Филиалгосударственного образовательного учреждения высшего профессиональногообразования
«ОРЛОВСКАЯРЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ» в г. БРЯНСКЕ
Кафедраконституционного и муниципального права
Специальность030501 — Юриспруденция
КУРСОВАЯ РАБОТА
ПРАВОТВОРЧЕСТВО ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Студент:
Косничан Ю.А.
группа ЮВЗ-06
Преподаватель:
Макуев Р.Х.
Д-р юрид. наук
профессор
г. БРЯНСК – 2007
Содержание
Введение
1. Правотворчество:понятие и назначение. Принципы. Виды
1.1 Понятиеи назначение правотворчества
1.2 Принципыправотворчества
1.3 Видыправотворчества
2. Законодательныйпроцесс
2.1 Законодательныйпроцесс и правотворческая политика
2.2 Законодательнаятехника
2.3 ПрактикаРоссийского правотворчества и правотворчество в субъектах Российской Федерации
3. Проблемыи перспективы правотворчества
3.1Проблемы правотворчества
3.2 Перспективыи развитие правотворчества
Заключение
Списокисточников и литературы
Введение
Одно из важнейших направлений государственнойдеятельности – правотворчество. В его понимании сегодня обозначились двааспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственносам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовкеданный процесс охватывает все стадии, начиная с момента правотворческогозамысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие,опубликование и т.д.).
Несмотря на различие в подходах к пониманиюправотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке,переработке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчество – одно изосновных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений [10,с. 412]. Это определение несколько дополнено Р.Х.Макуевым [11, с. 407]. По его мнению,в основу правотворческого процесса заложена целенаправленная последовательнаядеятельность общества и правотворческих органов, направленная на урегулированиенаиболее важных для них общественных отношений правовыми средствами. Врезультате можно сделать вывод, что в процессе правотворчества участвуют нетолько «управомоченные органы» но и общество. Учитывая это можно также обратитьвнимание на несколько обобщенное, но вместе с тем и наиболее краткоеопределение понятия правотворчества предложенное А.В.Малько [12, с. 157]. Авторсчитает, что правотворчество – это деятельность прежде всего государственныхорганов по принятию, изменению и отмене юридических норм.
Современную правотворческую практику характеризуетнебывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социальнозначимые решения в государственном механизме управления обществом, как правилотребуют должного их нормативного обеспечения. К тому же высокая динамичность ввозникновении новых сфер и отраслей, которые нуждаются в правовом нормировании,это требование актуализирует. В первую очередь в связи с потребностямигосударственного развития, проведения масштабных преобразований в сфереадминистративных, судебных, налоговых отношений. Учитывая то, что заметна иобщая тенденция к стабилизации социально-политической ситуации в стране,правовая база не только реформ и преобразований, но и повседневногогосударственного бытия постоянно нуждается в дополнении, корректировании,исключении устаревших и введении новых законодательных механизмов [13, с. 12].
Наряду с небывалой интенсивностью правотворчества вРоссийской Федерации не менее актуален вопрос эффективности правотворчества,хотя он и перестал быть одним из наиболее обсуждаемых в правовой науке. Этоможно объяснить тем, что на Западе данная проблематика, будучи в теоретическомплане в основном исчерпанной, перешла в плоскость практической социологии, а вРоссии, не будучи исчерпанной – в плоскость политики.
По ряду причин, и прежде всего в следствии пересмотранекоторых теоретических установок применительно к постперестроечным реалиямРоссии область исследования эффективности права приобретает особое значение длясовершенствования правотворческой работы. [14, с. 87].
В созидательном правотворчестве непременно учитываютсямногочисленные стороны, факторы общественного бытия. Среди них – общественныеинтересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формирующиеся иформализируемые нормы и т.д. Верно отмечается, что следует избегатьсхематичности, методов аксиом, шаблонностей и т.д. Однако сказанное неозначает, что не следует пользоваться выдержавшими длительную проверкупрактикой известными процедурами, методами и способами. Задача, видимо, состоитв том, чтобы совершенствовать механизм правотворчества, который в целом доказалсвою состоятельность, а не перестраивать и ломать его. [11, с. 408].
На фоне вышесказанного, весьма немаловажную, и в какой томере обобщающую роль, играет проблема нормативного урегулированияправотворчества в качестве единой, основанной на общих принципах,целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующейдеятельности, а также нормативное оформление её наиболее рациональных средств,методов и инструментария.
Российская правовая система объективно нуждается вупорядочении. Главная практическая цель такого упорядочения – совершенствованиеюридического качества нормативных правовых актов, формирование единой инепротиворечивой системы российского законодательства, строгая согласованностьнормативных правовых актов, высокое содержательное и юридико-техническоекачество подготовки их текстов, организационная и ресурсная обеспеченностьреализации правовых норм. Хотя очевидно, что даже будучи нормативнозакрепленными, сами по себе эти правовые нормы не будут действовать: вмеханизме их реализации не последнюю роль играют исполнительность и дисциплинатех, кто нормы закона будет применять. Тем не менее именно с нормативнымутверждением правил о правотворчестве тесно связана проблема эффективностинормативного правового регулирования.
Нынешняя практика правотворческой работы пока неприобрела тех характеристик системности, плановости, скоординированности,которые позволили бы в необходимой мере обеспечить качество и стабильностьдействующих норм права. Но именно плановость, системность, скоординированностьв деле правотворчества в настоящее время наиболее нуждаются в практическом ихнормативном разрешении. [13, с. 13]
Итак основными проблемами правотворчества в РоссийскойФедерации являются: многообразии подходов к пониманию правотворчества,упорядочение и нормативное урегулирование правотворчества, эффективностьправотворчества. Также повышенное внимание в последнее время уделяется вопросамсогласования результатов правотворчества на федеральном и региональном уровнях.
Учитывая актуальность вопросов связанных с правотворчеством,эта тема достаточно широко освещена в научной литературе, периодическихизданиях правовой направленности, а также в широкой прессе.
Тема правотворчества присутствует практически во всехучебниках и методических пособиях по теории государства и права. Из них можновыделить литературу следующих авторов: Н.И.Мотузова [10], Р.Х.Макуева [11],А.В.Малько [12].
Проблемы, анализ и тенденции правотворчества в РоссийскойФедерации несколько шире освещены в периодических изданиях, в связи с тем, чтопериодика гораздо быстрее реагирует на любые изменения в любой сфере. Такжехочу заметить, что темы, которые обсуждаются в журналах имеют как правило узкоспециализированныйхарактер, что позволяет гораздо глубже вникнуть в суть данного вопроса илипроблемы. Среди периодических изданий, наиболее часто освещающих темуправотворчества в Российской Федерации хочу отметить «Журнал РоссийскогоПрава», журнал «Правовая политика и правовая жизнь», журнал «Конституционное имуниципальное право».
Также немало интересного для раскрытия темыправотворчества может предложить и сам продукт правотворчества –законодательные акты. Из них хотелось бы выделить Конституцию РоссийскойФедерации и некоторые законодательные акты субъектов РФ – которые зачастуюпротиворечат друг другу, а также Гражданский кодекс Российской Федерации и рядфедеральных законов, между которыми также не редкость противоречия инесогласованность.
Объектом исследования в курсовой работе являютсяправоотношения, возникающие в процессе правотворчества.
Предметом исследования являются правовые нормы иобщественные отношения, влияющие на правотворчество в Российской Федерации.
