СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ. 3
Глава 1. Статус и порядок формирования Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации. 5
1.1. Правовой статус и порядок формирования ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации. 5
1.2. Статус депутата Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации. 16
Глава 2. Компетенция Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации. 21
2.1. Законодательный процесс. 21
2.2. Иные полномочия Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации. 27
2.3. Регламент Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации 33
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 46
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ… 49
ВВЕДЕНИЕ
ГосударственнаяДума Федерального Собрания Российской Федерации действует исторически ещенебольшой срок. Однако и первое десятилетие ее деятельности уже ясносвидетельствует: современный российский парламентаризм последовательно иплодотворно продолжает лучшие традиции российской представительной власти,заложенные в начале ХХ века.
Законодательнаядеятельность за истекший период была направлена на решение беспрецедентных пообъему и сложности задач формирования правовой базы новых общественныхотношений. Приоритеты этой деятельности во многом диктовалась динамичнойтекущей ситуацией, часто приобретающей кризисные черты. Тем не менее,законотворчество велось достаточно целенаправленно, реакция на требованиямомента сочеталась с формированием базовых основ во многих отрасляхзаконодательства.
Врезультате этой работы вступили в силу около пяти тысяч законов.
Можносказать, что Государственная Дума прочно заняла одно из ведущих мест вроссийской политической системе.
Вместес тем, остается еще немало правовых проблем в регулировании деятельности самойГосударственной Думы. Существуют определенные противоречия норм Конституции РФи Регламента Государственной Думы, а также требуется толкование некоторых норм.В связи с этим очевидна актуальность научных исследований в данной предметнойобласти.
Объектомданной работы являются отношения по поводу формирования Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации и осуществления ею своих полномочий.Предметом же являются порядок формирования Государственной Думы, статус еедепутатов, полномочия.
Цельюработы является детальный анализ правовых норм, посвященных регулированиюдеятельности Государственной Думы Российской Федерации. К задачам исследованияможно отнести следующие:
- анализ порядкаформирования Государственной Думы Российской Федерации;
- определениеправового статуса депутата Государственной Думы;
- анализзаконодательного процесса в Российской Федерации;
- определение иныхполномочий Государственной Думы;
- анализ РегламентаГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Задачиисследования определяют его структуру. Работа состоит из двух глав. Перваяглава посвящена порядку формирования Государственной Думы, вторая – еекомпетенции.
Основнымметодом исследования является метод формально-юридического анализа. Такжеавтором были использованы такие методы как анализ, синтез, индукция, дедукция,классификация и некоторые другие.
Анализудеятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации такили иначе посвящало свои работы большинство ученых-государствоведов. К нимможно отнести М. В. Баглая, Н. А. Васецкого, В. В. Лазарева, В. В. Лапаеву, И.В. Гранкина, Б. Н. Топоркина и др.
Такимобразом, данная работа представляет собой исследование, посвященное ролиГосударственной Думы Российской Федерации в механизме российского государства.
Глава 1. Статус и порядок формирования ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации1.1. Правовой статус и порядок формированияГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Статья94 Конституции Российской Федерации[1]является первой конституционной нормой, которая учредила парламент РоссийскойФедерации, отвечающий основным требованиям парламента демократическогогосударства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что онявляется парламентом федеративного государства. Это и предопределило егонаименование — Федеральное Собрание.
Даннаястатья Конституции РФ закрепляет Федеральное Собрание как представительный изаконодательный орган Российской Федерации.
Представительныморганом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересывсего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеихпалат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полноучитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всегомногонационального народа Российского государства в целом, но и специфическиеинтересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всехсоциальных слоев российского общества, что создает необходимые условия дляпревращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство.
Российскийпарламент построен на основе принципа разделения государственной власти назаконодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакимиюридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность другихфедеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов ворганизации системы высших федеральных органом проведен достаточнопоследовательно.
ПарламентРоссийской Федерации закреплен как законодательный орган. Это означает, что онявляется федеральным органом государственной власти, который имеет правоиздавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридическойсилой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции РоссийскойФедерации. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которыене могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам.
ПарламентРоссии является единственным законодательным органом власти РоссийскойФедерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган неимеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридическойсилой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собраниякак парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органовосуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые актыне могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законытакже не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречиеобнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или ихконкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.
КонституцияРФ не закрепляет конкретных полномочий Федерального Собрания по осуществлениюпарламентского контроля за деятельностью различных федеральных органовгосударственной власти. Однако обе палаты Федерального Собрания обладаютопределенными контрольными полномочиями по отношению к другим федеральныморганам государственной власти. Например, утверждение Указов Президента РФ овведении военного положения, чрезвычайного положения; назначение насоответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, принятиефедерального бюджета, принятие законов о федеральных налогах и сборах,ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации,отрешение Президента РФ от должности; дача согласия Президенту РФ на назначениеПредседателя Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Правительству РФ.
Статья95 Конституции Российской Федерации устанавливает двухпалатную структуруФедерального Собрания. Такая структура закреплена в ст. 11 первой главыКонституции, что означает недопустимость ее изменения в рамках действиянастоящей Конституции.
Двухпалатнаяструктура парламента является характерным признаком федеративных государствмира.
Однако,хотя Россия была учреждена как федерация в 1918 году, ее высшийпредставительный орган государственной власти до 1990 года был однопалатным.Это объяснялось тем, что РСФСР входила в состав другой Федерации — СССР, высшийорган которого сосредоточил в себе представительство всех не только союзныхреспублик, входящих в СССР, но и всех автономных республик, автономных областей,автономных (в прошлом национальных) округов, входящих в состав всех союзныхреспублик. Таким органом в СССР являлся Совет национальностей Верховного СоветаСССР (а ранее ЦИК СССР). Только на основе Закона РСФСР «О внесении дополнений иизменений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР» в 1989 году, которым, вчастности, была учреждена новая система высших органов государственной власти влице Съезда народных депутатов РСФСР и избираемого (позже — формируемого) имВерховного Совета, впервые последний стал состоять из двух палат — Советареспублики и Совета Национальностей[2].
Конституция1993 года не только сохранила двухпалатную структуру, но и внесла в неезначительные изменения.
Новыепринципы двухпалатной структуры и ее отличия от двухпалатной структуры бывшегоВерховного Совета состоят в следующем.
1. Палатам приданоновое наименование. Это вызвано тем, что наименование палаты Советнациональностей утратило свою логическую основу, так как субъектами Федерациистали не только национальные, но и территориальные образования — края, области,города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектовполучила наименование — Совет Федерации. В свою очередь это потребовалоизменения наименования палаты общенационального представительства, для которой,учитывая российский исторический опыт, было принято наименование —Государственная Дума.
2. Палаты заседаютраздельно. В Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, какправило, совместно.
3. Не предусмотреноналичие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущВерховному Совету).
4. За каждой изпалат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения.
5. В Конституции нетособой статьи, закрепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собранияв целом (как это было применительно к Съезду народных депутатов и ВерховномуСовету).
6. Каждая из палатобразует отдельно свои комитеты и комиссии. Ранее в Верховном Совете были общиекомитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовыватьсовместные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральнымзаконам.
7. Различныполномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимаетГосударственная Дума, а Совет Федерации их одобряет[3].
В ч.3 статьи 95 Конституции установлен численный состав депутатов ГосударственнойДумы. Он является в целом оптимальным для представительного характерапарламента. В прошлом Верховный Совет РСФСР (до 1990 года) состоял из 975депутатов, с 1990 года — Съезд народных депутатов насчитывал 1068 депутатов.Практика деятельности названных органов показала, что такой большой состав непозволяет обеспечить должный уровень работоспособности и деловитости вдеятельности органа.
