокий пост, но также иобучение тех, у кого отсутствует опыт, повышение уровня хороших, но неблестящих служащих; в докладе от Ирландии к критериям отбора кадров дляповышения квалификации относятся способность формулировать осуществлятьстратегические решения и отвечать на вызов перемен в экономическом, международном,социальном окружении.
Анализсостояния отечественной системы подготовки и повышения квалификации госслужащихпоказывает, что процесс формирования нового, поколения госслужащих в условияхполитических и экономических реформ имеет немало «узких» мест.
Внедавнем проекте Президентской программы «Повышение профессиональнойквалификации руководящих работников государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления с привлечением возможностейиностранных государств и международных организаций» отмечались следующиенегативные процессы:
–на государственную службы пришло немало людей, профессионально слабоподготовленных к исполнению государственной должности, штатных ораторовмитинговых и парламентских трибун, а то и просто случайных людей;
–значительная часть кадров, будучи хорошо подготовленной, к прежним условиям,оказалась неспособной работать в условиях различных форм собственности,конкуренции на свободном рынке труда. «Вместе с тем, значительная частьспециалистов выехала на работу за рубеж, перешла в коммерческие структуры»[5]):
–выдвижение на руководящую работу зачастую производилось без учетапрофессиональной подготовленности и нравственной зрелости. Нередко новыеруководители за 2-3 года сменили 2-3 руководящих должности, без полноценного ихосвоения;
–неоправданно форсированный рост численности государственных служащих происходилв ущерб росту компетентности и профессионализму;
–не созданы правовые, нравственные, административные механизмы и контролирующиеорганы, препятствующие сращиванию чиновничества и коммерческих структур.
Вдокументе подчеркивалось, что за два предшествующих года кадры федеральногоуровня обновились почти на 60%, а регионального – на 30%. Однако это не тольконе улучшило качество административно – управленческой работы, но и привело кчастичной ее дезорганизации. В обществе складывается неприглядный образчиновника. Следует высказать озабоченность складывающимся порой стремлениемотдельных субъектов федерации, ссылаясь на дефицит бюджета, сокращатьнаправление на учебу в СКАГС и РАГС своих государственных и муниципальныхслужащих, расходовать средства своего бюджета только у себя в республике, крае,в лучшем случае создавая свои академии, институты, факультеты или, более того,экономить «а повышении квалификации и переподготовке своих кадров. К сожалению,зачастую на местах нет ни необходимого научно-педагогического персонала, ниматериально-технической базы, достаточной для эффективной подготовки кадров вобласти государственного и муниципального управления, юриспруденции,менеджмента. Было бы, видимо, целесообразно совместными усилиями создать единуюсистему специализированных учебных заведений государственной и муниципальнойслужбы, которая позволяла бы давать работникам необходимые профессиональныезнания и обеспечивала бы осуществление единой государственной кадровой политикии реформирование государственной и муниципальной службы в республиках СеверногоКавказа. Основными элементами этой системы могли бы стать Российская иСеверо-Кавказская академии госслужбы, дополнительным – факультетыгосударственного и муниципального управления высших и средних специальныхучебных заведений, имеющиеся в ряде субъектов федерации, а также областные,краевые, республиканские центры кадровой политики, повышения квалификациигосударственных и муниципальных служащих. СКАГС при поддержке законодательных иисполнительных органов власти, в том числе и материальной, могла бы взять насебя координирующую роль, оказание учебно-методической, научной и информационно- аналитической помощи местным учебным учреждениям, создать и развивать единуюсеть учебно-консультационных пунктов, а в ряде случаев, и филиалов. При этоммежду РАГС, региональной Северо-Кавказской академией и местными центрамиподготовки управленческих кадров должно быть четкое взаимодействие и«разделение труда» как по уровню проходящих обучение кадров, так и по сложностиобразовательных программ.
Важнымшагом на пути к этому могло бы стать заключение и реализация договоров междуСКАГС и органами исполнительной власти, субъектами ассоциации «Северный Кавказ»о целевой контрактной подготовке молодых специалистов по государственному имуниципальному управлению, менеджменту, мировой экономике и внешнеэкономическойдеятельности, юриспруденции, а также соглашений о сотрудничестве впереподготовке и повышении квалификации управленческих кадров.
Анализируясодержательно – методические аспекты подготовки госслужащего в отечественныхусловиях, а также проблему создания системы непрерывного обучения в этойсфере, отметим, что здесь складываются два основных подхода. Первый связан сподготовкой специалистов в вузах. Сторонники этого подхода утверждают, чтоинформация умножается столь быстро, а потребности меняются так часто, чтопрофессиональные знания выпускника учебного заведения, которые былиудовлетворительными на момент получения диплома, становятся устаревшими черезнебольшой промежуток времени. В связи с этим предлагается обучатьгосударственных служащих так, чтобы они не просто запоминали научнуюинформацию, а научились учиться, научились мыслить. Развитие таких качествобеспечивают общеобразовательные программы. Однако очевидно, что человек,получивший только общую подготовку, вряд ли может стать профессионалом.
Второйподход ставит своей задачей вооружить государственного служащего специальнымизнаниями в ИПК. Адепты этого подхода полагают, что процесс приобретенияквалификации должен опираться на тщательный анализ знаний, необходимых дляиспользования определенной технологии. Важно четко сформулировать цели обученияв соответствии с требованиями рабочего места и выбрать наиболее эффективныеметоды их достижения. Следует, в частности, разработать тесты на проверкузнаний и их оценку до начала обучения. Это позволит распределить слушателей поуровню сложности программ обучения таким образом, чтобы они получили тольконовые сведения, а не возвращались к дисциплинам, знание которых ужепродемонстрировали. Преимущество такого подхода заключается в том, что органыуправления повышают квалификацию своих работников при минимальных затратах,обучение может повторяться в течение всей жизни по мере возникновенияпотребности в новых знаниях.