Цель и задачи работы. Целью курсовой работы являетсякомплексное исследование правотворчества как общественного явления, какпроцесса и как вида деятельности, а также факторов которые влияют направотворчество.
Для достижения указанной цели поставлены следующиезадачи:
1.Раскрытие актуальности вопроса правотворчества вРоссийской Федерации.
2.Осмысление понятия и назначения правотворчества вРоссийской Федерации.
3.Изучение принципов и видов правотворчества в РоссийскойФедерации.
4.Определение теоретической и практической значимостиправотворчества.
5.Выявление особенностей правотворчества в РоссийскойФедерации.
6.Анализ проблем правотворчества в Российской Федерации иперспектив его развития.
7.Подготовка теоретических выводов по заданной теме.
1. Правотворчество. Понятие и назначение. Принципы. Виды
1.1 Понятие и назначение правотворчества
Итак, что же такое правотворчество? Как уже было сказано,это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению иотмене юридических норм. Несколько иначе звучит определение изложенноепрофессором Р.Х.Макуевым [11, с. 407]. По его мнению правотворчество – этопоисковая и процедурная деятельность по переводу правовыми предписаниями нужныхобщественных отношений в систему правоотношений. Как мы видим эти определенияразличны по своей формулировке но в целом одинаковы по смыслу. Если первоеопределение больше отвечает на вопросы «что?» и «кто?», то второе на вопросы«как?» и «зачем?». Конечно же, правотворчество это прежде всего деятельность.Безусловно, деятельность поисковая, и поиск этот, на мой взгляд, в первуюочередь связан с унификацией и упрощением того или иного правового акта при егомаксимальной смысловой нагрузке, а также с нахождением единственно верногоправового приема в бесконечном лабиринте права и переплетении общественныхинтересов для получения нужного результата. Говоря лирическим языком правильнонайденный результат правотворчества (к примеру, закон) должен «лечь» наобщество и общественные отношения так же тихо и незаметно, как снегбезветренной зимней ночью. Безусловно правотворчество деятельность процедурная.Правотворчество вообще процесс сложный. С момента возникновения правотворческойинициативы и до момента принятия соответствующего правового акта проводитсямасса юридических процедур. Правотворчество – деятельность прежде всегогосударственных органов. Это связано с тем, что существует ряд государственныхорганов, которые непосредственно участвуют в правотворческой деятельности иявляются основными «поставщиками» законов и иных правовых актов. Это преждевсего Президент, Государственная Дума, Совет Федерации и Правительство.Основными же причинами существования правотворчества как такового является (вразвитом обществе) необходимость перевода правовыми предписаниями нужныхобщественных отношений в систему правоотношений.
Исходя из сущности правотворчества, принято выделятьнесколько его элементов: 1) опознание, изучение и анализ явлений и процессов,требующих правовой регламентации или побуждающих к ней; 2) определение органаили субъекта, управомоченного принимать прогнозируемый нормативно-правовой акт;3) установление формы предполагаемого нормативно-правового акта; 4) подготовка,принятие или изменение акта в рамках обязательных процедур; 5) подписаниенормативно-правового акта; 6) порядок доведения акта до населения, введения егов действие.
Все элементы правотворческой деятельности взаимосвязаны.Значение этих взаимосвязей, предопределяющих целостность правотворческогопроцесса, связано с тем, что все элементы в единстве и каждый в отдельности наоснове своих функциональных задач позволяют: а) выявить неэффективные правовыеакты; б) отказаться от ненужных нормативно-правовых актов; в) приостановитьлокализовать нормативно-правовые акты, не учитывающие сложности экономических,политических, религиозных, национально этнических противоречий, нередкообостряющие кризисную ситуацию; г) оперативно ввести, принять востребованныйобществом, обусловленный социально-экономической ситуацией нормативно-правовойакт. [11, с. 408].
Структурное содержание правотворческого процессаскладывается из двух частей. Первая – включает в себя организационные вопросыправотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовкапроекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующий государственной илиобщественной организации, трудовом коллективе и т.д.); вторая – в своей основеопирается на правовые начала, а точкой отсчета её функционирования служитрешение о подготовке проекта нормативного акта.
Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общемконтексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальномуобсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этомув процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая предусматриваетпредварительное формирование государственной воли при составлении проектанормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характери не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственнойволи в нормах права – вторая стадия, которая превращает проект нормативногоакта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.
Внутри этих стадий существуют различные процедурныеоперации формирования нормативных актов в зависимости от их юридическойзначимости в правотворческой иерархии. Система органов государственной власти иуправления, составляющих её сердцевину, образует юридическую субординациюиздаваемых актов, основанную на всеобщности и дифференцированности их властныхполномочий. Такая специализация предопределила и нынешний субъектный составправотворческого механизма в Российском государстве, начиная с высшихпредставительных органов власти и управления Федерации и входящих в неёреспублик, вплоть до низших её звеньев. [10, с. 412-413].
В правотворческом процессе весьма важно обеспечитьвсесторонний учет всех факторов, влияющих на него, находить решения, учитыватьособенности их проявления на каждой стадии, осуществлять правотворческуюдеятельность на основе строгого соблюдения принципов правотворчества.
1.2 Принципы правотворчества
Правотворческий процесс основывается на определенныхпринципах, к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласностьправотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь справоприменительной практикой. Итак попробуем выяснить что же это за принципы ина сколько им соответствует сегодняшняя действительность.
1.Демократизм и гласность правотворчества. Суть принципазаключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческиморганом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовыхколлективов к правотворческой деятельности, гласности её осуществления, чтовыступает своеобразной гарантией от бюрократизма в реализации такой важнейшейгосударственной функции. Распространена практика всенародного обсуждениязаконопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио,телевидения. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложенияанализируются правотворческим органом, после чего в подготавливаемый актвносятся соответствующие изменения. Но высшим проявлением демократизмаправотворчества является референдум.
2.Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо инепосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизмапринятия государственных решений. К такого рода деятельности должныпривлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которыеобладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.Между тем нередко депутаты не являясь специалистами в области юриспруденции,самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже сзаконопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами.Правотворческий делетантизм приводит к некорректному обращению сзаконодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю. Работа посовершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться постоянно ипо нескольким направлениям.
3.Законность правотворчества. В основу этого принципаположено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке,принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться врамках закона, и прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкоесоблюдение регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликованиянормативно-правовых актов. Законность правотворчества также предполагаетстрогое исполнение правил юридической техники, и в первую очередь субординациюправовых актов. Кроме того содержание правовых актов не должно быть«антиправовым», а призвано отвечать идеалом правового государства, началамдемократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права.
4.Научный характер правотворчества и его связь справоприменительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся ктому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а притщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политическойобстановке, потребностей правового регулирования тех или иных сторонобщественной жизни, целесообразности подобного регламентирования.
Помимо приведенных принципов [10, с. 414-413], профессорР.Х.Макуев [11, с.411-412] выделяет следующие принципы:
5.Принцип системности, предполагающий строгий учетсистемных характеристик права.
6.Принцип исполнимости – утверждает необходимость приподготовке законопроекта, принятии закона учитывать широкий спектр факторов(финансовых, кадровых, организационных, юридических и других.
7.Принцип эффективности правового акта, что предполагаетмаксимальный учет факторов эффективности правоприменительного процесса.
8.Принцип гласности.
Существенное влияние на научный характер правотворчестваоказывает планирование законодательных работ.
