Введение
Признаниеобщечеловеческих ценностей для правовой науки и практики чрезвычайно важно.Ведь именно эти ценности тесно соединяют право с нравственностью, возрождают вовсей полноте такие категории, как совесть, справедливость, честь, достоинство,милосердие.
ИсторияРоссии феноменальна. Изучение проблем преступности в России, ее профилактикиимеет тоже богатую историю.
Масштабы итемпы роста преступности сделали ее одним из основных факторов, препятствующихосуществлению социальной реформы, порождающих у граждан чувство тревоги за своюжизнь и благополучие, снижающих доверие к органам власти и управления, кпроводимой государством политики, напрямую угрожает российским стратегическиминтересам и национальной безопасности. Одним из наиболее существенных факторов,определяющих криминальную ситуацию, является ослабление социального контролянад преступностью. Существовавшая ранее система контроля за личностью ушла впрошлое, новая же, адекватная современной криминогенной ситуации в России, покане построена. Правоохранительная система, несущая основное бремя контроля запреступностью, переживает кризис, обусловленный, с одной стороны, определеннымразрушением кадрового ядра, а с другой – снижением доверия населения, правовымнигилизмом.
Решениепроблем борьбы с преступностью и ее профилактики невозможно без комплексногоиспользования сил, средств и методов различных отраслей знаний.
Актуальностьтемы обусловлена прежде всего тем, что современная преступная среда, выступая вкачестве противоборствующей стороны по отношению к действиям оперативных работников,является неотъемлемой частью оперативно-розыскной тактики проведения оперативно-розыскныхмероприятий. Современную оперативно – розыскную деятельность невозможно изучатьвне ее взаимосвязи с российским правом.
Цель работы – рассмотреть особенности оперативно-розыскнаядеятельности и ее место в системе российского права.
1. Оперативно-розыскная деятельность: традиции, история, практика 1.1Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности с преобразований ПетраI до 60-х гг. ХIХ в.
Историяправовой регламентации сыскной работы на Руси начинается с ХVIII в. Еще впервой редакции «Русской Правды» («Суд Ярослава») упоминалось о таких формахрозыска, как «свод» и «гонение следа» (описанном в ст. 77 Пространнойправды. В условиях, когда древнее Русское государство еще не имело специальныхорганов уголовного розыска, правило «куда приведет след, там и находитсяпреступник» позволяло осуществлять розыск без представителей государственнойвласти. Они являлись прообразом будущего уголовного розыска (проводимого как врамках современного уголовного процесса, так и в ходе оперативно-розыскнойдеятельности.). Однако как раз с преобразований Петра I, направленных наформирование новой государственности, становится наиболее заметной тенденция наусиление регламентации тайной сыскной работы (понимаемой в «широком» смыслеслова), впоследствии названной оперативно-розыскной.
Именно в годыправления Петра I предпринимается попытка ввести регулярную полицию, создаетсяорган политической полиции – Тайная канцелярия розыскных дел (1718 г.)[1]восстанавливается институт сыщиков[2] и, крометого, издается инструкция (1719 г.), которая разрешала создавать розыскныекоманды из военнослужащих[3].Разведывательная работа именно в эти годы впервые приобретает правовую основу.Однако эти акты не предназначались для регламентации собственно ОРД, и поэтомунет достаточных оснований утверждать о наличии системного подхода в правовомрегулировании негласной работы в это время.
Основнымнормативным актом этого периода является изданный в 1782 году Устав благочиния,или Полицейский. Он содержал важные правила организации полиции, а такжеположения, касающиеся компетенции полицейских органов (в частности, на полициювозлагались обязанности по контролю за общественными организациями). По мнениюнекоторых ученых, именно Устав благочиния окончательно отделил судебную властьот следственно-розыскной, а последняя была передана в руки общей полиции.Причем Устав не потерял значения и в начале ХIХ в.
В первойполовине ХIХ в., т.е. до известной судебно-правовой реформы 60-х годов, былопринято еще несколько актов, в той или иной мере регламентировавших розыск: «Осредствах к исправлению полиции в городах», «Учреждение и наказ министруполиции» и Положение о земской полиции 1837 года. Вместе с тем в первойполовине ХIХ в. компетенция полиции оставалась в основном той же, что и ранее. 1.2Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности во второй половине ХIХв. – начале ХХ в. (до марта 1917 г.)
Со второйполовины ХIХ в. и до начала ХХ в. отмечаются две волны нормативно-правовыхпреобразований полицейской системы, которые непосредственно затронулиорганизацию розыскной работы: реформы 1862 г. и 1880 г. Есливажнейшей причиной первой «волны» являлась крестьянская реформа 1861 г.,то вторая была вызвана желанием Александра II «положить предел беспрерывноповторяющимся покушениям дерзких злоумышленников поколебать в Россиигосударственный и общественный порядок» (О создании Верховной распорядительнойкомиссии по охране государственного и общественного спокойствия: Указ //ПСЗ. Собр. 2. Т.55 №60492). Поэтому совершенствование правовой регламентациисыскной работы проходило под знаком разработки более действительных правилборьбы с нарастающей революционной деятельностью. В это время принимается сериянормативных актов.
В частности,в Положении о негласном полицейском надзоре (1882 г.) предусматривалосьпроведение полицией негласного надзора как способа предупреждениягосударственных преступлений посредством наблюдения за лицами сомнительнойблагонадежности.
Еще в началеХХ в. в России уголовный сыск, важнейшая часть оперативно-розыскнойдеятельности, было урегулирован Законом от 06 июля 1908 г. «Об организациисыскной части». В соответствии с ним в 89 городах Российской Империи вструктуре полицейских управлений для производства розыска по деламобщеуголовного характера как в городах, так и в уездах были образованы сыскныеотделения. Законом предусматривался контроль со стороны прокуроров задеятельностью сыскных отделений. Причем первые вправе были давать поручениячинам сыскных отделений по производству розыска. Кроме того, в Законе былисформулированы задачи сыскных отделений. Ими являлись производство розыска поделам общеуголовного характера. Наряду с этим сыскные отделения обязаны былипроводить дознание по преступлениям, а также выполнять отдельные поручения нетолько прокуроров, но и судебных следователей. Таким образом,совершенствующаяся полицейская практика начала ХХ в. с неизбежностью привела кнеобходимости регулирования отношений в оперативно-розыскной деятельности назаконодательном уровне, то, что и произойдет через восемьдесят с небольшим лет,оперативная практика наших дней приведет к такому же выводу и современногороссийского законодателя.
Отметим, чтовременные границы окончания этого этапа правового регулирования оперативно-розыскнойдеятельности не совпадают с датой свержения самодержавия и победы Февральскойбуржуазно-демократической революции 23 – 27 февраля 1917 г., т. к.отдельные нормативные акты, регламентирующие сыскную работу, формально не былиотменены и продолжали действовать еще некоторое время. 1.3 Первыйпереходный период (март 1917 г. – середина 1918 г.)
Егохарактерными чертами являлись следующие:
Во-первых,временное буржуазно-демократическое правительство под давлением широкихреволюционных масс вынуждено было отметить царские нормативные акты о «широкой»оперативно-розыскной деятельности, в частности Положение оконтрразведывательных отделениях и «Наставление по контрразведке в военноевремя». Им же были ликвидированы политическая полиция и жандармери (военнаяконтрразведка осталась нетронутой).
Кроме того,учитывая значимость такого звена полиции, как сыскные отделения, Временноеправительство предложило их не «упразднять, а передать в ближайшем будущемМинистерству юстиции»[4].
Во-вторых,первые месяцы после Великой Октябрьской социалистической революции (до середины1918 г.) в Советской России негласная работа вообще не регламентировалась.Ее регулирование проводилось на основе «революционного сознания». Наряду с этиморигинальным «правовым» источником применялись также правила Временныхположений.
Вместе с темследует отметить, что уже в июле 1917 года в столице создается Управлениеуголовного розыска. Причем розыск и следствие ведутся в рамках общего суда иместного самоуправления.
1.4 Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельностив советский период (середина 1918 г. – август 1991 г.)
За более чемсемьдесят лет правления Советской власти в правовом регулировании негласнойоперативной работы можно выделить несколько самостоятельных этапов.
Первый этап(середина 1918 г. – 1930 г.) – это период возникновения и становленияправового регулирования оперативно-розыскной деятельности в Советской России.Точную дату отсчета данного периода установить достаточно сложно, т. к. вначале своей деятельности органы ВЧК не имели агентурного аппарата. Егосоздание было официально разрешено лишь после решения Президиума ВЧК в феврале1918 года и лишь спустя несколько месяцев органы ВЧК начали устанавливатьвнутреннее агентурное наблюдение в антисоветских партиях, организациях, группахи на особо важных объектах. Поэтому условно начало этого этапа определено ссередины 1918 года.
