ВВЕДЕНИЕ
Выборы занимают особое место в политической жизнигосударства. Их исход во многом предопределяет дальнейший вектор развитиястраны. Свободные выборы – это один из важнейших демократических способовлегитимации государственной власти, отбора и «взращивания» демократическойобщественно-политической элиты. Для успешного решения столь ответственных задачсущественное значение имеет качество избирательного законодательства,демократическая практика проведения выборов, в том числе их соответствиямеждународным избирательным стандартам.
В качестве общедемократических критериев представительнойдемократии международные избирательные стандарты представляют собойуниверсальный цивилизационно-правовой язык. Приняв этот язык, все народы смогутпонимать друг друга, творить собственную демократическую историю.
Избирательные права и международные стандарты по проведениюдемократических выборов должны быть основополагающей нормой современнойполитики. В этом их непреходящая политико-правовая ценность для государственныхинститутов, общества в целом, стремящихся обеспечить права и свободы человека игражданина.
Цель данной работы – проанализировать принципыизбирательного права в зарубежных странах и их соотношение с международнымиизбирательными стандартами.
1. Международные избирательные стандарты иконституционное право зарубежных стран
Как производное исторического процесса избирательные права исвободы, их сущность находятся в постоянном динамичном движении. При этом они,тем не менее, должны отражать абсолютные непреходящие предписания иодновременно соответствовать конкретно-исторической фазе развития общества или,как теперь принято говорить, отвечать вызовам времени.
1. Всеобщая декларация прав человека как основа правовойдоктрины ООН. После Второй мировой войны международное сообщество призналоправо народов на самоопределение, право гражданина на участие в управлениистраной, право избирать и быть избранным в качестве универсальных прав ивыработало ряд международных стандартов в этой области. Эти стандартыразвивались и конкретизировались по мере сближения воззрений относительноценности демократических избирательных прав и свобод, гарантий их осуществленияи международной защиты. Следует подчеркнуть, что императив демократизацииявляется, несомненно, очень важной нормой поведения, которая должна определятьдеятельность Организации Объединенных Наций. Его невозможно отделить от защитыправ человека и гражданина на участие в управлении государством. Говоря точнее,демократия – это политическая конструкция, позволяющая эффективным образомобеспечить гарантии прав человека и гражданина. Это простое, но принципиальноезамечание – не дань преходящей моде, а осознание того, что демократия являетсятой самой политической системой, которая создает наилучшие условия длясвободного осуществления гражданских, политических и иных прав и свобод. Поэтомуневозможно отделить деятельность ООН по содействию правам человека от созданиядемократических систем в рамках международного сообщества. Без содействиядемократии и, соответственно, без уважения прав человека не может быть устойчивогоразвития.
Анализируя деятельность ООН за 60-летний период ее истории,следует особо отметить, что одним из крупнейших достижений этой организацииявилась разработка международных стандартов в области прав и свобод человека игражданина, в том числе в области избирательного права и избирательногопроцесса.
Одним из первых документов ООН в этой сфере стала, какизвестно, Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года,провозгласившая основные права и свободы, которыми обладают все мужчины иженщины, в том числе и «право на участие в управлении своим государствомнепосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Так, ч.3ст.21 гласит, что «воля народа должна быть основой власти правительства; этаволя должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированныхвыборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве,путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм,обеспечивающих свободу голосования».
Следует отметить, что методология, которой придерживаласьООН при провозглашении указанной декларации, сыграла исключительно важную рольв развитии международно-правовых норм в этой сфере. В целом, на основефундаментальных прав и свобод человека и гражданина ООН были сформулированыважнейшие принципы избирательного права – всеобщее равное прямое избирательноеправо граждан при соблюдении тайны голосования или использовании иных формголосования, обеспечивающих свободу волеизъявления[1].При этом имелось в виду, что эти принципы должны быть взаимоувязаны сэлементами функциональных характеристик выборов, основным из которых являетсясвободный, справедливый, подлинный, регулярный характер выборов. Первоначальноэти принципы и категории в международно-правовых документах не были достаточнополно раскрыты.