Вместе с тем без связи с правоприменителемзаконодательный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судитьоб эффективности принятых решений, корректировать свою работу.Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки ипросчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности.
1.3 Виды правотворчества
В целом можно выделить три вида правотворчества:
1.Правотворчество компетентных государственных органов.Представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственнойвласти и управления, в результате которой формируется система законодательства.Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом,соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства.Результатом правотворчества государственных органов могут быть законы иразличного рода подзаконные акты (указы Президента, постановленияПравительства, инструкции министерств и ведомств, постановления и распоряженияорганов власти на местах).
2.Санкционированное правотворчество. Разрешеннаягосударством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителейпредприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторыхнегосударственных органов и учреждений, результатом которой являютсяисключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданныепо вопросам, составляющим их компетенцию.
3.Референдум. Проводится по наиболее важным вопросамгосударственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет своювласть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакомуутверждению.
На виды правотворчество делится по следующим критериям:
1.Субъект правотворчества – орган или общественноеформирование, правомочия которого на принятие соответствующего правового актаопределяются конституционным или иным законодательным статусом. Только такомусубъекту принадлежит инициатива подготовки и принятия нормативно-правовогоакта, либо реагирования на правотворческую инициативу других правомочныхсубъектов – например, Президента Российской Федерации, депутатовГосударственной Думы, Конституционного суда. [1, ст. ст. 104, 134].Законодательная инициатива может принадлежать и общественным объединениям,группам или отдельным гражданам. Рассмотрение предложений последних взависимости от установившейся между ними правовой субординации носит либообязательный, либо рекомендательный характер.
2.Регламенты правотворчества различных органов,регулирующих процесс подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силуправовых актов. В них точно определяются стадии движения проекта акта, видысовершаемых с ним необходимых действий, конкретные субъекты, принимающиеучастие в каждой стадии, их права и обязанности и процедурный порядоквзаимоотношений между ними. Регламенты законодательной власти федерального и региональногоуровней по сложности и объему неодинаковы. Наибольшей сложностью отличаютсярегламенты палат парламентов, что связано с многочисленностью этапов, процедурзаконодательного процесса (механизма формирования законов).
3.Ориентированность правотворческого процесса на строгоопределенные виды правовых актов, формирование которых является целью ихдеятельности, определяющих пределы дозволений их правоформирующих действий,обозначающих границы отличия формируемого акта от актов других органов. Важную рольв этом плане играют положения Конституции [1, ст. ст. 84, 85, 115].
4.Относительное определение темы, структуры, объема исодержания будущего правового акта. Такой подход позволяет избежать ненужногосмешения в повседневной практике различных видов нормативно-правовых актов.
На основании рассмотренных критериев, учитывая иерархиюправовых актов, можно выделить пять обособленных видов правотворчества.
1.Законотворчество – это законодательный процесс,связанный с прохождением стадий и с действиями по подготовке, обсуждению ипринятию законов. Закон не противоречащий конституции, нормативно – правовойакт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественныеотношения, принимаемый законодательным органом в установленном правом порядке.
2.Подзаконное правотворчество. К нему относитсяправотворческая деятельность президента, правительства и иных органовисполнительной власти. Ему присущи свои особенности. Во-первых, он сообразуетсяс предписаниями законов. Во-вторых, для него не характерна многоступенчатостьзаконотворческого процесса. Подзаконное правотворчество более оперативно иотличается динамичностью. В-третьих, каждый орган сам определяет порядокподготовки, перечень обязательных процедур, согласования, рассмотрения,принятия, подписания правовых актов.
3.Прямое, непосредственное правотворчество. Данный видправотворчества отличают следующие признаки: а) оно проводится по инициативегрупп граждан, части населения; б) единство воли участников референдумаявляется исключительным и прямым правообразующим источником конституционногозакона или иного нормативно-правового акта; в) итоги референдума являютсяокончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшейюридической силой; г) итоги референдума по проблемам правотворчества игосударственного строительства являются обязательными; д) подготовка кпроведению референдума по государственно-правовому строительству возлагается нагосударственные органы и избирательные комиссии.
4.Корпоративное нормотворчество. Осуществляется в соответствиис законами об акционерных обществах (сельскохозяйственной и производственнойкооперацией, жилищной кооперацией, садовым товариществом и т.д.).
5.Нормативные договоры. Их также следует отнести ксамостоятельному виду правотворчества. Таковыми являются внутрифедеральные,управленческие конституционного характера договоры и соглашения, самостоятельнозаключенные между собой различными государственными органами.
В современных условиях проведения административнойреформы в России большое значение имеют не только нормативные акты Президента,направленные на формирование новой системы и структуры федеральных органовисполнительной власти и практические действия по их реализации, но итеоретические наработки исследователей, являющихся научной основой реформированиямеханизма государства.
Принципиальное теоретическое значение имеет ответ навопрос: какое место в системе юридической деятельности занимает ведомственноенормотворчество и каковы его перспективы? Такая постановка вопроса обусловленапрежде всего тем, что в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчестване имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активнопропагандируя идею «верховенства закона», предлагают полную ликвидацию всейподсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее, большинствотеоретиков понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные акты вправовом регулировании общественной жизни.
Становление новой правовой системы без ведомственногонормотворчества невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболееважные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции,регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этимактуальной проблемой теоретического и практического плана является разработкасовременной модели концепции ведомственного нормотворчества, которая не имелабы ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества. [24, с.11].
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, чтоправотворчество является довольно сложным процессом. Оно имеет конкретные цели,основывается на весьма четко определенных принципах и подразделяется на виды.
2. Законодательный процесс
2.1 Законодательный процесс и правотворческая политика
Законодательный процесс выступает составной частью правотворческогопроцесса и включает в себя четыре основные стадии: 1) законодательнуюинициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародованиезакона.
1)Законодательная инициатива – право компетентныхорганов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательнойинстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта,поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом.Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, которыевысший законодательный орган обязан принять к своему производству. Такиепредложения должны иметь необходимые обоснования.
Согласно статье 104 Конституции Российской Федерацииправом законодательной инициативы обладают: Президент РФ; Совет Федерации;члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ;представительные органы субъектов Российской Федерации. Право законодательнойинициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ; Верховному Суду РФ;Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
Законопроекты о введении или отменен налогов,освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменениифинансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающиерасходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены толькопри наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Инициатива является ответом на потребности общественногоразвития: она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодолениякоторых тормозится прогрессивное развитие общества.
Инициатива – это почин, носящий общественно значимыйхарактер. Бесспорно, удовлетворение интересов каждого индивида, группы важнодля развития общества. Инициатива же есть нечто большее, чем действие,реализующее интерес индивида или отдельной группы. В инициативном действиивсегда на первом месте общий интерес.
Категория инициативы обозначает конкретный акт проявленияактивности личности, поступок, который всегда необычен, экстраординарен,по-особому мотивирован, в высшей степени позитивно активен. Инициатива –явление прерывистое. Жизнь общества не может состоять из сплошного инепрерывного потока инициативы. Она – всегда заметное событие в жизни идеятельности людей. [23, c. 15].
2)Обсуждение законопроекта происходит на заседанииГосударственной Думы. На этой стадии допускаются поправки, изменения,дополнения или исключения ненужных положений.
3)Федеральные законы принимаются Государственной Думойбольшинством голосов от общего числа ее депутатов и в течении пяти днейпередаются на рассмотрение Совета Федерации.