Противоречиемежду этими двумя подходами легко устраняется академиями госслужбы, где врамках вуза обеспечивается общая подготовка государственного служащего, аспециализация его – в ИПК. В результате открывается возможность формированиятаких качеств работника, как профессиональная гибкость, мобильность,способность быстро пополнять и обновлять знания, умения, навыки.
«Несмотряна некоторые позитивные стороны деятельности системы подготовки кадров длягосударственной службы, одним из существенных ее недостатков являетсяотсутствие связи между аттестацией должностных лиц, оценкой уровня ихквалификации и результатами прохождения обучения»[6]).Это порождает проблему переустройства системы повышения квалификациигосударственных служащих на новых принципах ее функционирования.
Анализпроблем и перспектив становления государственного служащего позволил осветитьряд актуальных вопросов и разработать концепцию перестройки деятельности, кпримеру, Северо-Кавказской академии госслужбы. Вообще анализ деятельностиотечественных центров по подготовке государственно-административного персоналапоказывает достаточно быстрый прогресс за последние 2-3 года. По сравнению сдругими государственными и негосударственными вузами региональные академии икадровые институты оказались на гребне волны экономическо-управленческоправового образования и контактов с зарубежными центрами. Быстро вырос ихпрестиж и статус как среди персонала госслужбы, так и среди молодежи,поступающей учиться по конкурсному набору.
3АНАЛИЗ ВОЗМОЖНОСТЕЙ АДАПТАЦИИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ
Напротяжении длительного периода времени в нашей стране проявлялась недооценка, ато и просто негативное отношение к зарубежному опыту государственногоустройства, управления и государственной службы развитых стран. Этот опыт неиспользовался по идеологическим соображениям, в лучшем случае к нему относилиськак представляющему сугубо познавательный интерес.
Вусловиях коренных преобразований общественного устройства по типу наиболееразвитых стран буржуазной демократии проблема освоения и адаптации опытагосударственной службы зарубежных стран к российским условиям является нетолько актуальной, но и реальной.
Сучетом творческого подхода правомерно поставить вопрос, что из зарубежногоопыта представляет для нас интерес. Вопрос этот, конечно, не простой. Разныхлюдей в зависимости от того, чем они занимаются, интересуют разные вещи. Ноесть, видимо, общезначимые моменты, представляющие интерес для всех. Особоевнимание в развитых странах уделяется формированию высшего слояпрофессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде другихстран этот слой формируется в основном не за счет «естественного» отбора извсей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров,специально предназначенных для вхождения в элиту.
Путь«наверх» начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лицаопределенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование.Основную массу отобранных таким способом кандидатов традиционно составляютвыпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии — Токийского,в Англии — Оксфордского и Кембриджского университетов, во Франции — несколькихпрестижных государственных училищ).
ВЯпонии, Германии, Англии и США подготовка будущих руководителей носит характерпродолжительных стажировок в различных подразделениях госаппарата (2-2,5 года)с оценкой их результатов.
Средиосновных характеристик процесса подготовки управленческой элиты в развитыхстранах можно назвать следующие:
–тщательный отбор кандидатов. Этому способствует престиж высшей государственнойслужбы и интенсивная конкуренция среди выпускников лучших вузов за местакандидатов на зачисление в эту службу.
–небольшое количество отбираемых кандидатов. Например, ежегодный прием воФранции составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатовна высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США — 250 человек, причемлишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.
–основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретическиезнания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы и разрабатыватьстратегию их решения.
Системаотбора и подготовки высшего эшелона профессиональных служащих в развитыхстранах, их высокий материальный статус и престиж, защищенность отполитического произвола, та важная роль, которую они играют в регулированииэкономической и общественной жизни, способствуют формированию в этом слоеэлитарной морали. Ее частью является своеобразное чувство избранности иответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма,прагматизма и трудолюбия. Различия в подходе к формированию основных кадровгосударственной службы США и стран континентальной Западной Европы сказываютсяи на характере проблем, затрагиваемых в ходе дискуссий о ее модернизации.
ВВеликобритании вся система найма, обучения и продвижения госслужащих нацеленана «культивирование» профессионального управления широкого профиля(«дженералистов»). Однако в последние 10 лет в стране становится все большесторонников усиления в административно-государственном управлении ролиспециалистов. Сейчас около 25% чиновников в Англии — это специалисты в областиправа, экономики, политики, науки и техники. Они же составляют около 60%руководителей всех уровней госаппарата. Достаточно часто используется«интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы – «дженералисты»работают под единым руководством высших руководителей.
Представляетинтерес система отбора и продвижения кадров в ФРГ. Это одно из важнейшихнаправлений в деятельности кадровых служб госучреждений. Руководящие кадрыизбираются на должность в большинстве случаев по внутреннему конкурсу. Передпроведением конкурса строго определяются требования к претенденту, вытекающиеиз функциональных обязанностей они публикуются в печати. Эти требованияпредставляют собой совокупность формальных признаков, на основании которыхможно сразу отклонить неподходящих кандидатов. К таким признакам относят:профессиональные предпосылки (образование, специальность, специальнаяподготовка, знание иностранных языков, опыт профессиональной деятельности,особые специальные знания); личностные предпосылки (устная речь при контактах снаселением, в докладах, на консультациях граждан; письменная речь в работе сдокументами, умение дать письменное заключение о заявлениях и вопросах),обращение с гражданами, умение вести переговоры, принимать самостоятельныерешения, проявлять инициативу, организационные способности, умение руководитьсотрудниками, предлагать новые идеи; возможные другие предпосылки.
