СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. Региональные особенности и новые формыпреступного поведения нелегальных мигрантов
2. Противодействие нелегальной миграции нарегиональном уровне
3. Проблемы законодательного регулированиямиграционных процессов и возможные пути их решения
4. Проблемы организации контроля надмигрантами и практические рекомендации по их устранению
Заключение
Список использованных источников
Введение
Миграция населения –это один из самых чутких инструментов, незамедлительно реагирующих насоциальные, экономические и политические изменения в мире, стране или отдельномрегионе[1].Однако, плохо организованные и слабо контролируемые миграционные процессы представляютреальную угрозу государственной целостности и общественного благополучия. Поэтому,на наш взгляд, те вероятные неудобства, которые претерпевают иностранныемигранты, находящиеся на территории РФ, при прохождении соответствующихпроцедур, вполне оправданны и имеют место в практике регулирования и контролямиграции многих зарубежных демократических стран.
В соответствии сКонцепцией национальной безопасности РФ[2], к угрозамнациональной безопасности отнесена неконтролируемая миграция, котораяспособствует национализму, политическому и религиозному экстремизму,этносепаратизму и создает условия для возникновения межнациональных конфликтов.
По мнению многихученых-криминологов[3] миграцияв целом и нелегальная миграция в частности являются одними из факторов,влияющими на состояние преступности в отдельных регионах. В последние годы, всвязи с близостью границ с другими государствами, благоприятнымисоциально-экономическими условиями развития губернии, либеральным миграционнымзаконодательством в Самарской области встал остро вопрос о нелегальной миграциии ее влиянии на криминальную ситуацию в регионе.
Демографическаяситуация в Самарской области сегодня, как и в предыдущие годы, остаётсясложной. Отрицательные показатели прироста населения, превалирование числа лицпредпенсионного возраста, дефицит трудоспособных работников сферы производстваимеет негативное влияние на экономику региона. Легальная трудовая миграцияявляется основным источником стабилизации численности населения области.Главным образом, мигранты приезжают к родственникам и знакомым и временнорегистрируются по их месту жительства. Наибольшее количество мигрантов сосредоточенов крупных городах области: Тольятти, Самаре, Новокуйбышевске, Сызрани, Жигулёвске.Наименьшее количество мигрантов проживает в г. Октябрьске, что связано снеблагополучной экологической обстановкой и высокой безработицей[4].Однако, в Самарской области имеет распространение и незаконная миграция. Даннаячасть сферы нелегальной (неформальной) занятости является неотъемлемымэлементом криминальной экономики[5].Нелегальную миграцию обоснованно можно отнести к одним из фактороворганизованной преступности. Несомненно, такая специфическая преступность – это«не только уголовно-правовое, но и политическое явление, представляющее угрозунациональной безопасности; основной фактор криминализации власти в России и вцелом страны»[6].
Исследование ставитсвоей целью рассмотреть региональные особенности, новые формы преступногоповедения нелегальных мигрантов; выявить существенные связи между обострениемкриминальной ситуации и нелегальной миграцией; определить пути противодействиянелегальной миграции на региональном уровне; выработать законодательные ипрактические рекомендации по совершенствованию системы мер по борьбе с нелегальноймиграцией. 1. Региональные особенности иновые формы преступного поведения нелегальных мигрантов
В Самарской области вцелом позитивные миграционные процессы нередко соприкасаются, а в некоторыхслучаях сливаются криминалом. Многонациональный состав области и обширность еётерритории обусловливают функционирования преступных сообществ, формируемых наэтнической и земляческой основе. К региональным особенностям организованнойпреступности с участием нелегальных мигрантов можно отнести непрекращающеесяувеличение числа участников этнических ОПГ, а также «специализацией» последних.Этнические преступные группировки совершают преступления, связанные снезаконным оборотом наркотиков, незаконным оборотом оружия и взрывчатых веществ[7].
В зависимости отпринадлежности к определенной народности, учитывая менталитет, опрошенные входе исследования правоохранители[8]выделяют основные направления преступной деятельности отдельных этнических ОПГ.Так, в крупнейшем городе губернии – Тольятти — цыганские и таджикские преступныегруппировки традиционно занимаются наркобизнесом. Чеченская ОПГ – хищениямикомплектующих с АвтоВАЗа, торговлей оружием и похищенными нефтепродуктами.Грузинская ОПГ контролирует часть наркотрафика, алкогольного и игорногобизнеса, специализируется на похищениях людей и угонах автотранспорта.Традиционный промысел грузинских «воров» – квартирные кражи, в которых они,несомненно, превосходят другие этнические преступные группировки.
Грузинские «воры взаконе» доминировали в преступном мире Самарской области практически все 90-егоды прошлого столетия[9].«Смотрящим» по гор. Тольятти долгое время был Анзор Хуцишвили (Анзори). Из гор.Жигулевска многие процессы, происходившие в других городах и районах Самарскойобласти, контролировали старейший в губернии вор в законе Гиви Джеджейшвили(Колыма) и Гиви Парцхаладзе (Дудука). Позднее в Самарскую область перебралисьРоланд Гегечкори (Роланд), Гиули Гачаев (Бадри) и Важа Рамишвили (Важа). Субийством в 1998 году Гиви Парцхаладзе, грузинская ОПГ стала утрачивать своевлияние на процессы в губернии. В Тольятти постепенно отошел от дел АнзориХуцишвили. В мае 1999 г. на воровской сходке в доме Анатолия Темникова (Сапог)в пос. Царевщино был убит приехавший из Уральска грузинский вор ВарламИосилиани. В ноябре 1999 г. на ул. Губанова в Самаре была расстреляна«десятка», в которой ехали Важа Рамишвили и его гость Таймураз Киквадзе, а вмае 2000 г. на выходе из нотариальной конторы на ул. Матросова был убитстарейший «вор в законе» Гиви Джеджейшвили. После этих убийств влияниегрузинских авторитетов в области относительно ослабло, но фактов совершения имитяжких преступлений против личности не уменьшилось.
Приведем пример.Летом 2004 г. Самарский облсуд рассматривал уголовное дело о похищенииармянского предпринимателя Арменака Мирзояна. Обвиняемыми по делу проходилиавторитет грузинской ОПГ Альберт Саркисов (Або), Зураб Чихрадзе и ИраклийГегечкори, племянник Роланда. Процесс завершился ничем, а некоторое времяспустя Ираклий погиб при странных обстоятельствах, якобы от передозировкинаркотиков. 12 сентября 2005 г. было совершено покушение и на самого Роланда.Киллер открыл по нему стрельбу, когда он вместе с зятем Давидом Лазария заходилв подъезд дома № 121 по ул. Советской Армии в г. Самаре. Роланд уцелел, нопогиб его зять[10].
После обостренияотношений между Россией и Грузией осенью 2006 г. началась волна гонений правоохранительных органов на граждан Грузии или этнических грузин, находящихся вСамарской области. Все коммерческие предприятия, контролируемые грузинскимсообществом и (или) в которых учредителями (участниками) зарегистрированыграждане Грузии, подвергались всевозможным проверкам. Были задержаны всеводители, которые осуществляли автобусные и грузовые рейсы между Самарой иТольятти, а их транспорт поставлен «на прикол». За одни только сутки, 4октября, были проверены 24 фирмы, контролируемые уроженцами Грузии. Большинствоиз них закрыто. Выявлено 113 различных правонарушений, совершенными выходцамииз Грузии. Задержаны 64 гражданина Грузии, незаконно находящихся на территориисубъекта РФ – Самарской области[11].
В ходе проверок пофактам совершения преступления возбуждались различные уголовные дела вотношении нелегалов. Приведем следующие примеры. 05 октября 2006 года в ходеоперативно-розыскных мероприятий в Тольятти был задержан Гваралия ТеймуриСергеевич, 1957 г.р., уроженец Грузии. С конца 2004 г. он находился в международном розыске за совершение кражи в особо крупном размере.Оперативникам он представил старый паспорт советского образца с пропиской вСвердловской области. Чуть ранее под зачистку попал и один из старейших вТольятти воров в законе, бывший «смотрящий» за городом 68-летний АнзорХуцишвили (Анзори). При досмотре его «Шевроле-Нивы» было обнаружено несколькопатронов 11 калибра.