Первая попытка раскрыть значение указанных принциповизбирательного права была предпринята в 1962 году, в резолюции, принятойПодкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Так,согласно этому документу, принцип всеобщего избирательного правапредусматривает, что каждый гражданин имеет право голосовать на любыхобщегосударственных выборах и любых референдумах и плебисцитах, проводимых вего стране. При этом право на участие в голосовании не зависит от грамотностиили любого другого образовательного ценза. Принцип равного избирательного правапредусматривает, что каждый гражданин вправе участвовать в выборах на равныхоснованиях и каждый голос имеет одинаковую силу. Кроме того, каждый гражданиндолжен иметь равные правовые возможности выдвинуть свою кандидатуру на выборах.Соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что гражданеголосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов илипротив кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов непосредственно. Тайноеголосование подразумевает, что каждому голосующему должна быть предоставленавозможность такого голосования, которое не повлекло бы за собой обнаружениятого, как он голосовал или намерен голосовать. При этом ни один голосующий неможет быть принужден ни в суде, ни иначе объявить, как он голосовал или как оннамерен голосовать, и никто не должен пытаться получить от голосующих, прямоили косвенно, сведения о том, как они голосовали или намерены голосовать. Чтокасается такой функциональной характеристики, как периодичность, то вмеждународных документах, как известно, не установлены конкретные срокипроведения выборов, но их периодичность нужно определять исходя из того, чтовласть правительства должна постоянно отражать волю народа, которая лежит воснове законности деятельности правительства.
В дальнейшем начали формироваться и другие функциональныехарактеристики выборов – свободные, справедливые, подлинные, организация ипроведение выборов самостоятельными избирательными органами. Так, свободныевыборы обеспечивают гражданам и иным участникам избирательного процесса возможностьбез какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иногопротивоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия илинеучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами, неопасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования ирезультаты выборов. Справедливые выборы создают всем участникам избирательногопроцесса равные правовые условия для участия в избирательной кампании. Подлинныевыборы предоставляют избирателям право сделать реальный выбор, выявляютсвободно выраженную волю народа и приводят к ее осуществлению. Подготовка ипроведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан иконтроль за их соблюдением должны возлагаться на соответствующие избирательныеорганы, которые в пределах своей компетенции и полномочий должны бытьнезависимыми и эффективно работающими[2].
Впоследствии внимание мирового сообщества сталоакцентироваться на наличии и качестве нормативной правовой базы организацииизбирательного процесса, под которой понимается урегулированная законом идругими статутными документами деятельность индивидов, органов, организаций игрупп по подготовке и проведению выборов. Эта нормативно упорядоченнаядеятельность состоит из определенных стадий, расположенных в установленнойвременной последовательности. Такими стадиями являются: назначение выборов,регистрация (учет) избирателей, образование и установление границ избирательныхокругов, избирательных участков, формирование (наделение полномочиями) избирательныхорганов, выдвижение кандидатов (списков кандидатов), предвыборная агитация,голосование, определение итогов голосования и результатов выборов, ихопубликование. При этом государство должно иметь законодательство, котороеточно и четко определяет условия, порядок осуществления указанных стадийизбирательного процесса.
Цель подобных усилий заключалась в том, чтобы отразить однуиз ключевых идей мирового сообщества, лежавших в основе усилий по обеспечениюгарантий прав человека: наличие связи между такими гарантиями и императивомдемократизации, который в современном мире звучит весьма громко.
Юридические рамки деклараций ООН по вопросам избирательногоправа можно анализировать с различных точек зрения. Так, существует мнение,отрицающее обязательный характер таких документов для государств-членов,поскольку они принимаются в форме резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, которыев целом носят рекомендательный характер. Если допустить такое толкование, тогосударство – член ООН будет обязано лишь добросовестно изучить содержаниерекомендательных норм поведения, которые ему предлагает Ассамблея, и, еслисочтет их приемлемыми, учесть в своем законодательстве, а если не сочтетприемлемыми, то может отказаться от их применения. Таким образом, государствубудет гарантирована свобода выбора, а частные лица не смогут требовать отюридических или административных органов своего государства осуществлениякаких-либо прав или положений, вытекающих из деклараций, поскольку последние небудут являться непосредственно документами обязательного характера длягосударства – члена ООН.
На практике деятельность, осуществляемая органами иучреждениями системы ООН в области прав человека, вышла за рамки такогоограничительного толкования юридической силы резолюций Генеральной Ассамблеи. Принимаяво внимание проводимое некоторыми специалистами в области международного праваразличие между международными нормами, выражающими «обязательства в отношенииповедения», и нормами, содержащими «обязательства в отношении конечныхрезультатов», можно отметить, что в соответствии с п.3 ст.1 Устава ООН, вкотором ставится общая цель «осуществлять международное сотрудничество: впоощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех: »,такие декларации предполагают конкретные «обязательства в отношении поведения».А эти обязательства, непосредственно не обязывающие государство, каковымиявляются подписанные государством конвенции, связаны тем не менее с реализациейцелей, поставленных в них. Из такого толкования следует, что отказ отсоблюдения резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в области прав человека ставитгосударство в положение, несовместимое с его статусом члена ООН. И, наконец,хотя строго с юридической точки зрения указанные декларации и не порождают «права»,неоспоримым их достоинством является то, что они содержат «ценности», которыедолжны регулировать поведение лиц и государств, а их действенность неотменяется посредством политических акций, индивидуальных или коллективных,идет ли речь о законе, об административном акте или о толковании со сторонысудебных органов[3].