Далееотобранные по формальным признакам кандидаты проходят собеседование, по итогамкоторого кадровые службы с участием специалистов вырабатывают рекомендации окандидате на занятие должности. По такой схеме осуществляется отбор кандидатовна должность, например, в Боннском магистрате, в министерствах.
Важноеместо в системе отбора занимает беседа с кандидатами, которая позволяет оценитьличностные качества претендента, его психологические особенности. В этих целяхпретенденту предлагается сделать пятиминутный доклад на определенную тему. Впроцесс доклада кандидат показывает умение изложить материал, профессиональнуюэрудицию. Нередко практикуются дискуссии среди претендентов на должность, входе которых оценивается не только эрудиция, но и умение общаться с людьми.Обязательным для кандидата является получасовой письменный экзамен, позволяющийвыявить устойчивость человека в стрессовых ситуациях.
Считается,что возможность успешного выполнения функциональных (должностных) обязанностейобусловливается [14,145]:
–профессиональной характеристикой специалиста (образование, квалификация,вопросы для оценки компетенции специалиста) – на 30%;
–личностными качествами – на 30%;
–умением руководителя работать с людьми – на 40%.
Приотборе специалистов для работы в правительственных органах основное вниманиеуделяется умению работать в коллективе, действовать одной командой, навыкамсистемного подхода.
Стимулированиегосударственных служащих. Основным принципом, определяющим общий уровень оплатытруда госслужащих в развитых странах, является соответствие такой оплатывознаграждению за эквивалентный труд в частном секторе. Следование этомупринципу позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркамуровень жизни и таким образом удерживать в госаппарате квалифицированные кадры.
Государственнаяслужба в развитых странах привлекает также развитой системой социальной защиты(малая вероятность увольнения, высокие пенсии, продолжительный отпуск и другиельготы, зачастую отсутствующие в частном секторе). Очень серьезнымдополнительным стимулом для руководящих работников госаппарата служитвозможность получить по выходе в отставку высокооплачиваемые посты в частномсекторе. Во многих странах притоку молодежи в госаппарат способствуеттрадиционно высокая престижность государственной службы.
Вопрособ использовании зарубежного опыта государственной службы все большеприобретает практическую направленность. Идет интенсивный обмен опытом специалистовгосударственной службы и практических работников государственных органов сзарубежными коллегами. Проведены многочисленные совместные семинары,симпозиумы, конференции по проблемам профессиональной подготовкигосударственной службы. Многие специалисты и преподаватели изучали опытгосударственной службы непосредственно в зарубежных странах, таких, какВеликобритания, Франция, Германия. Происходит обмен научной и учебнойлитературой между учебными заведениями (отечественными и зарубежными), осуществляющимифункцию подготовки кадров государственных служащих.
Вучебные пособия для специальности 080504 « Государственное и муниципальное управление»все чаще включаются разделы, посвященные организации и функционированиюгосударственной службы других стран, например А.А. Гришковец в разделе 10рассматривает организационно-правовые основы обучения кадров государственнойслужбы, большое внимание зарубежному опыту подготовки управленческих кадровуделяет А.Н. Аверин в книге « Социальная политика и подготовка управленческихкадров», а именно рассматривая вопросы:
–государственного заказа на профессиональную подготовку и повышение квалификациифедеральных государственных служащих;
–план подготовки федеральных государственных служащих;
–систему подготовки управленческих кадров.
Особенностиподбора и подготовки кадров в органы территориального управления и местногосамоуправления за рубежом широко освещает В.Г. Игнатов в книге «Государственнаягражданская служба».
Впоследние годы сотрудничество с зарубежными странами в сфере государственнойслужбы приобретает все более четкие организационные формы. Проводимая работа,несомненно, способствует росту профессионализма государственных служащих в нашейстране, а только хорошо подготовленные профессионалы и способны со знанием делаи с пользой для службы использовать зарубежный опыт.
3.1Адаптация японского опыта профессиональной подготовки государственных имуниципальных служащих к российским условиям
Институтгосударственной службы в России находится в стадии становления, поискаэффективных форм и методов реализации возложенных на него функций. Эти процессыидут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, может быть оченьполезным при решении данной проблемы.
Преждевсего, следует отметить, что по сравнению с другими развитыми странами в Япониизначительно меньше государственных служащих. Они составляют лишь 8,1% общегочисла работающих.
Своеобразени эффективен инструментарий, используемый государственными служащими в процессесовершенствования технической политики и роботизации, принципов социальногопартнерства, регулирования взаимоотношений работодателей и наемных работников,социального страхования и т.д.
Вомногом эффективность государственного регулирования экономики объясняетсявысочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственныхслужащих, обеспечивающимися, прежде всего отработанным механизмом ихподготовки, стержнем и фундаментом которой являются пять известных во всем миреяпонских систем, основанных на традициях и философии нации. Они определяют ипронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновникови заканчивая их увольнением.
Вструктуру пяти великих японских систем, цементирующих стройную системуподготовки госслужащих, входят [11,246]:
–система пожизненного найма;
–система кадровой ротации;
–система репутаций;
–система подготовки на рабочем месте;
–система оплаты труда.
Преждечем перейти к краткому их анализу, отметим одно общее принципиально важноеобстоятельство. Ценность и причина действенности этих систем заключается в том,что они представляют собой не набор отдельных элементов, а являются системами вединой системе. Каждая из них, дополняя другую, является основой и условием еефункционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Однасистема не может существовать без другой. В сумме они составляют единыйсложенный механизм, формирующий мощную мотивационную среду, обеспечивающуюподготовку высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческихи интеллектуальных способностей.
Втакой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащегона решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Это то, чего нехватает российскому институту государственной службы. У госслужащих в Россиинет заинтересованности в целенаправленном и результативном труде.