Завершено следствие вотношении 43-летнего Раула Гегечкория — брата Роланда Гегечкория, одного изавторитетов грузинской диаспоры в Самаре. Суд приговорил его по ч. 1 ст. 228 УКРФ за приобретение и хранение наркотиков без цели сбыта к шести месяцамлишения свободы, месяц из которых он уже отбыл[12].
Представители органоввнутренних дел, Федеральной миграционной службы РФ (далее – ФМС) открытоговорят, что нелегалы сформировали «этнический теневой бизнес», причем сиспользованием труда незаконных мигрантов. Так, в 2004 году, в одном из домовпоселка Станция Козелки Самарской области сотрудниками ОБЭП был обнаруженнелегальный «цех» по изготовлению поддельной водки, в котором работали шестьнезаконных мигрантов из Молдавии. Производство «паленой» водки было налаженопростейшим способом и в антисанитарных условиях. «Работники» мыли бывшие вупотреблении бутылки, а потом наливали в них спирт. Во дворе дома оперативникиобнаружили тридцать 200-литровых пустых бочек, в которых привозили спирт. Вдоме нашли 38 тысяч региональных и федеральных акцизных марок. Эксперты установили,что часть их них уже была в употреблении, другая часть – совсем новые.Ежемесячно на мини-заводе изготавливали до полутора тысяч бутылок.Реализовывали товар в мини-магазине на 18-м километре Московского шоссе в г.Самаре[13].
Умышленно нанимая наработу нелегалов, работодатели сознательно отдают себе отчет в том, чтосовершают различные виды правонарушений (включая и преступления) в сферетрудовых прав, а также в сфере законной предпринимательской деятельности. Вчастности, в 2004 году в Самарской области было проверено 2413 работодателей,использующих труд иностранных работников, в том числе совместно с УправлениемМинистерства по налогам и сборам (в настоящее время – Федеральная налоговаяслужба) России по Самарской области – 133. Из них в сфере торговли – 1018,строительства – 567, промышленного производства – 283, сельского хозяйства –119, бытового обслуживания – 74, транспорта – 61, других сферах – 291. Крометого, проверено 3 организации, занимающихся трудоустройством за рубежом, 3259иностранных работников и 4622 места компактного проживания иностранных граждани лиц без гражданства. По результатам проведенных проверок выявлено 3582административных правонарушения. Составлено протоколов об административныхправонарушениях РФ – 122; за нарушение режима пребывания иностранных граждан натерритории РФ – 2586; по другим статьям КоАП РФ – 874. Аннулировано 9 разрешенийна работу иностранным гражданам и 1 разрешение на привлечение иностранной рабочейсилы. Наложено административных штрафов на сумму 1 880 000 рублей. Порезультатам проверок, проведенных совместно с УМНС, выявлены правонарушения,влекущие уклонение от уплаты налогов: поставлено на налоговый учет 2налогоплательщика-нерезидента и доначислено в бюджеты различных уровней налоговыхплатежей на сумму 6 тыс. рублей. Кроме того, были выявлены уголовно наказуемыедеяния, такие как подделка, изготовление или сбыт поддельных документов,государственных наград, штампов, печатей, бланков, мошенничество[14].
Среди экономических преступлений,совершаемых с участием нелегальных мигрантов на территории Самарской области,отдельно выделяются преступные деяния по изготовлению и сбыту контрафактныхавтозапчастей. Еще в 2002 г. на рынке по продаже автозапчастей ООО«Рынок-Ставр» (так называемый «железный рынок») при проверке, проведеннойсилами УВД г. Тольятти было выявлено 1546 административных правонарушений, восновном за нарушения в сфере предпринимательской деятельности; наложеноштрафов на 1170 руб., изъято автодеталей на сумму более 2 млн. руб.;приостановлена торговля в 189 контейнерах, из которых на рынке осуществляетсяпродажа запчастей; выявлено 117 фактов торговли без контрольно-кассовыхаппаратов; по фактам обнаружения автозапчастей, похищенных с ВАЗа, возбуждено 6уголовных дел. По результатам той проверки впервые было отмечено, что «железныйрынок» является прибежищем для нелегальных иммигрантов, многие из которых живутпрямо в контейнерах. Многие поддельные автодетали, продаваемые на рынке,штампуют на подпольных заводиках, на которых также работают, в основном,нелегальные иммигранты[15].
Все большее развитие получает такназываемая «этнокоррупция»[16],как система подкупа иностранными гражданами российских чиновников. Появилисьновые формы преступного поведения, тесно связанные с должностными преступлениями.По итогам 2005 года сотрудниками УФСБ по Самарской области на каналахмеждународных транспортных сообщений вместе с управлением по делам миграции ипаспортно-визовой службой ГУВД Самарской области выявлено около 600 иностранныхграждан, находящихся на территории области с нарушением всех правил пребывания.Часть из них отделалась административным штрафом, более 30 выдворены за пределыРФ. К административной ответственности привлечены руководители 17 организаций,незаконно использовавших рабочую силу, осуждены представители авиакомпании«Армянские авиалинии» и сотрудники отделения пограничного контроля«Самара-аэропорт», причастные к организации незаконного перемещения гражданчерез границу. Установлен многоэтапный механизм организации нелегальноймиграции граждан Республики Молдова в европейские страны, 4 гражданинаРеспублики Молдова, предпринявшие попытку незаконного пересечениягосударственной границы по поддельным загранпаспортам в международном аэропортуКурумоч, осуждены. За незаконную регистрацию иностранных граждан и выдачу свыше800 паспортов граждан РФ иностранцам и лицам без гражданства, выходцам из странЗакавказья, осуждены руководители паспортно-визовых служб РОВД Самары и Сызрани[17].
04 января 2007 г. было возбуждено уголовное дело в отношении гр-на Узбекистана Абдурахмонова, которыйорганизовал незаконное пребывание в Тольятти ряда граждан Узбекистана.Абдурахмонов собирал с граждан, незаконно пересекших границу РФ, паспорта, азатем, при невыясненных обстоятельствах, приобретал уже заполненные подлинныемиграционные карты о пересечении данными лицами Государственной границы РФчерез КПП Илек в Оренбургской области. После этого он за определенноевознаграждение возвращал им паспорта и передавал карты. В дальнейшем этимигранты устраивались работать на «Комсомольский мясокомбинат» г. Тольятти. Входе осмотра на предприятии было изъято 30 паспортов граждан Узбекистана смиграционными картами и 15 санитарных книжек, а также копии ведомостей навыдачу заработной платы с указанием дат, фамилий и росписей в получении денег.Примечательно, что мясокомбинат имеет разрешение ФМС на работу четверыхиностранных граждан, но по данному разрешению официально был принят только одинчеловек[18].
Многонациональность иконфессиональная принадлежность нелегальных мигрантов обусловливаютспецифические уголовные правонарушения, затрагивающие религиозные мировоззренияотдельных личностей и населения отдельного региона, а также общественнуюбезопасность и угрозу государственной власти. В качестве примера можно привестиполучившее широкую огласку дело четырех членов международной преступной религиознойорганизации «Хизб ут-Тахрир Аль Ислами» (Партия освобождения), деятельностькоторой в России запрещена. 11 ноября 2005 г. Промышленный районный суд города Самары признал их виновными по ст. 2822 УК РФ («Организациядеятельности экстремистской организации»). В частности, им вменялось в винутиражирование и распространение литературы, направленной на разжиганиемежнациональной розни и подрывающей авторитет действующей законодательной иисполнительной власти. В этой литературе «проповедовалась идея всемирногохалифата, и искажались идеи традиционного ислама, оказывалось воздействие насознание и религиозной чувства людей», что нашло подтверждение в заключенииполитолого-лингвистической экспертизы литературы, обнаруженной у подсудимых. Сцелью распространения своих идей и привлечения в организацию новых членов обвиняемыевстречались с прихожанами самарской мечети, приглашали на беседы и раздавалиэту литературу. Подобную «работу» они вели на территории Кировского рынкагорода Самары и в других общественных местах.