КонституцияРФ (ст. 96) устанавливает срок полномочий Государственной Думы ФедеральногоСобрания РФ — 4 года и способ ее формирования — избрание. Такой срок полномочийпарламентов или их нижних палат признается оптимальным во многих зарубежныхстранах и позволяет депутатам реализовать свои возможности по представлениюинтересов народа в законодательной деятельности и при исполнении иных полномочий.
Порядоквыборов депутатов Государственной Думы определяется Конституцией РФ, Федеральнымзаконом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[4].
ДепутатыГосударственной Думы избираются по федеральному избирательному округупропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов вдепутаты Государственной Думы (далее — федеральные списки кандидатов).
ДепутатыГосударственной Думы избираются гражданами РФ на основе принципов всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обязательности(периодичности) выборов, альтернативности, законности, гласности в работеизбирательных комиссий.
Порядоквыборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, установленныйФедеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации», включает в себя несколько стадий: назначение выборов,образование избирательных округов и избирательных участков, формированиеизбирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение ирегистрация кандидатов в депутаты, предвыборная агитация, голосование, подсчетголосов, определение результатов выборов, их опубликование.
Подготовкаи проведение выборов депутатов Государственной Думы, обеспечение реализации изащиты избирательных прав граждан, соблюдения Конституции и законов припроведении выборов возлагаются на избирательные комиссии: Центральнуюизбирательную комиссию, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные,территориальные (районные, городские и другие) и участковые избирательныекомиссии.
Конституционноезакрепление Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает,что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламентудемократического государства свойственно такое качество, как постояннаядеятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федеральногопарламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которыесобирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. Притакой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным.Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает планомерную работупо выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации.Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постояннодействующего парламента Российской Федерации.
Такойхарактер деятельности Федерального Собрания закреплен в регламентах обеих палатФедерального Собрания.
РегламентГосударственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается насессии, как правило[5]:
а) весною — с 12января по 20 июня;
б) осенью — с 1сентября по 25 декабря (ч. 1 ст. 40 Регламента Государственной Думы).
Всоответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается напервое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РоссийскойФедерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. НиКонституция, ни Регламент ГД не указывают на конкретные причины досрочногосозыва Государственной Думы на ее внеочередные заседания. Видимо, правильнымбудет утверждение о том, что причины внеочередных заседаний вновь избраннойГосударственной Думы должны быть очень серьезными.
Первоезаседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат (ч. 3ст. 99 Конституции РФ; ч. 2 ст. 32 Регламента ГД). В дальнейшем до избранияПредседателя Государственной Думы или его заместителя ее заседания могут вестипоочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними (ч.2 ст. 32 Регламента).
КонституцияРФ предусматривает, что с момента начала работы Государственной Думы новогосозыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 4 ст.99). Трудности реализации этой нормы обусловили запрос Государственной Думы вКонституционный Суд РФ о толковании указанных положений Конституции РФ.Государственная Дума усмотрела неопределенность в понимании приведенныхположений Конституции РФ в части, касающейся момента прекращения полномочийГосударственной Думы в случае ее роспуска Президентом РФ. По мнениюГосударственной Думы, ее полномочия в таком случае прекращаются с моментаначала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция РФ неустанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий ГосударственнойДумы, кроме названного в статье 99 (ч. 4) Конституции РФ.
КонституционныйСуд РФ пришел к следующему выводу: роспуск Государственной Думы Президентом РФозначает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов,осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочийпо принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которыереализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключаетсяосуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, СоветомФедерации, другими органами государственной власти[6].
Принципраздельного заседания палат обусловлен федеративным государственным устройствомРоссии. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представленысубъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародногопредставительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительнонезависимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательныеполномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свойрегламент (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).
Раздельноеосуществление палатами своих полномочий не исключает возможности образованияими на паритетной основе согласительных комиссий для преодоления возникшихразногласий (ст. 105 Конституции РФ). Однако решения согласительных комиссийпринимаются раздельным голосованием представителями каждой палаты.
Принципоткрытости заседании палат — проявление демократичности российского парламента.Народ должен знать как работают его избранники. Доверие к власти — существенныйфактор ее авторитета и влияния. Так, в странах с многовековыми традициямипарламентаризма (Великобритания, Италия) имеются даже специальные трибуны дляпублики.
ВРоссии открытость заседания палат парламента обеспечивается через освещениесредствами массовой информации и публикации стенограмм заседания всоответствующих бюллетенях.
Назаседания по решению палат приглашаются представители государственных органов,органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений,независимые эксперты, ученые и другие специалисты для представления необходимыхсведений и заключений по рассматриваемым вопросам.
Присутствиепредставителей средств массовой информации на открытых заседаниях палатдопускается при условии их аккредитации.
Президент,его полномочные представители в палатах, председатели и члены Правительства,Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, председатель Счетнойпалаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральныйпрокурор, председатель Центральной избирательной комиссии, вправеприсутствовать на любых открытых и закрытых заседаниях палат.
Закрепивв качестве общего правила принцип открытости заседания палат, Конституция РФдопускает возможность каждой палате сделать из этого правила исключение.
Закрытыезаседания проводятся в интересах неразглашения государственной или инойохраняемой законом тайны или в случаях, если по мнению палаты разглашениематериалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно.
Так,Регламент Совета Федерации в ст. 162 закрепляет возможность обсуждения взакрытом режиме вопросов использования Вооруженных Сил России за ее пределами.
Решениео проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числачленов Совета Федерации, участвующих в голосовании, но не менее, чем 46голосами.
Назакрытом заседании запрещается использование электронных средств приема,передачи и накопления информации. Стенограмма закрытого заседания палатыхранится в режиме секретного документа.
Случаи,когда палаты собираются совместно, определены в Конституции исчерпывающимобразом и не подлежит расширительному толкованию.
Порядокподобных собраний в правовой форме не регламентирован.
РегламентГосударственной Думы допускает возможность открытого голосования по кандидатуреПредседателя (именно таким способом был избран Председатель Думы в январе 2000года). Решение о количестве заместителей Председателя палаты принимает самапалата. Регламенты палат предусматривают наличие и первого заместителяПредседателя палаты.
ВСовете Федерации кандидатуры на должности первого заместителя и заместителейПредседателя палаты предлагаются Председателем, в Государственной Думе — депутатскимиобъединениями и депутатами. Регламенты допускают возможность избрания указанныхлиц списком. В Думе «пакетное» голосование по их избранию применялось в 1994 и1996 годах, в третьем созыве проводилось отдельное голосование по каждойкандидатуре. В Совете Федерации голосование за список имело место в январе 2002года, с принятием действующего Регламента.
ЗаместителиПредседателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, решают вопросывнутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределениемобязанностей между ними.
Важнуюроль в организации работы палат играют Совет Государственной Думы.
Всостав Совета Государственной Думы входят Председатель палаты, который ведетего заседание, и руководители депутатских объединений. Право решающего голосаимеют руководители объединений (до марта 2002 года им обладал и Председательпалаты). В Совете палаты правом решающего голоса обладают все лица, входящие вего состав: Председатель Совета Федерации, его заместители, председателикомитетов и постоянных комиссий палаты.
СоветГосударственной Думы, в частности, формирует проект примерной программызаконопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрениявопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередноезаседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет,ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие наназначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты. Сходнымиполномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации.