Федеральный Закон считается одобренным Советом Федерации,если за него проголосовало более половины от общего числа этой палаты либо втечении четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Принесогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный законсчитается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало неменее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятыйфедеральный закон в течении пяти дней направляется Президенту РоссийскойФедерации для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводитсячетырнадцать дней [1, ст. 107].
Вместе с тем если Президент в течении указанного срока смомента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума иСовет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматриваютданный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен вранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числачленов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежитподписанию Президентом РФ в течении семи дней и обнародованию.
4)Согласно статье 2 Федерального Закона «О порядкеопубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,федеральных законов, актов палат Федерального собрания» [6] датой принятияконституционного федерального закона считается день, когда он одобрен палатамиФедерального собрания, а датой принятия текущих федеральных законов считаетсядень принятия их Государственной Думой в окончательной редакции.
Все федеральные законы подлежат официальномуопубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ.
Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднеедесяти дней после их принятия.
Федеральные законы и акты палат Федерального Собраниявступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации поистечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законамиили актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Источниками официального опубликования федеральныхзаконов и актов палат Федерального собрания считается первая публикация ихполного текста в «Российской Газете» или в «Собрании законодательства РоссийскойФедерации». [10, с. 415-418].
Анализ научной и учебной литературы по вопросамправотворческой деятельности показывает, что вся совокупность общественныхотношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения ипринятия будущего закона чаще всего понимается как законодательный процесс,иногда как законотворческий процесс и крайне редко как законопроектный процесс.При этом термин «законопроектный процесс» не всегда последовательноиспользуется даже в тех документах, которые непосредственно регулируютзаконодательные процедуры в представительных органах государственной власти. Иэто несмотря на то, что вся деятельность всех участников общественных отношенийпо разработке будущего закона и по переводу проекта закона в действующий законсвязана именно только с проектом закона, а не с законом как действующим иобладающим юридической силой нормативно-правовым актом. Очевидно, что еслипринять за основу определения наименования всех отношений, составляющихсодержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предметих усилий, каким является законопроект до тех пор, пока он, наконец, не получитстатус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнетдействовать, то единственно правильным наименованием можно признать толькотермин «законодательный процесс». [22, с. 61].
Если взять совокупность законодательных актов заопределенный период времени и выявить их политическую направленность, то можноопределить так называемую правотворческую политику. Правотворческую политикунельзя отождествлять с правотворчеством. Правотворческая политика определяетсякак деятельность по формированию и управлению правотворческим процессом. Такаядеятельность носит осознанный, рационально-волевой характер, следовательно, веё основе должна лежать определенная концепция, предполагающая представление оцелях правотворческого процесса и методах воздействия на него. Она должна бытьнаправлена на совершенствование системы правовых средств, формированиесубъективной системы законодательства.
Субъектом правотворческой политики может быть какгосударство, так и различные общественные силы, прежде всего политическиеинституты. Можно говорить о правотворческой политике какого-либогосударственного органа – Государственной Думы, Президента, Правительства; ополитике партии или лоббистской группы. Государственная правотворческаяполитика – это не что иное, как государственное воздействие на правотворческийпроцесс, которое должно быть осмысленным и систематизированным.
Законодательная политика несомненно должнасоответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на языкправа потребности общественной жизни. В тоже время в связи с появлением вобществе групп населения, каждая из которых оценивает реальность со своейсобственной точки зрения, не так просто определить: какими должны бытьсоциальные цели и средства их достижения; как этими группами будет воспринятзакон или иной нормативно-правовой акт. Практически любая попытка с помощьюзакона решить ту или иную социальную проблему представляет собой медаль,имеющую обратную сторону. Государство должно нести ответственность запроведение любого социального эксперимента и быть подконтрольно в проведениисвоей политики гражданскому обществу. Совершенствование механизма согласованияволи государства и народа при формировании правотворческих решений являетсяодной из задач правовторческой политики. Гражданское общество должно болееактивно влиять на процесс подготовки законопроектов. Гласность и демократизм — это принципы на которых должен строиться процесс законотворчества. [16, с.141-142].
2.2 Законодательная техника
Прежде чем раскрыть понятие законодательной техники,следует подчеркнуть, что оно напрямую связано с законотворчеством.Законотворческий процесс является частью правотворчества, его видом.Законотворчеству присущи многие черты единого правотворческого процесса.
Важной частью законотворческого процесса являетсяформирование закона, предельно лаконичное и точное формулирование егосодержания. Здесь в действие вводится такой исторически оправдавший себяинструмент, как законодательная техника. Она позволяет законотворческой системеразработать и принять наиболее эффективный, иногда оптимальный вариант закона.Законодательная техника имеет свои общие закономерности, получившие общее признаниев зарубежной и отечественной теории законотворчества и закона.
Законодательная техника – это система правил и приемовнаиболее рациональной организации и логически последовательного формированиязаконов (и подзаконных актов) в соответствии с их сущностью и содержанием.
В процессе подготовки и принятия правотворческого решения(общего и частного (принципиальную роль играет получение и анализ релевантнойинформации, отражающие самые различные общественные отношения. С позиции теориипринятия решений правотворчество – это процесс целесообразного преобразованияисходной информации, когда первичная юридическая, экономическая, социальная,политическая информация преобразуется в правовую – правовые нормы и институты.
Необходимой информацией должен быть обеспечен каждыйэлемент концепции нормативного правового акта. Используемая информация делитьсяна две большие группы: 1) нормативная информация (сведения о нормах); 2)социально-правовая информация (сведения о социальных процессах).
В последнее время информационные процессы в сфереправотворчества стали объектом правового регулирования. Закреплен термин«информация, необходимая для ведения законопроектных работ».
Задача информационного обеспечения правотворческойдеятельности Российской Федерации в полной мере не решена. Предстоит еще немало сделать. В частности, необходимо проведение следующих мероприятий;
оптимизация доступа законодательных и иныхправотворческих органов к правовой информации зарубежных государств;
активизация процесса участия Министерства юстиции РФ всоздании мировой информационной системы нормативных правовых актов;
продолжение работы по кооперации информационных системФедерального Собрания и парламентов мира.
В рамках указанной тенденции встает проблема созданияинтеллектуальных компьютерных систем, способных моделировать процессы принятиярешений.
В информационно развитых странах уже создано несколькодесятков таких систем, способных решать некоторые формализуемые задачиправотворчества. Разрыв между уровнем Российской Федерации в решении даннойпроблемы и другими странами огромен. В сфере методов искусственного интеллектавозможно решение следующих задач правотворчества: 1) создание интеллектуальныхинформационно-поисковых систем, 2) автоматизированный анализ нормативныхактов.[17, с. 16, 18].
Завершая рассмотрение законодательной техники, видимо,следует отметить, что куда правильнее говорить о юридической технике. При этомособый акцент необходимо сделать на том, что юридическая техника – это системаправил и приемов, используемых при подготовке, формировании и опубликовании нетолько законов, но и вообще нормативно-правовых актов различной юридическойсилы. Следует также акцентировать внимание на том, что большая частьюридической техники состоит из деловых обыкновений. Мечтой юристов всего мираостается создание стройных правовых основ юридической техники международного иотечественного права.