Всеобщая декларация является одним из основополагающихдокументов, заложивших международный фундамент для последующей подготовки ипринятия более чем 80 конвенций и деклараций по правам человека, включаяМеждународный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый16 декабря 1966 года и вступивший в силу 3 января 1976 года, и Международныйпакт о гражданских и политических правах, принятый 16 декабря 1966 года ивступивший в силу 23 марта 1976 года Пакты представляют собой первыевсеобъемлющие и юридически обязательные международные договоры в области правчеловека и вместе со Всеобщей декларацией прав человека составляют ядро Международногобилля о правах человека, предусматривающего, в частности, что каждый гражданиндолжен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованныхограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных делкак непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей,а также голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах,проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайномголосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
В целом Всеобщая декларация прав человека, осуществлениекоторой является общей задачей всех народов и государств, представляет собойисточник вдохновения и основу для Организации Объединенных Наций в деледостижения дальнейшего прогресса в утверждении стандартов, содержащихся вдействующих международных договорах по правам человека, в том числе вупоминавшихся выше пактах.
2. ООН и качество избирательного процесса. Помимоосновополагающих документов в области избирательных прав и свобод, принятыхООН, важным элементом в развитии международно-правовых принципов организации ипроведения свободных и демократических выборов, их практической реализацииявляются доклады Генерального секретаря ООН. На 58-й сессии ГенеральнойАссамблеи ООН (4 августа 2003 года) был заслушан очередной Доклад Генеральногосекретаря ООН на тему «Укрепление роли Организации Объединенных Наций вповышении эффективности принципа периодических и подлинных выборов и содействиедемократии», в котором был дан анализ деятельности ООН за предыдущийдвухгодичный период в деле оказания помощи в проведении выборов и, в частности,по вопросу осуществления предыдущих резолюций 54/173 и 56/159 ГенеральнойАссамблеи. В докладе были также обозначены аналитические подходы, на основекоторых рассматривается роль выборов в достижении ряда целей ООН, включаяпредупреждение конфликтов, миростроительство и развитие, подчеркнута роль ООНкак координатора деятельности по оказанию помощи в проведении выборов, данподробный обзор координации работы различных подразделений системы ООН пооказанию помощи в проведении выборов.
В настоящее время акцент в усилиях ООН, ее органов испециализированных учреждений в области прав и свобод человека переносится напрактическое осуществление установленных норм, а также на решение проблемыоказания содействия в проведении выборов государствам, находящимся в ситуацииурегулирования внутриполитического конфликта. Мандат, предоставленный дляпроведения операции ООН в Намибии с апреля 1989 года по март 1990 года, сталпервым, но ярким свидетельством этой эволюции. С 1991 года данный политическийаспект – обеспечение гарантий прав человека и восстановление демократии – былвключен в целый ряд операций, в частности, в Анголе, Мозамбике, Сальвадоре,Сомали, Камбодже. В самом деле, многие государства хорошо знают, скольнеобходимой является помощь в проведении избирательной кампании, которую онизапрашивают у ООН.
Практика международного урегулирования этнических,социальных и политических конфликтов посредством использования институтавыборов под международным контролем или усилиями непосредственно международныхорганизаций поставила перед международным сообществом новую проблему оказания содействияв разработке современных национальных избирательных законодательств ипроведении национальных избирательных кампаний, которые не противоречили быобщепризнанным принципам и нормам международного права. В этой связиГенеральная Ассамблея ООН в своей резолюции № 48/131 от 20 декабря 1993 годапризнала, что для обеспечения непрерывности и устойчивости процессадемократизации ООН должна оказывать соответствующую помощь отдельным странамкак до, так и после выборов. В каждом конкретном случае оказания помощи поподготовке избирательного законодательства и проведению свободных исправедливых выборов специалисты ООН исходят из положений международныхдокументов об основных правах и свободах человека, опираются на принципнедопущения дискриминации и обязательного соблюдения требований всеобщегоравного и тайного голосования, а также на положения международных документов,определяющих принципы суверенитета государств, международные обязательствагосударств по подписанным международным документам.