ГосударственнаяДума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии. Комитеты — постоянныеорганы палаты, комиссии могут быть как постоянными, так и временными.Считается, что комитеты создаются по отраслевому признаку, по сферамуправления, а комиссии, прежде всего, призваны прорабатывать вопросы,касающиеся деятельности самой палаты (например, в Государственной Думе — Мандатнаякомиссия и Комиссия по этике, в Совете Федерации — Комиссия по взаимодействиюсо Счетной палатой Российской Федерации). Впрочем, такое деление довольноусловно: например, в Думе имеется Комитет по информационной политике, а вСовете Федерации образована комиссия с таким же названием.
Проводимыепалатами парламентские слушания позволяют выяснить отношение специалистов,ученых, заинтересованных должностных лиц к какому-либо вопросу. Круг этихвопросов не следует отождествлять с вопросами ведения палат, определенными в ч.1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции. Согласно Регламенту Думы на парламентскихслушаниях депутатами и приглашенными могут обсуждаться законопроекты,международные договоры, представленные на ратификацию, проект федеральногобюджета, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.
Парламентскиеслушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации иобщественности. Решение об их проведении принимает Совет соответствующей палаты.Подготовка слушаний возлагается на комитет (комиссию) палаты. По их итогаммогут быть приняты рекомендации.1.2. Статус депутата Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации
Статья97 Конституции РФ посвящена пассивному избирательному праву гражданина припроведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержатопределенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданинуреализовать свое пассивное избирательное право, то есть быть избраннымдепутатом Государственной Думы.
Предъявлениеи соблюдение конкретных требований в отношении депутата Государственной Думысоздает необходимую конституционно-правовую основу, позволяющую такому лицу — избранномупредставителю народа — осуществлять в Государственной Думе законодательные ииные полномочия согласно законодательству Российской Федерации ч. 2 статьи 1Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутатаГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7]от 5 июля 1999 года.
Вчасти 1 статьи 97 перечислены три основополагающих условия. Во-первых, лицо,претендующее на участие в выборах депутатов Государственной Думы, должно бытьгражданином Российской Федерации независимо от оснований и времени его приобретения.Следовательно, по смыслу этой нормы иностранец и лицо без гражданства не можетпользоваться таким пассивным избирательным правом.
Второеусловие, закрепленное в ч. 1 статьи 97, — это достижение гражданиномопределенного возраста, а именно 21 года. Это положение Конституции РоссийскойФедерации нашло отражение в Федеральном законе «О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Можнопредположить, что установление разного возрастного ценза — 18 лет и 21 год,соответственно, при реализации гражданином активного и пассивногоизбирательного права обусловлено, несомненно, сложным и трудоемким характеромдеятельности депутата Государственной Думы[8].
Вомногих зарубежных государствах возрастной ценз, установленный для реализациипассивного избирательного права, существенно отличается от аналогичного ценза,предусмотренного Конституцией Российской Федерации. Например, возраст длядепутата нижней палаты парламента Франции — 23 года, верхней палаты парламентаИталии — 40 лет.
Третьеусловие, предусмотренное ч. 1 статьи 97, носит «адресный» характер(содержание), поскольку в нем идет речь о гражданине, имеющем право участвоватьв выборах в Государственную Думу.
Рассматриваемоеусловие находится в прямой зависимости от положений, содержащихся в ч. 3 статьи32 Конституции Российской Федерации, из которых следует, что не имеет правабыть избранным гражданин, признанный судом недееспособным, а также содержащийсяв местах лишения свободы по приговору суда.
Ограниченияподобного рода носят временный характер, а потому и пассивное избирательноеправо гражданина подлежит восстановлению в полном объеме, соответственно послеотбытия наказания в виде лишения свободы по приговору суда и признаниягражданина дееспособным по решению суда.
Нормыч. 2 статьи 97 устанавливают запрет для депутата Государственной Думысовмещения им мандата депутата Государственной Думы с одновременным исполнениемобязанностей либо члена Совета Федерации, либо иного представительного органагосударственной власти, а также органа местного самоуправления. Данноеограничение распространяется лишь на выборную (представительскую) сферудеятельности депутата Государственной Думы (п. «а» ч. 2 статьи 6 Закона остатусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).
Принципнесовместимости полномочий депутата Государственной Думы с его одновременнымпребыванием на государственной службе, замещением другой оплачиваемойдеятельности, кроме преподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи97 Конституции РФ) неразрывно связан с принципом профессионализма депутатскогокорпуса Государственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своихпрофессиональных качеств на постоянной основе (пункты «б» и «г» ч. 1 статьи 6названного выше федерального закона).
Вчисле гарантий, обеспечивающих беспрепятственное и надлежащее осуществлениеправ и обязанностей членами Совета Федерации и депутатами Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации, особое место занимает право ихнеприкосновенности.
Изобщего смысла содержания норм статьи 98 Конституции РФ усматривается, что правонеприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думыгарантирует их независимую законотворческую деятельность от влияний(вмешательств) со стороны представителей других ветвей власти.
Винституте неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатовГосударственной Думы представляется важным, с точки зрения фактора времени,момент возникновения и момент прекращения права неприкосновенности.
Можноконстатировать, что право неприкосновенности, предоставляемое депутатамГосударственной Думы, неразрывно связано со статусом этих лиц со всемивытекающими отсюда последствиями. Поэтому наличие у членов депутатовГосударственной Думы подобной «служебной привилегированности» не представляетсобой нарушение общего принципа о равенстве граждан Российской Федерации передзаконом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).
Устанавливается,что депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной илиадминистративной ответственности, применяемой в судебном порядке или задержаны,арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания их на местепреступления). Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы также немогут быть допрошены или подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев,когда это предусмотрено федеральным законом и производство такихуголовно-процессуальных действий вызвано необходимостью обеспечениябезопасности других людей.
Исходяиз общих положений, содержащихся в ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, нормы ч. 3 ст.19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы,конкретизируют, что неприкосновенность члена Совета Федерации и депутатаГосударственной Думы распространяется и на занимаемые ими жилые и служебныепомещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средствасвязи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.
Представляетсяважным отметить, что депутат Государственной Думы не могут быть привлечены куголовной или административной ответственности за высказывания собственногомнения по рассматриваемому (обсуждаемому) вопросу или выражение свободной волипри голосовании и другие действия, сопряженные с их статусом. Эти гарантиинеприкосновенности сохраняются и после истечения срока полномочия этих лиц (ч.6 ст. 19 вышеупомянутого закона).
Однако,наряду с этим из положений ст. 9 Закона о статусе члена Совета Федерации идепутата Государственной Думы, ст. 45 Регламента Государственной Думы от 22января 1998 года следует, что если член Совета Федерации и депутатГосударственной Думы в своих выступлениях допускает публичные оскорбления,клевету или иного рода нарушения охраняемых законом прав и интересов других лици ответственность (уголовная или административная) за совершение конкретныхправонарушений данной категории налагается в судебном порядке, тоследственно-судебные действия и административное делопроизводство могут бытьосуществлены только после лишения депутата Государственной Думынеприкосновенности.
Часть2 статьи 98 Конституции РФ лишь в общих чертах устанавливает, что вопрос олишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФсоответствующей палатой Федерального Собрания. Механизм реализации положений,содержащихся в данной норме, детально представлены в ст. 20 Закона о статусечлена Совета Федерации и депутата Государственной Думы и ст. 185-186 РегламентаГосударственной Думы.
Такойже порядок, в целом, установлен для рассмотрения представления Генеральногопрокурора РФ о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности.