Субъекты оперативно–розыскнойдеятельности: органы ВЧК – ГПУ при НКВД РСФСР – ОГПУ при СНК СССР иоперативно-розыскные подразделения рабоче-крестьянской милиции НКВД. Отметим,что до октября 1918 года центрального аппарата уголовного розыска вообще несуществовало, и руководили оперативно-розыскными органами местные советы.Впоследствии, в 1922 году уголовный розыск был выведен из органов милиции. Вцентре же было создано Управление уголовного розыска, ведавшееоперативно-розыскной деятельностью на всей территории РСФСР. В дальнейшеморганы уголовного розыска неоднократно подвергались реорганизации. Причем «политикаКоммунистической партии всецело определяло направления и формы борьбы ВЧК сврагами Советской власти, а претворение в жизнь политической линии партиисоставляло главное содержание всей деятельности чекистских органов».
В это времяпроисходит трансформация взглядов власть имущих на предназначение негласнойработы. От попыток воплотить на практике принцип «цель оправдывает средства» инаправить деятельность ВЧК на беспощадную борьбу с контрреволюцией – дореализации нормативно-правовых установок по … осуществлению негласного надзораза «противосоветскими политическими партиями, группами и лицами», пересечениемвсякого рода контрреволюционных явлений, а также шпионажа, спекуляции,бандитизма и преступлений по должности.
Объективные исубъективные факторы, наиболее повлиявшие на суть, содержание и форму правовогорегулирования оперативно – розыскной деятельности.
Среди нихотметим следующие:
совершениеВеликой Октябрьской социалистической революции;
гражданскаявойна и разруха в стране, разгул политического бандитизма и преступности вцелом;
принципиальнаясмена приоритетов в уголовно-правовой политике Советского государства посравнению с политикой царского самодержавия и установкамибуржуазно-демократического Временного правительства;
практическоепреодоление заблуждений коммунистической теории о необходимости отказа отприменения негласных сил и средств в оперативно-розыскной деятельности;
образование в1922 году Союза ССР и т.д.
Второй этап(1931–1952 гг.) – это период реакции и его господства в правовомобеспечении ОРД. Хотя уже со второй половины 20-х годов организационно-правовыеизменения и развития авторитарного политического режима (в том числе вспецорганах, осуществлявших ОРД), точкой отсчета данного этапа правовогорегулирования негласной работы автором выбрана дата принятия Инструкции поучету и агентурной разработке антисоветских и контрреволюционных элементов полинии Секретно-политического отдела (объявлена приказом ОГПУ №298/175 в июле1931 г.). По существу правовое регулирование ОРД было переориентировано иподчинено цели и задачам карательно-репрессивной политики государства, т.е.острие отечественной контрразведки направлялось во внутрь страны на борьбу стак называемыми «враждебными силами».
Средипредпосылок к переходу на данный этап правового регулирования ОРД следуетвыделить усиление влияния диктата И.В. Сталина в коммунистической партии игосударстве, фактическое подчинение органов безопасности интересам однойличности.
Субъекты,осуществляющие ОРД.
На данномэтапе происходила бесконечная трансформация специальных служб иправоохранительных органов. До 27 декабря 1932 г. наличествоваласамостоятельная деятельность ОГПУ и рабоче-крестьянской милиции НКВДпроводилась и единая работа специальных служб и правоохранительных органов.Например, постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был образованобщесоюзный Народный комиссариат внутренних дел. ОГПУ вошло в его состав какГлавное управление контрразведки Наркомата обороны СССР «Смерш», МГБ, КГБ – вотдалеко не полный перечень названий субъектов, осуществлявших ОРД на этомдовольно непродолжительном историческом этапе.
Срединормативных актов, регулирующих ОРД данного периода назовем постановление ПолитбюроЦК ВКП(б) от 03 февраля 1941 г. «О разделении Наркомата внутренних делСССР на два наркомата». В указанном постановлении были изложены правомочия НКГБпо осуществлению ОРД (в «широком» смысле слова).
На НКГБвозлагались задачи по:
ведениюразведработы за границей;
борьбе сподрывной, шпионской, диверсионной, террористической деятельностью иностранныхразведок внутри СССР;
оперативнойразработке и ликвидации остатков всяких антисоветских партий иконтрреволюционных формирований среди различных слоев населения СССР и пр.;
охранеруководителей партии и правительства.
Характерныечерты и особенности данного этапа.
Во-первых,правовое регулирование оперативно – розыскной деятельности полностьюпереориентировано на решение задач по укреплению личной власти И.В. Сталина.
Во-вторых,бурно протекал процесс подчинения порядка регламентации оперативно-розыскнойдеятельности целям карательной политики государства.
В-третьих,именно в это время произошла окончательная трансформация и закрепление внормативных актах не правовых положений (прежде всего – о политическомпреследовании и проведении «актов возмездия»).
В-четвертых,на практике фактически игнорировались «устаревшие» положения нормативных актово прокурорском надзоре за негласной работой (в частности, за оперативно-розыскнымимерами органов дознания).
Третий этап(1953 – середина 70-х годов). За этот временной отрезок происходит постепенныйотказ власть имущих от порочной практики закрепления произвола в нормативныхактах, регламентирующих ОРД, что являлось характерным для периода культаличности И.В. Сталина. Именно в январе 1953 года выходит постановление ЦККПСС «Об органах МГБ», в соответствии с которым органы госбезопасности были вочередной раз отделены от органов внутренних дел, а в сентябре того же годапроизошла ликвидация Особого Совещания при МВД СССР.
Субъектами,осуществляющих ОРД, являлись МГБ – КГБ при СМ СССР и МООП – МВД СССР.
Характерныечерты и особенности данного этапа:
формированиедвух различных нормативно-правовых ведомственных платформ (в МВД и КГБ при СМСССР), предназначенных регулировать единую по сути оперативно-розыскнуюдеятельность;
закрепление вст. 29 Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик и ваналогичных статьях Уголовно-процессуальных кодексов союзных республик правилоб обязанностях органов дознания по осуществлению оперативно – розыскнойдеятельности;
отказ отнормативного закрепления тотального беззакония, характерного для предыдущегопериода правового регулирования ОРД;
нормативно-правовоезакрепление попыток законодателя возродить вневедомственный (прокурорский)надзор за законностью ОРМ, применяемых органами дознания.
Четвертый илипоследний этап в советской истории (середина 70-х годов – август 1991 года.) –это период стабилизации правового регулирования ОРД и, одновременно, времяподготовки «революционных» изменений ее правовой регламентации.
Субъектами,осуществляющих ОРД, являлись органы внутренних дел и безопасности(последовательно КГБ при Совете Министров СССР, КГБ СССР и межреспубликанскаяслужба безопасности).
Послесоздания в середине 70-х годов «фундаментальных правовых основ агентурнойработы» ее правила существенно не менялись на протяжении более чем десятилетия(во всяком случае, в органах безопасности), хотя объективная необходимость вэтом имелась.
Застойныетенденции в правовом регулировании ОРД фиксировались на уровне ведомств, нодалее этого, как свидетельствует история, дело почти не двигалось. Отдельныепросчеты, имевшие место в оперативной работе, стали перерастать в нечтобольшее.
Особенностиправового регулирования ОРД на данном этапе:
отсутствиесовременных изменений в основных правовых положениях;
продолжающаясяведомственная разобщенность нормативно-правовой регламентации единой сыскнойработы;
обилиевнутриведомственных нормативных актов, порой, по-разному регулирующих схожие(или не тождественные) ситуации ОРД;
появление «первыхласточек» предстоящего законодательного регулирования основных нормативныхположений ОРД – закрепление нормативных положений об осуществлении оперативно-розыскныхмероприятий в нескольких законодательных актах (Основах уголовногосудопроизводства, Закона СССР «О Государственной границе СССР» и «Об органахгосударственной безопасности в СССР», а также в Законе РСФСР «О милиции»).1.5 Второй переходный период (август 1991 г. – март1992 г.)
Он начался сраспадом СССР и длился до момента принятия в суверенной России 13 марта 1992года Закона об ОРД. Особенностью этого периода являлось то, что на этомдостаточно небольшом временном отрезке в основном продолжали действоватьнормативные акты бывшего СССР (юридически уже не существующего), т.е. восновном секретные акты КГБ СССР и МВД СССР.
роме того,отметим, что правовое регулирование ОРД в России развивалось и продолжаетразвиваться не только во времени, но и в пространстве.
