План
1. Предмет іметод адміністративного права
2.Адміністративно-правові норми
3.Адміністративно-правові відносини
4. Співвідношенняадміністративного права з іншими правовими галузями
Поняття адміністративного правата його місце у правовій системіДержави
1. Предмет і метод адміністративногоправа
Соціальне призначення і системаадміністративного права
Адміністративне право — це найоб'ємніша, наймобільніша,найнестабільніша і найскладніша з усіх існуючих юридичних галузей. Немає такоїсфери державного або суспільного життя, якої б не зачіпали питанняадміністративно-правового регулювання. Його норми регулюють діяльність структурвиконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавнихпідприємств, установ, організацій. їх вплив постійно відчувають на собіконкретні особи.
Нас оточує велика кількість правил, якими визначається нашаповедінка у громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносиниміж громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування,громадською організацією також будуються в рамках адміністративно-правовихприписів. Правила внутрішнього розпорядку, дорожнього руху, водокористування,санітарно-гігієнічні, пожежної і радіаційної безпеки, а також багато інших єсферою впливу адміністративних установлень. Норми адміністративного права зберігаютьвідносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та іншихгалузей права.
Уже ст. 41 Особливої частини КлАП передбачає адміністративнувідповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6 Цивільногокодексу прямо вказує, що захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється вадміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження якого ґрунтуютьсяна адміністративному акті, безпосередньо створює, змінює і припиняєгромадянські права того, кого представляють (ст. 62 ЦК).
З курсу «Теорії держави і права» відомо, що всяправова система поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головнимигрупами:
1) Профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) —державне, адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальніаналоги;
2) Спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне,виправно-трудове право;
3) Комплексні — господарське, сільськогосподарське,природоохоронне, житлове, морське тощо.
До профілюючих віднесені галузі, якіконцентрують у собі головні й вихідні у системі права юридичні режими, первинніюридичні засоби. Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основузмісту всіх галузей права. Правові режими у інших галузей ґрунтуються саме нацих вихідних юридичних режимах.
Адміністративне право також належить до категоріїфундаментальних. У зв'язку з цим треба підкреслити, що в умовахадміністративної реформи значно підвищується його роль як особливогоінструмента в кардинальній перебудові всієї системи державної виконавчої влади.
Адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим усуспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини.
Службова роль адміністративного права — юридичного«супутника» державного управління і виконавчої влади — зберігається вперіод реформування державних інститутів.
Адміністративне право є однією зпровідних галузей у правовій системі України, а також складним соціально-юридичнимутворенням, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та іншівідносини, що існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоюватидержавні інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичнихперетворень.
Необхідність такої галузі права зумовлена потребамирегулювання процесів і відносин, які складаються в суспільстві. За допомогоюадміністративного права, а точніше — адміністративно-правових норм, держававпливає на суспільні відносини і перетворює їх на відносинидержавно-управлінські або на адміністративно-правові.
Прикладом такого регулювання може бути Указ Президента України від 2грудня 1995 р. «Про впорядкування святкування пам'ятних дат іювілеїв». Суспільні відносини, пов'язані з відзначенням пам'ятних дат іювілеїв, історичних подій, існували завжди (різного роду ювілейні заходи,вшанування, урочисті збори, демонстрації тощо). Але до прийняття названогонормативного акта ці відносини фактично правовими нормами не регулювалися.Тільки в окремих випадках приймалися адміністративні рішення індивідуальногохарактеру щодо конкретних пам'ятних подій.
Даний Указ в адміністративному порядку врегулював відзначенняпам'ятних дат, історичних подій, ювілеїв підприємств, закладів та установдержавної форми власності, а також ушанування пам'яті видатних людей. Зокрема,визначено, що святкування пам'ятних дат й історичних подій, які маютьзагальнодержавне значення, проводиться за погодженням з Кабінетом МіністрівУкраїни. Таким чином, неправові суспільні відносини під впливом нормадміністративного права перетворилися на адміністративні правовідносини.
Соціальне призначення адміністративного права не обмежуєтьсяперетворенням неправових відносин на правові. Це складніший процес. Значночастіше за допомогою адміністративного права змінюються, реконструюються,реформуються вже існуючі адміністративно-правові відносини. Так, УказПрезидента України від 3 лютого 1998 р. «Про усунення обмежень, щостримують розвиток підприємницької діяльності» спрямований на змінувстановлених раніше адміністративно-правових відносин.