Глава 2. Компетенция Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации2.1. Законодательный процесс
Законодательныйпроцесс складывается из нескольких стадий: законодательной инициативы,обсуждения законопроекта, принятия закона, его опубликования и вступления всилу[9].
Первойстадией законодательного процесса является стадия законодательной инициативы.На этой стадии субъекты законодательной инициативы вносят на рассмотрениепарламента проект законодательного акта.
Законопроектывносятся в нижнюю палату парламента — Государственную Думу.
Кругсубъектов законодательной инициативы определяется непосредственно Конституцией.Это Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы,Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственнойвласти субъектов Федерации.
Субъектамизаконодательной инициативы являются также высшие судебные инстанции страны — КонституционныйСуд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.
Возможнасовместная законодательная инициатива нескольких субъектов Федерации.
Другиегосударственные органы, общественные объединения, физические лица, необладающие правом законодательной инициативы, могут вносить инициативные законопроектытолько через субъектов законодательной инициативы.
Правозаконодательной инициативы осуществляется в форме внесения в ГосударственнуюДуму:
а) законопроектов РФо поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов:
б) законопроектов овнесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и РСФСР, федеральныеконституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законовутратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательстваСоюза СССР;
в) поправок кзаконопроектам.
Привнесении законопроекта в Совет Государственной Думы, должны быть представлены:
а) пояснительнаязаписка, содержащая изложение концепции предлагаемого законопроекта;
б) текстзаконопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательнойинициативы, внесшего законопроект;
в) перечень актовфедерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу,приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данногозакона;
г) финансово-экономическоеобоснование (в случае, если реализация закона потребует материальных затрат);
д) заключениеПравительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).
СоветГосударственной Думы назначает ответственный по законопроекту комитет ипринимает решение о включении законопроекта в примерную программузаконопроектной работы ГД на очередную сессию или календарь рассмотрениявопросов на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты,комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, ПравительствоРФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный СудРФ — по вопросам их ведения — для подготовки и представления отзывов,предложений и замечаний.
Законопроектыпо предметам совместного ведения Федерации и субъектов Совет ГД не позднее чемза 45 дней до их рассмотрения на заседании ГД направляет в законодательные(представительные) органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний.
Настадии подготовки законопроект может быть направлен в государственные органы и другиеорганизации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также дляпроведения научной экспертизы.
Допринятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативыимеет право:
а) по предложениюответственного комитета изменить текст законопроекта;
б) отозватьвнесенный им законопроект на основании письменного заявления.
Согласноч. 3 ст. 104 Конституции по законопроектам финансово-экономического характера —о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуска государственныхзаймов, изменения финансовых обязательств государства и другим законам,предусматривающим расходы из федерального бюджета — требуется обязательнаяправительственная экспертиза. Отсутствие заключения Правительства РФ можетслужить основанием для отклонения Советом Федерации указанных законов.
Конституционнаязаконодательная инициатива, то есть предложения о пересмотре Конституции иливнесении в ней поправок, реализуется значительно меньшим кругом субъектов.Предложить пересмотр или поправки к Конституции могут Президент РФ,Правительство, палаты Федерального Собрания, 1/5 часть депутатовГосударственной Думы или членов Совета Федерации (то есть не каждыйпарламентарий в отдельности, а группа численностью не менее 1/5);законодательные (представительные) органы субъектов.
Статья105 Конституции регламентирует одну из стадий законодательного процесса — принятиезакона. В ее реализации участвуют обе палаты Федерального Собрания, но неодновременно и по-разному.
Послепредварительного рассмотрения ответственный комитет Государственной Думы вноситзаконопроект на рассмотрение палаты.
Процедурапринятия закона в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если иноене предусмотрено действующим законодательством или Регламентом ГосударственнойДумы.
Впервом чтении обсуждается концепция закона, то есть основные, наиболеепринципиальные положения законопроекта, его соответствие Конституции,актуальность и практическая значимость.
Дляпридания гласности законопроектной работе Государственной Думы законопроект иматериалы к нему по представлению ответственного комитета направляютсяПрезиденту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам ГосударственнойДумы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшемузаконопроект, не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта назаседании Государственной Думы.
Законопроекты,за исключением подлежащих обязательной правительственной экспертизе согласно ч.3 ст. 104 Конституции, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывовна них Правительства Российской Федерации.
Порезультатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума можетпринять одно из трех решений:
а) принятьзаконопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанныхзамечаний и предложений;
б) отклонитьзаконопроект;
в) принять закон поускоренной процедуре, то есть одновременно в трех чтениях.
Вовтором чтении обсуждается доработанный законопроект с учетом замечаний ипредложений депутатов и экспертов, высказанных в первом чтении.
Второечтение, то есть постатейное обсуждение законопроекта и предложенных депутатамипоправок, изменений и дополнений, проводится на пленарном заседании палаты.
Послеповторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта на голосованиеставится предложение о принятии законопроекта во втором чтении.
Еслипо итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов,законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.Решением большинства голосов от общего числа депутатов ГД законопроект можетбыть возвращен к процедуре первого чтения. В случае отклонения законопроекта,повторно рассмотренного во втором чтении, законопроект дальнейшему рассмотрениюне подлежит.
Третьечтение предполагает полную готовность законопроекта. При рассмотрениизаконопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок ивозвращение к обсуждению законопроекта. Лишь в исключительных случаях потребованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатовГосударственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре второгочтения.
Федеральныйзакон принимается Государственной Думы большинством голосов от общего числадепутатов палаты. Закон о поправках к Конституции и федеральный конституционныйзакон считаются одобренными, если за них проголосовало не менее чем 2/3 отобщего числа депутатов Государственной Думы, то есть 300 депутатов.
ПринятыеГосударственной Думой законы о поправках к Конституции, федеральныеконституционные законы и федеральные законы с соответствующими постановлениямиГосударственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы,заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляютсяответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течениепяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Этапрактика уравнивает статус палат в законотворческом процессе и обеспечиваетучет интересов субъектов Федерации при принятии законов.
СоветФедерации должен в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думойзакон и одобрить или не одобрить его.
ЕслиСовет Федерации отклоняет закон, то он в пятидневный срок возвращается вГосударственную Думу для доработки. Обе палаты парламента могут образовать напаритетных началах согласительную комиссию для выработки взаимоприемлемогорешения по спорным вопросам.
Послезавершения работы согласительной комиссии по конкретному закону составляетсяпротокол, который направляется в Государственную Думу. Нижняя палата парламентавозвращается к рассмотрению закона. Обсуждаются только предложениясогласительной комиссии. Нельзя менять структуру закона и редакцию статей, покоторым не было замечаний Совета Федерации и рекомендаций согласительнойкомиссии.
Поитогам обсуждения Государственная Дума может принять одно из двух решений:одобрить закон с учетом замечаний Совета Федерации или не согласиться спредложениями Совета Федерации. Если Государственная Дума принимаетрекомендации согласительной комиссии по замечаниям Совета Федерации, онапростым большинством голосов одобряет закон и снова направляет его в СоветФедерации. Естественно, в данном случае и Совет Федерации простым большинствомголосов должен одобрить принятый Государственной Думой закон и направить егоПрезиденту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Еслифедеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается СоветомГосударственной Думе на заключение ответственного комитета. По итогамрассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендоватьГосударственной Думе:
а) создатьсогласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
б) принятьфедеральный закон в ранее принятой редакции;
в) снять федеральныйзакон с повторного рассмотрения.