Широкоизвестно, что только в течении ХХ столетия на территории бывшей царской Россиивозникали, существовали и исчезали десятки различных государственно-правовыхобразований. Королевство Польское как неотъемлемая часть Российской Империи вначале века и суверенное Польское государство в дальнейшем, а затем РеспубликаПольша. Великое княжество Финляндское как «особая» область государстваРоссийского в начале рассматриваемого периода, во внутренних делах управляетсяособыми установленными на основании особого законодательства, и ФинляндскаяРеспублика, как суверенное государство, – впоследствии. А образование в 1922году СССР и вхождение в него ряда государств (последним по времени быловхождение в 1944 году Тувы)? А выход в конце 80-х – начале 90-х годах изсостава СССР Прибалтийских республик, республик Закавказья, Средней Азии и др.?Наконец, распад векового союза славянских народов – российского, украинского ибелорусского. Все это, разумеется, самым непосредственным образом влиялоправовое регулирование ОРД. 1.6Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в современный период(март 1992 г. – настоящее время)
Современный(постсоветский) период правового регулирования ОРД в России можно назватьнаиболее значительным среди всех периодов в отечественной истории правовойрегламентации оперативно-розыскной деятельности. С правового регулированиянегласной работы в основном на подзаконном уровне сделан резкий скачок науровень законодательной регламентации.
Характерныечерты и особенности данного этапа:
закреплениеобщих правил ОРД на развивающем уровне правового регулирования вместоподзаконного (т.е. перераспределение нормативно-правового материала сведомственного на законодательный уровень);
выделениеосновных правил ОРД из ранее имевшегося в подзаконных актах конгломератаправовых предписаний и их обособление в оперативно-розыскном законе, т.е.начало процесса кодификации правовых норм ОРД (в начале в Законе об ОРД, азатем – в ФЗ об ОРД);
резкоеусиление значения соблюдения прав и свобод человека и гражданина воперативно-розыскной деятельности;
необходимостьучета в правовой регламентации отдельных направлений ОРД такого фактора, какимявляется непосредственное действие конституционных норм;
нормативноезакрепление неразрешенного противоречия между старым и новым пониманием целиОРД: в «узком» смысле слова – между необходимостью борьбы с преступностью изащите человека и общества от преступных посягательств; в «широком» смысле слова– между необходимостью борьбы с разведывательно-подрывной деятельностью «противникаи враждебных элементов» (получением информации о них) и обеспечениембезопасности личности, общества и государства;
законодательноеопределение ОРД;
· существенноезаконное расширение субъектов (государственных органов), наделенных правами наосуществление ОРД и резкое обострение необходимости правовой регламентации, содной стороны, специфики каждого из субъектов (включая раздел сфер влияния), ас другой – выделение общих правовых положений, единых для всех субъектов,осуществляющих ОРД;
· необходимостьобязательной государственной регистрации в Минюсте России ведомственныхоперативно-розыскных актов, затрагивающих права и законные интересы граждан, атакже нормативных актов, которые носят межведомственный характер;
· правоваярегламентация вневедомственного контроля и надзора за состоянием законности вОРД;
· включениев сферу правового регулирования общественных отношений, которые ранее неподвергались воздействию права, например, возникающие в сфере частнойдетективной деятельности.
2.Определение правовой основы оперативно-розыскной деятельности
Согласно ст. 4Федерального Закона об ОРД («Правовая основа оперативно–деятельности») такуюоснову составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон об ОРД,другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативныеправовые акты федеральных органов государственной власти. Органы,осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своихполномочий в соответствии с законодательством России нормативные акты,регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскныхмероприятий.
Использованныйзаконодателем термин «правовая основа оперативно-розыскной деятельности» весьмаусловен. Поэтому под правовой основой такой деятельности (точнее –нормативно-правовой) следует понимать фундаментальную, базовую часть правовогорегулирования данного вида государственной юридической деятельности.
В настоящее времяситуация с правовым регулированием оперативно–розыскной деятельности изменяетсяв сторону признания правил, действующих в цивилизованных странах. Тем не менее,пока нельзя утверждать, что законотворческий процесс закончен и определены какоптимальные границы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности,так и его уровни.
Необходимоотметить, что российское законодательство в указанной сфере правовогорегулирования только формируется. Среди ученых нет единства, что под нимпонимается. Поэтому для лучшего уяснения разнообразия теоретических воззрений,полагаем, можно свести к двум позициям:
во-первых,законодательство в области оперативно-розыскной деятельности (иначе –оперативно-розыскное законодательство), понимаемое в «узком» смысле слова;
во-вторых,понимаемое в «широком» смысле слова.
Оперативно-розыскноезаконодательство в «узком» смысле слова – это совокупность федеральных законовРоссии, которые содержат правовые нормы, регулирующие группы однородныхобщественных отношений между лицом и государством в процессе защиты человека иобщества от преступных посягательств путем применения специальных методов, сили средств и совершения оперативно-розыскных действий.
Оперативно-розыскноезаконодательство в «широком» смысле слова – это формирующийся межотраслевойкомплексный нормативно-правовой институт. Его составляет совокупностьзаконодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации высшей(после законов) юридической силы. Эти акты содержат правовые нормы,регулирующие группы однородных общественных отношений между лицом игосударством в процессе обеспечения безопасности человека и общества путемприменения специальных методов, сил и средств и совершения оперативно-розыскныхдействий, если иными мерами нейтрализация угроз жизненно важным интересамчеловека и общества объективно затруднена или невозможна.
В теории подправовым регулированием понимается специфическая деятельность государства, егоорганов и должностных лиц по упорядочению общественных отношений путемустановления правовых норм и применения в необходимых случаяхиндивидуально–регламентирующих решений в соответствии с этими нормами поюридически значимым вопросам, возникающих в рамках таких отношений[5].Следовательно, назначение правового регулирования вообще – функциональное,управленческое. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности такженосит, прежде всего, функциональный характер. Причем в этой работе посредствомправового регулирования отношения между государством (его представителями) игражданином (прежде всего – лицом, посягающим на охраняемые уголовным закономобъекты) в связи с необходимостью защиты жизненно важных интересов личности,общества и государства от преступных посягательств.
Такоерегулирование осуществляется на уровне:
федеральныхзаконов России;
нормативныхправовых актов России (актов Президента и Правительства России и др.);
ведомственныхи межведомственных подзаконных актов.
Иначе говоря,правовая система оперативно-розыскной деятельности двухуровневая: частьсоставляющих ее актов относится к законам, а другая – к подзаконным актам.
В своюочередь регулирование оперативно-розыскной деятельности на уровне закона(законодательное регулирование) – это правовое регулирование общественныхотношений в специфическом виде функционирования государства (деятельности егопредставителей), осуществляемое на базовом (конституционном) и среднем(законодательными актами) уровнях.
Что касаетсяведомственного нормотворчества в области оперативно-розыскной деятельности то,прежде всего, следует разобраться в том, что понимается под нормативным актоморгана, осуществляющего ОРД. Такой акт есть юридический акт подзаконногоадминистративного нормотворчества (разновидность правового акта управления),которым конкретизируются содержащиеся в законах нормы, призванныерегламентировать общественные отношения в оперативно-розыскной деятельности.
Непосредственноуказанные в ст. 4 Федерального Закона об ОРД нормативные правовые актыявляются основными в регулировании общественных отношений воперативно-розыскной деятельности, которые можно подразделить на пять групп:
Базовый,фундаментальный источник правового регулирования ОРД – это Конституция РоссийскойФедерации, принятая 12 декабря 1993 года. Принимаемые законы и иные правовыеакты не должны противоречить Конституции РФ. Конституционные положения о прямомдействии ее норм имеет непосредственное отношение к осуществлению ОРД. Так, вгл. 2 ст. 17 – 64 Конституции Российской Федерации определяютсяосновные права и свободы человека и гражданина, составляющие основу правовогостатуса личности в России (например, ч. 2 ст. 23 каждый имеет правона тайну переписи, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иныхсообщений; ст. 25 – о неприкосновенности жилища; ч. 1 ст. 46 – каждомугарантируется судебная защита его прав и свобод и т.д.).
«Ядро»правовой основы ОРД составляют нормы самого Федерального Закона об ОРД, принятГосударственной Думой Федерального Собрания 05 июля 1995 года; подписанПрезидентом Российской Федерации 12 августа 1995 года; вступил в силу со дняофициального опубликования в «Российской газете» 18 августа 1995 года. Этодействующий комплексный нормативный правовой акт высшей юридической силы. Онрегулирует общественные отношения в области ОРД, а также в сфере некоторых иныхвидов деятельности правоохранительных органов и спецслужб России, которыевзаимосвязаны с оперативно-розыскной (в частности уголовно – процессуальной,уголовно-исполнительной, разведывательной и контрразведывательной)деятельностью, а также определяет не только содержание оперативно-розыскнойдеятельности, но и закрепляет систему гарантий законности при проведенииоперативно-розыскных мероприятий.