Первым,ключевым элементом единого механизма японской системы подготовки ииспользования кадров госслужащих является система пожизненного найма. Она вклассическом виде в настоящее время применяется лишь на некоторых крупныхпредприятиях и государственной службе. В остальных случаях нет юридическиоформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет оджентльменском соглашении между работодателем и наемным работником.
Внастоящее время в Японии наблюдается тенденция постепенного сокращения числаограничений для поступающих на государственную службу. Прежде всего, здесь речьидет о второстепенных условиях при приеме на государственную службу таких, каквозраст, национальность, гражданство.
Однойиз характерных особенностей приема на государственную службу являетсяраспространение, как отмечалось, классической системы пожизненного найма нагосударственных служащих, т.е. на госслужбе работают до предельного возраста,(как правило, это 60 лет, для некоторых госслужащих – 63-65 лет, дляпреподавателей вузов – 63 года, причем нет различий в предельном возрасте длямужчин и женщин). Для особых государственных служащих предельного возраста нет.До 90-х годов в Японии предельного возраста не было и по отношению ко всемкатегориям и группам государственных служащих. Сейчас действует специальный законо предельном возрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точкизрения планирования набора на государственную службу и расчета реальныхпотребностей в персонале, а также для обновления микроклимата, атмосферы нагосслужбе.
Несколькопояснений по организации найма на должность государственного служащего.Работать на государственной службе в Японии очень почетно и престижно, поэтомупоступить на нее непросто.
Вступительныйконкурс достигает от 10 до 100 человек на одно место. Цель вступительногоэкзамена – проверить, сможет ли человек, затем выполнять функции госслужащего.Для сдающих экзамен есть возрастной ценз – 18-28 лет. Другим способомназначения на государственную службу является отбор кадров. Он распространяетсяна учителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. Приотборе проводятся собеседование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи,учителя и т.д., работающие в частных организациях, не являются государственнымислужащими. Критерий прост – госслужащим является тот, чья деятельностьосуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, как уже отмечалось,конкретизируются в законе о государственной службе.
Длятого чтобы поступить на госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительныйэкзамен (конкурс) или пройдя систему отбора, требуется:
–предъявить диплом о высшем образовании;
–предъявить лицензию образовательного учреждения о том, что этот человекдействительно закончил его и имеет право поступить на государственную службу;
–пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения – неформальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения нагосслужбу случайных лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время вРоссии).
Следующаяважная составляющая единого японского механизма подготовки госслужащих –система ротации. Ее суть состоит в перемещении работников по горизонтали и вертикаличерез каждые 2-3 года выполнения функций на определенном рабочем месте. Ротацияпроводится без согласия работника. Подход здесь предельно понятен – он поступилна государственную службу и должен принести максимум пользы своему государству.Ежегодно один раз в год выпускники школ, колледжей, высших учебных заведенийтрудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем, чтохарактерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийскогоуниверситета, попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразуна руководящие должности, а начинают трудовую биографию с самых низкоквалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество.
Впоследствиитакого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своейорганизации, сложно ввести в заблуждение и меньше вероятности принятия имнепрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабочей силы,повышает уровень ее компетентности, квалификации и конкурентоспособности. Какправило, после нескольких (двух-трех) перемещений по горизонтали следуетротация по вертикали, т.е. повышение в должности, перевод на болеевысокооплачиваемую службу. Ротация также способствует расширению кругозора,развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет,что, как правило, госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточноквалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимаетсяих структурное подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например,начальник отдела занятости Министерства труда глубоко и профессионально знаетвесь спектр социально-трудовых вопросов (естественно, проблемы занятости, атакже вопросы оплаты труда, социального партнерства, рынка труда и т.д. ит.п.). В процессе ротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком сними достаточно обстоятельно.
Критикисистемы ротации говорят, что она в какой-то мере «душит» инициативу,является тормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работатьна этом участке два-три года, поэтому, зачем ему думать о новых идеях итехнологиях на будущее?
Представляется,что таких аргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, какпоказывает наш российский опыт, наоборот, деятельность специалистадесятилетиями на одном месте гасит его творчество и инициативу, работать емунеинтересно, так как он не видит перспективы. Есть и другое весомоеобстоятельство, гарантирующее в условиях ротации не только добросовестную,качественную, но и творческую, перспективную деятельность всех японскихгосслужащих. Это – система репутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работалсотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности так, чтобы припереходе через два-три года на новое место за ним закрепилась репутацияпрекрасного, инициативного работника и порядочного человека, для чего накаждого из них составляется письменная характеристика. Объективностьхарактеристик обеспечивается ежедневными проверками человека в форме опросаколлег, подчиненных, начальников и т.д. Характеристика, следуя за госслужащим,влияет на траекторию ротации и определяет, как правило, его дальнейшую трудовуюкарьеру.
Теперьнесколько слов о возможной карьере государственного служащего. Она бываетскоростная, средняя, медленная.
Внекоторых случаях применяется смещение работника с должности. Это такназываемая «карьера с горы». Например, начальника отдела переводят надолжность начальника сектора, начальника департамента – на должность начальникаотдела. Причины могут быть различные – по собственному желанию, по состояниюздоровья, по инициативе администрации.
Типичная«карьера в гору» по-японски может выглядеть, например, так:
–ассистент (оклад 170-180 тыс.);
–лектор (210 тыс.);
–доцент (300 тыс. иен);
–профессор (400 тыс. и выше).