2.3 Практика Российского правотворчества иправотворчество в субъектах Российской Федерации
Законодательная деятельность в целом – от планированияподготовки проектов нормативно – правовых актов до введения их в действие – привсей её значимости в системе государственного управления не может считатьсясамодостаточной. Действенность любого закона, достижения результата, на которыйрассчитан закон, однозначно гарантированы быть не могут. Исполнение нормативныхправовых актов не обеспечивается универсально. Всякая норма не может бытьвнедрена исключительно посредством государственного законотворческогомеханизма. При реализации нормативных правовых актов включаются «попутные»механизмы, которые способны заблокировать, либо, наоборот, обеспечитьбеспрепятственное их исполнение. Это, например, их материальная обеспеченность,экономическая целесообразность, нравственная обоснованность и др. Учет «помогающих»и «препятствующих» реализации будущего закона условий в процессе подготовкизаконопроекта – обязательный элемент формирования законодательногорегулирования. Поэтому «отслеживать» действенность, анализировать и оцениватьсостояние федерального законодательства в целом – необходимое условие длянормальной организации последующей правотворческой работы, поскольку анализсуществующего состояния законодательства позволяет делать прогнозы относительноего динамики, намечать пути развития. [13, с. 19-20].
Законодательный процесс в субъектах Федерации являетсяразновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур,последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных срассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.
Как известно, федеральная Конституция закрепляет общиепринципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации. Наиболее частоиспользуемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерацииявляются Федеральные конституционные и федеральные законы.
Федеральный закон от 06 октября 1999г. «Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации» [7] определилкруг вопросов по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы ипостановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанномзаконе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать ииные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральнымизаконами и законами субъекта к его ведению и полномочиям.
Если взять различные уровни правовой политики и в связи сэтим – проблемы взаимосвязи и взаимодействия федеральной и региональнойполитики, следует обратить внимание на то, что в российской, равно как и влюбой другой федерации, в силу ее природы и характера именно как федерации, гдеее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в тоже время, взаимодействуя между собой, единое, целое государственноеобразование, федеральная правовая политика не может создаваться, существовать иреализовываться изолированно, вне связи и взаимодействия с региональнойправовой политикой, проводимой каждым субъектом федерации на своем уровне.
Как показывает опыт существования и деятельности вправовой сфере различных федераций, федеральная правовая политика, несмотря нато, что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействиисубъектов федерации, тем не менее является вполне самостоятельным, определяющимпо отношению к ним федеральным феноменом, имеющим свои собственные федеральныецели и приоритеты, свои формы выражения и задачи.
В свою очередь региональная правовая политика,формируемая и проводимая на уровне субъектов федерации, выступает как относительносамостоятельное явление по отношению к федеральной правовой политике,существующее и функционирующее, однако, в ее рамках и на ее основе. Степеньсамостоятельности региональной правовой политики, а в месте с тем и характеррегиональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самихрегионов – субъектов федерации, характером их отношений в целом, точнее – сцентром управления федерацией. [19, с. 72].
В принципе процедура подготовки и принятия нормативныхправовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре нафедеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествуетвключение проекта акта в план законопроектных работ органа государственнойвласти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные,законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального,экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составлениеподобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов.При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнениевсех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и ихобъединений.
Что касается участия субъекта Федерации в федеральномзаконодательном процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектовФедерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативыпозволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся встране, и в определенном смысле управлять ею.
Однако если посмотреть, сколько законопроектовнаправляется в Госдуму из субъектов Федерации, картина окажется довольномрачной. С места прибывает ничтожная часть законодательных предложений. Причем,не смотря на рост их количества. Если в 2003 году было подано 386законопроектов, то в прошлом – уже 562. Сколько из проектов дошло до законов,видно из вышеприведенных цифр. В целом за последние 12 лет реализовано только4,5 процента предложений, поступивших из региональных парламентов. Одной изпричин того, что к жизни пробивается так мало законодательных инициатив, и едвали не главной, называется неэффективное финансирование законотворческогопроцесса. В доказательство тому проводится параллель: чем беспечнейзаконодательный орган, тем заметнее отдача. Например, лидерами по числузаконодательных инициатив, внесенных в Госдуму нынешнего созыва, являютсяМосковская областная Дума, Московская городская Дума и Законодательное СобраниеКраснодарского края. В их активе по пять законов. [25, с. 12].
К сожалению, в настоящее время субъект РоссийскойФедерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральномправотворчестве. Ни в конституции РФ ни в регламентах Палат Федеральногособрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкойрегламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении правазаконодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие – остаточно ещесохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъектФедерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иныенормативные правовые акты.
Издаваемые в субъектах РФ акты управления являютсяважнейшим средством реализации целей и задач публичной администрации.Посредством издания таких актов органы исполнительной власти добиваютсянадлежащего функционирования всей системы государственного и муниципальногоуправления. Акты управления представляют собой основную юридическую форму,через которую органы и должностные лица исполнительной власти реализуют своивластные полномочия, обеспечивают претворение в жизнь требований федеральныхзаконов и законов субъектов РФ, указов Президента и постановлений ПравительстваРоссии.
Особое место среди актов управления, принимаемых всубъектах РФ, занимают нормативно-правовые акты, издание которых во всехслучаях влечет установление, закрепление или отмену юридических норм,направленных на регулирование управленческих, имущественных, земельных и иныхотношений. Являясь самыми многочисленными источниками права, они обеспечиваютконкретизацию законов в сфере управления, которая обусловленатерриториально-географическим многообразием страны, пробельностьюзаконодательных актов, недостаточно высоким профессионализмом государственных имуниципальных служащих. Не менее значимо и то, что по сравнению с законаминормативные акты управления способны обеспечить более оперативное реагированиена динамику потребностей правового регулирования, которая объективнопредполагает наличие в системе средств нормативно-правового регулирования нетолько законодательных, но и подзаконных актов. Именно за счет изданияпоследних органы и должностные лица исполнительной власти в состояниидобиваться адекватного учета происходящих в сфере управления изменений. [20, с.4].
Активными формами участия субъектов в федеральном правотворчествемогли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждениизаконопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместнаязаконодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации.Она направлена на решение какой то общей задачи и тем самым обеспечиваетопределенную гармонизацию российского законодательства. В ходе её осуществлениякоординируются разные интересы, что позволяет более полно отражать впринимаемом законе потребности общественного развития.
Круг лиц и органов, обладающих правом законодательнойинициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов вих уставах.
Основной формой проявления права законодательнойинициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта.Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается формазаконодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, скоторыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектовФедерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у нихквалифицированных кадров.
К тому же такие субъекты Федерации, как края, области,автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении правазаконодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права признанынедавно.
Однако, как справедливо замечено, интенсивноеиспользование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им правасоздает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется иходнотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчаснаблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральныйзаконодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует приниматьнеобходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способнойпредупредить подобные явления, следует, пожалуй, назвать оперативный взаимныйобмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какаяименно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие срокипоступает на рассмотрение Федерального Собрания. [21, с. 18-19].
Законодательные и исполнительные органы субъектаФедерации взаимодействуют между собой в установленных федеральными законами изаконами субъекта формах в целях эффективного управления процессами экономическогои социального развития субъекта и в интересах его населения. В рамках такоговзаимодействия высшее должностное лицо субъекта, органы исполнительной властинаправляют принятые ими правовые акты в законодательный (представительный)орган субъекта. Законодательный орган субъекта, в свою очередь, вправеобратиться к высшему областному лицу субъекта, в органы его исполнительнойвласти с предложением о внесении изменений и дополнений в эти акты либо об ихотмене. Он так же может обжаловать указанные акты в судебном порядке.