Другиефедеральные законы, которые, в свою очередь, также можно систематизировать нанесколько подгрупп:
a.) перваяподгруппа состоит из двух законодательных актов: Уголовного кодекса РФ и ЗаконаРоссийской Федерации от 05 марта 1992 года «О безопасности». Этоосновополагающие и целеуказующие источники правового регулирования ОРД.
В УК РФ,во-первых, в ст. 14 «Понятие преступления» раскрывается содержание такназываемого целеуказания для ОРД – т.е. приводится понятие преступления(преступного посягательства, согласно ст. 1 Федерального Закона об ОРД);
во-вторых, вОсобенной части излагаются так называемые законодательные модели общественноопасных деяний (конкретные составы преступлений), поиск признаков которых в томили ином действии (бездействии) лица, составляет суть большинства конкретныхзадач ОРД;
в-третьих, вОбщей части УК РФ содержатся правовые институты и нормы, реализация которыхпроисходит в ОРД (например: ст. ст. 37 – 39, ст. 41 и ст. 42 онеобходимой обороне, причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление,меры крайней необходимости, обоснованном риске, исполнении приказа ираспоряжения и т.д.).
Согласнозакона о безопасности для создания и поддержания необходимого уровнязащищенности объектов безопасности в России разрабатывается система правовых норм,регулирующих отношения в этой области, определяются основные направлениядеятельности органов государственной власти и управления, формируются илиобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за ихдеятельностью.
б.) втораяподгруппа включает в себя законодательные акты, регулирующие группыобщественных отношений, которые возникают в ОРД и в связи с ней. В частности –это Уголовно–процессуальный кодекс Российской Федерации, Закон РоссийскойФедерации от 21 июля 1993 года «Об информации, информатизации и защитеинформации», Федеральный Закон в ред. От 17 ноября 1995 г. «О прокуратуреРоссийской Федерации», Федеральный Закон от 20 апреля 1995 г. «Огосударственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующихорганов».
Уголовно-процессуальныйкодекс РФ (принят Государственной Думой 22 ноября 2001 г., одобрен СоветомФедерации 05 декабря 2001 г., вводится в действие с 01 июля 2002 года)содержит в частности положение, согласно которому на органы дознания возлагаетсяпринятие необходимых оперативно-розыскных мер в области обнаруженияпреступлений и лиц, их совершивших. Кроме того, УПК РФ регламентирует работу порозыску лиц, совершивших преступления.
Всоответствии с Законом о государственной тайне к последней могут быть отнесеныв установленном порядке сведения в области ОРД (п. 4 ст. 5):
о силах,средствах, источниках, методах, планах и результатах этой деятельности, а такжеданные о ее финансировании, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
о лицах,сотрудничающих или сотрудничавших на конфидентной основе с органами,осуществляющих ОРД;
о методах исредствах защиты секретной информации и др.
В Федеральномзаконе об информации изложены предписания об информации о гражданах, порядкедоступа граждан и организаций к информации о них, целях защиты и защитеинформации, защите прав на доступ к информации и др. (ст. ст. 11, 14, 20,21 и 24).
В функциипрокуратуры, согласно ч. 1 ст. 2 «Цели и направления прокурорскойдеятельности» Федерального Закона о прокуратуре, в частности входит надзор за «исполнениемзаконов органами, осуществляющих оперативно–розыскную деятельность», а в ст. 29«Предмет надзора» гл. 3 отражено, что предметом надзора являетсясоблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядкаразрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях,выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а такжезаконность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность.
НормамиФедерального закона о государственной защите предписано, что в целях реализациипредусмотренных в ст. 5 мер безопасности могут проводиться ОРМ в порядке,установленном Федеральным Законом об ОРД.
Особым видомвторой группы составляют законодательные акты, закрепляющие компетенциюгосударственных органов на осуществление ОРД и отчасти дублирующие предписания,изложенные в ст. 13 – 15 Федерального Закона об ОРД. Этот подвидсоставляют следующие законодательные акты:
1) ЗаконРСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» (с последующими изменениями идополнениями) – в п. 16 ст. 11 указано, что милиция вправеосуществлять оперативно-розыскную деятельность;
2)Федеральный Закон от 06 февраля 1997 года «О внутренних войсках Министерствавнутренних дел Российской Федерации»;
3) ЗаконРоссийской Федерации от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и органах,исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», согласно которомуучреждениям, исполняющим наказание, предоставлено право осуществлять ОРД (п. 2ст. 14);
4)Федеральный закон от 03 апреля 1995 года «Об органах федеральной службыбезопасности в Российской Федерации» (ст. 10 и др.);
5)Федеральный закон от 10 января 1996 года «О внешней разведке»;
6)Федеральный закон от 27 мая 1996 года «О государственной охране» (п. 2 ст. 15);
в.) третьяподгруппа включает законодательные акты, правовые нормы которых регулируютконкретные (отдельные) общественные отношения, возникающие воперативно-розыскной деятельности или в связи с ней. К их числу относятся:Таможенный кодекс Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс РФ,Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года «О частной детективной иохранной деятельности в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 01апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 29ноября 1996 года), Закон Российской Федерации от 24 мая 1993 года «Офедеральных органах налоговой полиции», Федеральный Закон от 15 июля 1995 года «Осодержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
В Таможенномкодексе, гл. 36 «Оперативно-розыскная деятельность таможенных органовРоссийской Федерации» в ст. ст. 224 – 226, изложены некоторые общиеправила ОРД оперативных подразделений таможенных органов, а в гл. 37 «контролируемыепоставки» ст. ст. 227 – 229 – достаточно конкретные правила осуществленияконтролируемой поставки.
СогласноУголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации ст. 84 «оперативно-розыскнаядеятельность в исправительных учреждениях», в исправительных учреждениях всоответствии с законодательством России осуществляется оперативно-розыскнаядеятельность, задачами которой являются:
обеспечениеличной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц;
выявление,предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительныхучреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбываниянаказания;
розыск вустановленном порядке осужденных, совершивших побег из исправительногоучреждения, а также осужденных, уклоняющих от отбывания лишения свободы;содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными доприбытия в исправительное учреждение (ч. 1 ст. 84).
Этаоперативно-розыскная деятельность осуществляется оперативными аппаратамиисправительных учреждений, а также другими уполномоченными на то органами впределах своей компетенции (ч. 2 ст. 84).
Закон очастной детективной и охранной деятельности содержит предписания, запрещающеечастным детективам совершать любые оперативно-розыскные действия (ч. 3 ст. 1).
Закон о Государственнойгранице определяет, что органы и войска ФПС России охраняют Государственнуюграницу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска черезГосударственную границу, а также осуществляют пропуск через Государственнуюграницу. В этих целях они проводят ОРД (ст. 30).
В п. 14ст. 11 «Права федеральных органов налоговой полиции» Закона о федеральныхорганах налоговой полиции предусмотрено проведение такого оперативно-розыскногомероприятия, как оперативное внедрение.
Предписаниямич. 7 ст. 34 «Охрана подозреваемых и обвиняемых и надзор за ними»Федерального закона о содержании под стражей предусмотрено, что «в местахсодержания под стражей в целях выявления, предупреждения, пресечения ираскрытия преступлений проводятся оперативно-розыскные мероприятия в порядке,предусмотренном законом».
Четвертуюгруппу актов составляют иные, кроме законов, нормативные правовые актыфедеральных органов государственной власти:
a.) актыПрезидента Российской Федерации;
б.) актыпредставительного и законодательного органа Российской Федерации (парламента);
в.) актыПравительства РФ.
Пятую группусоставляют нормативные акты ведомств, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность или ее контролирующих.
Во-первых,нормативные акты органов, чьи оперативные подразделения непосредственнопроводят ОРД, это:
а) акты,принимаемые конкретными министерством и ведомством;
б) акты,принимаемые совместно министерствами и ведомствами по тем или иным сторонамобеспечения ОРД.
Нормативныеправовые акты этой группы носят, как правило, закрытый (служебный илисекретный) характер и должны регламентировать, согласно ч. 2 ст. 4Федерального Закона об ОРД, исключительно организацию и тактику проведенияоперативно-розыскных мероприятий.
Во-вторых,это нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры России. Ее ведомственныеакты (приказы и др.), согласно ст. 4 Федерального Закона об ОРД, не входятв число актов, принадлежащих к правовой основе ОРД (прокуратура не указана вст. 13 Федерального Закона об ОРД среди иных органов, правомочныхосуществлять оперативно-розыскную деятельность). Тем не менее ее акты длязаконного осуществления оперативно-розыскной деятельности весьма значительны(например: Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытиемпреступлений. – Приказ Ген. прокурора от 21 февраля 1996 г. №10; Оразграничение компетенции территориальных прокуроров и прокуроровспециализированных прокуратур. – Приказ Ген. прокурора от 09 апреля 1996 г.№24; Об организации надзора за исполнением Федерального Закона «Обоперативно-розыскной деятельности». – Приказ Ген. прокурора от 09 апреля 1996года №48 и др.).