При проведении выборов следует соблюдать принципы,закрепленные в ст.2 Устава ООН, в частности принцип уважения национальногосуверенитета. Участие ООН в мероприятиях по проведению выборов обусловленообязанностью сотрудничать с государствами-членами в целях поощрения основныхправ, перечисленных в Уставе ООН и во Всеобщей декларации прав человека. Руководящийпринцип деятельности ООН в области проведения выборов заключается в оказанииправительствам по их просьбе помощи в целях обеспечения того, чтобы народы,которыми они управляют, могли играть свободную и активную роль в выборе своихправительств. Помощь ООН в проведении выборов осуществляется в основном почетырем направлениям: а) техническая помощь; б) проведение и организациявыборов; в) наблюдение или контроль за выборами; г) участие в тех местах, вкоторых, как ожидается, выборы играют важную роль на этапе политическихпереговоров, связанных с миростроительством. Эта помощь оказывается при наличиидвух видов политических условий – в контексте политической стабильности и входе конфликта или после него. Техническая помощь, как правило, оказывается вполитически стабильных условиях, а проведение и организация выборов происходятпочти исключительно в постконфликтных условиях. Четвертая категория помощи –участие в условиях мирных переговоров – является относительно новой.
Необходимо отметить, что первая миссия ООН для наблюдения заходом избирательного процесса была учреждена в 1989 году для Никарагуа. Наследующий год аналогичная миссия была учреждена в Гаити. Число запросов опомощи в проведении избирательных кампаний неуклонно возрастало, и осенью 1991года Генеральная Ассамблея поддержала идею создания в рамках Департамента пополитическим вопросам специальной структуры по вопросам оказания содействия впроведении избирательных кампаний. Так, в Секретариате ООН в 1992 году былобразован Отдел содействия выборам Департамента по политическим вопросам. С техпор ООН, получившая в свое распоряжение этот новый механизм, более эффективноудовлетворяет запросы об оказании помощи в проведении избирательных кампаний,поступающие от различных государств мира. А таких запросов было уже немало – отАргентины, Бурунди, Гайаны, Гвинеи, Гвинеи-Бисау, Джибути, Кении, Колумбии,Конго, Лесото, Мадагаскара, Малави, Мали, Нигера, Руанды, Румынии, СейшельскихОстровов, Сенегала, Того, Уганды, Центрально-Африканской Республики, Чада,Экваториальной Гвинеи, Эритреи, Эфиопии. И этот список с каждым годомпополняется новыми государствами. Достаточно сказать, что только за последниедва года ООН получила 52 запроса об оказании электорального содействия.
Если правительство страны просит ООН оказать помощь внаблюдении за выборами, то Отдел содействия выборам осуществляет ведущую роль впланировании, подборе персонала миссии и осуществлении наблюдения. Важноотметить, что миссии наблюдателей ООН придерживаются четкой позиции в отношениисоблюдения принципа беспристрастности – ООН играет только посредническую роль исвоего суждения относительно процесса или итогов выборов не высказывает.
Сегодня первоочередное внимание уделяется налаживаниюустойчивых избирательных процессов и институтов. Этот процесс требуетсоответствующего «аккумулированного» взаимодействия с другими элементамименяющихся политических и социально-экономических систем. Новые стандартыпроведения выборов, нетрадиционные формы применения информационных технологий ирастущая коммерциализация не только открывают беспрецедентные возможности, но инесут в себе определенные опасности для избирательных органов, стремящихся кповышению эффективности и экономии ресурсов. С учетом этих непростых аспектовважно, чтобы ООН оставалась в курсе новых тенденций и технологий и моглапродолжать оказывать последовательную и беспристрастную помощь, применяянаиболее приемлемые для запрашивающих помощь государств-членов методы.
Существенную роль здесь играет деятельность Комитета ООН поправам человека при заслушивании докладов государств по соблюдениюМеждународного пакта о гражданских и политических правах. В этой связизаслуживают внимания Замечания общего порядка № 25 (57) от 27 августа 1996года, принятые Комитетом ООН по правам человека в соответствии с п.4 ст.40Международного пакта о гражданских и политических правах, которые, с однойстороны, представляют собой своего рода научно-практический комментарийсуществующих международных избирательных стандартов, а, с другой, являютсяметодическим пособием по подготовке вышеназванных докладов.
Согласно данному документу, в докладах государств следуетуказывать, «какие меры были приняты для гарантированного проведения подлинных,свободных и периодических выборов и каким образом их избирательная система илисистемы гарантируют и обеспечивают действенность свободного волеизъявленияграждан». В докладах надлежит раскрыть функционирование избирательной системы,указать законы и процедуры, обеспечивающие действительно свободноеосуществление права всех граждан на участие в выборах, каким образом законгарантирует тайну, безопасность и достоверность избирательного процесса, вчастности, должны быть изложены правила, регламентирующие осуществление праваголоса, и указан порядок применения этих правил в течение охватываемогодокладом периода. В частности, в 2003 году Комитетом ООН по правам человека былзаслушан национальный доклад России, одним из аспектов которого был вопрос обизбирательном законодательстве и практике его применения в Российской Федерации.Подобная практика работы Комитета ООН по правам человека позволяетактивизировать процессы демократизации и совершенствование национальногоизбирательного законодательства, содержательно обогащать и актуализироватьмеждународные принципы и нормы в области избирательного права и избирательногопроцесса.