Решающаяроль в обеспечении эффективности работы института госслужбы принадлежитобучению и переподготовке государственных служащих. Хотя ключевое значение приэтом отводится подготовке на рабочем месте. Это, кстати, тоже элемент системыпожизненного найма. Японские организации, предприятия и госслужба не требуют отшкол, да и вузов специальной подготовки. Они сами «доводят» обучениесвоего работника (бывшего выпускника школы) до уровня, нужного этойорганизации. Таким образом, в Японии образовательные функции четко разделенымежду школьным образованием, обеспечивающим фундаментальное обучение, ивнутрифирменным, обеспечивающим профессиональное обучение. Также подготовкойцентральных госслужащих занимается также институт повышения квалификации при управлениипо делам персонала. Причем, что характерно и отличается от российской практики,как говорится, с точностью до, наоборот, в Японии переподготовку и повышениеквалификации во внешних организациях проходят госслужащие всех уровней вплотьдо начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэрапровинции. Как известно, в Российской академии государственной службы приПрезиденте Российской Федерации, как правило, обучаются руководители, начиная сдолжности начальников отделов федеральных органов управления (высшие, главные иведущие категории государственной службы). И в этом нет никакого противоречия,поскольку в Японии на государственную службу, как уже отмечалось, не попадаютслучайные люди. Начальники департаментов, министры и заместители министров, мэрыпровинций и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций, занимали более низкиедолжности. Поэтому все они неоднократно проходили подготовку на рабочем месте иповышали квалификацию во внешних учебных заведениях. В Японии считают, чтозанимающих высокие должности учить нецелесообразно. Они проходят лишь стадиисамоподготовки и самообразования.
Подготовкойгосслужащих местных органов управления занимается Академия государственнойслужбы, которая входит в структуру Министерства по делам местногосамоуправления. В Конституции Японии записано, что местные органы власти – этоорганы самоуправления, к которым относятся префектуры и муниципалитеты, ихруководителей избирает народ. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. ВАкадемии государственной службы проходят переподготовку и повышениеквалификации более тысячи госслужащих префектур и муниципалитетов в год.
Высокаярезультативность труда государственных служащих во многом обеспечиваетсясозданием действенных систем их мотиваций и, прежде всего оплаты труда. Системаоплаты труда госслужащих строится следующим образом. Размер заработной платы(оклада) определяется двумя показателями: градацией (разрядом) соответствующейдолжности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем)сотрудника. В разрабатываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11градаций и 32 ступени. Учет результатов работы госслужащего осуществляетсяпериодичностью (скоростью) перевода его из одной градации в другую.
Сучетом японского опыта можно совершенствовать 18-разрядную Единую тарифнуюсетку (ETC), по которой в России оплачивается труд работников бюджетной сферы(учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разрядацелесообразно ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда в зависимостиот фактических результатов работы бюджетников. Тогда у работников будет большезаинтересованности в качественных результатах труда, более полной реализациисвоих физических и интеллектуальных способностей.
Длягосударственных служащих Японии, так же как и для работников частного сектора,кроме оплаты труда предусмотрены выплаты некоторых видов пособий (семейноепособие, в том числе на детей; транспортное пособие или оплата стоимостибензина личного автомобиля; региональные пособия; пособия за особые условиятруда). Пять должностных окладов в год выплачивают в виде бонусов.
Ежегодноуправление по делам персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всемградациям и ступеням с учетом их квалификации, образования и т.д. по сравнениюс заработками работников производственного (частного) сектора. Для этогообследуются частные предприятия с численностью работающих более 100 человек. ВЯпонии всего свыше 4 млн. предприятий, из них для корректировки уровня оплатытруда государственных служащих изучается 38 107 предприятий (производственныхединиц). В соответствии с законом о статистике частный сектор обязанпредоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как отэтого зависит динамика оплаты труда госслужащих.
Этиданные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда нагосударственной службе, и она приводится в соответствие с ними. Таким образом,уровень оплаты труда госслужащих прямо пропорционально зависит от оплаты трудав производственном секторе. Думается, что это вполне разумно и научнообоснованно. Логика рассуждений здесь следующая: в конечном счете, основнаязадача госслужбы – через экономический рост обеспечить высокие заработки идостойный уровень жизни населения. Если растет зарплата в производственнойсфере, значит, увеличиваются макроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП ит.д.), поскольку оплата труда работников предприятий тесно связана с конечнымипроизводственными результатами. Следовательно, есть экономическая и моральнаяоснова для адекватного повышения окладов государственным служащим, котороеутверждается решением парламента. Если, наоборот, заработная плата работниковпроизводственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты всторону уменьшения окладов госслужащих.
3.2Адаптация опыта подготовки и переподготовки государственных и муниципальныхслужащих в Германии к российским условиям
Спецификаподготовки и переподготовки работников государственного и муниципальногоуправления в Германии определяется особым статусом чиновника и условиями егопродвижения по службе. Немецкий чиновник обладает пожизненным статусом иявляется представителем особого сословия. Лишь в немногих областях чиновничьядолжность, например, бургомистра, является временной. Начальник может уволитьчиновника только в случае совершения им служебного проступка, и то послеофициального расследования и вынесения приговора дисциплинарным судом. Особорегулируются служебные правоотношения «политических служащих», т.е.высших чиновников-министров, заменяемых при смене правящих партий.
Чиновникифедерального уровня, земель и общин принадлежат к различным рангам (высшему,повышенному, среднему и низшему). Для каждого ранга предусматриваютсяопределенные образовательный ценз и стаж работы. Чиновники низшего и среднегоранга (шоферы, вахтеры, секретари, стенографистки, служащие вспомогательныхслужб) обычно выполняют сугубо вспомогательные функции и, строго говоря, неявляются чиновниками в нашем понимании. Служащие рангом выше должны иметь какминимум высшее образование и пройти 3 года подготовительной службы. Чиновникивысшего ранга – университетское образование и 2 года подготовительной службы.