Необходимоотметить, что нормативно-правовые акты данной группы источников правовогорегулирования оперативно-розыскной деятельности, затрагивающие права и законныеинтересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежатгосударственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации,утвержденного постановлением Совета Министров – Правительства РоссийскойФедерации от 04 ноября 1993 года за №1187 и в соответствии с Положением опорядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов,утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 08 мая 1992года за №305, а также в соответствии с правилами отбора и направлениянормативных актов, имеющимися в каждом из ведомств, осуществляющих ОРД.
Кроме того,оперативным сотрудникам и другим правоприменителям следует знать, что вроссийском законодательстве предусмотрена система защитных нормативно-правовыхмер, направленных на недопущение разглашения тайны личной жизни граждан инекоторых видов профессиональной тайны. Об этом нельзя забывать, осуществляяоперативно-розыскные мероприятия. В частности, законодательством охраняетсяинформация, которая содержит:
государственнуютайну (см. ст. 29 Конституции Российской Федерации; Закон РоссийскойФедерации «О государственной тайне»; ст. 283 и ст. 284 УК РФ;Перечень конкретных сведений, составляющих государственную тайну, утвержденУказом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. №1203.);
данныеслужебного характера (см. Положение о порядке обращения со служебнойинформацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительнойвласти. (Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 ноября1994 года №1233));
конфиденциальныеданные (см. ст. ст. 727, 771 и 1032 ГК РФ; ст. 16 Таможенного кодексаРФ);
тайнупредварительного следствия (см. ст. 310 УК РФ; ст. 161 УПК РФ);
адвокатскуютайну (см. ст. 137 УК РФ; ч. 2 ст. 53 УПК РФ);
сведения омерах безопасности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующихорганов (см. ст. 311 и ст. 320 УК РФ; Федеральный закон «Огосударственной защите судей, должностных лиц правоохранительных иконтролирующих органов»);
нотариальнуютайну (см. ст. 137 УК РФ; ч. 2 ст. 16 Основ законодательстваРоссийской Федерации «О нотариате»);
тайнустрахования (см. ст. 137 УК РФ; ст. 946 ГК РФ);
банковскуютайну и тайну денежных вкладов (см. ст. 183 УК РФ; ст. 26 ЗаконаРоссийской Федерации «О банках и банковской деятельности»; ст. 857 ГК РФ);
тайнуусыновления (см. ст. 155 УК РФ; ст. 139 Семейного кодекса РФ);
врачебную(медицинскую) тайну (см. ст. 137 УК РФ; ч. 3 ст. 35 и ст. 61Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан»; ст. 9Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав гражданпри ее оказании»; ст. 14 Закона Российской Федерации «О трансплантацииорганов и (или) тканей человека»);
3. Системаправовых источников оперативно-розыскной деятельности и их общая характеристика
Как ужеотмечалось, предписаниями нормативных актов, составляющих правовую основу ОРД,не охватывается все правовое регулирование общественных отношений в даннойдеятельности. Круг ее правовых источников гораздо шире, чем указано в ст. 4Федерального Закона об ОРД. Раскрывая такие дополнительные правовые источники,целесообразно представить их в определенной системе.
Во-первых,это нормативные правовые акты, составляющие основу оперативно-розыскнойдеятельности.
Важно и то,что Закон Российской Федерации об ОРД 1992 г. определил в общих чертахнормативно–правовой статус субъектов оперативно-розыскной деятельности. Винтересах его детализации, учитывая многосубъектный характер Закона РоссийскойФедерации об ОРД 1992 г., законодателем в соответствии с концепциейреформирования правовой системы в Российской Федерации был принят в 1992–1995 гг.и ряд иных законов, определяющих нормативно-правовой статус органов,осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Среди них были ЗаконРоссийской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказанияв виде лишения свободы»; Закон Российской Федерации «О федеральных органахгосударственной безопасности»; Закон Российской Федерации «О внесении измененийи дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органахгосударственной безопасности»; Закон Российской Федерации «О внешней разведке»;Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации»;Закон Российской Федерации «О государственной охране высших органовгосударственной власти Российской Федерации и их должностных лиц»; ЗаконРоссийской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции»; ЗаконРоссийской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности вРоссийской Федерации». Этим был изменен подход к формированию правовой основыоперативно-розыскной деятельности, и если здесь ранее доминировали положенияведомственных правовых актов, а оперативно–розыскная деятельность былаурегулирована на законодательном уровне в фиксационной форме вуголовно-процессуальном законе, то с принятием в 1992 г. ФедеральногоЗакона об ОРД и иных законодательных актов Российской Федерации, входящих всостав оперативно-розыскного законодательства, ключевую роль в правовомрегулировании оперативно-розыскной деятельности стали выполнять нормы этихзаконов.
Такимобразом, легитимность оперативно–розыскной деятельности стала подтверждать нечастная норма уголовно-процессуального закона, регламентирующего совсем иную поправовой природе, чем ОРД, функцию уголовной юстиции, а закон, непосредственноопределяющий различные аспекты оперативно-розыскной работы как самостоятельноговида правоохранительной деятельности. В итоге несомненным является фактпоявления оперативно-розыскного законодательства, то есть, как упоминалосьранее, совокупности изданных уполномоченными правотворческими органаминормативных актов, важнейшими из которых является:
во-первых,Федеральный Закон об ОРД, занявший ключевое место в правовой основеоперативно-розыскной деятельности;
во-вторых,законодательные акты, определяющие нормативно-правовой статус и направлениядеятельности оперативно-розыскных ведомств.
Принципиальноважно здесь то, что правовое регулирование оперативно-розыскной деятельностипосле принятия пакета вышеуказанных законов стало в основном соответствоватьмеждународным стандартам.
Во-вторых,самостоятельную группу нормативных источников составляют законодательные актыРоссии, хотя и не содержащие правовых институтов (норм) или отдельных правил,непосредственно предназначенных регулировать специфические оперативно-розыскныеотношения, однако в силу универсального характера изложенных в них предписаний,в обязательном порядке реализуемые в ОРД. Это:
а) Кодекс РФоб административных правонарушениях;
б) Законы РФ:«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»от 27 апреля 1995 г. с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.; «О правеграждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания ижительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.;
в)Федеральные законы: «Об основах государственной службы Российской Федерации» от31 июля 1995 г.; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда вРоссийскую Федерацию» от 15 августа 1996 года; «Об оружии» от 13 декабря 1996 г.,вступившего в действие с 01 июля 1997 года и др.
В-третьих, ктаким источникам относятся некоторые акты международно-правового характера,это:
ЕвропейскаяКонвенция о защите прав человека и основных свобод (принятая Советом Европы 04ноября 1950 года, вступившая в силу с 03 сентября 1953 г.);
Международныйпакт о гражданских и политических правах (принят на ХХI сессии ГенеральнойАссамблеи ООН 16 декабря 1966 г.);
Конвенцияпротив пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видовобращения и наказания (от 10 декабря 1984 г.);
Венскаяконвенция ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических и психотропныхсредств» (1988 г.);
Конвенция «Оправовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовнымделам» (принята Содружеством Независимых Государств (СНГ) 22 января 1993 г.);
Соглашение овзаимодействие министерств внутренних дел независимых государств в борьбе спреступностью (заключено на совещании министров внутренних дел независимыхгосударств в Алма-Ате 23 – 24 апреля 1992 г.);
Соглашение осотрудничестве министерств внутренних дел по технико-криминалистическомуобеспечению оперативно-служебной деятельности (совершено в Ереване 13 мая 1993 г.);
Соглашение осотрудничестве министерств внутренних дел в сфере борьбы с организованнойпреступностью (Ашхабад 17 февраля 1994 г.);
О статусеПограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории РеспубликиКыргызстан. (Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан от09 октября 1992 г.);
О статусеПограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории РеспубликиАрмении, и условия их функционирования (Договор между Российской Федерацией иРеспубликой Армения от 30 сентября 1992 г.);
О статусеПограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории РеспубликиТаджикистан (Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистанот 25 мая 1993 г.);
О статусе иусловия функционирования Пограничных войск Российской Федерации, находящихся натерритории Республики Грузия (Соглашение между Российской Федерацией иРеспубликой Грузия от 03 февраля 1994 г.);
Осотрудничестве по пограничным вопросам (Соглашение между ПравительствомРоссийской Федерации и Правительством Республики Беларусь от 15 апреля 1994 г.);
Осотрудничестве и охране внешних границ (Соглашение между Российской Федерацией,Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан от 15 июля 1994 г.) и ряддругих;
Применяя напрактике указанные правовые источники, следует иметь в виду, что в соответствиис правилами ч. 3 ст. 5 Федерального Закона «О международных договорахРоссийской Федерации» от 15 июля 1995 г. положения официальноопубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующиеиздания внутригосударственных актов для применения, действуют на территорииРоссии непосредственно. В ином случае, наряду с международным договором, Россиинеобходимо применять соответствующий национальный (внутригосударственный)нормативный правовой акт, принятый для реализации положений конкретногомеждународного договора.