В ходе проведенияобыска у задержанных были изъяты одна граната Ф-1 и литература экстремистскогосодержания: несколько сотен книг и брошюр, более 700 пропагандистских листовоко деятельности организации с указанием адресов представительств в ряде арабскихстран на русском, узбекском и арабском языках; памятки о линии поведения членоворганизации на допросах в случае арестов и перечень сведений, не подлежащихразглашению. Среди изъятой литературы, по словам оперативников, былизапрещенные издания, книги «Разногласие», «Система Ислама», «Политическаяконцепция Хизб ут-Тахрир». По информации ФСБ, задержанные вели отчет о своейработе и поддерживали связь с членами организации в других странах черезИнтернет[19].
После вступления взаконную силу приговора двое из осужденных экстремистов – граждане КыргызстанаО. Абдуллаев и А. Маматкаримов — выдворены за пределы России. Им закрыт въездна территорию РФ сроком на пять лет[20].
В целом, реальное(отличное от официальной статистики) увеличение численности населения Самарскойобласти, в том числе, за счет нелегальных мигрантов существенно обостряеткриминальную обстановку в регионе. Приведем официально распространенныестатистические данные за 2006 год.
За прошедшийпериод на территории Самарской области зарегистрировано 10451 преступлений, чтона 27,1% больше и составил 322,1 преступления против 252,7 в 2005 году. Всреднем за сутки в области совершалось 287 преступлений (в 2005 году — 227,4).Расследовано 732 преступления, совершенных в составе организованной группы,выявлено 5 преступлений, связанных с организацией преступного сообщества, 9фактов бандитизма. К уголовной ответственности привлечен 131 участникорганизованных преступных групп, из них 19 организаторов (лидеров). Выявлено12656 преступлений экономической направленности, что на 16,4% больше, чем за2005 год. На 57,3% больше выявлено фактов легализации доходов, полученныхпреступным путем (140), количество фактов изъятия из оборота фальшивых денежныхзнаков снизилось на 7,3% (с 1534 до 1422). С применением огнестрельного оружияи взрывных устройств совершено 124 (-1,6%) преступных посягательств. Выявлено640 (+ 12,7%) преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, из нихраскрыто 446 (+ 1,6%). Из незаконного оборота изъято 159 (+ 50%) единиц оружия,в том числе 76 (+ 28,8%) – нарезного, 3236 единиц боеприпасов из 32 взрывныхустройства. В целом по области выявлено 6775 (+ 31,1%) преступлений, связанныхс незаконным оборотом наркотических средств, из них 4556 (+ 31,9%) фактовсбыта. Из незаконного оборота изъято более 624,5 кг (+ 166,7%) наркотических средств и сильнодействующих веществ, в том числе 200,3 (+ 479,1%)кг героина, 329,1 (+ 187,7%) кг марихуаны, 35,1 (+ 55,9%) кг соломы мака. Вобщественных местах совершено 36716 преступлений (+ 244,9%), их удельный вес отобщего массива зарегистрированных составил 35,1%. Самарская область по уровнюуличной преступности вышла в 2006 году на третье место в России после Москвы иСанкт-Петербурга[21].
Такимобразом, на примере нелегальной миграции, имеющей распространение в Самарскойобласти, можно сделать вывод о негативных последствиях ее влияния на политико-правовоеи социально-экономическое положение региона. Как фактор организованнойпреступности незаконная миграция является неиссякаемым источником пополнениярядов правонарушителей и «теневой», а в некоторых случаях и криминальной экономики.
2. Противодействие нелегальной миграции нарегиональном уровне
Вышеизложенные фактыпозволяют признать, что потребность в более жестком регулировании миграционныхпроцессов на региональном уровне возникла объективно. Проблема эффективностиконтроля над миграционными процессами усугублялась тем, что, по словамначальника милиции общественной безопасности ГУВД Самарской области А.Н.Шахова, отследить поток иностранцев, прибывающих в Самарскую область, былодостаточно сложно. Единственный пост миграционного контроля находился ваэропорту г. Самары. Железнодорожный и автомобильный транспорт полностьюконтролировать невозможно[22].
С целью осуществленияполноценного контроля за прибывающими в Самарскую область иностраннымигражданами и противодействий нелегальной миграции, в 2003 году ГУВД Самарскойобласти ежеквартально проводило специализированные мероприятия «Режим»,«Рынок», «Иностранец», «Караван-авто», «Вихрь». В результате проведенныхмероприятий было осуществлено 13 028 проверок мест проживания иностранныхграждан и лиц без гражданства. Выявлено и привлечено к административнойответственности за нарушение правил пребывания 16 464 человека, в том числеграждан КНР и СРВ – 133, должностных лиц – 84, владельцев сдаваемых в наемквартиры – 1344. За нарушение правил пребывания из страны выслано 28иностранных граждан[23].
Всего за 2004 год вСамарскую область въехало более 38 тысяч иностранных граждан, в основном изТаджикистана, Армении, Узбекистана и Азербайджана[24].На заседании Самарской областной антитеррористической комиссии было отмечено, чтов области проживают около 70 тыс. незаконных мигрантов из стран ближнегозарубежья. Большинство из них – выходцы из Киргизии, Таджикистана и другихазиатских стран. Дешевая рабочая сила в лице мигрантов используется в основномв строительстве, торговле и транспорте[25]. Впроцессе осуществления контроля над соблюдением правил пребывания иностранныхграждан и лиц без гражданства на территории области, было выявлено более 23тысяч нарушений, 430 человек депортировано[26].
Операция «Нелегальныймигрант», проведенная в 2004 году в Автозаводском районе г. Тольятти выявилаоколо 40 человек, незаконно проживающих на территории города. За нарушениеиностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания натерритории РФ было составлено 178 протоколов[27].
Действия региональныхвластей направлены на ужесточение региональной миграционной политики. В связи сэтим в области практикуются совместные операции сотрудников милиции итерриториального подразделения Управления Федеральной миграционной службы. Например,по информации начальника отдела зонального контроля Управления ФМС РФ поСамарской области (с местом дислокации в г. Тольятти) С. Ладейщикова, в 2005 г. из г. Тольятти было выдворено 274 чел.; в 2006 году – 323 чел. Затраты на депортацию одногочеловека составляют в среднем одну тысячу долларов США. В среднем в городприезжает и регистрируется по 17 – 20 тыс. иностранцев в год[28].
В декабре 2006 г. были проверены рынки, торговые предприятия, строительные площадки, деревообрабатывающие исельскохозяйственные предприятия, а также гостиницы, общежития, больницы,образовательные учреждения, жилой сектор и иные места возможного пребываниянезаконных мигрантов. Было проверено 3100 мест проживания иностранных граждан илиц без гражданства. Кроме того, были проверено 1700 работодателей,использующих труд иностранцев. Выяснилось, что чаще всего дешевая рабочая силаиспользуется на строительстве, в торговле и на транспорте. Результатом проверокстало выявление 3500 нарушений миграционного законодательства, в том числе:правил привлечения и использования иностранной рабочей силы – 457; режимапребывания иностранных граждан на территории РФ – 1466. Наложено штрафов насумму свыше 3 млн. 600 тыс. рублей; выдворено за пределы РФ 169 человек;приостановлено 5 разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы. Каквыяснилось в ходе проверки, основную часть мигрантов на территории Самарскойобласти составляют граждане государств, с которыми международными соглашениямиустановлен безвизовый порядок въезда на территорию РФ – Узбекистана,Таджикистана, Казахстана, Азербайджана[29].
Контроль надмиграционными процессами осложняется тем, что государство не имеет полногообъема информации в этой сфере. Количество нелегальных мигрантов в стране, поразным данным, варьируется от 3 – 3,5 млн. человек[30],до 10 – 15 млн. человек[31].Ранее эксперты прогнозировали, что потенциал вынужденной миграции в РоссийскуюФедерацию «может составить 10 млн. человек»[32].Учитывая, что соответствующая квота определена Правительством РФ в 350 тысяччеловек, получается, что Россия достигла порога миграционного насыщения и работодателидолжны стремиться, чтобы именно их работники-мигранты вошли в количество«квотированных». Однако, на практике контроля над миграционными процессами и оформлениямигрантов происходит обратное.