Таке регулювання (перетворення неправових відносин наадміністративно-правові або змінена встановлених ранішеадміністративно-правових відносин) здійснюється в два етапи. Перший —правотворчий, на якому здійснюється прийняття відповідноїадміністративно-правової норми. Другий — правозастосовчий.Наявність норми ще не є достатнім для настання правовідносин. Необхідно, щобвиникла відповідна подія або дія (юридичний факт) і була застосована нормаадміністративного права.
Тут треба підкреслити, що безпосереднім об'єктомадміністративно-правового впливу з боку держави є не будь-які суспільніВідносини, а тільки відносини управлінського характеру, що виникають у сферідержавного управління.
Отже, соціальна природа адміністративного правадвоєдина: з одного боку, адміністративне право виражає управлінську волю держави;з другого — є засобом організуючого впливу на управлінські відносини у сферідержавного управління.
Система адміністративного права — це внутрішня побудовагалузі. Для детермінації внутрішніх складових галузі найчастіше застосовуютьсядва критерії: масштабність дії норм та правова природа норм.
В адміністративному праві виділяють загальну, особливу іспеціальну частини.
Загальна частина об'єднує норми, що закріплюютьосновні принципи управління, правове становище суб'єктів, форми і методи їхдіяльності, адміністративний процес, способи забезпечення законності вдержавному управлінні.
Особлива частина — норми, що регулюють управліннянародним господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом,зв'язком тощо.
Спеціальна частина — норми, що регулюютьадміністративно-правову діяльність суб'єктів управління конкретними сферами.Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративнадіяльність органів митного контролю тощо.
В адміністративному праві виділяють правові інститути:державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого самоврядуваннята інші.
Зміст адміністративного права становить безперервний ланцюгвідносин, що виникають у глибині економічних і соціальних процесів, якіперетворюються через діяльність державних органів на адміністративніправовідносини.
Предмет адміністративного права. Предмет правового регулювання(далі — предмет права) будь-якої правової галузі становлять суспільнівідносини, які нею регулюються. Отже,предмет адміністративного права— це сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державногоуправління.
Суспільні відносини є результатом діяльності людей у сферідержавного управління. Саме через них виявляються характер, призначення,спрямованість і мета управління. Вони є загальними й існують в усіх соціальнихсистемах і підсистемах, для яких характерне державне управління. Проте, хоч уякій сфері вони не виникали б і хто б у них не вступав, вони завжди євідносинами між керуючими і керованими, між суб'єктом і об'єктом управління.
Важливою характеристикою управлінських відносин, щоскладаються у сфері державного управління, є їх системність. Як складнесистемне утворення вони взаємодіють з іншими підсистемами суспільства івідчувають на собі їх вплив. У той же час вони самі впливають на іншіпідсистеми.
Управлінські відносини як результат людської діяльності, воснові якої лежить вольовий та усвідомлений початок, є суб'єктивними,цілеспрямованими, вольовими і усвідомленими. Проходячи крізь свідомість людей,вони являють собою наслідок взаємодії волі та свідомості.
Предметом адміністративного права є не всіуправлінські відносини, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконанняорганами державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій. 54
Таким чином, відносини, що становлять предметадміністративного права, характеризуються такими особливостями:
• виникають тільки в результаті державно-управлінської(владної) діяльності;
• в них обов'язково бере участь виконавчо-розпорядчий органдержави;
• завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольовоїдіяльності від імені держави.
Відносини, що регулюються адміністративним правом, маютьмісце у різних сферах державного управління: це економіка, культура, комунальнегосподарство, охорона здоров'я, освіта, внутрішні справи, оборона тощо. Сферисоціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяльності здебільшогоавтономні, тому спільне між ними, наприклад, комунальним господарством іморським транспортом, відшукати важко. Однак адміністративно-правові відносиниу зазначених сферах близькі за своєю суттю. Ріднить їх те, що вони виникають зпитань організації їх діяльності і для цього застосовуються ідентичні методи таформи.
Метод адміністративного права. Поряд з предметом, важливароль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методурегулювання суспільних відносин або методу адміністративного права. Самепоняття предмета і методу правового регулювання дають повну характеристикубудь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.
У загальній теорії права під методом правовогорегулювання розуміють прийоми юридичного впливу (точніше: поєднання цихприйомів), які в концентрованому вигляді виражені в правовому становищісуб'єктів.
Виходячи з цього, теорія права визнає існування двохпервинних (найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методукоординації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які створюютьсятією чи іншою галуззю права.
Метод субординації формує централізоване, імперативнерегулювання, яке зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах.Юридична енергія надходить тільки зверху, від компетентних державних органів.Тому статус суб'єктів, їхнє становище в правовідносинах насампередхарактеризується субординацією або підпорядкованістю.