Кроменазванных трех групп нормативных правовых актов, нельзя не упомянуть о том, чтоотдельными государственными органами принимаются специальные документы, которыепредназначены разъяснять предписания законодательных и иных актов в областиоперативно-розыскной деятельности.
4. Понятиеправового регулирования оперативно-розыскной деятельности, его пределы и уровни
В теорииправа под правовым регулирование понимается специфическая деятельностьгосударства, его органов и должностных лиц по упорядочению общественныхотношений путем установления правовых норм и принятия в необходимых случаяхиндивидуально регламентирующих решений по юридически значимым вопросам, которыевозникают в рамках таких отношений. Следовательно, назначение правовогорегулирования вообще – функциональное, управленческое. Правовое регулированиеоперативно-розыскной деятельности также носит функциональный характер. Причем вэтой работе посредством правовых норм регулируются отношения между государством(его представителями) и гражданином (прежде всего лицом, посягающим наохраняемые уголовным законом объекты) в связи с необходимостью защиты жизненноважных интересов личности, общества и государства.
Такимобразом, правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности – этонормативно – властное воздействие Российского государства на возникающие,длящиеся и прекращающиеся в данной деятельности и в связи с ней общественныеотношения с целью их упорядочивания.
Пределыправового регулирования оперативно-розыскной деятельности
Важноезначение для правильного понимания предназначения и содержанияоперативно-розыскной деятельности имеет уяснение вопроса о пределах ееправового регулирования. От его решения во многом зависит действительностьсыскной работы и, следовательно, реальность мер по предупреждению и пресечениюпреступлений, совершаемых отдельными лицами, а также гарантированность защитыправ и свобод гражданина, попавшего в поле зрения российских правоохранительныхорганов и спецслужб. Однако теоретическое изучение пределов правовогорегулирования оперативно-розыскной деятельности затрудняет то обстоятельство,что в теории российского права еще не сложился единый подход к пониманиюпределов общего правового регулирования. Разделяя точку зрения Ф.Н. Фаткуллина[См., Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права: Курслекций., Казань, Изд-во Казан. ун-та., 1987, С. 135.], понимающего подпределами правового регулирования обусловленные определенными факторами границывластного государственного вмешательства в общественные отношения при помощинорм права, и, основываясь на настоящей дефиниции, дадим определение пределовее правового регулирования.
Итак, пределыправового регулирования общественных отношений в оперативно-розыскнойдеятельности – это обусловленные объективными и субъективными факторами границыгосударственно-властного вмешательства в общественные отношения, возникающие всвязи с наличием достаточной степени вероятности совершения преступления или сего совершением и его гласным либо конспиративным предупреждением, выявлением ипресечением посредством применения специальных сил, средств и методов, а такжесовершения оперативно-розыскных действий по правилам норм уголовно-розыскного инекоторых иных отраслей российского права.
Приисследовании пределов правового регулирования оперативно-розыскной деятельностинельзя не опираться на общие закономерности, выработанные теорией права. Так,осмысление пределов общего правового регулирования предполагает анализ покрайне мере двоякого рода взаимосвязанных обстоятельств:
во-первых,тех факторов, от которых, так или иначе, зависят границы данной деятельности;
во-вторых,меры возможности права изменять, совершенствовать или даже формировать те илииные общественные отношения.
Факторы,обуславливающие пределы правового регулирования оперативно-розыскнойдеятельности.
Первыйфактор, от которого зависят пределы правового регулированияоперативно-розыскной деятельности, заложен в самом предмете даннойдеятельности, т.е. общественные отношения, подлежащие регулированию иупорядочению. В теории права определено, что возможно урегулировать все видыобщественных отношений в онтологическом срезе и что потенциально пределырегулирования возрастают по мере изменения в различных сферах жизни соотношенияобъективного и волевого в пользу последнего. Следовательно, всяоперативно-розыскная деятельность (понимаемая как в «широком», так и в «узком»смысле слова) вполне может быть подвергнута правовому регулированию. Причемвыбор того или иного варианта регулирования во многом зависит от волизаконодателя.
Суть второгофактора заключается в том, что при наличии определенной воли законодателяобщественные отношения в сфере оперативно-розыскной деятельности могутподвергнуться правовому регулированию только при наличии в них объективнойвозможности выбора того или иного правила поведения. При отсутствии такойвозможности не определена, не урегулирована и норма поведения. То есть сферарегулирующего воздействия права ограничивается нормативно-обозначеннымивариантами поведения человека в каждой данной типовой ситуации.
Третьимфактором, определяющим пределы правового регулирования оперативно-розыскнойдеятельности, является заинтересованность государства и целесообразность еговоздействия на те или иные общественные отношения при помощи права,обусловливаемые не только объективными тенденциями развития самого предметарегулирования, но и потребностями общества в целом.
Тенденцииобщественного развития России в последние годы свидетельствуют озаинтересованности как общества в целом, так и его индивидуумов в гораздо болееобъемном и «жестком» правовом регулировании негласной деятельностиправоохранительных органов и спецслужб, чем это делалось ранее.
Наконец,четвертым и пятым факторами, влияющими на пределы правового регулированияоперативно-розыскной деятельности, являются соответственно индивидуальныевозможности как оперативных сотрудников, так и других участников негласнойработы, их способность к сознательному восприятию правовых предписаний, а такжеобщие потенциальные возможности права, его формальная определенность,системность и обеспеченность мерами государственного принуждения или поощрения.
Всеперечисленные объективные и субъективные факторы взаимосвязаны ивзаимообусловлены, и только их совокупность позволяет уяснить пределы правовогорегулирования оперативно-розыскной деятельности.
Границыправового регулирования общественных отношений оперативно-розыскнойдеятельности. Их условно можно определить как «дальние» и «ближние».
«Дальние»границы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности проходят там,где возникает необходимость:
проверкиинформации (присущими только для сыска методами и средствами) в связи ссовершением, вероятным совершением преступления или розыском без вестипропавших лиц;
осуществленияпревентивных мер, не допускающих нанесение ущерба жизненно важным интересамРоссии (в рамках оперативно-розыскной деятельности);
ограниченияконституционных прав человека и гражданина (по основаниям, указанным вФедеральном законе).
«Ближние»границы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, по существу,смыкается с началом:
уголовно-процессуальнойдеятельности (в частности при взаимодействии сыскного уголовно-розыскногопроцесса с дознанием и предварительным следствием);
производствауголовно-исполнительных процедур (в процессе наблюдения за лицами, отбывающимиуголовное наказание).
Уровниправового регулирования общественных отношений в оперативно-розыскнойдеятельности.
Различаютуровни правового регулирования в зависимости от плоскости (среза, аспекта)рассматриваемой проблемы. Для оперативно-розыскной деятельности важнорассмотреть уровни правового регулирования в плоскости, отражающей юридическуюсилу акта. В этой плоскости различают три уровня правового регулирования:
Базовый(конституционный) уровень. Правовое регулирование здесь осуществляется науровне Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов.
Средний(развивающийся) уровень. На этом уровне правовое регулирование затрагиваетобщественные отношения, подлежащие моделированию только в законах (вариантомслужит отсылка к дополнительным нормативным правовым актам). Как правило, насреднем уровне разрабатываются законы и кодексы.
Два названныхуровня правового регулирования общественных отношений в оперативно-розыскной деятельностиобразуют единую систему ее законодательного регулирования. Законодательноерегулирование оперативно-розыскной деятельности в России – этогосударственно-властное нормативно-организующее воздействие наоперативно–розыскные отношения в специфическом виде социально полезнойюридической деятельности, осуществляемое на базовом (конституционном) и среднем(развивающем) уровнях правового регулирования.
Детализирующийуровень. Для него характерно принятие подзаконных нормативных правовых актов.
Среди нихразличают:
нормативныеакты законодательной и исполнительной власти (указы Президента РоссийскойФедерации и постановления Правительства Российской Федерации, акты палатФедерального Собрания Российской Федерации);
межведомственногохарактера;
сугубо ведомственногохарактера.
5.Оперативно-розыскной закон 5.1 Понятие оперативно-розыскного закона. Общаяхарактеристика и структура действующего оперативно-розыскного закона
Оперативно-розыскнойзакон – это собирательный термин, под которым понимают комплексный нормативныйправовой акт России высшей юридической силы, предназначенный регулироватьобщественные отношения преимущественно в области оперативно-розыскнойдеятельности, а также в некоторых иных видах деятельности правоохранительныхорганов и спецслужб Российской Федерации, связанных с оперативно-розыскнойдеятельностью, в частности в контрразведывательной и уголовно-процессуальнойдеятельности.