Конечно, проходит не мало времени, чтобы подготовленныйпроект соответствующего документа субъекта Федерации был направлен и обсужден взаконодательном (представительном) органе и его комиссии, прежде чем мог бытьпринят в качестве закона или другого акта.
Законодательный процесс является формально юридическимвыражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологиюсоздания закона. В результате последовательной реализации составляющих егопроцедур в правовой сфере начинает действовать новый закон – нормативный акт,создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий намассовое правосознание общества. [18, с. 20-22].
3. Проблемы и перспективы правотворчества
3.1 Проблемы правотворчества
Российское законодательство страдает проблемами, в неммного разночтений, несогласованностей, юридических коллизий на разных уровнях ив разных формах. Основные причины такого положения заключаются внепоследовательности и бессистемности правовой политики, отсутствии четкообозначенных приоритетов. Это, в свою очередь, проявляется в импульсивностизаконодательства, бессистемности законотворческих работ.
С качеством законотворчества, подготовкой нормативныхактов связан принцип профессионализма правотворчества. К такого родадеятельности должны привлекаться специалисты, обладающими глубокими правовымизнаниями и опытом в моделировании законопроектов, — юристы, политологи,социологи, другие специалисты. Законодатели, к сожалению, не всегда имеют такиезнания. Это также пагубно сказывается на возможности эффективного контроляправотворческих инициатив, исходящих от исполнительной власти, иных субъектов,обладающих правом законодательной инициативы, а также становится причинойпринятия законов, преследующих латентные цели. Независимая научная экспертиза,указание размеров и источников финансирования разработки законопроекта,сведения об их авторах позволили бы избежать многих ошибок при осуществленииправотворческой деятельности. [16, с. 143].
Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сампредпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не черезпродолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческогопроцесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобывовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализациинаука может предложить методологический и фактологический материал, но она не всилах заменить саму институционализацию. Отсюда вывод: правотворческим органамследовало бы прежде всего (даже прежде чем заниматься подготовкой нормативныхправовых актов) начать вести наблюдение за действием существующих законов (илиже за отсутствием такового действия). Дать информацию об эффективности законов,об их влиянии на волю и сознание людей – значит во многом предопределить успехбудущих правовых актов. В большой степени это имеет место или. точнее, должноиметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство иведомства сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением.
При анализе вопроса о социальной действенности законапредполагается выяснение прежде всего того, соблюдаются ли его нормы темиответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, чтопричины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не можетдостичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязицелесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательноенесоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многихпричин того, что закон не достигает своей цели.
Определенные противоречия, и даже нарушения можноусмотреть, к примеру, в следующей ситуации. Как известно нотариальнаядеятельность осуществляется на платной основе. Нотариусам оплачиваетсясовершение нотариальных действий. В соответствии со ст. 333.38 Налоговогокодекса РФ (части второй) [3] существует целый перечень лиц, которые от уплатыпошлины за совершение некоторых нотариальных действий освобождаются полностьюили частично. Многие нотариусы с такой постановкой вопроса не согласны, ведь всоответствии со ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право за вознаграждение затруд, и поэтому требуют оплаты от лиц, которые от этой оплаты освобожденыНалоговым кодексом РФ. Возникает правовая делема: либо нарушаются праванотариусов, либо права лиц к ним обратившихся.
Полнокровные исследования статистической повторяемостинарушений закона имеются лишь в уголовном праве, хотя этот вопрос представляетинтерес и для других отраслей права.
При исследовании условий и причин фактическогобездействия норм закона следует проводить различие между индивидуальнотехнологическим, социально-психологическим и государственно-организационнымфакторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяеттворцу права лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобыего воля нашла воплощение в поведении адресатов закона.
В интересах фактической действенности права общественнаясистема должна давать некий простор для «нормальных» инстинктов, для«естественного эгоизма». Нельзя предъявлять чрезмерно высокие требования киндивидуумам, требуя от них отдачи, никак и ничем её не компенсируя.
Нормативный акт становится эффективным тогда, когдастановится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации. Еслиу места производства строительных работ на автотрассе установлено ограничениескорости до 60 км в час, то целые колонны машин проезжают мимо со скоростью 100км в час, и тот кто хочет придерживаться предписанной нормы, сразу же получитнеодобрительные световые и звуковые сигналы со стороны водителей машин,следующих за ним. Таким образом, группа адресатов установленного запрета можетстихийно развивать «антинормы», обязательность которых в соответствующейситуации окажется сильнее, чем официальные предписания. Коллективный деликт,как правило, пересиливает силу государственных запретов, поскольку наказаниевозможно всегда еще лишь выборочно.
Есть еще одна совершенно нерешенная проблема. Оназаключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещениевласти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редкосогласуется с той, которая определена в ходе правотворчества.
Встречаются в практике и социально недейственные законы,не достигающие своей цели по той причине, что сам законодатель в большинстветаких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзиюжелания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.
Существуют еще и компромиссные законы, они возникают взависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политическихсил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам –предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можночасто наблюдать в сфере экономического законодательства.
Не исключено, что за частую правотворческий орган малозаботит эффективность издаваемых им законов, действия лиц, которым он адресуетнормы. При анализе правотворческой практики создается впечатление, чтопосредством законодательного акта он часто лишь освобождает себя отполитического бремени. Грубо говоря нормотворческий орган не столько стремитсяк разрешению дела, сколько хочет «спихнуть» его, проявляя полное безразличие ктому, в какой степени принятый законодательный акт окажется эффективным.
В связи с вопросами эффективности правовых норм актуальныпроблемы качества законов и корректировки нормативных актов.
Если проанализировать работу Федерального собрания Россииза последние годы, станет ясно: новых законов принимается меньше в сравнении счислом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы. Напрашиваетсявывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательнорегистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранеезаконы. Но этот вывод будет ошибочным. В действительности изменения законовпроисходит в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо испонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Внесение изменений взаконы происходит на основе тех же проблемных импульсов, которые ранее вызвалик действию подлежащий изменению закон. Недостает обобщения практики, неучитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет своедействие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов,связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органовв учреждении, занимающееся подготовкой законодательства, не только повысило быкачество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решениюцелого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя. Обилиеизменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняютинформирование тех, кому законы адресованы.
Основные качества законодательства находятся в теснойсвязи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт,который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не можетвыполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимнойправотворческой властью. Из области правового регулирования должно бытьисключено все сиюминутное. «Текущим образом» приспосабливающийся законодательне выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют правотворчествонапрямую, без необходимого рассмотрения анализа и учета критики, та самоправотворчество становится излишним.
Требование пристального наблюдения за действиями законов,централизованной регистрации и использования результатов этого наблюденияпривело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а,напротив, к более стабильным законам. Кто не задумываясь принимает решения идействует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто всеобдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в планеюридической техники это только бы упростило, а не усложнило самоправотворчество.
В этой связи мониторинг действующего законодательствастановится не просто очередным модным новшеством, а велением времени, мерой,позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью иеё конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российскоезаконодательство, сформировать адекватную концепцию законодательногообеспечения политики государства.
Всякая деятельность бессмысленна, если она не приноситжелаемого эффекта. Поэтому всегда актуален контроль за эффективностью правовыхактов и, соответственно, за эффективностью правотворческой деятельности.Юридическая и социальная эффективность не могут быть отождествлены, но и немогут быть изолированы друг от друга настолько, чтобы их критерии непересекались. Теория правотворчества будет бесплодной, если не определитькритерии её эффективности. [14, с. 87-97].