Метод координації формує децентралізоване, диспозитивнерегулювання. За такого регулювання джерелом юридичної енергії рівною мірою єбудь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується, упершу чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.
Зрозуміло, що в правовій дійсності зазначені методи у чистомувигляді не зустрічаються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення імодифікація. Однак у будь-якому з варіантів один з двох розглянутих методіввідіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє вирішальний впливна формування і характер правового режиму.
Найбільш реально первинні методи виражені в адміністративномуправі (централізоване регулювання) і цивільному праві (децентралізованерегулювання). Саме ця обставина надає вказаним галузям значення провідних абопрофілюючих з юридичної точки зору.
Регулювання відносин у сфері державного управлінняздійснюється за допомогою адміністративно-правового методу. Під цим методом слідрозуміти сукупність прийомів (способів, засобів), впливу, що містяться вадміністративно-правових нормах, на відносини в сфері державного управління, задопомогою яких встановлюється юридично владне і юридично підвладне становищесуб'єктів у правовідносинах.
Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правовогометоду регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і маютьназву «владовідносини», або «відносини влади іпідпорядкування».
Дана теза потребує деяких уточнень. У юридичному розуміннізміст формули «влада-підпорядкування» означає, що одна сторонауправлінських відносин юридично владна, а друга — юридично підвладна. Такимчином, владо-відносини не передбачають (і не виключають) організаційноїпідпорядкованості між суб'єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними одинвід одного. Однак рішення одного з них є обов'язковими для виконання другим,тобто вирішення усіх питань, що виникають між ними, здійснюється на засадаходностороннього волевиявлення суб'єкта, воля якого є похідною від волі держави.
Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, які містить усобі адміністративно-правовий метод регулювання, показує, що їх змістскладається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.
Приписи — покладення прямого юридичного зобов'язання чинити тічи інші дії в умовах, які передбачені нормою.
Так, п. 11 Положення про обласну, Київську, Севастопольськуміські державні адміністрації містить таку норму: у разі відсутності головидержавної адміністрації його обов'язки виконує перший заступник головидержавної адміністрації, а у разі відсутності останнього — один із заступниківголови.
Стаття 9 Закону «Про надзвичайний стан» приписує:при оголошенні через засоби масової інформації Указу Президента України провведення надзвичайного стану народні депутати України зобов'язані прибути назасідання Верховної Ради України без спеціального виклику і в найкоротшийстрок. Органи державної влади зобов'язані сприяти негайному прибуттю народнихдепутатів на засідання Верховної Ради України.
Заборони — це також фактично приписи, але іншого характеру, асаме: покладення прямих юридичних обов'язків не чинити тих чи інших дій вумовах, передбачених правовою нормою.
Так, ст. 8 Закону «Про правовий статус іноземців»визначає, що вони не можуть призначатися на окремі посади або займатися певною трудовою діяльністю,якщо відповідно до законодавства України призначення на ці посади або заняттятакою діяльністю пов'язане з належністю до громадянства України.
Дозволи — юридичний дозвіл чинити в умовах, передбаченихнормою, ті чи інші дії, або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.
Так, Загальне положення про міністерство, інший центральнийорган державної виконавчої влади містить дозвіл міністерствам одержувати вустановленому законодавством порядку від органів виконавчої влади ісамоврядування документи, матеріали, статистичні дані, необхідні для виконанняпокладених на нього завдань.
Приписи, заборониі дозволи використовуються для регулювання суспільних відносин не тількиадміністративним і цивільним правом, а й іншими правовими галузями.Відрізняються вони між собою лише за ступенем або питомою вагою практичноговикористання того чи іншого регулятивного прийому. Дослідження даного питаннясвідчать, що для одних галузей найбільш притаманні риси, властивіцивільно-правовому методу, для інших — адміністративно-правовому. Через цебудь-які спроби сконцентрувати особливі риси, властиві, наприклад, длярегулювання виключно земельних, фінансових, природоохоронних, трудових, митнихта інших відносин, неодмінно вели до визнання наявності одного з двох методів.
2. Адміністративно-правові норми
Поняття і структура адміністративно-правовоїнорми.Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, складається з комплексуюридичних норм і може бути представлене як їх організована сукупність. Юридичнанорма — це правило поведінки, встановлене державою і обов'язкове для всіхсуб'єктів права, яким воно адресоване. За допомогою юридичних норм регулюються(встановлюються, змінюються, припиняються) правові відносини, тобто вонивиступають регулятивним засобом щодо предмета тієї чи іншої галузі права. Нормиконцентрують у собі державно-владні веління, за невиконання яких передбаченезастосування заходів впливу. Таким чином, головне призначення юридичних нормполягає в тому, щоб забезпечити детальне, точне і визначене нормативнерегулювання суспільних відносин.