Первый всовременной истории России был Закон Российской Федерации от 12 марта 1992 года«Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Его сменил и внастоящее время действует Федеральный Закон об ОРД, принятый 05 июля 1995 года,подписан Президентом Российской Федерации 12 августа 1995 года №144 – ФЗ ивступил в силу со дня официального опубликования в «Российской газете» от 18августа 1995 г.
В ФедеральныйЗакон об ОРД четыре раза вносились изменения и дополнения: ФедеральнымиЗаконами от 18 июля 1997 года №101 – ФЗ «О внесение изменений и дополнений вФедеральный закон «О государственной охране» «и Федеральный закон «Обоперативно-розыскной деятельности, от 21 июля 1998 г. №117 – ФЗ «Овнесение изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации всвязи с реформированием уголовно-исполнительной системы», от 05 января 1999 г.№6 – ФЗ «О внесение изменений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскнойдеятельности»» и от 30 декабря 1999 года №225 – ФЗ «О внесение изменения вФедеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»».
ФедеральныйЗакон об ОРД состоит из преамбулы и шести глав, включающих 23 статьи. Онсодержит ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм (ст. 4, ч. 3 ич. 8 ст. 5, ч. 4, 7 и 8 ст. 6, п. 5 ч. 1 ич. 8 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 и ч. 5 ст. 10,ч. 1 – 3 ст. 11, ч. 2 ст. 12, ч. 3 и ч. 4 ст. 13,п. 3 и п. 6 ст. 14, п. 5 ч. 1 ст. 15, ч. 1,2, 4 – 6 ст. 16, ч. 3 – 9 ст. 18, ст. 19, ст. 20, ч. 1ст. 21). Отдельные нормативные положения этого Закона декларативны (абз. 3ст. 2, ч. 2 и ч. 9 ст. 5 п. 1 ст. 14, ч. 3 ст. 15,ст. 22).
ФедеральныйЗакон об ОРД, в преамбуле, определяет содержание оперативно-розыскнойдеятельности, осуществляемой на территории России, и закрепляет системугарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
ФедеральныйЗакон об ОРД является «ядром» оперативно-розыскного законодательства.
Кроме того,нормы Федерального Закона об ОРД образуют систематизирующий нормативно-правовоймассив для дальнейшего кодификационного процесса в области сыскнойдеятельности, включая оперативно-розыскную и контрразведывательную, иразработки соответствующего кодекса.
В ФедеральномЗаконе об ОРД имеются исключения из правил осуществления оперативно-розыскнойдеятельности, их насчитывается восемь: они содержатся в ч. 4, 5 и 8 ст. 5,ч. 8 ст. 8, ч. 3 ст. 9, ч. 4 ст. 13, ч. 2ст. 16 и ч. 3 ст. 21.
Кроме того, вФедеральном Законе об ОРД предусмотрены специальные «перечни», т.е.перечисления определенных правил по порядку, а также списки с такимперечислением. Законодатель непосредственно называет шесть списков.
Переченьоперативно-розыскных мероприятий, приведенный в ч. 1 ст. 6Федерального Закона об ОРД, может быть изменен или дополнен только федеральнымзаконом.
Переченьвидов специальных технических средств, предназначенных для негласного полученияинформации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, согласнопредписаний ч. 8 ст. 6 Федерального Закона об ОРД устанавливаетсяПравительством РФ.
Переченькатегорий руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскнуюдеятельность, которые полномочны утверждать мотивированное постановление опроведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающего конституционныеправа граждан, согласно правил ч. 2 ст. 9 «Основания и порядоксудебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав гражданпри проведении оперативно-розыскных мероприятий» Федерального Закона об ОРДустанавливается ведомственными нормативными актами.
Перечень делоперативного учета и порядок их ведения в соответствии с ч. 5 ст. 10 «Информационноеобеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности» ФедеральногоЗакона об ОРД определяются нормативными актами органов, осуществляющихоперативно-розыскную деятельность.
Переченьорганов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, согласно предписанийч. 3 ст. 13 «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность»Федерального Закона об ОРД может изменяться или дополняться только федеральнымзаконом.
Переченьоперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность,их полномочия, структуру и организацию работы согласно правил ч. 3 ст. 13Федерального Закона об ОРД
5.2Действие оперативно–розыскного закона во времени
Основноеправило действия оперативно-розыскного закона во времени следующее: характер исодержание проводимых в России оперативно-розыскных мероприятий определяютсянормами оперативно-розыскного закона, действующего во время совершенияконкретных оперативно-розыскных мероприятий и принятия соответствующих решенийсубъектами оперативно-розыскной деятельности.
Наряду с этимследует руководствоваться следующим общим правилом:
во-первых,нормы оперативно-розыскного закона, предписания которых сужают областьосуществления ОРД, имеют обратную силу;
во-вторых,нормы оперативно-розыскного закона, расширяющие сферу оперативно-розыскнойдеятельности (например, увеличивающие круг субъектов, ее осуществляющих, илиобъектов, по которым она может осуществляться), обратной силы не имеют.
Кроме того, сучетом наличия в Федеральном Законе об ОРД значительного числа бланкетных нормправоприменителю в каждом конкретном случае необходимо определить, действуетили нет определенный нормативный акт (как законодательный, так и подзаконный),к содержанию которого отсылается та или иная статья Федерального Закона об ОРД. 5.3 Действие оперативно–розыскного закона впространстве
Согласно ч. 1ст. 8 Федерального Закона об ОРД общим условием проведенияоперативно-розыскных мероприятий выступает возможность их осуществления натерритории России, если иное не предусмотрено федеральным законом, т.е. принциптерриториальности. Нормы Федерального Закона об ОРД полностью применяются навсей территории России, которая согласно Конституции Российской Федерациивключает территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море,воздушное пространство на ним (ст. 67).
Всоответствии со ст. 1 и ст. 5 Закона о Государственной границетерриторией России являются находящиеся в пределах ее государственных границсуша, вода, недра и воздушное пространство. Согласно Федеральному Закону от 31июля 1998 года №155 – ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море иприлежащей зоне Российской Федерации» внутренние морские воды являютсясоставной частью территории России (ст. 1), а на территориальное море,воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и егонедра распространяется суверенитет России с признанием права мирового проходаиностранных судов через территориальное море (ч. 4 ст. 2).
ТерриториейРоссии считаются гражданские суда в открытом море и гражданские самолеты(летательные аппараты) под флагом или с опознавательным знаком России, ненаходящиеся на территории другого суверенного государства или же не пролетающиенад этой территорией. Военные корабли, плавающие под российским флагом, а такжевоенные летательные аппараты (воздушные суда) являются территорией России внезависимости от того, где они находятся. Однако следует помнить, что территориипосольств и консульств России в иностранных государствах (включая бывшиесоюзные республики Советского Союза) территорией России, как правило, неявляются.
Всоответствии с ч. 2 ст. 11 УК РФ преступления, совершенные в пределахтерриториальных вод и воздушного пространства России (согласно ч. 2 ст. 1Воздушного кодекса РФ), признаются совершенными на территории России.Следовательно, для реализации целей оперативно–розыскной деятельности нормыФедерального Закона об ОРД применяются и в указанных средах. Исключения издействия оперативно-розыскного закона в пространстве:
В ст. 12УК РФ содержится предписание о действие уголовного закона в отношении лиц,совершивших преступления вне пределов России. Предполагаем, что созданиепредпосылок для реализации этой нормы подразумевается вероятность совершенияОРД за рубежом.
Исходит изпредписаний Закона о международных договорах. Соответствующим международнымсоглашением может быть предусмотрена возможность осуществления ОРМ за пределамиРоссии.
С учетомтого, что в исключительных случаях уголовная юрисдикция России осуществляетсяна борту иностранного судна, проходящего через территориальное море (ст. 17Федерального Закона «О внутренних морских водах, территориальном море иприлежащей зоне Российской Федерации»), оперативно-розыскная деятельностьвозможна для обеспечения производства расследования на борту иностранного суднаво время его прохода в случаях, если: последствия преступления распространяютсяна территорию России; такие меры необходимы для пресечения незаконной торговлинаркотическими средствами или психотропными веществами, а также для пресечениядругих преступлений международного характера, предусмотренные международнымидоговорами России, и др.
Федеральныйзакон применяется также в исключительной экономической зоне и на пространствеконтинентального шельфа России.