Еслипри повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации,Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии ивыразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федеральногозакона, он ставится на голосование в первоначальной редакции. Если за негопроголосует не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (тоесть 300 депутатов), федеральный закон считается принятым. В этом случаесопротивление Совета Федерации считается преодоленным и Государственная Дума,минуя Совет Федерации, в течение 5 дней направляет принятый закон на подписаниеи обнародование Президенту Российской Федерации, минуя Совет Федерации.2.2. Иные полномочия Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации
Статья103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относит также следующее:
а) дача согласияПрезиденту Российской Федерации на назначение Председателя ПравительстваРоссийской Федерации;
б) решение вопроса одоверии Правительству Российской Федерации;
в) назначение надолжность и освобождение от должности Председателя Центрального банкаРоссийской Федерации;
г) назначение надолжность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половинысостава ее аудиторов;
д) назначение надолжность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека,действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
е) объявлениеамнистии;
ж) выдвижениеобвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его отдолжности.
Рассмотримэти полномочия.
СогласноРегламенту Государственной Думы кандидат на должность ПредседателяПравительства представляет палате программу основных направлений деятельностибудущего Правительства. Вопрос о даче согласия на назначение решается тайнымили открытым голосованием (на практике с августа 1998 года применялосьоткрытое).
Загоды действия Конституции палата давала согласие на назначение ПредседателяПравительства 9 раз, при этом Президент вносил предложения по 11 кандидатурам.Согласие на назначение одной из них (апрель 1998 года) было дано Думой лишь стретьего раза, когда возможность роспуска палаты стала реальной. Вавгусте-сентябре 1998 года имела место ситуация, когда после двукратногоотклонения Думой представленной кандидатуры Президент на третий раз внес новую,которую палата поддержала.
ГосударственнаяДума решает вопрос о доверии Правительству в двух формах: она может выразитьнедоверие Правительству — по инициативе группы депутатов и может отказать ему вдоверии, когда вопрос о доверии ставит Председатель Правительства.
Инициативавыразить недоверие Правительству рассматривалась Думой неоднократно, однакопринято такое решение было лишь однажды — в июне 1995 года (Президент неотказал Правительству в поддержке; при повторном голосовании большинстваголосов уже не было).
Всоответствии с п. «г» ст. 83 Конституции Государственная Дума назначает надолжность Председателя Центрального банка Российской Федерации по представлениюПрезидента Российской Федерации, он же ставит перед Думой вопрос и обосвобождении Председателя Банка от должности. В ст. 14 Федерального закона от10 июля 2002 года «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[10]установлен срок, на который назначается Председатель Банка — четыре года,определены временные рамки для соответствующих действий Президента, указаныслучаи, когда Председатель Банка может быть освобожден от должности (например,при нарушении федеральных законов, регулирующих вопросы, связанные сдеятельностью Банка России).
СогласноФедеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации»[11]Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты, а также 6 из 12 ееаудиторов сроком на шесть лет. В Регламенте Думы установлено, что кандидатурыпредставляет Комитет по бюджету и налогам; форма голосования (как и по пунктам«б» и «в») в Регламенте не определена.
Порядокназначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правамчеловека, равно как и его компетенция, организационные формы и условиядеятельности установлены Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[12].
Предложенияо кандидатах на эту должность могут вноситься депутатскими объединениями вГосударственной Думе, депутатами, Президентом РФ, Советом Федерации. Думаназначает Уполномоченного и освобождает его от должности тайным голосованием.Срок его полномочий — пять лет. Особенность назначения заключается в том, чтосамо назначение (как и освобождение) производится обычным большинством голосов,а для включения в список для тайного голосования требуется не менее двух третейот общего числа депутатов. Такая конструкция отвечает интересам думскогоменьшинства.
Амнистияобъявляется Государственной Думой в отношении индивидуально неопределенногокруга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут бытьосвобождены от уголовной ответственности; лица, осужденные за совершениепреступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное имнаказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либотакие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц,отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.
СогласноРегламенту Государственной Думы указанное полномочие осуществляется ею путемпринятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии.За время действия нынешней Конституции были объявлены 16 амнистий.
Всоответствии со ст. 93 Конституции с инициативой о выдвижении обвинения противПрезидента для отрешения его от должности могут выступить не менее одной третиот общего числа депутатов Думы; палата образует специальную комиссию, котораядолжна дать заключение; обвинение выдвигается двумя третями голосов от общегочисла депутатов.
Порядоквыдвижения обвинения урегулирован в главе 22 Регламента Государственной Думы. Вней, в частности, установлено, что предложение о выдвижении обвинения должносодержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется ввину Президенту; определен порядок избрания и работы специальной комиссии;урегулированы процедуры рассмотрения вопроса на заседании палаты и проведенияголосования. Комиссия готовит проект постановления по каждому предложению овыдвижении обвинения; постановление принимается либо тайным голосованием сиспользованием бюллетеней либо открытым с применением именных бюллетеней.
В мае1999 года состоялось голосование Государственной Думы по пяти предложениям овыдвижении обвинения против первого Президента Российской Федерации.Применялось открытое голосование именными бюллетенями. Ни одно из предложенийне было поддержано; наибольшее количество голосов (283) получил «третий пункт»обвинения — «в связи с развязыванием и проведением военных действий натерритории Чеченской Республики в 1994-1996 годах»[13].
ГосударственнаяДума принимает постановления как по вопросам, прямо отнесенным к ее ведениюКонституцией, так и согласно ст. 93 Регламента, «по другим вопросам своейкомпетенции». В упомянутой статье назван, например, такой вопрос, как направлениепарламентского запроса. Кроме того, в Регламенте оговорено, что палата вправепринимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты.
Вкачестве примера полномочий Государственной Думы, не упомянутых в Конституции,но установленных федеральными законами, можно привести следующие:Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссииРоссийской Федерации; направляет в Национальный банковский совет трех членов изсвоего состава, а равно и отзывает их, назначает на должность и освобождает отдолжности членов Совета директоров Банка России; дает согласие на лишениенеприкосновенности Уполномоченного по правам человека.
Какправило, для принятия постановления Государственной Думы требуется болееполовины голосов от общего числа ее членов, то есть 226 голосов. ОднакоКонституция предусматривает и особые случаи, когда необходимо не менее трехпятых или двух третей голосов от общего числа депутатов (см., например, ст.135, 108 Конституции).
Толкованиепонятия «общее число депутатов» дал Конституционный Суд РФ в постановлении от12 апреля 1995 года № 2-П: под ним следует понимать не число фактическиизбранных депутатов, как полагала Государственная Дума, обратившаяся с запросомв Конституционный Суд, а общее число депутатов, установленное для ДумыКонституцией, то есть 450 депутатов[14].
Конституцияпредусматривает, что палаты Федерального Собрания принимают свои регламенты —нормативные правовые акты, устанавливающие внутреннее устройство палат, порядокпроведения заседаний, законодательную процедуру, порядок рассмотрения вопросов,отнесенных к ведению палат.
Палатыустанавливают внутренний распорядок своей деятельности не только в регламентах,но и отдельными решениями. Так, согласно Регламенту Государственной Думы (ст.217) процедуры проведения заседаний палаты, рассмотрения иных вопросов еедеятельности, не предусмотренных Регламентом, принимаются на заседании палаты иоформляются протокольно.
ФедеральноеСобрание образует Счетную палату — подотчетный ему орган государственногофинансового контроля. Ее состав и порядок деятельности определяются Федеральнымзаконом от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» (сдополнением от 10 июля 2002 года). Задачи Счетной палаты установлены в ст. 2Федерального закона, причем они не ограничиваются конституционной записью обосуществлении контроля за исполнением федерального бюджета. Поручения палатФедерального Собрания и обращения не менее 1/5 состава любой из них подлежатобязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты. По их жеинициативе проводятся внеплановые контрольные мероприятия.