3. ООН и международные региональныеорганизации. Говоря о вкладе ООН в развитие общепризнанных принципов и норморганизации и проведения свободных и демократических выборов, отметим влияние,оказываемое ООН на деятельность международных региональных организаций. Так, набазе основополагающих документов ООН были приняты Американская конвенция оправах человека, Африканская хартия прав человека и народов, Конвенция СоветаЕвропы о защите прав человека и основных свобод. Однако, при всем том влиянии,которое оказывают данные документы на современные избирательные процессы,нельзя не отметить, что общепризнанные принципы и нормы в областиизбирательного права и избирательного процесса в своем «концентрированном» видесодержатся лишь в ст.3 Протокола № 1 к Конвенции Совета Европы о защите прав иосновных свобод, устанавливающей, что участники Конвенции «обязуются проводитьс разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в такихусловиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выбореорганов законодательной власти». Именно этим правовым инструментариемпользуется Европейский Суд по правам человека при защите избирательных прав исвобод граждан.
В связи с этим особого внимания заслуживает такой документ,как Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свободв государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Этот документ,по сути, является одним из первых специализированных международно-правовыхактов в области избирательного права и избирательного процесса, имеющим,во-первых, обязательный юридический характер, во-вторых, объединившим воедино исодержательно раскрывшим демократические избирательные стандарты в рамках СНГи, в-третьих, предусматривающим создание механизма обеспечения гарантийизбирательных прав и свобод граждан в государствах СНГ. Так, в соответствии сКонвенцией, стандартами демократических выборов являются: право гражданинаизбирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местногосамоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципыпериодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборовна основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании,обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характервыборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свободчеловека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантииреализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса. Конвенциявступила в силу 11 ноября 2003 года и является одним из свидетельств стремлениястран Содружества Независимых Государств к дальнейшей демократизацииизбирательного процесса, к созданию новой международной системы гарантийизбирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильностиполитического развития, развитию международных избирательных стандартов.
С учетом положений обновленного Руководства по оказаниюпомощи в проведении выборов, подготовленного Департаментом по политическимвопросам Секретариата ООН и Программой развития ООН, а также практики ООН в оказаниипомощи по подготовке и проведению референдумов Межпарламентская Ассамблеягосударств – участников Содружества Независимых Государств приняла в декабре2004 года новую редакцию Рекомендаций для международных наблюдателейСодружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами. Новаяредакция расширяет диапазон применения Рекомендаций – она предусматривает ихиспользование при проведении международного наблюдения не только за выборами,но и за референдумами, проводимыми в государствах СНГ, в том числе одновременнос выборами.
Еще одним примером побудительной роли ООН в электоральнойсфере может служить подготовленный по инициативе ЦИК России в рамках Ассоциацииорганизаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) и одобренныйВенецианской комиссией Совета Европы проект европейской Конвенции о стандартахвыборов, избирательных прав и свобод, которая могла бы стать одной из моделеймеждународно-правового регулирования сложнейших вопросов формирования властидемократическим путем и для других регионов мира. В то же время другиммеждународным организациям, в частности ОБСЕ, не грех было бы более внимательноотнестись к опыту ООН по оказанию государствам-членам содействия в их усилияхпо проведению заслуживающих доверия и законных выборов в соответствии смеждународно-признанными критериями, что позволило бы уменьшить риск излишнейполитизации участия ОБСЕ в выборах.
Принципы избирательного права взарубежных странах
Одним из элементов демократии являются выборы в различногорода центральные и местные представительные учреждения. Эти учреждениясоздаются правоспособными гражданами посредством голосования за кандидатов,выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами.
В зарубежных странах существуют и иные органы, которые такжеизбираются либо населением страны, либо населением субъектов федерации илиадминистративно-территориальных единиц.
Во всех этих случаях проводятся всеобщие, федеральные,местные и т.д. выборы, представляющие собой массовые политические кампании. Конечно,удельный вес и значение выборов в политической жизни различных страннеодинаковы. Так, в Великобритании избираются только нижняя палата парламента(палата общин) и местные органы (советы административных графств,городов-графств, муниципальных и немуниципальных городов и приходов). ВоФранции круг выборных органов несколько шире. Там избираются глава государства,обе палаты парламента, органы местного управления. Значительное число органов идолжностных лиц избирается в США.
В ходе выборов демократически ориентированные группынаселения имеют легальные возможности выступать с собственными требованиями ибороться за свои политические цели. В тех странах, где установлены фашистскиеили иные авторитарные режимы, выборы и представительные учреждения либоликвидируются, либо оставляются лишь их внешние формы. Выборы отражают сложныепроцессы, протекающие в политической надстройке современного общества.