Непосредственнов Федеральном Законе об ОРД установлено определенное изъятие из принципа егодействия в пространстве. Согласно ч. 5 ст. 13 ОРМ в следственныхизоляторах «чужие» оперативники вправе проводить совместно с работникамиуголовно-исполнительной системы Минюста России. Таким образом, этимпредписанием Федерального Закона об ОРД установлено ограничение на действиетерриториального принципа осуществления оперативно-розыскной деятельности.
5.4 Действие оперативно-розыскного закона по кругулиц
Согласно ч. 1ст. 8 Федерального Закона об ОРД гражданство, национальность, пол, местожительства, имущественное, должностное и социальное положение, принадлежность кобщественным объединениям, отношение к религии и политические убежденияотдельных лиц не являются препятствием для проведения ОРМ, если иное непредусмотрено федеральным законом. В этом предписании Федерального Закона обОРД конкретизирован закрепленный в ст. 19 Конституции Российской Федерациипринцип равенства всех перед законом и судом. Тем самым в отношении каждогоможет проводится ОРД с целью защиты охраняемых объектов от преступныхпосягательств.
Единственнымисключением из правил равенства каждого перед законом служат специальныеупоминания в соответствующих федеральных законах.
Так, всоответствии с Конституцией РФ неприкосновенны Президент РФ, депутаты палатФедерального Собрания РФ и судьи, согласно Федеральному конституционному закону«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» – Уполномоченный,а Федерального закона о прокуратуре – прокуроры и следователи органовпрокуратуры (поэтому в ходе ОРД нельзя осуществлять соответствующую проверкуполученных сообщений – например, по делу оперативного учета.). 5.5 Толкование норм оперативно-розыскного законаи его виды
Правильноеприменение Федерального Закона об ОРД подразумевает точное, недвусмысленноевосприятие правоприменителем содержания его нормы. В свою очередь этого нельзядостигнуть без толкования закона.
Поэтому подтолкованием оперативно–розыскного закона понимается деятельностьгосударственных органов, а также непосредственного правоприменителя(оперативника, следователя, прокурора, судьи и др.), направленная наразъяснение и (или) уяснение смысла и содержания волеизъявления законодателя,выраженного в конкретной норме (предписании) Федерального Закона об ОРД, еенаправленности, точного определения содержания нормы и ее соотношения с другимиправовыми нормами законодательства в области ОРД.
Использованиев оперативно-розыскном законе терминов, заимствованных из ряда отраслей знанийо различных видах юридической деятельности, в обязательном порядке должносоответствовать по смыслу и содержанию таких терминов. Нельзя толковать неоперативно-розыскные термины в угоду сложившейся оперативной практике,разъяснять их в ином смысле, чем это принято в соответствующей отрасли знания,из которой они перешли в оперативно-розыскное законодательство.
Видытолкования оперативно-розыскного закона классифицируются по различным основаниям.Выделим среди них следующие:
По степениобязательности (юридической силе) делятся на официальные (аутентичное,нормативное и казуальное) и неофициальные (доктриальное (научное) и текущее).Некоторые ученые выделяют еще и судебное толкование норм оперативно – розыскногозакона.
По объемутолкования – это буквальное (когда смысл и словесное содержание правовой нормы(части нормы) совпадают), ограничительное (при уяснение содержания нормыоперативно-розыскного закона ее словесному содержанию придается более узкое,чем подлинное, значение) и распространительное (придание словесному содержаниюнормы оперативно-розыскного закона более широкий, чем ее истинный, смысл).
В зависимостиот приемов (способов) толкования – грамматическое (языковое), логическое (на основаниизаконов логического мышления), систематическое (сопоставление текста толкуемойнормы с другими нормами и предписаниями оперативно-розыскного закона (другихзаконов в области ОРД), уяснение ее места в иерархии законодательных актов) иисторическое (путем сопоставления толкуемой нормы с ранее применявшейсяаналогичной нормой закона).
Заключение
Рассмотревисторию правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в неразрывнойсвязи с историей становления и развития российской государственности.Следовательно, основные периоды развития правового регулирования ОРД в основномсовпадают с этапами формирования российской государственности. Отсюда в историиРоссии можно выделить (с известной долей условности) три базовых периодаправового регулирования оперативно-розыскной деятельности:
Правоваярегламентация сыскной работы в Российской Империи (XVIII в. – начало ХХв.).
Правовоерегулирование оперативно-розыскной деятельности в советский период (середина1918 г. – август 1991 г.).
Второй,советский период разделен на четыре достаточно значимых этапа: середина 1918 г.– 1930 г.; 1931 г. – 1952 г.; 1953 г. – середина 70-х гг.;середина 70-х гг. – август 1991 г.
Правовоерегулирование ОРД в современный (постсоветский) период (с марта 1992 г. понастоящее время).
Наряду суказанными основными периодами в нормативной регламентации оперативно-розыскнойдеятельности, в ХХ столетии нами выделяются еще два, относительнократковременных, но весьма содержательных (условно названных переходными)периода:
Анализсодержания соответствующих нормативных актов свидетельствует о зависимостивыбора властями того или иного уровня правового регулирования сыскной работы отсоциально-политической и экономической обстановки в стране. С ростом демократическихзавоеваний уровень правовой регламентации негласной работы правоохранительныхорганов и спецслужб неуклонно возрастал и, наоборот, с началом очередной полосывнутренних потрясений, войн и т.п. законодатель, как правило, ужесточалправовой режим негласной работы этих органов и служб.
Литература
Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации от 12декабря 1993 г., с изм. и доп. от 25.07.2003 г.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации. вред. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РоссийскойФедерации» от 12.11.2003
3. ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»(с изменениями на 22 августа 2004 года) (редакция, действующая с 1 января 2005года) от 12.8.1995 №144-ФЗ Опубликован: Российская газета, №160, 18.08.1995.,Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №33, ст. 3349
4. О правительстве Российской Федерации:Федеральный Конституционный Закон от 17 декабря 1997 г. №2 – ФКЗ.
5. Закон Российской Федерации «Об учрежденияхи органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.№5473 – 1 в ред. Федеральных законов от 17 мая 1996 г. №73-ФЗ, от 20 марта1998 г. №61 – ФЗ, от 3 июля 1998 г. №117 – ФЗ, от 21 февраля 2001 г.№25 – ФЗ.
6. О государственной защите судей, должностныхлиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный Закон от 20 апреля1995 г. (с изм. от 6 января 1999 г.).
7. Федеральный закон «О введении в действиеУголовного кодекса Российской Федерации» от 13 июня 1996 г. №64 – ФЗ ред.Федерального закона от 27 декабря 1996 г. №161 – ФЗ.
8. Федеральный закон «О введении в действиеУголовно-исполнительного кодекса РФ» от 8 января 1997 г. №2 – ФЗ.
9. Правила внутреннего распорядкаисправительных учреждений. Утверждены приказом МВД России от 30 мая 1997 г.№330.
10. Огосударственной тайне: Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. №5485– 1 (с изм. от 6 октября 1997 г.).
11. Обинформации, информатизации и защите информации: Федеральный Закон от 20 февраля1995 г. № – 24 ФЗ.
12. Оборганах федеральной службы безопасности в Российской Федерации: ФедеральныйЗакон от 3 апреля 1995 г.Используемаялитература
1. Доля Е.А. Использование вдоказывании результатов ОРД. М.: Изд – во «Сварк», 1999.
2. Елинский В.И. Становление и развитиеуголовного сыска в России (Х – начало ХХ в.в.), М.: МЮИ МВД России, 1997.
3. Ишин А.М. Некоторые вопросыиспользования средств массовой информации в ходе выявления, раскрытия ирасследования преступлений // В сб.: Актуальные проблемы правоохранительнойдеятельности/ Труды Калининградской высшей школы МВД РФ., Вып. 1., Калининград,1995.
4. Кваша Ю.Ф., Сурков К.В., Горяинов К.К. Федеральныйзакон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Комментарий, М.: Международныеотношения, 2001.
5. Кваша Ю.Ф., Сурков К.В. Сущность,задачи, правовая основа и принципы ОРД: Лекция, СПб.: Санкт-Петербургский юрид.инс – т МВД России, 2002.
6. Климов И.А. Предмет теорииоперативно-розыскной деятельности., М., 1999.
7. Крылов И.Ф., Быстрыкин А.И. Розыск,дознание, следствие: Учеб. Пособие. Л.: Изд – во Ленинград. ун – та, 1984.
8. Лукашов В.А. Теоретическиеправовые и организационно-тактические основы ОРД органов внутренних дел. Ч. 1.,Сущность, предмет, задачи и структура теории ОРД внутренних дел. М.: ВНИИ МВДРФ, 1999.
9. Маркушин А.Г. О правовомрегулировании и правоотношениях в ОРД проблемы теории и практики ОРД всовременных условиях: Межвузовский сборник научных трудов. М.: МКШМ МВД РФ,1993.