2.3. Регламент Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации
КонституцияРоссийской Федерации предусматривает право каждой из палат ФедеральногоСобрания РФ принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядкасвоей деятельности. Соответствующая конституционная норма закреплена в частичетвертой ст. 101 Конституции Российской Федерации.
Необходимостьсуществования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельностьпалат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права рядтеоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы осоотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов,касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативногорегулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иныхучастников законодательной деятельности на федеральном уровне.
Ответына эти вопросы имеют важное значение для разработки федеральных законов ороссийском парламенте и об организации законодательного процесса, а также длясовершенствования действующих регламентов палат Федерального Собрания России.
Вюридической науке сложилось представление, что конституция включает в себяосновные нормы, определяющие полномочия и структуру парламентов, а ихрегламенты определяют условия реализации конституционных актов. Такоепредставление вполне справедливо, ибо конституционные нормы в силу своейприроды, хотя и имеют прямое действие, предназначены для регулирования наиболееважных правоотношений. В силу этого они не могут регулировать весь объемправоотношений, связанных с деятельностью парламентов. Отсюда потребность в законах,определяющих объем дополнительной компетенции парламентов, формы и характер ихвзаимодействия с внешними участниками законодательной и иной парламентскойдеятельности. Этим обусловлена и необходимость существования регламентов какнормативных актов, регулирующих порядок и организацию деятельности парламентови их палат.
Главнойдля регламентов является регулятивная функция. Но они имеют и защитную функцию.Она проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществлениепалатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельностькаких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестверегулятора деятельности парламента и его палат. Наличие регламентов позволяетквалифицировать такие попытки как незаконные.
Регламентявляется одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархиюназванных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон,регламент. При этом думается, что если конституция и законы не имеют временныхограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочийпарламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобысодержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временногопериода[15].
Посвоему содержанию регламент должен состоять из норм, определяющих порядокреализации полномочий парламента и его палат, а также порядок формирования ихвнутренних структур — комитетов, комиссий и других органов. Соблюдение этихтребований позволяет избежать «выхода» регламента за пределы конституции,делает невозможным ее подмену с его помощью и регулирование последнимконституционных правоотношений. Кроме того, подготовленные с учетом данныхтребований регламенты не исключают возможности для принятия специального законао парламенте.
Вотличие от конституции и законов, регулирующих общественные отношения длянеопределенного круга лиц и в пределах всего государства, действие регламентаограничено рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламентырегулируют относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленнуюдеятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимальноподробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы.
Такимобразом, по своей природе регламент — это подконституционный, подзаконный акт,принимаемый не для развития норм конституции и соответствующих законов, а дляопределения порядка реализации содержащихся в них правовых предписанийконкретным государственным органом: парламентом, его палатами, правительством ит.д. Такой подход к пониманию природы регламента имеет важное практическоезначение. Он исключает опережающее принятие регламента, то есть сначалапринимается конституционный акт, а при необходимости и развивающий его закон, азатем на этой основе регламент. Это позволяет создать, к примеру,конституционную базу деятельности парламента, его палат и их органов, что гарантируетконституционность их действий и легитимность принимаемых ими актов.
Впарламентской практике регламенты как нормативные акты, определяющие внутреннеесодержание деятельности законодательных органов, используются довольно широко,действуют во многих государствах. В Государственной Думе дореволюционногопериода 1905-1917 годов имелся, в частности, думский устав[16].В годы советской власти действовали регламенты Верховных Советов СССР и РСФСР,а также Съездов народных депутатов. Так, например, Регламент Верховного СоветаСССР, принятый 19 апреля 1979 года, состоял из XII глав и 70 статей. Онопределял порядок созыва сессий Верховного Совета СССР и их работы, а такжепорядок работы его Президиума, комиссий палат, предназначение аппаратаВерховного Совета СССР и порядок утверждения сметы расходов, связанных сдеятельностью высшего органа государственной власти СССР. Естественно,названные регламенты неприменимы в современных условиях, но они имеют большоенаучное и историческое значение и могут использоваться как в учебном процессе,так и для проведения соответствующих сравнительных исследований[17].
Внастоящее время Государственная Дума и Совет Федерации организуют свою работу,исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенновысоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а такжезакона о порядке принятия законов федерального уровня. РегламентыГосударственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальныенормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат —от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательныхпроцедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиватьсяпарламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическаязначимость данного вида нормативных актов.
Посвоей природе регламенты палат Федерального Собрания РФ являются подконституционными,подзаконными актами. Они основываются на Конституции Российской Федерации ифедеральных законах. При этом содержащиеся в них нормы в основном не развиваютзаконодательные предписания, а носят процессуальный характер. Круг участниковреализации регламентных норм конкретен, причем они обязательны для исполнениякаждым участником соответствующего процессуального действия. Неисполнениерегламентных норм при принятии какого-либо решения влечет егонедействительность. Данное правило подчеркивает особую значимость регламентовпалат Федерального Собрания РФ и является существенной гарантией их соблюдения.
Вотличие от федеральных и иных законов регламенты палат принимаются в«облегченном» порядке, то есть в рамках одного чтения, что позволяет оперативновносить в них необходимые дополнения и изменения. Факт принятия и внесенияизменений в регламенты оформляется соответствующим постановлением, котороевступает в силу без процедуры одобрения другой палатой. Регламенты относятся кчислу наиболее изменяемых актов. Так, со времени принятия второго РегламентаГосударственной Думы (с 22 января 1998 года включительно по 20 марта 2002 года)в этот акт внесено 34 изменения и дополнения в более чем пятьдесят статей.
Хотятакая практика не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральномузаконодательству, но ее целесообразно в определенной степени скорректировать.Это предложение обусловлено тем, что в регламентах палат, особенно в РегламентеГосударственной Думы, имеется немало статей, устанавливающих обязательныеправила для должностных лиц и органов, не имеющих отношений подчиненности ссоответствующей палатой. К числу статей, содержащих такого рода нормы,относятся, к примеру, статьи, устанавливающие порядок внесения вГосударственную Думу проектов федеральных законов, порядок участия стороннихдолжностных лиц в правительственном часе и парламентских слушаниях. Внедумскиеучастники таких действий и мероприятий вполне серьезно воспринимаютсоответствующие регламентные нормы. Поэтому весьма желательно согласовывать ихсо всеми заинтересованными лицами и лишь затем выносить на рассмотрение палаты.Это повысило бы качество и стабильность регламентных норм, способствовало быулучшению их содержания.
В тоже время принятие регламентов в рамках только первого чтения вполне оправданно.Жизнь требует постоянного и оперативного уточнения их норм, поэтомураспространение на регламенты порядка, установленного для принятия федеральныхзаконов, усложнило и замедлило бы внесение изменений и дополнений в регламентыпалат.
Первыйсвой Регламент Государственная Дума приняла 25 марта 1994 года. Он утратил силув 1998 году в связи с принятием нового Регламента Государственной Думы. В немучтен накопленный опыт деятельности палат, отражены нормы ряда федеральныхзаконов, в которых имеются статьи, касающиеся деятельности палат. Применительнок Государственной Думе это, например, Бюджетный кодекс РФ, в которомрегламентируется процедура принятия федеральных бюджетов.