ВГермании есть ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для госслужбы. Это,прежде всего Федеральная высшая школа государственного и муниципальногоуправления и соответствующие земельные высшие школы, Федеральная академиягосударственного управления Министерства внутренних дел. В Федеральной высшейшколе работают факультеты общей администрации, внешних сношений, администрациибундесвера, железнодорожного дела, общественной безопасности, почты,социального страхования. Только перечисление факультетов дает представление отом, что понятие «госслужба» в Германии имеет достаточно широкиерамки, и подготовка чиновников охватывает все отрасли, принадлежащиегосударству. Обучение в Федеральной высшей школе длится 3 года, из них 1,5 годазанимает учеба в аудиториях, 1,5 года-практика на местах. Из 314 германскихвузов подготовкой управленческих кадров для госслужбы занимаются 26 учебных заведений.В университетах обучаются 76% общего количества германских студентов, а ввысших школах по подготовке управленческих кадров – 3-5%. Наряду с вузами,занимающимися первичной подготовкой госслужащих повышенного ранга, в Германииимеется система учебных заведений, в которых проходят подготовку и повышениеквалификации работающие чиновники госслужбы. Центральное место в этой системезанимает Федеральная академия государственного управления при Министерствевнутренних дел Германии. Она расположена в Бонне, ее филиал – в Берлине.
Занятияпроводятся последующим основным направлениям[5,145]:
–компенсирующие курсы, в рамках которых осуществляется углубленная подготовка посмежным видам деятельности, например, юристы, обучаются экономическим знаниям,а экономисты – юридическим;
–курсы подготовки чиновников высшего и повышенного ранга, которые впервыеначинают работать на руководящих должностях, а также по специальным программамдля отдельных земель;
–семинары, имеющие целевое назначение (функциональные и предметные областидеятельности чиновников, повышение квалификации в связи с работой вмеждународных организациях, с объединением Германии и др.);
–курсы и семинары в соответствии с деятельностью фондов и международныхорганизаций (Германский международный фонд развития, Европейское сообщество ит.д.).
Повышаютквалификацию в Академии в общей сложности более 10 тыс. человек в год. Общаянаправленность обучения связана не с простой передачей знаний, а сформированием определенного образа мышления и поведения, характерного дляконкретного ранга чиновников. В соответствии с этим значительное время в периодповышения квалификации отводится изучению реальной практики (стажировка зарубежом и на конкретных рабочих местах), а также использованию активных методовобучения, реализуемых модераторами (преподавателями, которые организуютсвободные дискуссии, мозговые атаки, круглые столы, направленные наформирование коллективного решения проблем).
Подготовкаи переподготовка работников государственного и муниципального управленияГермании в целом представляет собой последовательную, жесткую, законченнуюсистему. Однако механический перенос ее в нашу страну практически невозможен.
Во-первых,в отличие от Германии в России отсутствует исторически сложившийся клан чиновниковс определенным профилем и уровнем образования (университетское юридическоеобразование). Во-вторых, в Германии существует отработанная, развернутая вовремени система обучения и повышения квалификации кадров, которая не отвечаетзадаче единовременной массированной подготовки или переподготовки кадров.
В-третьих,в Германии акцент сделан на юридическую подготовку, которая наиболее полноотвечает реальному положению дел в административном управлении Германии.
Всовременных же условиях России важно формирование ситуационного мышления исоответствующее обучение навыкам, приемам и методам, базирующимся нафундаментальных знаниях основ рыночной экономики.
В-четвертых,в переходный период в России практически невозможно построить жесткую системуразрядов, чинов и регламентации в процессе карьерного продвижения по службе,как это сделано в Германии, а следовательно, и соответствующую системупереподготовки и повышения квалификации работников госслужбы. Поэтому крайневажно ускорить разработку многофакторной модели чиновника российской госслужбы(в том числе по уровням). Без этого целенаправленно формировать системуобучения госслужащих практически невозможно. На мой взгляд, от экономическогоразвития зависит благосостояние всего общества в России. Очень интереснаясистема оплаты труда государственных служащих действует в Японии. Такой подходгарантирует заинтересованность государственных служащих в эффективномуправление экономикой. Возможно, это и позволило такому не большому островномугосударству достичь столь высокого уровня развития. Конечно, следует учесть ивысокий уровень коррупции Российского чиновничества, который на сегодняшнийдень абсолютно не заинтересован в улучшении благосостояния народа. Возможно,российское законодательство, в котором не трудно найти изъяны, касающиесячиновничьего аппарата и его функционирования, способствует процветаниюкоррупции, а, следовательно, и ухудшает уровень исполнения государственнымислужащими своих экономических и социальных функций. Так как в РФ нетсложившегося клана чиновников, то необходимо его создавать, при помощиповышения квалификации и переподготовки работников государственного имуниципального управления, заимствуя интересные эпизоды подготовки кадровиндустриально развитых стран.
Заключение
Взаключение моей дипломной работе следует сделать вывод, что нынешнеереформирование России тесным образом связано с реформированием государственнойслужбы, которое потребовало обеспечить государственные органы не толькоинициативными, надежными, но главное — профессионально грамотнымиспециалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них задачи.
Подготовка,переподготовка и повышение квалификации работников государственной имуниципальной службы должны опираться на определенные принципы иреализовываться с помощью системы организационных мер, регулирующих учебныйпроцесс. Характер и тип подготовки и переподготовки государственных служащихопределяются тем, для какой системы государственного управления онипредназначены. Принципы профессиональной подготовки государственных имуниципальных служащих могут быть разделены на профессиональные иобщегражданские, на внутрикорпоративные и задающие отношения корпорациибюрократии с гражданами и другими общественными институтами; кроме того,выделяется группа принципов объединения профессиональных приоритетов и волевыхкачеств.