3.2 Перспективы и развитие правотворчества
Процесс преобразования российского общества находит своеотражение в функционировании многих закономерностей социально-правовогохарактера. Одновременно с формированием новых социально-экономических,политических и духовных предпосылок построения российского правовогогосударства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденцииего совершенствования и развития.
Это необходимость строгого обеспечения верховенствазакона во всех сферах жизни общества; специализация, унификация, интенсификациязаконодательства: противоречивость и конкурентоспособность его структур;увеличение массива технико-юридических предписаний. Указанные тенденции условноможно разделить на три большие группы. К первой группе относятся: всестороннеусиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление кстабильности. Ко второй – специализация законодательства с её различнымиформами проявления: дифференциацией, конкретизацией, детализацией. В третьюгруппу входят правовая унификация и сопутствующие ей процессы: интеграция,генерализация, универсализация, издание комплексных нормативных актов.
Центральное место в иерархии этих тенденций принадлежитзаконодательному приоритету как одному из магистральных путей эффективногообеспечения новой государственной политики в области становления рыночныхотношений, всемерной охраны прав и свобод личности.
Проводимое сегодня всесторонне обновлениезаконодательства – своеобразное очищение его от рутины, засоренности иведомственной урегулированности. Такая реконструкция обусловлена такженеобходимостью внедрения новых методов в управление народным хозяйством,реформированием государственно-властных структур. Углубление специализациисоциально-экономических процессов увеличивает фон правовых изменений испособствует принятию важнейших законодательных актов в областях, которые ранеене охватывались правовым воздействием. Ценность закона начинает повышатьсяпрямо пропорционально его истинной роли в жизни общества и выводит тенденциюего верховенства на передний план среди других направлений. Однако уровеньсоциальной отдачи данной тенденции всецело зависит от успешногофункционирования всей совокупности «соподчиненных» закономерностей. Именно онинаиболее полно раскрывают её содержание, юридическую природу, формы проявленияи т.д.
Интенсификация законодательства как одна из характерныхчерт его современного развития способствует тому, что юридически правильное,всестороннее урегулирование общественных отношений осуществляется и за счетиздания новых нормативных актов, и путем повышения качества, эффективностидействующего законодательства, усиления его научной обоснованности. Процессинтенсификации направлен на максимальное использование внутренних «ресурсов»имеющегося законодательного массива.
С процессом интенсификации законодательствавзаимодействует тенденция укрепления его стабильности, без которой оно не можетсуществовать как постоянная система регулирования общественных отношений.Сегодня очень высоко ценится именно это свойство как своеобразная правоваягарантия прочности выбранного государством курса, перспективностирегламентируемых отношений. Стабилизация призвана снять напряжение вмежреспубликанских взаимосвязях, ослабить внутренние противоречия.
Стабильность законодательства обеспечивается наличиемряда факторов, которые можно условно разделить на материальные и специальныеюридические. К материальным факторам относятся: устойчивостьсоциально-экономических, государственно-политических и национальныхвзаимосвязей; своевременное законодательное реагирование на важнейшиесоциальные процессы с учетом перспективности характера их развития;объективность и обоснованность целей экономических преобразований;прогнозирование необходимости юридического опосредования той или инойобщественной сферы в будущем.
Специальные юридические факторы включают в себя следующиеусловия: соответствие текущего законодательства Конституции РФ; издание ифункционирование подзаконных нормативных актов на основе и во исполнениезакона; высокий уровень правовой интенсификации; совершенство законодательнойтехники; юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта.
Быстрые темпы социально-экономических преобразованийобуславливают динамизм нормативного регулирования общественных отношений, учетсвоеобразия и специфики их различных сторон и граней. Эти задачи успешновыполняет интенсивно развивающаяся в российском законодательстве тенденция егоспециализации. Цель её заключается в том, чтобы юридически полнее охватитьвсевозможные изменения и новизну общественных процессов, сообразоваться сособенностями их проявления в тех или иных социальных сферах, определить качественныйуровень таких преобразований.
Сегодня специализация охватывает весь правовой массив ивоздействует как на форму, так и на содержание законодательства, гдеобозначились следующие его виды: предметная (отраслевая), функциональная,региональная и смешанная. Каждая разновидность очерчивает определенный срез всистеме законодательства, по-своему воздействуя на его содержание и структуру.И чем точнее получают в юридических предписаниях и нормативных актах отражениепроцесса и результат специализации, тем выше их истинность и эффективнеереализация.
Помимо саморазвития и самовыражения специализациязаконодательства оказывает положительное воздействие и на другие его тенденции.Так, процессу стабильности она придает свойство гибкости, делает его динамичнее.Посредством своей вертикальной направленности специализация обеспечиваетинтенсификации полновесную «рабочую нагрузку», способствует оптимальной,качественной отдаче содержания определенного нормативно-правового акта. Процессспециализации охватывает своим влиянием весь пласт правовой системы:правотворчество, правоотношения, юридическую ответственность,правоприменительную практику и т.д.
Унификация законодательства – противоположнаяспециализации тенденция, значение которой состоит в аккумулировании однотипныхпредписаний и создании юридических актов, которые упрощали бы законодательство,делая его доступным и единообразным. При помощи унификации преодолеваетсянесогласованность в структуре механизма правового воздействия, устраняется егоперенасыщенность, ликвидируется неоправданная разобщенность и несогласованностьв правоприменении. Вот почему унификация является одним из эффективных путейборьбы с чрезмерной сложностью законодательного урегулирования в различныхсферах.
И хотя унификация выступает как антипод специализации,эти два явления тесно связаны между собой и образуют главные направленияпроцесса прогрессивного развития всей системы современного законодательства.Подвижность её границ в известной мере влияет на качественно состояние и эффективностьрегламентационного механизма, в котором подчас сталкиваются противоположныетенденции. В основе этих противоположностей лежат диалектические противоречиякак социально-экономического, так и правового характера.
Таким образом, современные тенденции развития российскогозаконодательства представляют собой сложную и довольно противоречивую системуразличных его направлений по урегулированию многогранных общественныхотношений. [10, 425-429].
Заключение
Итак, подведем итоги.
В своей курсовой работе я постарался максимально полноразобраться в понятии «правотворчество», в его основных принципах и видах,проблемах и перспективах.
Можно сделать однозначный вывод о том, чтоправотворчество в Российской Федерации все еще находится в стадии своегостановления. Хотя справедливости ради надо заметить, что в стадии завершающей.Разумеется это не значит, что когда стадия становления завершится,правотворчество будет прекращено. Речь идет о другом. Завершается стадиястановления основ, постулатов Российского права. Уже приняты практически всекодексы, а в принятые ранее кодексы внесены существенные поправки, которые повсей видимости принципиально уже не изменятся. Практически завершена реформаветвей власти, в первую очередь исполнительной и судебной. В этом направлениипринят ряд основополагающих законов. Сформированы министерства и ведомства,разграничены полномочия между Федеральным центром и субъектами Федерации, атакже между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В полнуюсилу работает судебная система, в частности арбитражные суды.
В целом нынешнюю ситуацию в области права иправотворчества, я бы охарактеризовал как переход от системы поиска и реформ, ксистеме накопления и оптимизации.