На підставі цих теоретичних положень адміністративно-правовоюнаукою сформульовано визначення адміністративно-правової норми.
Адміністративно-правова норма— це обов'язкове правило поведінки,яке встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання суспільнихвідносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державногоуправління.
Провідною соціальною метою адміністративно-правовихнорм єорганізація управлінських відносин. Поряд з нею є конкретні або локальні цілі,це зокрема такі:
•інформаційні — досягненням якихзабезпечується необхідний зв'язок суб'єкта і об'єкта управління. Норма ніби«говорить», що потрібно від учасників управлінських відносин і тимсамим інформує їх про належну і можливу поведінку;
• охоронні — спрямовані на забезпеченнязаконності і дисципліни в державному управлінні. Через їх реалізаціюзабезпечується чіткість роботи виконавчо-розпорядчих органів, охоронасуспільних відносин, честі, гідності, свобод громадян;
• заохочувальні — забезпечується творчаактивність учасників адміністративно-правових відносин, розвиток їх ініціативиі самостійності у розв'язанні завдань державного управління;
• соціально-моральні — забезпечуєтьсяформування у громадян, державних службовців, службовців органів місцевогосамоврядування відповідної правосвідомості та ставлення до праці, громадськогопорядку, громадської безпеки, правил співіснування.
Функціями адміністративно-правовихнорм є:
• забезпечення ефективної діяльності органів державного управління;
Поняття адміністративного права.
• забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров'яособи;
• охорона системи суспільних відносин матеріальної інематеріальної сфер;
• виховна;
• взаємодії з нормами інших галузей права;
• взаємодії з неправовими соціальними нормами (мораль,звичаї, корпоративні норми).
Цілі норм та їхні функції тісно між собою пов'язані. Кожнаціль породжує відокремлену функцію системи адміністративно-правових норм, у тойже час однією функцією можуть забезпечуватися відразу кілька конкретних цілей.Функції відображають складний механізм життєдіяльності норм у системідержавно-управлінських відносин. Як регулятори даної групи суспільних відносинадміністративно-правові норми забезпечують функціонування системи державногоуправління як у цілому, так і окремих її ланок; визначають той чи інший варіантналежної поведінки усіх осіб та організацій; забезпечують і підтримують режимзаконності і державної дисципліни у суспільних відносинах, що виникають упроцесі державно-управлінської діяльності.
Адміністративно-правова норма визначає також права іобов'язки учасників відносин, що регулюються нею, передбачає наслідки, якінастають у результаті невиконання або неналежного виконання приписів норми.Такою складністю і багатофункціональністю пояснюється наявність у нормадміністративного права певної структури.
Структура адміністративно-правовоїнорми— це їївнутрішня будова, визначений порядок взаємозв'язку, вза-ємообумовленості івзаємозалежності складових частин норми.
Структура адміністративно-правовоїнорми, як правило, традиційна і складається з трьох компонентів: гіпотези,
диспозиції і санкції. Разом з тим, норми адміністративногоправа можуть містити разом із санкцією і заохочення.
Гіпотезавказує на фактичні умови, занаявності яких слід керуватися даною нормою. Вона може бути абсолютновизначеною (досягши 16 років, громадянин зобов'язаний одержати паспорт) абовідносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду (міститивказівки на можливість її застосування за розсудом правозас-тосовника). Такігіпотези, як правило, містять формулювання: може бути, у разі необхідності, задоцільністю, у певних випадках тощо (військовозобов'язаний, який без поважнихпричин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий доадміністративної відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції можеперевірити документи, організувати медичний огляд водіїв транспортних засобів;батьки неповнолітніх правопорушників, які без поважних причин не з'явилися завикликом у міліцію, можуть бути піддані примусовому приводу).
Диспозиція — це саме правило поведінки,яке сформульовано у вигляді приписів, заборон, дозволень (16-річно-мугромадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовникзобов'язаний особисто з'явитися до військкомату).
У нормах адміністративної відповідальності диспозиція частоформулюється у вигляді вказівок або опису діяння, яке тягне за собою накладеннястягнення. З караності діяння випливає висновок, що воно забороняється.
Санкція вказує на вплив, який застосовуєтьсядержавою у випадку порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто цеконкретний захід дисциплінарного або адміністративного примусу
Види адміністративно-правових норм. У зв'язку з тим,що адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою спрямованістю,своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.
1. За спрямованістю змісту:
а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовийстан суб'єктів.