Организацияподготовки, переподготовки и повышения квалификации, государственных имуниципальных служащих подчинена оптимальной реализации указанных вышепринципов и включает в себя систему мер по созданию новых, перепрофилированию иулучшению существующих специальных учебных заведений и их подразделений, атакже по оптимизации механизмов конкурсного отбора и селекции как обучаемых,так и обучающих. Однако реальность весьма далека от этого идеала.
Науправление происходящими изменениями в системе образования государственных имуниципальных служащих следует влиять путем создания и изменения ее нормативнойправовой базы. Основными федеральными законами, которые определяютфункционирование и развитие этой системы, являются законы «Об основахгосударственной службы», «Об образовании», «О высшем ипослевузовском профессиональном образовании». Нормативно-правовую базудополнительного профессионального образования государственных служащихсоставляют также Указы Президента РФ, постановления Правительства РоссийскойФедерации, нормативные документы Министерства образования Российской Федерации.
Подготовкауправленческих кадров осуществляется в системе образования. Как и любаясистема, образование состоит из взаимосвязанных элементов. Основными элементамиданной системы являются государственные образовательные стандарты и программы,учреждения образования, органы управления образованием, подведомственные иморганизации, общественные объединения. Подготовка кадров для управлениявключает относительно самостоятельные уровни, являющимися подсистемамиобразования – среднее, высшее, послевузовское, дополнительное профессиональноеобразование. Система дополнительного профессионального образования такжевключает образовательные программы, государственные образовательные стандарты,образовательные учреждения, органы управления дополнительным профессиональнымобразованием и подведомственные им учреждения и организации. В процессепрофессиональной переподготовки происходит получение дополнительных знаний,умений, навыков по программам, которые предусматривают изучение учебныхдисциплин, разделов науки, техники, технологии, необходимых для выполнениянового вида профессиональной деятельности. Она осуществляется для расширенияквалификации в целях адаптации к новым экономическим и социальным условиям.Дополнительное профессиональное образование осуществляется в высших учебныхзаведениях – университетах, академиях, институтах и образовательных учрежденияхдополнительного профессионального образования. К ним относятся академии заисключением академий высшего профессионального образования, отраслевые имежотраслевые, региональные институты повышения квалификации, курсы, школы,центры повышения квалификации, учебные центры службы занятости.
Невозможносовершенствование системы профессиональной подготовки государственных имуниципальных служащих без анализа опыта зарубежных стран. В проводимой зарубежом кадровой политике большое внимание уделяется методам отбора кадров какпри приеме на государственную службу, так и при выдвижении на государственныедолжности. В этих целях используются основные и смешанные методы отбора. Косновным относятся: конкурсный отбор, отбор «по выбору» и на основе экзамена напрофессиональную пригодность. Конкурсный отбор широко используется в работе скадрами, особенно при подборе кандидатов на начальные должности. Отбор «повыбору» представляет собой процедуру выбора из числа кандидатов на определенныекатегории должностей. Сущность смешанных методов отбора на государственныедолжности заключается в оценке кадров на основе сочетания политических,профессиональных и интеллектуальных качеств.
Всясистема кадровой работы за рубежом направлена на повышение качества подготовкигосударственных служащих. Во многих странах создана стройная система подготовкикадров для государственной службы. Отечественный и зарубежный опыт выработалтри концепции обучения квалифицированных кадров: концепция специализированногообучения ориентирована на сегодняшний день или ближайшее будущее и имеетотношение соответствующему рабочему месту; концепция многопрофильного обученияявляется эффективной с экономической точки зрения, так как повышаетвнутрипроизводственную и внепроизводственную мобильность работника; концепцияобучения, ориентированного на личность с целью развития человеческих качеств,заложенных природой или приобретенных им в практической деятельности.
Определенныевиды профессиональной подготовки не следует рассматривать отдельно друг отдруга. Целенаправленное обучение квалифицированных кадров предполагает теснуюсвязь и координацию между видами обучения. Преодоление кризисных явлений вобщественной жизни, повышение эффективности власти требует высокого уровнякомпетентности кадров государственной службы. Судьба любых стратегий и реформ,программ и концепций во многом зависит от чиновников, от их квалификации, от ихпонимания необходимости соответствующих действий, от уровня их общей культуры.
Какпоказывает отечественный и зарубежный опыт, для эффективного управления общественнымипроцессами, прежде всего, необходимо иметь обширные знания в области множестванаук, связанных с анализом человека и общества. Это означает, что работниковдля государственных служб целесообразно готовить в специальных учебныхзаведениях по особой системе и методике, причем на протяжении всей их трудовойдеятельности.
Напротяжении длительного периода времени в нашей стране проявлялась недооценка, ато и просто негативное отношение к зарубежному опыту государственногоустройства, управления и государственной службы развитых стран. Этот опыт неиспользовался по идеологическим соображениям, в лучшем случае к нему относилиськак представляющему сугубо познавательный интерес.
Вусловиях коренных преобразований общественного устройства по типу наиболееразвитых стран буржуазной демократии проблема освоения и адаптации опытагосударственной службы зарубежных стран к российским условиям является нетолько актуальной, но и реальной.
Системаотбора и подготовки высшего эшелона профессиональных служащих в развитыхстранах, их высокий материальный статус и престиж, защищенность отполитического произвола, та важная роль, которую они играют в регулированииэкономической и общественной жизни, способствуют формированию в этом слоеэлитарной морали. Ее частью является своеобразное чувство избранности иответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма,прагматизма и трудолюбия. Вопрос об использовании зарубежного опытагосударственной службы все больше приобретает практическую направленность. Идетинтенсивный обмен опытом специалистов государственной службы и практическихработников государственных органов с зарубежными коллегами. Проведенымногочисленные совместные семинары, симпозиумы, конференции по проблемампрофессиональной подготовки государственной службы.