В настоящее время конституции большинства странпровозглашают всеобщее избирательное право, которое тем не менее ограниченорядом требований, которым должен отвечать гражданин для получения права участияв выборах. Так, под всеобщим избирательным правом иногда понимается такоеизбирательное право, которое не ограничено лишь прямым имущественным цензом.
Например, французский ученый М. Дюверже дает следующееопределение всеобщего избирательного права: «Строго юридически всеобщееизбирательное право – это такое избирательное право, которое не ограниченоникакими условиями, связанными с имуществом или способностями. Это не означает,что все члены нации имеют право голоса»[4].
В современных зарубежных странах всеобщее избирательноеправо ограничивается целым рядом цензов (требований к потенциальному избирателю).Имеются общие требования, которые регламентируют активное избирательное право –право голосовать, и дополнительные треборания, которые предъявляются ккандидатам на выборные должности (т.е. так называемое пассивное избирательноеправо).
Возрастной ценз – это установленное законом требование,согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь подостижении определенного возраста. Законодательство зарубежных странустанавливало ранее высокий возрастной ценз, равный 20 – 25 годам. Тем самым отучастия в выборах отстранялись широкие слои молодежи.
После окончания второй мировой войны начался процессснижения избирательного возраста. Возрастной ценз был снижен в Великобритании с21 года до 18 лет законом о народном представительстве 1969 года, в ФРГ – путемизменения ст.38 основного закона в 1970 году, в США – первоначально законом обизбирательных правах в 1970 году, а затем XXVI поправкой к конституции в 1971году, во Франции – законом № 74-631 от 5 июля 1974 года, в Греции – законом1982 года.
Снижен возрастной ценз в Италии, Бельгии, Финляндии,Австрии, Нидерландах, Канаде, Австралии и других странах. Снижениеизбирательного возраста привело к существенному расширению избирательногокорпуса. Ценз оседлости представляет собой устанавливаемое государствомтребование, согласно которому избирательное право предоставляется только темгражданам, которые проживают в той или иной местности в течение определенноговремени. Этот ценз существует во многих зарубежных странах, однако егопрактическое применение и содержание в каждом государстве имеет рядособенностей.
Для получения активного избирательного права напарламентских выборах требуется постоянное проживание в соответствующем избирательномокруге (США – 1 мес., ФРГ – 3 мес., во Франции – 6 мес., в Канаде – 12 мес). Вряде стран ценз оседлости не детализируется и сводится к общему требованиюиметь постоянное жительство. Например, в Ирландии избиратель обязан иметь «местодля сна», в Бельгии – постоянно проживать в коммуне не менее шести месяцев, вФинляндии – не менее одного года. В отдельных странах ценз оседлостисформулирован еще шире: так, в Норвегии необходимо проживать в стране не менее10 лет. В некоторых странах ценз оседлости выражен в косвенной форме: например,в Великобритании избиратель должен зарегистрироваться в течение определенногопериода и, если он в это время отсутствовал, то участия в выборах не принимает(это правило имеет ряд исключений) [5].
Первоначально избирательное право зарубежных стран былочисто «мужским» и совершенно не распространялось на женщин. Ценз пола долгиегоды был одним из наиболее прочных и стойких ограничений избирательного права. Понадобиласьдлительная борьба, чтобы пробить первую брешь. В 1893 году этот ценз былотменен в Новой Зеландии, затем в течение последующих десятилетий, а особеннопосле второй мировой войны, он пал в большинстве стран. Небезынтересно напомнил»,что США предоставили избирательные права женщине в 1920 году, Англия – в 1928,Франция – в 1944, Италия – в 1945, Греция – в 1956, Швейцария-в 1971 году.
Имущественный ценз в неприкрытой, откровенной формевстречается сейчас редко, однако отсутствие прямых имущественных ограничений «компенсируется»другими цензами, которые фактически играют ту же роль. Наряду с названнымицензами существует целый ряд других способов и методов лишения избирательныхправ. В некоторых странах лишаются избирательных прав военнослужащие (обычнорядовые и младший командный состав). Кое-где применяются различного рода «моральныецензы». Так, ст.48 конституции Италии предусматривает возможность лишения правана голосование «в случаях совершения недостойных поступков, указанных в законе»;законодательство штатов Алабамы, Коннектикута и Луизианы (США) требует, чтобыизбиратель имел «хороший характер».
В ряде стран фактически и юридически лишились избирательныхправ «цветные» и некоторые другие национальные меньшинства. Так, вЮжно-Африканской Республике по «закону» до 1994 года избирательных прав былолишено все коренное население страны – африканцы. Предоставление пассивногоизбирательного права сопряжено с целым рядом более жестких ограничений. Гражданин,зарегистрированный в качестве избирателя, для получения пассивногоизбирательного права должен удовлетворять ряду других требований. Прежде всегодля кандидатов на выборные должности повсеместно (за очень редкими исключениями)устанавливается более высокий возрастной ценз (23 – 25 лет – в нижнюю палату,30-40-в верхнюю).