Разумеется Российской Федерации предстоит еще достаточнодолгий путь к построению правового государства в полном смысле этого слова.Однако уже сейчас относительно стабильная правовая и социально экономическаяситуация в стране дает о себе знать.
Уже сейчас не редкость случаи, когда рядовые гражданевыигрывают дела в судах у Российской Федерации. В частности семья Орловыхдобилась в Конституционном суде Российской Федерации отмены одного из пунктовФедерального Закона «О введении в действие Жилищного кодекса РФ», которыйналожил запрет на приватизацию с 01.03.2005г. жилья. [9]. Подобные решенияКонституционного Суда говорят не только о правовой активности отдельныхграждан, но и о том, что правотворческая система государства предполагаетисправление ошибок правовых актах федерального уровня обычным гражданином.
В продолжение темы хочу остановиться еще на одном важноммоменте. Государство наметило, вернее даже определило, направлениеправотворческой политики. В первую очередь это выражается в ставшем ужетрадицией, ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. [8]. Тотфакт, что этот документ адресован именно Федеральному собранию, говорит о том,что он призван определить именно правотворческую политику государства используяправотворчество как инструмент.
Прогресс безусловно на лицо, однако не стоит забывать итом, что у любой медали две стороны. Столь бурное развитие права на фонеотносительной стабильности принесло свои результаты, однако я вижу как минимумдва неоднозначных вопроса, которые у многих вызывают сомнения.
Во первых, многие из тех кому эти законы адресованы,просто не успевают их выполнять. Требования закона зачастую выше возможностейих исполнителя. В этой связи, через какое то время, закон становится условноисполняемым. Возьмем для примера актуальную и очень наболевшую тему – дороги внаших населенных пунктах. Согласно Федеральному Закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ» [4, абз. 5, п. 1, ст. 14] обязанностипо строительству, содержанию и ремонту дорог возложены на местныеадминистрации. На них же ложится и ответственность за несоблюдение правилсодержания и ремонта этих дорог. [2, ст. 12.34.]. На бумаге законодатель вродебы предусмотрел кто, что и как должен делать, и какая ответственностьпредусмотрена за нарушение этих требований. Однако не предусмотрел где братьдля этого деньги. Не для кого не секрет, что капитальный ремонт толькоцентральных улиц небольшого поселка может обойтись в сумму, превышающую егогодовой бюджет. В результате автомобилисты и пешеходы страдают от плохих дорог,местные чиновники страдают от назойливых надзорных органов, а вопрос нерешается по одной простой причине. Законодатель не хочет обременять себяфинансированием, так как автоматически возьмет на себя часть ответственности. Ксчастью в этом, как и во многих других вопросах, благодаря целенаправленной правотворческойполитике наметились положительные сдвиги.
Во вторых государство все дальше уходит отответственности перед своими гражданами. Предоставив человеку практическиполную свободу, оно вместе с тем оставляет его один на один с его проблемами. Еслиправа человека ущемлены или нарушены, государство предпочитает оставаться встороне. У человека есть право защищать свои права и законные интересы в суде.Вмешательство же государства в подобных ситуациях носит, как правило, политическийхарактер.
Еще один вывод, который мне хотелось бы сделать, касаетсяинформации и информатизации. Не для кого не секрет, что в России правоваяактивность населения относительно невысока. Люди десятилетиями живут вквартирах с плохим отоплением и водоснабжением, без ремонта и обслуживания ипри этом никуда не обращаются. Водитель, которого остановил сотрудник ГАИпрактически всегда готов решить вопрос «на месте», человек попавший в больницусам оплачивает свое лечение. Такая же ситуация при трудоустройстве на хорошуюработу, при поступлении в престижный ВУЗ и многих других случаях. Разумеется,решить эти проблемы можно только морально-нравственным воспитанием общества. Ноначать, на мой взгляд, нужно с правового воспитания. И тут на первое место выходитименно информатизация общества. Люди зачастую не знают своих прав, не умеют ихотстаивать, не знают куда обращаться.
В этом направлении государство сделало огромный шагвперед. Конституция отменила цензуру. Принят важный на мой взгляд ФедеральныйЗакон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [5],получили широчайшее распространение правовые информационные системы«Консультант», «Гарант» и другие. Правовая информация стала доступной. Сегодняобычный гражданин вполне может чувствовать себя на равных со специалистом тогоили иного органа или службы.
Разумеется, правотворчество в России переживает не самыелегкие времена. Но этот этап проходили практически все развитые страны. Ужесейчас можно с уверенностью сказать, что при условии стабильности, черезнесколько лет Россия выйдет на качественно новый правовой исоциально-экономический уровень не в последнюю очередь благодаряцеленаправленной правотворческой политике и эффективному правотворчеству.
К сожалению, предусмотреть все нельзя, поэтому, как будетразвиваться Российское государство и право, покажет только время.
Список источников и литературы
1.КонституцияРоссийской Федерации.
2.Кодексоб административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ
3.Налоговыйкодекс Российской Федерации часть вторая) от 05.08.2000г. №117-ФЗ.
4.ФедеральныйЗакон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».
5.ФедеральныйЗакон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от27.07.2006г. №149-ФЗ.
6.ФедеральныйЗакон от 14.06.1994г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силуфедеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания».
7.ФедеральныйЗакон от 06.10.1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации»
8.ПосланиеПрезидента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 26.04.2007г.
9.ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2006г. №6-п.
Специальнаялитература
10.Теориягосударства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. – М.:ЮРИСТ, 2001. С. – 412-429.
11.Теориягосударства и права: Учебник / Р. Х. Макуев. – Москва-Орел: Изд-во ОРАГС, 2005.
12.Теориягосударства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие /МалькоА.В. – М.: ЮРИСТ, 2006.
13.Юртаева,Е. А. Закон о нормативно правовых актах и практика Российского правотворчества// Журнал Российского права. – 2006.- № 5. – С. 12-22.
14.Шувалов,И. И. Проблема эффективности правотворчества // Журнал Российского права. –2005.- № 4. – С. 87-97.
15.Абрамова,А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии ипроблемы их совершенствования // Журнал Российского права. – 200. — №2. – С.14-22.
16.Понятиеи приоритеты Российской правовой политики // Правовая политика и правоваяжизнь. – 2006. — № 2. – С. 141-146.
17.Некоторыеаспекты развития правотворчества в современной России // Правовая политика иправовая жизнь. – 2006. — №1. – С. 6-18.
18.Законодательныйпроцесс в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальноеправо. – 2006. — №5. –С. 20-22.
19.Марченко,М.Н. Правовая политика современной России и региональное правотворчество //Образование и общество. – 2007. — № 1. – С. 71-75.
20.Гулягин,А.Ю. Обеспечение законности нормативных правовых актов управления, издаваемых всубъектах Российской Федерации // Правоведение. – 2006. — №6. – С. 4-9.
21.Лебедев,В.А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации// Конституционное и муниципальное право. – 2006. — №5. – С. 18-20.
22.Югов,А.А. К вопросу о современном понимании законопроектного процесса в РоссийскойФедерации // Правовая политика и правовая жизнь. – 2006. — №3. – С. 60-61.
23.Затонский,В.А. Правовая инициатива – мощный фактор прогресса. Право на инициативу и егообеспечение. // Конституционное и муниципальное право. – 2006. — №5. – С.15-18.
24.Арзомасов,Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности //Государство и право. – 2006. — №9. – С. 11-17.
25.РоссийскаяФедерация сегодня. – 2007. — №5. – С. 12-13.