б) такі, що визначають форми і методи управлінськоїдіяльності,
в) такі, що встановлюють порядок проходження державноїслужби, права і обов'язки державних службовців.
г) такі, що визначають способи і порядок забезпеченнязаконності в державному управлінні
д) такі, що регулюють управління окремими галузями(соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями ітериторіями
є) норми, що встановлюють права і обов'язки громадян усфері виконавчої і розпорядчої діяльності держави
2. За адресами або суб'єктами:
• адресовані органам державно-виконавчої влади;
• адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;
• адресовані державним службовцям;
• адресованідержавним підприємствам, закладам, організаціям;
• адресовані недержавним об'єднанням, підприємствам,закладам;
• адресовані громадянам.
3. За формою припису:
зобов'язуючі (приписні) — ці норми зобов'язують здійснюватипевні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому нароботу організація зобов'язана видати наказ; у разі одержання скаргигромадянина орган управління зобов'язаний розглянути її в певний термін; дляздійснення певних видів діяльності підприємства зобов'язані одержати ліцензію;підприємства, заклади, організації зобов'язані подавати податковим органамзвіти за встановленою формою тощо;
заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій вумовах, які нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальнийхарактер, Неприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознакиадміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовуватиспеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;
повноважні (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважуютьадресата (або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом,проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці норминадають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретнийюридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата.
Так, громадянину надається можливість самостійно вирішуватипитання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати абоне подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.
4. За галузевою належністю:
матеріальні — характеризуються тим, що юридично закріплюютькомплекс обов'язків і прав, а також відповідальність учасників управлінськихвідносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходитьвияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати системадержавного управління. Такі норми нерідко називають статичними;
процесуальні — регламентують динаміку державногоуправління і пов'язаних з ними управлінських відносин. Ними визначаєтьсяпорядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження усправах про адміністративні правопорушення тощо. їх призначення — визначатипорядок реалізації юридичних обов'язків і прав, встановлених матеріальниминормами.
5. За межею дії:
у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на якупоширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові нормиможуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів управліннятранспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони.
у часі: дія адміністративно-правових норм у часі можеобмежуватися будь-якими термінами (строкові норми) або не обмежуватися(безстрокові норми).
6. За ступенем загальності:
загальні — мають загальне значення, наприклад: документами, якіпідтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осібдо 16 років — свідоцтво про народження;
міжгалузеві — регулюють яку-небудь одну функцію вусіх галузях (норми міжгалузевого управління), наприклад, контроль задодержанням антимонопольного законодавства у процесі приватизації здійснюєтьсяАнтимонопольним комітетом України;
галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшогоце норми галузевих міністерств та відомств. Такий саме характер мають норми, щомістяться у законах, відповідних документах Президента України, КабінетуМіністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі конкретної галузі.
7. За повнотою викладених велінь: визначені;
бланкетні (відсильні), наприклад, посадові особи міліціїмають право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративніправопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріалипро адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів,товариських судів, громадських об'єднань або трудових колективів.
8. За юридичною силою: викладені в законах; викладені вуказах; викладені в постановах; викладені в рішеннях; викладені в наказах тощо.
3. Адміністративно-правові відносини
Поняття адміністративно-правовихвідносин.
Адміністративно-правові відносини — це результат впливуадміністративно-правових норм на поведінку суб'єктів сфери державногоуправління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв'язкидержавно-владного характеру.
Таким чином, адміністративно-правова норма містить абстрактнуконструкцію адміністративно-правового відношення. Сутність такої конструкціїполягає в тому, що норма від імені держави визначає належну поведінку кожного ізсвоїх адресатів. Одних вона наділяє правом володарювати, інших — обов'язкомвиконувати волю володарюючого суб'єкта. Вона встановлює обов'язкові правила, заякими відбувається «спілкування». Ці правила формулюються у виглядівзаємних прав і обов'язків.
З моменту вступу такої норми в силу відносини між сторонамибудуються у рамках її приписів. Якщо до моменту прийняття норми (набраннянормою сили) управлінських зв'язків між ними не існувало, то вони формуються.Якщо ж такі зв'язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як тоговимагає норма, по-друге, набувають характеру юридичних зв'язків або правовихвідносин. Оскільки йдеться про адміністративно-правові норми, то ці юридичнізв'язки будуть адміністративно-правовими відносинами.
Адміністративно-правові відносини завжди маютьдержавно-владний характер, тобто один із суб'єктів завжди наділений державоювладними повноваженнями щодо інших учасників адміністративно-правових відносин.Уданому розумінні не є винятком і так звані «горизонтальні» адміністративно-правовівідносини.