При предоставлении пассивного избирательного правазначительно чаще применяется ценз оседлости и носит он обычно более жесткийхарактер. К кандидатам предъявляется ряд дополнительных требований: запрещаетсязанимать определенные должности, кандидаты должны исповедовать определеннуюрелигию и т.д. Фактически круг лиц, баллотирующихся на выборах, еще болеесужается. Большинство кандидатов – это обычно профессиональные политики, бизнесмены,адвокаты и т.д., пользующиеся поддержкой политических партий.
В зарубежных демократических государствах избирательноеправо сегодня является «формально равным». Это означает, во-первых, что каждомуизбирателю предоставляется равное количество голосов и, во-вторых, все гражданеучаствуют в выборах на равных основаниях, т.е. избирательные округа по своейчисленности должны быть одинаковыми. Однако фактически принцип равенстваизбирательного права в ряде случаев искажается. Длительное время в некоторыхстранах существовал так называемый плюральный вотум, суть которого состоит втом, что отдельным привилегированным категориям избирателей предоставлялосьбольшее количество голосов, чем обычным избирателям. Так, в Англиидополнительные голоса предоставлялись лицам, имевшим недвижимую собственность иокончившим университеты. Более распространенным методом нарушения равногоизбирательного права являются различные манипуляции с избирательными округами,в результате чего искусственно завышается представительство одних группнаселения в ущерб другим.
Выборы подразделяются на прямые и непрямые. Если законпредусматривает такой порядок (способ) волеизъявления, когда избиратели имеютвозможность прямо выразить свое отношение к кандидатам посредством подачиголосов, то выборы будут прямыми.
Так, избиратели Финляндии голосуют за кандидатов впарламент, отдавая свои голоса тем из них, которых они предпочитают. Те жефинские избиратели при избрании президента до 1991 года голосовали не закандидатов на должность главы государства, а за кандидатов в выборщики, которыеи избирали президента. Такие выборы не являются прямыми.
Непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные.При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательнойколлегией, которая только для этого и создается. Выполнив эту задачу, коллегиявыборщиков распускается.
При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется неособой, только для данного случая создаваемой коллегией, а постояннодействующим представительным учреждением, для которого избрание другого органаили должностного лица является лишь одним из полномочий, входящих в егокомпетенцию. Если воля избирателей опосредуется дважды, то выборы будуттрехстепенными, трижды – четырехстепенными и т.д. Оценка прямых и непрямыхвыборов с точки зрения их демократизма не может носить абсолютного характера,так как она зависит от ряда конкретных обстоятельств.
3. Принципы обеспечения безопасностивыборов в зарубежных государствах
Существующие в законодательстве иностранных государствправовые положения, касающиеся обеспечения безопасности выборов, можно условноподразделить на четыре группы:
ограничения на проникновение криминалитета в органы власти;
запрет создания и деятельности политических партий иобщественных организаций экстремистской направленности;
ограничения на вмешательство в избирательный процессиностранных субъектов;
закрепление в уголовном законодательстве соответствующихсоставов преступлений, связанных с выборами[6].
Как показывает практика зарубежных стран, право избирать ибыть избранными в органы законодательной и исполнительной власти, органыместного самоуправления гарантируется конституциями, избирательными законами ииными правовыми актами. В ряде стран наказание в виде лишения свободы влечетограничение активного избирательного права. При этом законодатель можетувязывать подобные санкции с фактом вынесения наказания (СНГ), с определеннымего сроком (более пяти лет лишения свободы – Индонезия, более одного года –Австрия), конкретным составом преступления (Италия).
Указанные нормативные акты также устанавливают категориилиц, не пользующихся пассивным избирательным правом. Так, Конституцией Грециионо ограничивается для граждан, осужденных за тяжкие уголовные преступления. Правабыть избранными в парламент Великобритании согласно Закону от 2 июля 1981 г. «Онародном представительстве» не имеют те, кто в судебном порядке признанбанкротом или приговорен более чем к одному году тюремного заключения.
Аналогичные ограничения для лиц с криминальным прошлымсодержатся в законодательных актах о выборах стран СНГ. Например, ст.3 Закона«О выборах в Национальное собрание Азербайджанской Республики» гласит: «Немогут быть избраны депутатом Национального собрания, независимо от погашениясудимости, лица, осужденные за тяжкие преступления, и лица, отбывающиенаказание в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговорусуда».