По одним официальнымданным, на одного легально работающего иностранца приходится 10 незаконноработающих мигрантов[33], подругим – последний показатель достигает 30 нелегалов[34].На уровне субъектов Федерации, в частности, Самарской области – такая же неизвестность.Предполагалось, что количество нелегальных мигрантов исчисляется несколькимидесятками тысяч. В 2004 году озвучена более точная цифра – около 70 тысячнелегалов[35].
При этом, очевидно,что Самарская область переполнена мигрантами вообще и нелегалами в частности. Довступления в действие поправок в миграционное законодательство аналитикипрогнозировали, что выдворение нелегалов приведет к нехватке рабочих рук вТольятти[36].Руководитель департамента Правительства Самарской области по информационнойполитике и взаимодействию с институтами гражданского общества А. Колядин тожесчитает, что «если не опираться на иностранных граждан, то к 2010 году у наснекому будет работать, оголятся целые отрасли и структуры»[37].Собственно, это и наблюдалось уже буквально через несколько дней послевступления поправок в действие. Было отмечено, что «тольяттинские рынки заметноопустели»[38].Однако, на наш взгляд, проблема нехватки трудовых ресурсов не должна превалироватьнад необходимостью наведения элементарного порядка в миграционной сфере. Пустующиеместа на рынках будут заполнены другими работниками – местными жителями изаконопослушными (легализовавшимися) мигрантами. Поэтому не следует относитьсякритично к усилиям органов власти упорядочить миграционные процессы. К тому жепроведенные нами опросы мигрантов[39]показали, что пустующие места на рынках зачастую были обусловлены не тем, чтопоследние поправки в российское миграционное законодательство ввелозначительные ограничения на использование труда иностранцев, а тем, что многиеработодатели и работники просто недостаточно его изучили. В частности, они неучли, что новый порядок не распространяется на иностранных граждан и лиц безгражданства, имеющих разрешение на временное проживание и вид на жительство.После повсеместного осознания данного факта, многие работники, думается,вернутся на свои места.
Опросы представителейбизнеса и юридических служб предприятий различных форм собственности выявилиследующие проблемы осуществления миграционного контроля на местном уровне.Сегодня для оформления разрешения на проживание, а значит, и работыгастарбайтеры, проживающие и работающие в Тольятти, должны ехать в Самару, гдеприем ограничен и временем, и приемом всего в трех окошках. Пока иностранцывыстоят все очереди и дождутся решения, закончится действие разрешения наработу. Оно по законодательству РФ действительно в течение одного (!) месяца. Вмиграционной службе Тольятти такой прием не ведется. Хотя, в новых правилахлегализации иностранцев предусмотрено обращение с письменным заявлением оразрешении на работу по почте. Однако, с учетом реалий трудно представитьполучение какого-либо ответа в течение 10 дней после отправления письма. Крометого, новые правила торговли на розничных рынках не предусматривают дальнейшуюсудьбу правонарушителей. В частности, в городе Тольятти специальныхраспределителей для размещения людей нет. Вывод неутешителен – последниеизменения миграционного законодательства РФ малоэффективны с точки зренияполитической и экономической целесообразности, а также в целях борьбы снелегальной миграцией.
3.Проблемы законодательного регулирования миграционных процессов и возможные пути их решения
Порядок проживания и трудовой деятельностимигрантов на территории РФ регулируется Законом «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации»[40]. Закон устанавливает,что иностранный гражданин вправе проживать на территории России на основанииразрешения на временное проживание, которое выдается территориальным органомфедерального органа исполнительной власти в сфере миграции (за исключениембезвизового въезда и других случаев, предусмотренных законом). Прожив в Россииодин год, иностранный гражданин вправе обратиться в территориальный орган ФМС сзаявлением о выдаче вида на жительство. Срок действия вида на жительствосоставляет пять лет и может продлеваться неограниченное количество раз. Приэтом иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своегопроживания в Российской Федерации территориальный орган ФМС по месту полученияим вида на жительство. Трудовую деятельность иностранный гражданин имеет правоосуществлять только при наличии разрешения на работу. Однако проведенные в ходеисследования опросы показали, что большинство мигрантов вовсе не стремятсянавсегда остаться в России: 70 процентов из них заявили, что не собираютсяоставаться в России, и намерены возвратиться на родину. Многие пояснили приэтом, что Россия привлекает их только с точки зрения возможности заработать. Ихочень многое связывает с теми странами, откуда они приехали (дом, семья,родственники, друзья), и оставаться в России навсегда они не намерены.
Приглашение на въезд в РоссийскуюФедерацию выдается органом ФМС по ходатайству органов государственной власти;органов местного самоуправления; юридических лиц; граждан РФ и постояннопроживающих в России иностранных граждан. Одновременно с ходатайством о выдачеприглашения приглашающей стороной должны представляться гарантии материального,медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период егопребывания в РФ.
Выдача приглашений на въезд в РоссийскуюФедерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельностиосуществляется в пределах квот, утверждаемых Правительством РФ по предложениямисполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографическойситуации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.Исключение составляют случаи выдачи приглашений иностранным гражданам,прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Вприглашении указываются цель поездки, предполагаемый срок пребывания вРоссийской Федерации, предполагаемые пункты посещения, наименованиеприглашающей организации и ее место нахождения, или ф.и.о. и адресприглашающего физического лица, номер и дата принятия решения о выдачеприглашения и срок его действия. Предложения исполнительных органовгосударственной власти субъектов РФ должны формироваться на основе принципаприоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации нарынке труда.
Приглашение на въезд в РоссийскуюФедерацию иностранного работника, за исключением иностранного гражданина,прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществлениятрудовой деятельности выдается органом ФМС по ходатайству о выдаче приглашения,поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган.Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения в целях осуществления трудовойдеятельности работодатель или заказчик работ (услуг) должен представить в органФМС разрешение на привлечение и использование иностранных работников, идокументы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранногоработника. Одновременно с приглашением в целях осуществления трудовойдеятельности работодателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение наработу для каждого иностранного работника. В соответствии с Указом ПрезидентаРФ от 19.07.2004 г. № 928, разрешения на привлечение иностранных работников вРоссийскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работуиностранным гражданам и лицам без гражданства выдаются Федеральной миграционнойслужбой. Разрешение на привлечение и использование иностранных работников, заисключением привлечения и использования иностранных работников в составе экипажейроссийских морских судов, выдается органом ФМС при наличии заключениясоответствующего территориального органа федерального органа исполнительнойвласти, ведающего вопросами занятости населения.
Иностранному гражданину, временнопребывающему в Российской Федерации, разрешение на работу выдается при условиивнесения работодателем или заказчиком работ (услуг) на специально открываемыйорганом ФМС счет средств, необходимых для обеспечения выезда этого иностранногоработника из России.
Работодатель или заказчик работ (услуг),пригласившие иностранного гражданина в Российскую Федерацию в целяхосуществления трудовой деятельности либо заключившие с иностранным работникомновый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ(оказание услуг), обязаны:
1) иметь разрешение на привлечение ииспользование иностранных работников;
2) обеспечить получение иностраннымгражданином разрешения на работу;
3) представить документы, необходимые длярегистрации иностранного гражданина по месту пребывания;
4) уведомить налоговый орган о привлечениии использовании иностранных работников в течение десяти дней со дня подачиходатайства о выдаче иностранному гражданину приглашения в целях осуществлениятрудовой деятельности, либо прибытия иностранного гражданина к месту работы илик месту пребывания, либо получения им разрешения на работу, либо заключения сним нового трудового договора или гражданско-правового договора на выполнениеработ (оказание услуг), либо приостановления действия или аннулированияразрешения на привлечение и использование иностранных работников, либоприостановления действия или аннулирования разрешения на работу иностранномугражданину, зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя,либо аннулирования разрешения на работу иностранному работнику;
5) содействовать выезду иностранногоработника из России по истечении срока заключенного с ним договора;
6) оплачивать расходы, связанные садминистративным выдворением за пределы России или депортацией иностранногогражданина, принятого на работу с нарушением порядка привлечения ииспользования иностранных работников;
7) направлять в орган ФМС информацию онарушении иностранным работником условий трудового (или гражданско-правового)договора, а также о досрочном его расторжении;
8) направлять в соответствующиетерриториальные органы ФМС и безопасности информацию о самовольном оставлениииностранным работником места работы или места пребывания.