Виникнення адміністративно-правовихвідносин — це, по суті, об'єктивізація загальної управлінської волі держави вреальній поведінці конкретних суб'єктів. Даний процес складається з трьохпослідовно здійснюваних етапів.
По-перше, визначається необхідність (доцільність) іможливістьвстановлення конкретного адміністративно-правового відношення. По-друге, створюєтьсявідповідна юридична конструкція, своєрідний абстрактний макет (склад)адміністративного правовідношення. Закріплюється певна абстракція вадміністративно-правових нормах. По-третє, це реалізація норм і, якнаслідок, виникнення сталих, державно-владних правових зв'язків між адресатаминорм, тобто адміністративно-правових відносин.
Адміністративно-правові відносинихарактеризуються такими особливостями:
1. Адміністративно-правові відносини складаються переважно вособливій сфері суспільного життя — сфері державного управління. Тут требапідкреслити, що вони виникають у зв'язку із здійсненням органами державногоуправління своїх управлінських функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчоїдіяльності.
2. Адміністративні правовідносини виникають у разіобов'язкової участі відповідного органу державного управління або іншого носіяповноважень державно-владного характеру.
Отже, для цих відносин характерна наявність обов'язковогосуб'єкта з державно-владними повноваженнями, суб'єкта виконавчо-розпорядчоїдіяльності. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає звладної природи державного управління.
3. Адміністративні правовідносини можуть виникати заініціативою будь-якої із сторін. Проте, згода або бажання другої сторони не єобов'язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідносини можутьвиникати всупереч бажанню другої сторони. Дана особливість не випливає з тихобставин, що одна із сторін наділена владними повноваженнями (наприклад,міністерство), а друга — може їх не мати (громадянин).
У разі звернення громадянина до міністерства, останнє,незалежно від свого «бажання», зобов'язане на таке звернення відреагуватиі вирішити справу громадянина.
Аналогічний вигляд має ситуація і в тому випадку, коли другоюстороною є не громадянин, а нижчестоящий орган управління, підприємство,установа, організація. Зрозуміло, що органи управління мають право породжуватиадміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись інтересамидержави і завданнями, що стоять перед ними. Таким чином,адміністративно-правові відносини можуть виникати за ініціативою будь-якої ізсторін без згоди другої.
4. Суперечки, що виникають між сторонами адміністративнихправовідносин, як правило, вирішуються у позасудовому порядку, тобто шляхомпрямого юридично-владного розпорядження правомочного органу.
5. Якщо учасник адміністративно-правових відносин порушуєвимоги норм адміністративного права, то він відповідальний перед державою вособі його органу.
Дана особливість зрозуміла, оскільки порушення нормадміністративного права означає посягання на інтереси держави.
Переліченіособливості адміністративних правовідносин дають змогу зробити висновок про те,що не будь-які суспільні відносини у сфері державного управління входять докола адміністративно-правових. Такими відносинами перш за все є такі, щовиникають «у зв'язку» і «з приводу» практичної реалізаціїзавдань і функцій державного управління і виконавчої влади зокрема.
Види адміністративно-правових відносин. Існує кілька критеріївкласифікації адміністративних правовідносин.
1.Залежно від виконуваних функцій вониподіляються на: регулятивні та правоохоронні.
До регулятивних належать ті, що пов'язані з реалізацієюпозитивних завдань державного управління. Це організація роботи апаратууправлшня, керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.
Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин — відносиниадміністративно-деліктні. До них належать відносини, які є зв'язками з приводувідповідальності за адміністративні провини.
2. Залежно відадміністративно-правового статусу суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах
3.За складом учасників виділяють: відносини між главою держави— Президентом України і всією системою державного управління взагалі тавиконавчої влади зокрема;
4.Залежно від галузевоїналежності виділяють: матеріальні адміністративні правовідносини; процесуальні адміністративніправовідносини.
Матеріальні правовідносини— це відносини пасивного типу. Вонивиражають статичну функцію права. Такі відносини складаються на основіуповноважуючих і заборонних адміністративно-правових норм, тобто нормматеріальних. Відносини такого типу, виниклій одного разу, можуть тривалий часзалишатися «нерухомими», статичними. Так, відносини між громадянином,що одержав право на пільги, і органом державного управління, який надає ціпільги, будуть перебувати у статичному стані (залишатися матеріальними) доти,поки громадянин не вважатиме за потрібне реалізувати дане право.