Законодательство иностранных государств в соответствии собщепризнанными принципами международного права запрещает создание идеятельность экстремистских политических партий и общественных объединений,пропагандирующих и применяющих в ходе избирательного процесса насильственныеметоды. Предвыборные программы зарегистрированных кандидатов, агитационныематериалы и выступления на собраниях, митингах, в СМИ не должны содержатьпризывов к осуществлению экстремистской деятельности. Нарушение указанныхтребований закона, как правило, влечет приостановление или запрет деятельностиполитической партии.
Вопросы приостановления деятельности и ликвидацииполитических общественных объединений имеют принципиальное значение для защитыоснов конституционного строя. Как указывает Ю. Юдин, в зарубежной практике вэтом случае, во-первых, запрещается создание замещающих данное общественноеобъединение политических партий или организаций (Никарагуа, ФРГ), во-вторых,депутаты представительных органов, являющиеся членами запрещенной партии,автоматически утрачивают свои мандаты (Чили, Бразилия), в-третьих, праваруководителей и членов распущенной политической партии могут быть ограничены(Турция).
В качестве иллюстрации можно привести запрет деятельностиСоциалистической партии Турции по решению Конституционного суда.14 ноября 1991года генеральный прокурор Турции обратился в Конституционный суд. Ссылаясь напубликации Социалистической партии и заявления ее руководителей, в том числе вовремя избирательной кампании по выборам в парламент, он утверждал, чтодеятельность партии направлена на подрыв государственной безопасности,территориальной целостности и единства нации. В своем решении от 10 июля 1992 годаКонституционный суд объявил о роспуске Социалистической партии. Это повлекло засобой конфискацию и передачу имущества Социалистической партии в Казначейство изапрещение ее руководителям занимать любой подобный пост в будущем.
Международные правовые акты допускают ограничения навмешательство иностранных субъектов в избирательный процесс. Так, ст.16Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает возможностьограничений на политическую деятельность иностранцев. В свою очередь, согласноп.7 ч.1.8. разд.1 Рекомендаций для международных наблюдателей СНГ по наблюдениюза выборами «не допускается: какое-либо прямое или косвенное противоправноеучастие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц,международных общественных движений, международных организаций, иныхиностранных субъектов в осуществлении деятельности, способствующей либопрепятствующей подготовке и проведению выборов в органы государственной властии местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства,выборных должностных лиц».
Национальное законодательство зарубежных стран, как правило,закрепляет запрет финансирования избирательных кампаний иностраннымигосударствами, организациями, юридическими лицами и гражданами, а также ограниченияна участие в выборах иностранных граждан.
Для обеспечения безопасности организации и проведениявыборов важным является закрепление в законодательстве зарубежных странсоответствующих составов правонарушений. Уголовные кодексы зарубежных государствобычно относят преступления, связанные с выборами, к посягательствам на основыконституционного строя. С позиций защиты безопасности государства законодательне делает принципиальных различий между насильственным захватом или удержаниемвласти и обманным способом ее получения в результате подкупа или шантажаизбирателей, фальсификации избирательных документов, неправильного установлениярезультатов выборов и т.п.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Одним из элементов демократии являются выборы в различногорода центральные и местные представительные учреждения. Эти учреждениясоздаются правоспособными гражданами посредством голосования за кандидатов,выдвигаемых в соответствии с установленными законом правилами.
В зарубежных странах существуют и иные органы, которые такжеизбираются либо населением страны, либо населением субъектов федерации илиадминистративно-территориальных единиц.
Развитие конституционных государств привело к провозглашениюклассических стандартов всеобщих, равных, тайных и свободных выборов. Реализацияэтих принципов стала отождествляться с самой сущностью демократии. Уже ссередины XIX века принятие конституций и избирательных законов стали включать ванналы важнейших событий мировой истории.
Однако известно и другое: названные стандарты избирательногоправа, даже будучи отраженными в текстах конституций, далеко не всегдастановились гарантиями демократических избирательных систем (мажоритарной,пропорциональной и их разновидностей).
Более того, списки избирателей, выдвижение кандидатов,образование избирательных округов, ведение избирательных кампаний, условияголосования, определение результатов выборов – то есть то, что всовокупности и составляет избирательную систему, все чаще оказывалисьмонополизированными.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и ихреализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 2006.
2. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (по документамМежпарламентского Союза).
3. Законодательство о выборах в зарубежных государствах. М.: Научно-методическийсовет при ЦИК РФ, 2003.
4. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов/Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: Норма, 1999.
5. Конституционная и законодательная защита от проникновения криминальныхэлементов во властные структуры в государствах СНГ // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 8.
6. Международные избирательные стандарты и безопасность избирательногопроцесса // Вестник ЦИК РФ. Специальный выпуск. 2003.
7. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран.М., 2003.
8. Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве.М., 2004.