Согласно закону, разрешение на работуиностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение аннулируется органомФМС, если данный иностранный гражданин:
1) выступает за насильственное изменениеоснов конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создаетугрозу безопасности России или граждан РФ;
2) финансирует, планирует террористические(экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов илисовершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую(экстремистскую) деятельность;
3) в течение пяти лет, предшествовавшихдню подачи заявления о выдаче разрешения на работу, подвергалсяадминистративному выдворению за пределы РФ либо депортации;
4) представил поддельные или подложныедокументы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;
5) осужден вступившим в законную силуприговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либопреступления, рецидив которого признан опасным;
6) имеет непогашенную или неснятуюсудимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФлибо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральнымзаконом;
7) неоднократно (два и более раза) втечение одного года привлекался к административной ответственности за нарушениезаконодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания)иностранных граждан в России;
8) выехал из России в иностранноегосударство для постоянного проживания;
9) находится за пределами РФ более шестимесяцев;
10) является больным наркоманией, либо неимеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусомиммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает инфекционнымзаболеванием, представляющим опасность для окружающих. Перечень такихзаболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаютсяПравительством РФ;
11) в течение тридцати суток со дняполучения разрешения на работу, в случае прибытия в РФ в порядке, не требующемполучения визы, не представил в территориальный орган ФМС документы,подтверждающие отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционныхзаболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификат оботсутствии заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека(ВИЧ-инфекции).
В случае нарушения работодателем илизаказчиком работ (услуг) положений миграционного законодательства, орган ФМСвправе приостановить действие разрешения на использование труда иностранныхработников, а также разрешения на работу иностранному гражданину,зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, до устранениядопущенных нарушений в устанавливаемый для этого срок. Если нарушения не будутустранены, разрешение на привлечение и использование иностранных работников, атакже разрешение на работу, выданное иностранному гражданину, зарегистрированномув качестве индивидуального предпринимателя, аннулируется. В случаеаннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников,а также в случае прекращения деятельности работодателя или заказчика работ(услуг) иностранный работник имеет право заключить новый договор с другимработодателем или заказчиком на период, оставшийся до истечения срока действияразрешения на работу, если до истечения этого срока остается не менее трехмесяцев, а у нового работодателя или заказчика работ (услуг) имеется разрешениена привлечение и использование иностранных работников.
Согласно закону, Правительство РФ должноежегодно определять потребность в привлечении иностранных работников, в томчисле по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетомполитической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также вцелях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы.
Исполнительные органы государственнойвласти субъектов РФ также должны ежегодно определять потребность в привлечениииностранных работников, оценивать эффективность использования иностраннойрабочей силы и вклад иностранных работников в социально-экономическое развитиеданного субъекта РФ. В целях обеспечения национальной безопасности, поддержанияоптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядкетрудоустройству граждан РФ, а также в целях решения иных задач внутренней ивнешней политики государства Правительство РФ вправе устанавливать квоты навыдачу иностранным гражданам, прибывшим в Россию в порядке, не требующемполучения визы, разрешений на работу как на территории одного или несколькихсубъектов РФ, так и на всей территории России. Квоты могут устанавливаться взависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан,страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или)социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Указанныеквоты не распространяются на иностранных граждан — высококвалифицированных специалистов,трудоустраивающихся по своей специальности. Например, по словам полномочногопредставителя Президента РФ в Приволжском Федеральном округе (далее – ПФО) А.В.Коновалова, политика государства состоит в том, что привлекать иностраннуюрабочую силу необходимо «только тогда, когда это вызвано объективнойнеобходимостью. Есть определенные рычаги, чтобы организовать перетокиотечественной рабочей силы в важные для государства отрасли. Так, послевведения дополнительных выплат 3000 специалистов пришли в ПФО в первичное звеномедицины. Но когда изменить ситуацию быстро не удается, тогда существуетвозможность использовать общемировую практику привлечения иностранной рабочейсилы»[41].
Правительство РФ вправе ежегодно с учетомрегиональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядкетрудоустройства граждан России устанавливать допустимую долю иностранныхработников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами,осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектовРФ, так и на всей территории России. При установлении указанной допустимой долиПравительство РФ определяет срок приведения в соответствие с ней хозяйствующимисубъектами численности используемых ими иностранных работников. Такой срокустанавливается с учетом необходимости соблюдения работодателями порядкарасторжения трудового договора (контракта), установленного трудовымзаконодательством РФ.
4. Проблемы организации контроля над мигрантами и
практические рекомендациипо их устранению
В связи с тем, чтоколичество мигрантов, незаконно находящихся на территории России, точно неизвестно, невозможно определить и процент соотношения между мигрантами,совершающими преступления, и мигрантами, не совершающими их. Однако, думается,данный процент весьма высок. Всех нелегальных мигрантов можно разделить на тринеодинаковые по численности категории.
Первую группусоставляют лица, нелегальное положение которых обусловлено их отрицательнойобщественной направленностью. Такие лица специализируются на ведении различныхвидов преступной деятельности, поэтому не заинтересованы в легализации своейличности и постановке на миграционный учет. Свои ряды они тоже расширяют за счетмигрантов, хотя и находящихся на нелегальном положении, однако первоначально несобиравшихся участвовать в преступной деятельности. Такие лица наиболее привлекательныдля этнических преступных сообществ, ведь нелегальное положение мигрантаизначально предполагает определенную степень его конспирации, которую онневольно вынужден соблюдать, чтобы обезопасить себя от проблем с властью.Поэтому задача государства видится здесь в том, что процесс легализации такихлиц нужно сделать максимально простым. Иначе они невольно окажутся вовлеченнымив теневые процессы, извлечь их оттуда будет потом значительно труднее. Этугруппу лиц можно условно назвать «трудовыми» мигрантами, которые и составляютвторую большую группу. Эти лица прибывают в Россию исключительно с цельюзаработка, причем большинство, как было сказано выше, не собираются оставатьсяв России. Учитывая прозрачность границ и безвизовый режим, действующий сомногими странами бывшего СССР, пути прибытия их в нашу страну тоже необязательно могут быть противозаконными. Имеющиеся иногда нарушения российскогомиграционного законодательства обычно обусловлены лишь правовой неграмотностьюи незнанием русского языка. Незнание языка, кстати, является и причинойпопадания мигрантов в «языковую зависимость» от соплеменников, хорошо знающихрусский язык. Они вынуждены тянуться к ним, чтобы иметь возможностьориентироваться в обстановке. Например, объявления, памятки и листовки,размещенные на стенах паспортно-визовых служб, имеют, на наш взгляд, малоинформационной ценности, так как мигранты предпочитают выяснять порядокоформления документов у других мигрантов, стоящих здесь же в очереди. Неисключено, что это вызвано и излишне сложным стилем изложения информации,непонятным для лиц слабо знающих русский язык. Поэтому на легализацию даннойгруппы лиц должна быть в первую очередь направлена политика государства.
Третью группу условноможно назвать «вынужденными нелегалами». В эту категорию попадают в основномграждане республик, входящих ранее в СССР. Среди них высок процент бывшихвоенных и молодых специалистов, получавших в свое время распределение послеокончания высших и средних учебных заведений в республики Средней Азии, а такжелица, вступившие в брак с выходцами из этих республик и уехавшие затем к нимжить. Возврат их в Россию обусловлен тем, что к смешанным бракам, по их словам,религиозно настроенное население этих республик относилось неодобрительно.Поэтому смешанные семейные пары вытеснялись оттуда точно так же, как иполностью состоящие из представителей некоренного населения. Данная категориялиц тоже должна быть легализована в России без всяких бюрократических проволочек,так как менталитет этих людей неразрывно связан с Россией, и они не мыслятсвоего существования вне исторической родины.
Между тем, государствоставит иногда ненужные препоны лицам, пытающимся соблюдать российскоемиграционное законодательство. Практически все опрошенные жаловались наорганизационные неурядицы, возникающие при осуществлении миграционного учета: впаспортном столе, где, согласно закону, мигранты должны отмечаться каждые тримесяца, этой процедурой занимается только один кабинет, а время его работыограничено с 9.00 до 12.00. Если занимать очередь в семь часов утра, то можноне успеть. Поэтому очередь желательно занимать не позднее четырех часов утра иждать на улице. Люди просто обижены на государство за подобное к ним отношение.Руководитель данного подразделения пояснил, что не обязан давать комментариев.По его словам, у него нет лишних кабинетов и сотрудников, и посоветовалжелающим обращаться к вышестоящему руководству с просьбой увеличить штатыпаспортно-визовых служб и выделить дополнительные помещения.