Процесуальні відносини— це відносини активного типу. Вонивиражають динамічну функцію права. Для їх виникнення потрібна процесуальнанорма. Такі відносини постійно перебувають у розвитку, тобто є динамічними. Якправило, вони складаються у процесі вирішення управлінських справ (наприклад,справ про адміністративні правопорушення).
5. Залежно від змісту виділяють:
відносини у сфері загального управління (управлінська сфераКабінету Міністрів, обласної державної адміністрації);
у сфері галузевого управління (управлінська сфера галузевихорганів державного управління);
у сфері міжгалузевого управління (управлінська сфераміжгалузевих органів державного управління).
6. За галузями діяльності адміністративно-правовівідносини поділяються на такі, що виникають в:
галузі економіки;
соціально-культурній сфері;
адміністративно-політичній сфері.
Адміністративно-правові відносиниподіляють на функціональні й територіальні; внутрішні й зовнішні; майнові й немайнові;такі, що захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються усудовому порядку; субординації і координації; внутрішньоапаратні і позаапаратнітощо.
Значний інтерес становить класифікація адміністративнихправовідносин на вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні правовідносини найбільшою мірою виражають сутністьадміністративно-правового регулювання і характер зв'язків у сфері державногоуправління. Ці відносини часто називають владовідносинами. Виникають вони міжсупідрядними у правовому розумінні сторонами і виражають юридичну залежністьоднієї сторони від другої.
Горизонтальними правовідносинами визнаються ті, в якихсторони фактично і юридично рівноправні. В них відсутні юридично-владні велінняоднієї сторони, обов'язкові для другої. Зрозуміло, сам факт визнання рівностісторін у адміністративно-правових відносинах, здавалося б, перебуває у прямійсуперечності із сутністю адміністративно-правового методу регулювання.
4. Співвідношенняадміністративного права з іншими правовими галузями
З'ясування співвідношенняадміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями, відіграє значнуроль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту,а також визначення місця у правовій системі.
Адміністративне право, зберігаючисвоєрідність, виражену в його предметі і методі, тісно взаємодіє практично зусіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю взаємодію, треба мати наувазі, що воно охоплює своїм регулятивним впливом найрізноманітніші сферидержавного і суспільного життя.
Зрозуміло, щодержавно-управлінська діяльність перебуває під прямим впливом процесів, яківідбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі економіки. Вони неминучепозначаються на змісті адміністративного права і характер адміністративно-правовогорегулювання. У той же час не можна ігнорувати той факт, що скороченнядержавного сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації іакціонування різних об'єктів, спричинило їх «вихід» з-під прямогоуправлінського впливу з боку суб'єктів державного управління. Проте, це неозначає відмову від адміністративно-правового регулювання управлінськихвідносин у цілому.
За цих умов змінюєтьсяюридичний статус структур, які раніше знаходились в організаційномупідпорядкуванні численних органів управління галузевого, міжгалузевого,територіального та іншого характеру. Відповідним чином змінюються форми іметоди державного управління, зокрема, зростає роль регіональних регуляторіввідносин; посилюється значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правовихдозволень; «виходить» на пріоритетні позиції управлінська діяльністьконтрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше використовуютьсярегулюючі можливості адміністративних договорів.
Отже, адміністративнеправо, змінюючи свій зміст, залишається в ролі одного з найнеобхідніших уринкових умовах регуляторів суспільних відносин.
Службова рольадміністративного права за сучасних умов визначається також й іншими суттєвимиобставинами, що випливають безпосередньо з його природи.
Так, у зв'язку зактуальністю проблеми правоохорони як неодмінного елемента правової держави,адміністративне право на відміну від багатьох інших правових галузей має ізміцнює свої власні юридичні засоби захисту від посягань на правовий режим усфері функціонування механізму виконавчої влади. Невиконання або недбалевиконання вимог адміністративно-правових норм тягне за собою введення в діюпопереджувальних, припиняючих і каральних засобів адміністративно-примусовогохарактеру.
Серед них особлива рольналежить інституту адміністративної відповідальності, а також адміністративномупроцесу. Найважливіше значення при цьому має те, що за допомогоюадміністративної відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист нетільки управлінських суспільних відносин, а й багатьох інших, зокрема,фінансових, трудових, природоохоронних тощо.
У багатьох випадкахадміністративне право не тільки захищає суспільні відносини, а й може виступатиу ролі їх регулятора, Так, чинне законодавство застосовує норми адміністративногоправа для забезпечення належної врегу-льованості податкових, земельних,трудових та інших відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягненняподатків і зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства;основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок виникнення іприпинення державно-службових відносин; численні аспекти компетенції різнихнаглядових органів, що діють у рамках предмета інших галузей права(природоохоронні інспекції) тощо.