Длятого чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественнойжизни, необходимо иметь профессионально подготовленные для этих целей кадры,современном мире и российском обществе происходят быстрые кардинальныеэкономические, политические, социальные и духовные изменения. Под ихвоздействием изменятся система обучения работников государственной имуниципальной службы. В свою очередь, изменения в этой системе приводят кизменениям их знаний, умений и навыков.
Такимобразом, профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих внастоящее время, без сомнения, не может быть эффективной без соответствующегонаучно-методического обеспечения, без объединения усилий в этом направлениипреподавателей, научных сотрудников, самих государственных и муниципальныхслужащих.
Список использованной литературы
1 КонституцияРоссийской Федерации.– М.: Приор, 2004.– 32с.
2 Об Образовании: Федр.Закон: [принят Гос.думой 16.11.1997]. – М.: Приор, 2003. – 45с.
3 О государственном заказе на переподготовку и повышении квалификации государственных имуниципальных служащих: Указ Президента Российской Федерации (от 7 февраля 1995 г.№103).– М.: 2000. – 128с.
4Трудовой кодекс Российской Федерации. – 4 – е изд. – М.: Ось – 89, 2006.– 224с.
5 Аверин А.Н.Социальная политика и подготовка управленческих кадров: учеб. пособие / А.Н.Аверин. – М.: Данисов и К, 2005. – 280с.
6 Борисов Е. Прежде чемучить руководителей /Е.И. Борисов// Служба кадров. – 2007. – №1 – С.51 – 54.
7 Букина Н. Неформальныйподход к обучению / Н.Букина // Служба кадров. – 2007. – №3 – С.58–62.
8 Бердюгин С. Новыйобучающий проект / С.Бердюгин., Э.Макаров // Служба кадров. – 2006.– №3 С.63 –65.
9 Бабинцев В.П. Региональнаясистема развития кадров государственной и муниципальной службы/ В.П.Бабинцев//Образовательная политика.– 2006. – №4 С.13 – 15.
10 Глазунова Н.И.Система государственного управления: учебник для вузов / Н.И. Глазунова.– М.:Юнити – Дана, 2002. – 551с.
11Гренчикова А. Подготовка молодых специалистов / А. Гренчикова, Д.Петрушова //Управление персоналом.–2004. – №12 (98) – С.63 – 65.
12Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в РоссийскойФедерации: учебный курс/А.А. Гришковец. – М.: Дело и Сервис,2003. – 464с.
13Демина А.А. Государственная служба в странах основных правовых систем мира:Нормативные акты / под ред. А.А. Демина. – М.: Книгодел,2004. – 560с.
14 Егоршин А.П.Управление персоналом: учебное пособие для вузов. /А.П. Егоршин. – 3-е изд. – НижнийНовгород: Нимб,2003. – 303с.
15 Жуков Г.Н. Основыобщей и профессиональной педагогики: учебное пособие / под ред. Г.Н. Жуков,П.Г. Матросов, С.Л. Каплан.– М.: Гардарики, 2004.– 560с.
16 Игнатов В.Г.Государственная кадровая политика и технологии ее реализации: учебное пособиек спецкурсу / В.Г. Игнатов, А.В. Слепцов. – Ростов — на-Дону.: Скагс. 2001. –328с.
17Иванов В.В. муниципальное управление: Справочное пособие / В.В.Иванов, А.Н.Коробова. – 2-е изд., доп. – М.: Инфра – М, 2006. – 718с.
18Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение вспециальность. Основы теории и организации: учебное пособие/ В.Г. Иванов.– М.: «Март»; Ростов — на — Дону: Март.2005. – 448с.
19Курбатова М.Б. Подготовка резерва на руководящие должности / М.Б.Курбатова //Управление персоналом. – 2004. – №12 (98) – С.63 – 65.
20Магура М.И. Обучение руководителей / М.М. Магура // Управление персоналом. –2004. – №12 (98) – С.53 – 62.
21Немчиков А.А. Муниципальная служба: справочное пособие / А.А.Немчиков, А.М.Володин. – М.: Дело и Сервис, 2002. – 384с.
22Оболонский А.В. Государственная служба: учебное пособие / А.В. Оболонский, А.Г.Барабошев. – 2-е изд.– М.: дело, 2000. – 440с.
23Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие длястудентов / под редакцией Д.М. Овсянко. – М.: Юриств, 1996. – 208с.
24Огнев А. Как организовать обучение руководителей?/ А.Огнев // Управлениеперсоналом. – 2004. – №6 (94) – С.26 – 27.
25Пронкин С.В. Государственное управление зарубежных стран: учебное пособие /С.В.Пронкин, О.Е. Петрунина. – М.: Аспект Пресс, 2001. – 416с.
26Пищулин Н.П. Социальное управление. Теория и практика: учебное пособие / Н.П.Пищулин.– М.: Академкнига, 2003. – Т.1.–540с.
27Петров О.А. Чему и где учиться повышать квалификацию / О.А.Петров, Л.В.Калашников //Служба кадров. – 2001. – №8 – С.87 – 93.
28Плечева Н. Идем на «Кадровый прорыв»/ Н.Плечева // Служба кадров. – 2006. – №8– С. 69–74.
29Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системныйподход /А.И. Радченко. – 2-е изд., перераб. и доп. – Ростов-на-Дону:Ростиздат,2001. – 720с.
30Шкатулла В.И. Настольная книга менеджера по кадрам: учебное пособие /В. И.Шкатулла. – 2-е изд., изм. и доп. — М.: Норма — Инфра,2000. — 560с
31Шубенкова Е.С. Внутрифирменное обучение персонала /Е.С. Шубенкова // Управлениеперсоналом.2004 – № 20 (106) – С. 44 – 46.