Согласно закону,контроль за проживанием, временным пребыванием и транзитным передвижением впределах Российской Федерации иностранных граждан осуществляется органами ФМС ивнутренних дел. По словам полпреда Президента РФ в Приволжском федеральномокруге А.В. Коновалова, «должен действовать безупречный или близкий кбезупречному порядок в этой сфере. Все миграционные процессы должны бытьмаксимально поставлены под контроль, должна быть существенно повышенаэффективность полицейской и административной властей в регионах. Нашей властидолжно быть подконтрольно и понятно все, что происходит у нее под носом. И еслитакой порядок будет, то и китайские рабочие, и мигранты других национальностейбудут нам, скажем так, не страшны»[42].
При въезде вРоссийскую Федерацию иностранный гражданин должен заполнить миграционную картуи предъявить ее вместе с документом, удостоверяющим личность, должностному лицуоргана пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границуРФ. Указанное должностное лицо проставляет в ней отметку о въезде иностранногогражданина в Российскую Федерацию. При выезде иностранного гражданина изРоссии, в миграционной карте проставляется отметка о выезде.
Если в силукаких-либо причин срок проживания или временного пребывания иностранногогражданина в Российской Федерации сокращен, он обязан выехать за пределы Россиив течение трех дней. Если же разрешение на временное проживание или вид нажительство аннулированы, иностранный гражданин обязан выехать из РоссийскойФедерации в течение пятнадцати дней. В противном случае, он подлежитдепортации. Она осуществляется органами ФМС во взаимодействии с органамивнутренних дел и иными органами исполнительной власти в пределах ихкомпетенции, за счет средств депортируемого иностранного гражданина. В случаеотсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят наработу с нарушением установленного законом порядка привлечения и использованияиностранных работников, депортация производится за счет средств приглашающейстороны. Если установление последней невозможно, мероприятия по депортации являютсярасходными обязательствами Российской Федерации. Лица, подлежащие депортации,по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органоввнутренних дел либо в иных специальных учреждениях, создаваемых в субъектах РФ,до исполнения решения о депортации.
Контроль за трудовойдеятельностью иностранных работников осуществляется органами ФМС вовзаимодействии с другими органами исполнительной власти. Если иностранныйработник нарушает условия трудового договора или гражданско-правового договорана выполнение работ (оказание услуг), разрешение на работу, выданное данномуиностранному работнику, может быть по ходатайству работодателя или заказчикаработ (услуг) аннулировано федеральным органом исполнительной власти в сферемиграции или его территориальным органом, выдавшими данное разрешение.
Иностранныйгражданин, нарушивший закон, в том числе незаконно находящийся на территорииРоссийской Федерации, привлекается к ответственности и подлежит учету,фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации.
Административноевыдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерацииосуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случаеотсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят наработу с нарушением установленного порядка привлечения и использованияиностранных работников, — за счет средств приглашающей стороны илидипломатического представительства или консульского учреждения иностранногогосударства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин.Если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия поадминистративному выдворению иностранного гражданина за пределы России являютсярасходными обязательствами Российской Федерации.
Проблемыэффективности организации контроля за иностранными гражданами и лицами безгражданства в Российской Федерации, как представляется, обусловлены рядомнедостатков законодательного характера. 15 января 2007 года вступил в силуФедеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц безгражданства в Российской Федерации»[43].Данный закон дополнил упоминавшийся выше Закон «О правовом положении иностранныхграждан в Российской Федерации», поэтому представляется нелишним остановитьсяна некоторых его положениях.
Прежде всего,ошибочным представляется положение, согласно которому миграционный учет носитуведомительный характер (ч. 2 ст. 4 указанного Закона о миграционном учете). Ктому же, первым среди принципов миграционного учета названа свободапередвижения иностранных граждан и свобода выбора ими места пребывания ижительства в пределах Российской Федерации (п. 1 ч. 3 ст. 4 указанного Закона).Получается, что первичной провозглашается именно свобода передвижения и выбора местажительства, а миграционный учет носит уведомительный (то есть, получается, чтоне более чем справочно-вспомогательный) характер. По нашему мнению, здесь явныйперегиб в сторону либерализации. Если целью миграционного учета провозглашенавыработка и реализация государственной политики в сфере миграции (п. 2 ч. 1 ст.4 Закона), значит, свобода передвижения и выбора места жительства не должнапротиворечить интересам государственной политики в этой сфере. Политическиепроцессы, происходящие в любой сфере жизни общества, определяются, преждевсего, базисными, экономическими процессами. Следовательно, свобода выбораместа жительства должна распространяться только на те регионы и населенныепункты, где это отвечает интересам государства. Речь идет о тех территориях,где демографические процессы имеют ярко выраженное отрицательное сальдо, иощущается нехватка трудовых ресурсов. Поэтому принимающее государство должноиметь свободу устанавливать места и регионы, где ему экономически (иполитически) целесообразнее размещать иностранных граждан и лиц безгражданства, въезжающих в его пределы, а не последние должны сообщатьгосударству (в уведомительном порядке), где они предпочитают разместиться. Вэтом и проявилось бы органичное сочетание интересов личности, общества игосударства, как один из принципов миграционной политики. Например, Положениемо привлечении и использовании иностранной рабочей силы[44],установлены квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан вцелом и по группам профессий, нанимаемых работодателями для работы натерритории субъектов Федерации. То есть, если иностранный гражданин или лицобез гражданства не обладает требуемой специальностью, ему может (и должно) бытьотказано в регистрации. Получается, что правильнее было бы говорить не обуведомительном, а о разрешительном порядке.
Согласно закону,основанием для постановки на миграционный учет является факт въездаиностранного гражданина в Российскую Федерацию. Органы миграционного учета наоснове получаемых сведений об иностранном гражданине (ф.и.о., дата рождения,пол, гражданство, специальность, и т.д.) формируют государственнуюинформационную систему миграционного учета. Это осуществляется на основаниисовместного Приказа МВД, МИДа, Минтранса, ГТК и ФПС РФ от 11 ноября 2002 г. «О введении в действие миграционных карт, согласно которому въездные и выездные частимиграционных карт изымаются у иностранных граждан соответственно при въезде иливыезде, после чего данные, содержащиеся в них, обрабатываются и анализируются,а затем передаются в вышестоящий орган внутренних дел вместе с результатамианализа. В конечном счете, данная информация используется для выработки«согласованных управленческих решений по принятию соответствующих мер порегулированию внешних миграционных потоков и противодействию незаконнойиммиграции в Российскую Федерацию»[45].
В этом, на нашвзгляд, как раз и начинаются истоки проблемы. Получается, что органымиграционного учета формируют указанную информационную систему миграционногоучета, предоставляют эту информацию высшим органам государственной власти, а тепосле этого определяют комплекс законодательных и организационных мер,образующих миграционную политику. Разве не правильнее было бы сделать наоборот:сначала определить регионы (может быть, и конкретные населенные пункты),испытывающие нужду в тех или иных специальностях, а затем, с учетом даннойинформации, решать вопрос о предоставлении мигрантам права селиться в технаселенных пунктах, которые они выбрали.
Далее, согласнозакону, разрешение на работу выдается иностранному гражданину органом ФМС наосновании заявления иностранного гражданина, подаваемого им лично или черезорганизацию, осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в РФ. Кзаявлению прилагаются документ, удостоверяющий личность; миграционная карта сотметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданинав Российскую Федерацию или с отметкой органа ФМС о выдаче данному иностранномугражданину указанной миграционной карты; квитанция об уплате государственной пошлиныза выдачу разрешения на работу. Кроме указанных документов, по нашему мнению,необходимо было предусмотреть еще и обязанность прикладывать копию заявленияиностранного гражданина в налоговый орган о предполагаемых доходах на текущийналоговый период. Это позволило бы если не исключить, то значительно затруднитьвозможность уклонения от уплаты налогов.