Такимобразом, принятие палатами Федерального Собрания РФ новых регламентов вполнеоправданно и свидетельствует о заинтересованности парламентариев в том, чтобыэти правовые акты соответствовали действующему федеральному законодательству ибыли удобны для пользователей.
Всвязи с большим количеством регламентируемых вопросов регламенты палат разбитына разделы, главы, статьи. В Регламенте Государственной Думы имеется семьразделов, 28 глав, 222 статьи.
Регламентыопределяют порядок формирования внутренних органов палаты — советов, комитетов,комиссий и избрания должностных лиц палаты, устанавливают их полномочия и формыдеятельности. В регламенте имеются главы и статьи, определяющие правилапроведения законодательных процедур и порядок голосования парламентариев.Прописаны в регламенте порядок проведения правительственного часа,парламентских слушаний, организации работы аппаратов палаты.
Главнойособенностью Регламента Государственной Думы является то, что в немрегулируется порядок формирования депутатских объединений, их полномочия игарантии деятельности. Специфика Регламента Совета Федерации — в установлениипорядка подтверждения полномочий членов Совета Федерации, реализации правазаконодательной инициативы палатой, в определении процедуры вступления вдолжность судей Конституционного Суда РФ.
Большаязначимость регламентов палат Федерального Собрания РФ очевидна. Однако внаучной литературе им не уделяется должного внимания. Среди приятных исключений— обстоятельная статья В. В. Лапаевой «Вопросы совершенствования РегламентаГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[18].Автор этой статьи, посвященной анализу нового Регламента Государственной Думы,вполне обоснованно отмечает необходимость дополнения его нормами,регламентирующими процесс создания рабочих групп по подготовке законопроектов ирассмотрению Государственной Думой, а также нормами, повышающими роль научнойэкспертизы законопроектов, обеспечивающими единую процедуру голосования.
В тоже время к числу дискуссионных следует отнести предложения В. В. Лапаевой овыравнивании правового положения фракций и депутатских групп, усиленииполитической составляющей последних, допущении создания смешанных депутатскихгрупп, обладающих всеми правами депутатского объединения. Автор видит возможнымопределение минимальной численности депутатской группы по фактическойчисленности самой небольшой думской фракции на момент ее регистрации. (Всоответствии с действующим Регламентом Государственной Думы депутатская группарегистрируется при наличии в ее составе не менее 35 депутатов, а самая малаяфракция — ЛДПР — состоит из 17 депутатов.) Такая позиция не учитывает, понашему мнению, принцип равенства депутатов и по существу лишает депутатов,особенно из числа избранных от избирательных округов и не вошедших вдепутатские объединения, возможности самостоятельно выражать в парламенте волюсвоих избирателей. И в настоящее время так называемые независимые депутаты, которыхоколо двух десятков, практически лишены возможности влиять на решениерассматриваемых в Государственной Думе вопросов[19].Это обусловлено тем, что депутатские объединения и их лидеры имеют несколькодесятков закрепленных в Регламенте преимуществ по сравнению с депутатами,работающими вне фракций и депутатских групп. Такие преимущества проявляются прирешении вопросов формирования Совета Государственной Думы и других органовпалат, при выступлениях по мотивам голосования и в ряде других случаев. Вряд литакое положение следует признать правильным. Ведь в парламенте должны бытьсозданы условия не только для коллективной работы депутатов, представляющих туили иную политическую партию, но и для индивидуальной работы каждого отдельновзятого депутата. Пока такой баланс действующий Регламент Государственной Думыне создает.
ПредложениеВ. В. Лапаевой представляется спорным и потому, что при расширении числадепутатских групп, а это неизбежно, если такое право будет иметь группа вколичестве 12 депутатов, Государственная Дума может превратиться в политическийклуб и стать несостоятельной как палата законодательного органа государственнойвласти РФ. Практика деятельности Государственной Думы показывает, что и насовременном этапе она, на наш взгляд, излишне политизирована, что мешает ейболее качественно реализовывать свои полномочия, особенно в законодательнойсфере.
Несмотряна очевидность политической составляющей в деятельности палат ФедеральногоСобрания РФ, равно как и любого другого парламента, все-таки доминирующими дляних должны быть вопросы разработки и принятия законов. Именно на это ихнацеливает Конституция Российской Федерации. Поэтому современная тенденция развиватьполитическую составляющую в деятельности российского парламента, чтопроявляется не только в высказываниях отдельных депутатов, ученых, общественныхдеятелей, но и в новейшем федеральном законодательстве. Нам представляется, что,несмотря на всю важность парламента как органа, согласования различныхполитических интересов, профессиональный парламент — это не клуб политиков, этособрание профессионалов, способных разработать, принять закон и обеспечить егопроведение в жизнь. При этом профессионализм депутатов должен проявляться нестолько в отражении политики соответствующей партии в конкретном законе,сколько в отражении воли своих избирателей, народа Российской Федерации.
Натаком понимании сути парламентской деятельности основывается позиция о приматепринципа равенства прав депутатов и недопущении установления преимуществдепутатских объединений по отношению к депутатам.
Новыерегламенты палат приняты на основе многолетнего опыта парламентскойдеятельности. Однако в них имеется немало погрешностей, в том численесоответствий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Так,положения части четвертой ст. 105 Регламента о том, что «законопроекты,внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства РоссийскойФедерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе сфинансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство РоссийскойФедерации», не соответствуют ст. 104 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.Согласно данной конституционной норме законопроекты о введении или отмененалогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, обизменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты,предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут бытьвнесены в Государственную Думу только при наличии заключения ПравительстваРоссийской Федерации. При отсутствии заключения Правительства законопроект, покоторому такое заключение обязательно, не может считаться внесенным вГосударственную Думу и в отношении него не могут осуществляться какие-либорегламентные процедурные действия. Положения частей второй и четвертой ст. 119Регламента о том, что решение об отклонении законопроекта оформляется бездополнительного голосования соответствующим постановлением ГосударственнойДумы, не соответствуют ст. 103 (ч. 3) Конституции Российской Федерации,согласно которой постановления Государственной Думы (в том числе ипостановления Государственной Думы об отклонении законопроектов) должныприниматься большинством голосов от общего числа депутатов ГосударственнойДумы, а не «оформляться».
Однакоследует признать, что сложившаяся практика целесообразна. Во-первых, таким образом,сокращается количество голосований Государственной Думы и, следовательно, нетребуется для этого ее дополнительного рабочего времени. Это имеет существенноезначение в условиях постоянного дефицита времени, выделяемого на рассмотрениезаконопроектов.
Существеннымотступлением от положений ст. 101 Конституции Российской Федерации являетсяустановленный порядок формирования Совета Государственной Думы, созданныйсогласно ст. 103 Регламента Государственной Думы для предварительной подготовкии рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Перечисленныевопросы относятся к внутреннему распорядку палаты. Согласно части второйназванной статьи Конституции Российской Федерации вопросами внутреннегораспорядка палаты ведают Председатель Государственной Думы и его заместители.Однако они входят в состав Совета Государственной Думы с правом совещательногоголоса. Право решающего голоса принадлежит в указанном Совете руководителямдепутатских объединений. Таким образом, блокируется возможность ПредседателяГосударственной Думы и его заместителей осуществлять возложенные на нихконституционные полномочия по обеспечению внутреннего распорядка палаты. Крометого, наделение руководителей депутатских объединений правом решающего голоса вСовете усиливает политическую составляющую данного вспомогательного органа. Аэто, на наш взгляд, неверно. Как уже отмечалось, согласно КонституцииРоссийской Федерации Федеральное Собрание РФ и его палаты призваны осуществлятьзаконодательную и представительную функции на федеральном уровне. Полномочия поформированию внутренней и внешней политики государства возложены согласно ст.84 Конституции Российской Федерации на Президента РФ. Следовательно, именно егопрерогативой являются вопросы, касающиеся политической сферы.