Викладені особливості адміністративно-правовогорегулювання багато в чому зумовлені асиміляцією діючої правової системи.Особливо це характерно для так званих «нових» правових галузей типукомерційного, підприємницького, банківського права тощо. Крім того, практично в«чистому» вигляді не існує жодна галузь права. В кожній з них правовубазу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з переважаннямпитомої ваги «власних» норм, тобто які цілком відповідають предметуданої галузі.
Найбільш самостійними єтакі правові галузі, як громадянське, адміністративне, кримінальне, міжнародне,конституційне право. В інших випадках помітна взаємодія норм різних галузейправа і законодавства. Так, у земельному або природоохоронному праві чіткопроявляється взаємодія цивільно-правових, адміністративно-правових ікримінально-правових норм.
Спостерігається«проникнення» адміністративного права в сферу інших правових галузей.В основі такого явища — фактична наявність управлінських відносин у предметітієї чи іншої галузі права. Тому навіть у цивільному законодавстві є хоч іневелика, але ж певна кількість адміністративно-правових за своєю сутністюнорм.
Адміністративне право зурахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності якправової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливомнадзвичайно широке коло суспільних відносин управлінського типу. Таким чином,чітко проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання.Приміром, фінансове право регулює суспільні відносини, які суворо обмеженірамками його предмета.
Адміністративне правотаких суворих меж не має. Відповідно, важко знайти будь-яке спеціальне питання,яке можна було б назвати винятково адміністративно-правовим, тобто таким, що незачіпає інтереси правових галузей. Фактично з усіх боків нас«оточують» норми, перш за все, адміністративного права. Хоча цейвисновок здається з першого погляду парадоксальним, проте, він має міцнепідґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому плані вести мову про громадянина, тонайбільш широкими і різноманітними є його адміністративна право- ідієздатність: народження, навчання, практична робота, взаємовідносини зсоціальними, комунальними, медичними, транспортними, правоохоронними та іншимислужбами — на всіх цих процесах обов'язково позначається відповіднийрегулятивний вплив адміністративного права.
Найбільш тісноадміністративне право взаємодіє з конституційним (державним) правом. Будучипровідною галуззю, конституційне право закріплює основні принципи організаціїта функціонування виконавчої влади, місце її суб'єктів у державному механізмі,правові основи їх формування і взаємовідносин з суб'єктами інших гілок єдиноїдержавної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина якихпрактично реалізується у сфері державного управління. Отже, нормиконституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових норм.
Адміністративне право їхдеталізує і конкретизує. При цьому воно визначає правовий механізм реалізаціїправ і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи виконавчої влади;адміністративно-правовий статус конкретних учасників управлінських відносин іадміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методидержавно-управлінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої,регіональної і місцевої організації тощо.
Адміністративне правотісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносинимайнового характеру. Однак норми цивільного права регулюють ті відносини, вяких сторони рівноправні, а норми адміністративного права — відносини, які будуютьсяна підпорядкованості однієї сторони другій.
Певні зв'язки є також зтрудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового прававизначають статус службовців як учасників трудового процесу Норми жадміністративного права регулюють державно-службові відносини: умови вступу надержавну службу, порядок її проходження, правила користування службовимидокументами, повноваження посадових осіб щодо організації трудового процесутощо.
Адміністративне правотісно пов'язано з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженнямзобов'язане державному, адміністративному і частково цивільному праву.Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави,насамперед, діяльності щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлятьнаціональний доход держави. Для регулювання відносин, які тут виникають,використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнанесамостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і використаннякоштів у державних інтересах має велике значення і специфічні особливості.Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів — це фінансове право; коли проорганізацію роботи фінансових органів — це адміністративне право.Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, афінансове — самі фінансові відносини як особливий різновид економічнихвідносин.
Найбільш складноздійснити розмежування між адміністративним і такими галузями права, якземельне, природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає втому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей,регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.
Межі норм кримінального іадміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповіднихзаборон.
Списоклітератури
1. КонституціяУкраїни – Х.: Одісей 2006
2. КодексУкраїни про адміністративні правопорушення. – Х.: Одісей 2006
3. ЗаконУкраїни «Про правонаступництво в Укр. »//ВВР, 1990. — №46
4. Основыгосударства и права Укр. в вопросах и ответах – Х.: ООО «Одисей», 2003. – 432 с.
5. Правознавство:Підр. / За ред. В.В. Копейчикова. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 752 с.
6. ПолешкоА. Правове государство Украины: проблемы, перспективы развития / Право Украины.– 1995. – №12.- С. 90