Орган ФМСрассматривает заявление иностранного гражданина о выдаче ему разрешения наработу с учетом квот, установленных Правительством РФ. На 2007 установленаквота на выдачу иностранным гражданам 308842 приглашений на въезд в РоссийскуюФедерацию в целях осуществления трудовой деятельности[46]и утверждена квота на выдачу 6 миллионов разрешений на работу иностраннымгражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получениявизы[47].Указанные квоты распределяются по субъектам Федерации. Однако разрешение навременное проживание может быть выдано иностранному гражданину и без учетаквоты. Это возможно в тех случаях, когда иностранный гражданин родился натерритории РСФСР и состоял в прошлом в гражданстве СССР, или родился натерритории Российской Федерации; если он признан нетрудоспособным и имеетдееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; имеетхотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РоссийскойФедерации; состоит в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим местожительства в Российской Федерации; осуществил инвестиции в Российской Федерациив размере, установленном Правительством Российской Федерации; поступил навоенную службу, на срок его военной службы. Причем недавно Закон был дополненположением, согласно которому без учета квоты предоставляется разрешение навременное проживание лицам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, нетребующем получения визы[48].
В соответствии со ст.9 Закона о правовом положении иностранных граждан в России, ранее выданныйиностранному гражданину вид на жительство аннулируется в случае, если он:
1) выступает занасильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации,иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или гражданРоссийской Федерации;
2) финансирует,планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие всовершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживаеттеррористическую (экстремистскую) деятельность;
3) подвергалсяадминистративному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;
4) представилподдельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложныесведения;
5) осужден вступившимв законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкогопреступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;
6) имеет непогашеннуюили неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления натерритории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым всоответствии с федеральным законом;
7) неоднократно (дваи более раза) в течение одного года привлекался к административнойответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в частиобеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;
8) не можетпредставить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи вРоссийской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощигосударства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;
9) по истечении трехлет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения наоснованиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
10) выехал изРоссийской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;
11) находится запределами Российской Федерации более шести месяцев;
12) заключил брак сгражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида нажительство, и этот брак признан судом недействительным;
13) является больнымнаркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания,вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает однимиз инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих.Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствияутверждаются Правительством Российской Федерации.
Действующеезаконодательство имеет достаточное количество средств, позволяющих оказыватьвоздействие на недобросовестных мигрантов. Например, пунктом 2 настоящегоперечня среди оснований для аннулирования вида на жительство названофинансирование или планирование террористических (экстремистских) актов,оказание им содействия в совершении таких актов или совершение таких актов, аравно иные действия, направленные на поддержание террористической(экстремистской) деятельности. Данный пункт позволяет аннулировать вид нажительство не только на основании вступившего в законную силу приговора суда зафинансирование или планирование террористических актов, или совершение такихактов, но и на основании любых данных, дающих основание полагать, что иностранныйгражданин или лицо без гражданства занимаются подобными видами деятельности.Такой вывод следует из системного анализа ст. 9 указанного Закона: в пункте 5данной статьи осуждение иностранного гражданина или лица без гражданства засовершение тяжкого или особо тяжкого преступления (либо преступления, рецидивкоторого признан опасным) названо в качестве отдельного основания дляаннулирования вида на жительства. Следовательно, обстоятельства, изложенные впункте 2 (финансирование или планирование террористических (экстремистских)актов, оказание содействия в совершении таких актов или совершение таких актов,а равно иные действия, направленные на поддержание террористической (экстремистской)деятельности) являются самостоятельными основаниями для аннулирования вида лицензии.
Если иностранныйгражданин или лицо без гражданства является больным наркоманией, либо не имеетсертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусомиммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционныхзаболеваний, которые представляют опасность для окружающих, то это является ещеодним основанием для отказа в выдаче вида на жительство, либо аннулированияранее выданного вида на жительство. Однако, если при выдаче вида на жительстволицо не страдало наркоманией или иным из указанных выше заболеваний, а заболелоуже после выдачи ему вида на жительство, то органы миграционной службы могут неузнать об этом, так как в законе не предусмотрено права органов миграционнойслужбы по своей инициативе совершать медицинское освидетельствование лиц,которым был выдан вид на жительство. Получается, что о заболевании иностранногогражданина или лица без гражданства орган миграционной службы может и неузнать.
Если разрешение наработу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, нетребующем получения визы, выдано на срок более девяноста суток, то всоответствии с пунктом 8 ст. 13.1 Закона, он обязан в течение тридцати суток содня получения такого разрешения представить в территориальный органмиграционной службы документы, подтверждающие отсутствие у него заболеваниянаркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность дляокружающих (данный перечень утверждается Правительством РФ), а также сертификатоб отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека(ВИЧ-инфекции).
Данная нормапредставляется крайне коррупциогенной. Если закон предусматривает обязанностьлица, получившего разрешение на работу, в течение 30 суток представить справкуоб отсутствии указанных заболеваний, значит, данное лицо будет любыми способамистараться получить такую справку, даже если у него нет оснований для ееполучения. По словам опрошенных нами мигрантов, получение полного пакетадокументов, необходимых для легализации, сопряжено со значительной потерейвремени из-за очередей в различных инстанциях. Кроме того, медицинские осмотрыу разных специалистов и выдача справок осуществляются только на платной основе.Общая сумма, которую мигранты должны потратить на получение всех документов,составляет в среднем полторы тысячи рублей. Однако уже нашлись посредники,которые предлагают мигрантам существенно ускорить процесс их легализации,однако стоимость «услуг» составляет уже шесть тысяч рублей. То есть коррупциогенностьимеет двусторонний характер.
Пробеломзаконодательства представляется и отсутствие ответственности за незаконнуювыдачу таких справок. Ведь медицинские работники не всегда могут быть признанысубъектом ст. 290 или 292 УК РФ. Закон предусматривает ответственность лишь за подделкуофициального документа, предоставляющего права или освобождающего отобязанностей (ст. 327 УК РФ), однако нет ответственности за незаконную выдачутакого документа.
Согласно ст. 11Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, иностранные гражданеимеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях по всейтерритории России, за исключением территорий, организаций и объектов, длявъезда на которые требуется специальное разрешение. Однако правильнее, на нашвзгляд, было бы прописать, что лицо, которому выдано разрешение на проживаниеили вид на жительство, имеет право на перемещение только в пределах тойтерритории, где ему было выдано разрешение на проживание или вид на жительство.Если в законе сказано, что временно проживающий в России иностранный гражданинне вправе изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, натерритории которого ему разрешено временное проживание, или избирать местопроживания вне пределов указанного субъекта РФ, следовательно, было бы логичнозапретить ему и выезд за пределы той территории, где ему разрешено проживание,ведь выезжать ему оттуда нет необходимости. Иначе запрет на изменение местапроживания превращается в профанацию: недобросовестному мигранту достаточнооставаться зарегистрированным на территории того субъекта РФ, где емубыло выдано разрешение, чтобы обезопасить себя от проблем с законом приоставлении места регистрации. Ведь лицо, которому выдано разрешение или вид нажительство всегда может заявить, что лишь временно покинуло место регистрации исобирается скоро туда вернуться. Вряд ли в этом можно было бы усмотретьограничение прав и свобод человека и гражданина (в частности, права насвободное передвижение по территории той страны, где лицу разрешенопребывание). Ведь в ч. 3 ст. 55 Конституции России сказано, что права и свободычеловека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в тоймере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспеченияобороны страны и безопасности государства. Законы «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации» и «О миграционном учете» имеютстатус федеральных законов, поэтому в интересах общества в них следовалопредусмотреть запрет мигрантам на выезд за пределы тех территорий, где имразрешено проживание. Например, в ст. 13 Закона о правовом положениииностранных граждан регламентировано положение о том, что временно пребывающийв РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность внепределов того субъекта РФ, где ему выдано разрешение на работу, либо натерритории которого ему разрешено временное проживание. Следовательно, еслизакон запрещает иностранному гражданину заниматься даже общественно полезнойдеятельностью вне пределов субъекта регистрации, то было бы логично вообщезапретить ему покидать место регистрации. В противном случае, осуществлениегосударственного контроля за поведением мигрантов (о необходимости которого вуказанном Законе), оказывается невозможным. К тому же, если мигранту запрещеноосуществлять трудовую деятельность вне места регистрации – в силу прямогоуказания в законе – значит, ему ничего не остается делать, как зарабатыватьсредства к существованию иными способами. А единственной альтернативой законнойдеятельности выступает деятельность незаконная. Справедливо замечено, чточеловек, «будучи лишен возможности удовлетворять свои потребности законнымспособом», удовлетворяет их «незаконными путями»[49].Поэтому нахождение мигранта вне места регистрации оказывается экономически –для него самого – и криминологически нецелесообразным.