РегламентГосударственной Думы содержит нормы, противоречащие федеральным конституционнымзаконам и федеральным законам, в том числе «О Правительстве РоссийскойФедерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации». Из-за ихмногочисленности они не перечисляются в данной статье.
ВРегламенте Государственной Думы имеются некоторые внутренние противоречия. Так,в части 4 ст. 11 и ч. 1 ст. 109 Регламента говорится о примерной программезаконопроектной работы Государственной Думы на «очередную» сессию, в то времякак в п. «б» ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 50 Регламента речь идет о той же самойпрограмме, но на «текущую» сессию. В части 2 ст. 88 Регламента говорится обизбрании Счетной комиссии Государственной Думы перед проведением тайногоголосования и определения его результатов. Между тем пунктом «а» ч. 1 ст. 34Регламента установлено, что Счетная комиссия избирается Государственной Думойна первом заседании и в отличие от различных временных комиссий палаты своифункции она выполняет на протяжении всего срока полномочий Государственной Думыданного созыва. Согласно статье 218 Регламента во внеочередном порядкерассматриваются Государственной Думой предложения об изменении и дополненииРегламента, внесенные фракциями, депутатскими группами, комитетами палаты илигруппой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатовГосударственной Думы. В то же время по смыслу п. «и» ч. 1 ст. 51 и ч. 1 ст. 94Регламента внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думыподлежат любые проекты постановлений Государственной Думы о внесении вРегламент изменений и дополнений, внесенные лицами или органами, перечисленнымив ч. 1 ст. 94 Регламента.
Перечисленныеотступления Регламента Государственной Думы, бесспорно, мешают работе палаты,депутатам и аппарату Государственной Думы. Поэтому чем быстрее они будутустранены, тем быстрее будут созданы более эффективные условия для деятельностидепутатского корпуса и работников аппарата.
Проведенныйанализ названных регламентов, по нашему мнению, вполне конкретно показываетнаправление работы по улучшению их содержания. И делать это необходимо. С однойстороны, потому что недопустимо, чтобы акты палат Федерального Собранияпротиворечили Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.С другой стороны, улучшение содержания регламентов Государственной Думы иСовета Федерации положительно отразится на содержании деятельности самих палатФедерального Собрания Российской Федерации. Эта работа должна вестись такимобразом, чтобы парламентские процедуры не блокировали рассмотрениезаконопроектов, внесенных отдельными депутатами без согласования с фракциями,имеющими большинство в Государственной Думе, гарантировали меньшинству активноеучастие в законодательной работе, не позволяли «забалтывать» законопроектыпутем длительных прений. Как верно отмечал еще в XIX в. Генри М. Роберт,парламентский закон должен «использоваться только в интересах дела, а не сцелью нагромождения разного рода искусственных препятствий»[20].Такому решению вопроса, по нашему мнению, может способствовать разработка ипринятие парламентского процессуального кодекса, регулирующего деятельностьобеих палат Федерального Собрания РФ. Его принятие позволило бы повыситьуровень правового регулирования деятельности российского парламента, а такжеотношений Государственной Думы с другими участниками законодательнойдеятельности на федеральном уровне. Это, несомненно, положительно сказалось бына содержании всей работы Федерального Собрания РФ, его палат, парламентариев иАппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Статья94 Конституции Российской Федерации является первой конституционной нормой,которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основнымтребованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования идеятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства.Это и предопределило его наименование — Федеральное Собрание.
ПарламентРоссии является единственным законодательным органом власти Российской Федерации.Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет праваиздавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона.Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания какпарламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органовосуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые актыне могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законытакже не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречиеобнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или ихконкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.
Двухпалатнаяструктура парламента является характерным признаком федеративных государствмира.
Статья97 Конституции РФ посвящена пассивному избирательному праву гражданина припроведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержатопределенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданинуреализовать свое пассивное избирательное право, то есть быть избраннымдепутатом Государственной Думы.
ГосударственнаяДума принимает регламенты для определения порядка своей деятельности.
Необходимостьсуществования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельностьпалат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права рядтеоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы осоотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов,касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативногорегулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иныхучастников законодательной деятельности на федеральном уровне.
Проведенныйанализ названных регламентов, по нашему мнению, вполне конкретно показываетнаправление работы по улучшению их содержания. Недопустимо, чтобы акты палатФедерального Собрания противоречили Конституции Российской Федерации ифедеральному законодательству. С другой стороны, улучшение содержаниярегламентов Государственной Думы и Совета Федерации положительно отразится насодержании деятельности самих палат Федерального Собрания Российской Федерации.Эта работа должна вестись таким образом, чтобы парламентские процедуры неблокировали рассмотрение законопроектов, внесенных отдельными депутатами безсогласования с фракциями, имеющими большинство в Государственной Думе,гарантировали меньшинству активное участие в законодательной работе, непозволяли «забалтывать» законопроекты путем длительных прений. Такому решениювопроса, по нашему мнению, может способствовать разработка и принятиепарламентского процессуального кодекса, регулирующего деятельность обеих палатФедерального Собрания РФ. Его принятие позволило бы повысить уровень правовогорегулирования деятельности российского парламента, а также отношенийГосударственной Думы с другими участниками законодательной деятельности нафедеральном уровне. Это, несомненно, положительно сказалось бы на содержаниивсей работы Федерального Собрания РФ, его палат, парламентариев и АппаратовГосударственной Думы и Совета Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
I. Нормативные акты
1. КонституцияРоссийской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года)// Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Об уполномоченномпо правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон №1-ФКЗ от 26 февраля 1997 года // Российская газета. 1997. 4 марта.
3. О выборахдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации:Федеральный закон от 18 мая 2005 года // Российская газета. 2005. 24 мая.
4. О статусечлена Совета Федерации и статусе депутата Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 8 мая 1994года № 3-ФЗ (с изменениями от 30 января 2007 года) // Российская газета. 1994.12 мая; 2007. 3 февраля.
5. О РегламентеГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-IIГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.
6. О Центральномбанке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10 июля 2002года № 86-ФЗ // Российская газета. 2002. 13 июля.
7. О Счетной палатеРоссийской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ //Российская газета. 1995. 14 января.
II. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации
8. По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109(часть 1) Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного СудаРФ от 11 ноября 1999 года № 15-П // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. 1999. № 47. Ст. 5787.
9. По делу отолковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации:Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П //Российская газета. 1995. 20 апреля.
III. Литература
10. Авакьян С. А.Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. 324 с.
11. Белкин А. А.Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб.:Петрополис, 2004. 87 с.
12. Васецкий Н. А.Парламентаризм в действии. М., Государственная Дума. 1999. С. 23.
13. Генри М. Роберт.Правила парламентской процедуры (пер. с англ.). М.: 1992. С. 20.
14. Гранкин И. В.Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ //Журнал российского права. 2003. № 1. С. 17.
15. Зайцев С. А. Акак было с регламентом в Первой Думе? // Журнал российского права. 1998. № 3.С. 21-29.
16. Интервью сдепутатом Государственной Думы В. И. Черепковым // Представитель власти. 2002.№ 5.
17. Комментарий кКонституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Карповича. М.: Новая правоваякультура, 2006. С. 287.
18. Конституционноеправо Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Баглая. М.: Норма, 2005.С. 272.
19. Лапаева В. В.Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации // Адвокат. 1999. № 4. С.100.