Согласноупоминавшемуся Положению о привлечении и использовании иностранной рабочейсилы, иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию с цельюосуществления профессиональной деятельности, может работать только при наличииподтверждения на право трудовой деятельности, выданного на его имя на основанииполученного работодателем разрешения. Данное положение зачастую нарушается. Вг. Тольятти сотрудники ГАИ выявили 200 водителей пассажирских «Газелей»,пребывающих на территории России нелегально. Многие из них не имели специальнойквалификации, не следили за техническим состоянием автотранспорта. Некоторыебуквально жили в своих машинах[50].Как видим, соблюдение миграционного законодательства необходимо не только (и нестолько) для упорядочивания миграционных процессов, но и для обеспечениябезопасности граждан.
Заключение
Таким образом, нелегальная миграцияявляется существенным фактором организованной преступности, ее финансирования исамоорганизации. В целом преступления, совершаемые нелегальными мигрантами,оказывают негативное влияние на криминальную обстановку региона.
Миграционная политика каждого субъекта РФв отдельности и государства в целом должна быть направлена на упорядочениемиграционных процессов. В первую очередь должна обеспечиваться безопасностьграждан, общества и государства, а затем – потребности экономики в трудовыхресурсах, тем более, что решение проблем из нехватки не зависит исключительноот мигрантов извне. Необходимо реализовать все имеющиеся потенциалы населениястраны, включая реализацию национальных проектов по повышению благосостояния иувеличению рождаемости, а также по снижению смертности трудоспособногонаселения.
Поправки в миграционное законодательство,вступившие в действие 15 января 2007 г., в целом следует признатьположительными, однако возможности повышения эффективности контроля над сфероймиграции до конца не исчерпаны. Насколько эффективными они окажутся, покажетвремя. Единственное, что можно признать уже сейчас, это то, что без вмешательствагосударства правопорядок в данной сфере действительно неосуществим.
Список использованных источников
Нормативно-правовые акты
1. Федеральный закон «О правовомположении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ((в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ, от 11.11.2003 г. №141-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ, от 18.07.2006 г.№ 110-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 121-ФЗ) // Российская газета. 2002. 31 июля (№ 140).
2. Федеральный закон«О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РоссийскойФедерации» от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ // Российская газета. 2006. 20 июля (№156).
3. Федеральный закон«О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранныхграждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положенийФедерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторыезаконодательные акты Российской Федерации» от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ (ред. от06.01.2007 г.) // Российская газета. 2006. 20 июля (№ 156).
4. Положение опривлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы (вред. Указа Президента РФ от 05.10.2002 г. № 1129). Утверждено Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146.
5. ПостановлениеПравительства Российской Федерации «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачуиностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществлениятрудовой деятельности» от 11.11.2006 г. № 665 // Российская газета. 2006. 16ноября (№ 257).
6. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении на 2007год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим вРоссийскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» от 15.11.2006 г. №682 // Российская газета. 2006. 16 ноября (№ 257).
7. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении концепциинациональной безопасности Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 1300 (ред.от 10.01.2000 г.) // Российская газета. 1997. 26 декабря (№ 247).
Научная и специальная литература:
1. Бабаев М.М. Методы анализа влияния различных факторов социально-экономическойситуации на состояние оперативной обстановки. М., 1999.
2. Берзин В.А. Криминологическая характеристика и профилактикапреступности мигрантов в условиях сверхкрупного города? (На материалах г.Москвы): Автореф. дисс… к.ю.н. М., 1999.
3. Жирнягин Ю.В. Миграционная ситуация на территории Самарской области /Миграция в России: проблемы правового обеспечения: Сборник научных статей / Подред. М.В. Немытиной. Саратов: СЮИ МВД России, 2001.
4. Метелев С.С. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение:Автореф. дисс… к.ю.н. Омск, 1996.
5. Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления.М., 1999.
6. Терентьев Д. Один год из жизни Зароба Хаёловича // Совершенносекретно. Международный ежемесячник. 2007. № 2 (213). С. 8 — 9.
7. Устинов В.С. Глава 15. Организованная преступность // Криминология:Учебник / Под. ред. проф. В.Н. Бурлакова, проф. Н.М. Кропачева. СПб.: Изд-воюрид. фак-та СПбГУ, 2005.
8. Фойницкий И. Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М.,2000.
9. Цориева Е.С. Преступность вынужденных мигрантов. (По материаламРеспублики Северная Осетия – Алания) / Под ред. В.Е. Эминова. Владикавказ:Владикавказский институт управления, 2004.
10. Экономика и право. Теневая экономика: Учеб. пособие для вузов / Под ред.Н.Д. Эриашвили, Г.М. Казиахметова. М., 2005.
11. Ягодин С. Миграция в России: реализация права на свободу передвижения,выбор места пребывания и жительства в субъектах Российской Федерации //Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 184.
Публикации в периодической печати и Интернет-сайтах:
1. Ведомости. 2007. 16 января (№ 5 (1779)). С. А3.
2. Ведомости. 2007. 18 января (№ 7 (1781)). С. А4.
3. Доклад Заместителя председателя Комитета по безопасности ГосударственнойДумы В.В. Бобырева на «круглом столе» по вопросу: «Незаконная миграция, еевлияние на криминогенную обстановку в Российской Федерации. Проблемызаконодательного обеспечения борьбы с незаконной миграцией» // sartraffic.sgap.ru/i.php?oper=read_file&filename=conf_report/0003.htm
4. Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2004. 23 ноября (№ 219 (3058)). С. 19.
5. Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2005. 12 ноября (№ 213 (3297)). С. 12.
6. Коммерсантъ – Среднее Поволжье. 2005. 21 декабря (№ 240 (3324)). С. 16.
7. Коррупция в городе Тольятти и Самарской области: особенности и тенденции// sartraссс/sgap.ru
8. «Нашей власти должно быть подконтрольно все»: Интервью А.В. Коноваловаежедневной деловой газете «Ведомости» // Ведомости. 2006. 25 декабря (№ 243(1770)). С. А5.
9. Площадь Свободы. 2003. 16 февраля.
10. Площадь Свободы. 2006. 22 ноября. С. 4.
11. Постскриптум Тольятти. 2007. 29 января (№ 3 (142)). С. 2.
12. Право. Издание ГУВД Самарской области. 2005. 18 февраля (№ 6 (668)). С.3 – 4.
13. Право. Издание ГУВД Самарской области. 2006. 15 декабря (№ 49 (759)). С.3.
14. Право. Издание ГУВД Самарской области. 2007. 26 января (№ 3 (764)). С. 2,15.
15. Репортёр — Самара. 2003. 05 сентября (№ 32 (200)). С. 8.
16. Репортёр — Самара. 2004. 02 апреля (№ 12 (228)). С. 6.
17. Репортёр — Самара. 2004. 03 сентября (№ 34 (250)). С. 5.
18. Российскаягазета. 2002. 13 ноября (№ 215); 2002. 14 ноября (№ 216).
19. Самарское обозрение. 2004. 17 мая (№ 20 (425)). С. а24.
20. Самарское обозрение. 2005. 21 ноября (№ 48 (505)). С. а15.
21. Самарское обозрение. 2006. 22 января (№ 3 (619)). С. а21.
22. Самарское обозрение. 2006. 09 октября (№ 77 (593)). С. а14.
23. Тольяттинское обозрение. 2004. 26 марта (№ 54 (959)). С. 6.
24. Тольяттинское обозрение. 2006. 9 декабря. С. 3.
25. Тольяттинскоеобозрение. 2007. 19 января (№ 21 (1645)). С. 5.