Место и роль Правительства РФ всистеме органов государственной власти России, обеспечивающих оборонугосударства.
Согласно ст. 10 Конституции РоссийскойФедерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется наоснове разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Статья НО Конституции РФ закрепляет, чтоисполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
Роль исполнительной власти в жизниобщества исключительно велика. Именно в исполнительной власти заключено тозвено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Этавласть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее числогосударственных служащих, обладает широкими полномочиями. Исполнение законов,являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительнойвласти, объективно требует осуществления значительной по объему инаправленности распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагиваетправа и интересы граждан.
Исполнительная власть, а конкретнее — ее«силовые» министерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.),олицетворяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянноговнимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допуститьчрезмерных ограничений своих законных прав и свобод. Столь же велика позитивнаяроль, а вместе с нею и опасность экономических министерств и ведомств, которые,содействуя свободной экономике и росту благосостояния, одновременно могут своимрегулированием непомерно ограничить право частной собственности и свободупредпринимательства. В социально-культурной сфере от исполнительной власти внемалой степени зависит практическая реализация принципа социальнойсправедливости и государственная поддержка культуры. Отсюда та тщательность, скоторой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования,организации и ответственности органов исполнительной власти.
Выполняя в целом, безусловно, полезную инеобходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всехуровнях обнаруживает в себе тенденцию к разбуханию государственного аппарата, атакже коррупции и чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств иведомств объективно требует высокой координации их деятельности, чтодостигается далеко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой являетсяустановление деловых бесконфликтных взаимоотношений между исполнительнойвластью и властями законодательной и судебной. Эта проблема становится болееострой в федеративных государствах, где вертикаль исполнительной властипостоянно сталкивается с трудностями распределения компетенции между центром,субъектами федерации и местным самоуправлением.
Тем не менее, роль исполнительной властиво всех государствах весьма велика и характеризуется тенденцией к усилению. Кэтому побуждают общее усложнение международной жизни и внутренней обстановки вомногих странах, потребности экономики и растущие социальные нужды.Исполнительная власть реагирует на предъявляемые ей обществом требованияпоиском новых путей повышения эффективности своей деятельности, реорганизациямивнутренней структуры, обновлением персонального состава и методов работы.
Роль исполнительной власти особенноважна в государствах переходного типа, прежде всего в постсоциалистических, гдепроводятся реформы по становлению демократической государственности,многоукладной экономики, динамичной трансформации всей системы общественныхотношений. В этот период судьба реформ в основном оказывается в рукахисполнительной власти, что предопределяет необходимость для нее стать сильной инезависимой. Конституционно-правовые институты по мере усиления реформаторскихтенденций закрепляют эту общественную необходимость.
Как свидетельствует мировой опыт,исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственныхорганов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступенькеэтой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства(президентом) или главой правительства (премьер-министром). Правительство можетназываться по-разному (совет министров, кабинет министров, государственныйсовет и т.д.), но обычно оно представляет собой коллегиальный органисполнительной власти, в состав которого входят министры и, в некоторыхстранах, руководители других ведомств.
Правовое положение правительства всистеме органов государственной власти определяется формой правления, которая всвою очередь отражает особенности политической системы каждой страны исложившийся баланс законодательной и исполнительной властей.
В парламентарных республиках (ФРГ,Италия и др.), а также в большинстве конституционных монархий (Великобритания,Испания и др.) правительство формируется парламентом, из чего логическивытекает его ответственность перед представительным и законодательным органомвласти. В таких странах, имеющих развитую и стабильную политическую систему,правительство обычно состоит из представителей политической партии илипартийной коалиции, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекаетведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает всвой состав лидеров парламентского большинства. В этой связи ведущей властнойфигурой в таких государствах выступает не глава государства, а главаправительства (премьер-министр).
По-другому выглядит роль правительства впрезидентской республике — (США и др.). Здесь избранный народом президентсамостоятельно формирует состав правительства при ограниченном участиипарламента, сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычнооднопартийным, несет ответственность только перед главой государства. Вреспубликах президентского типа правительство как коллегиальный орган, какправило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главегосударства (администрация).
Вместе с тем считать, что правительствои вообще вся исполнительная власть в президентских республиках полностью уходятиз-под контроля представительных органов власти и общественности, было бынеправильно. Основанная на принципе разделения и взаимодействия властейполитическая система предоставляет представительным и судебным органам властидостаточные механизмы влияния на исполнительную власть. Однако в данном случаеправительство получают возможность работать без постоянной оглядки напарламент, большинство в котором может принадлежать политической партии,оппозиционной по отношению к президенту. Правительство не знает частой сменысвоего состава вследствие вотумов недоверия, оно получает возможность последовательнопроводить курс президента, одобренный на всенародных выборах.
В полупрезидентских республиках(Франция, Россия и др.) в положении правительства можно наблюдать элементы, какпервой, так и второй из рассмотренных выше форм правления. Правительство здесьформируется президентом, но оно делит свою ответственность между ним ипарламентом. Глава государства формально не входит в исполнительную власть, но,по существу, ее возглавляет, т.к. может председательствовать в советеминистров. Правительство формируется, как правило, на однопартийной основе,хотя может включать и представителей других партий. Преимущество положенияправительства при данной форме правления состоит в его стабильности, гарантомкоторой выступает президент, при сохранении известного контроля со стороныпарламента. Такая форма правления обычно утверждается в странах с развитоймногопартийностью и пропорциональной избирательной системой, что приводит кобилию в парламенте представителей различных политических сил, не имеющих ярковыраженного парламентского большинства.
Положение и место Правительства РФ всистеме органов государственной власти вытекают из принципа разделения властей,сформулированного в ст. 10 и И Конституции РФ. Правительство осуществляетгосударственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ исудебной властью. Согласно Конституции РФ органы законодательной,исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагаетневмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух других. Так, членыПравительства РФ, его Председатель и заместители не могут быть депутатамиГосударственной Думы и членами Совета Федерации. Назначение депутата министромили другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своихдепутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует спалатами Федерального Собрания РФ, и особенно с постоянными комитетами икомиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»обязывает членов Правительства РФ по приглашению палат присутствовать на ихзаседаниях и отвечать на вопросы.
Детально изучив Конституцию РФ можносделать вывод, что Правительство РФ несет ответственность в основном передПрезидентом РФ. Однако Государственная Дума наделена полномочиями по дачесогласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, а такжерешению вопроса о доверии Правительству РФ. Правительство РФ может прекратитьсвою деятельность в случае, если Государственная Дума выражает ему недоверие иПрезидент РФ соглашается с этим решением. В такой ситуации Президент РФобъявляет об отставке Правительства РФ и принимает меры для формирования егонового состава.
В соответствии со ст. 117 Конституции РФПрезидент России вправе не согласиться с решением Государственной Думы. Однако,если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недовериеПравительству РФ, Президент РФ объявляет об его отставке либо распускаетГосударственную Думу. В свою очередь, Председатель Правительства РФ такженаделяется конституционным правом поставить перед Государственной Думой вопросо доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает,Президент России в течение семи дней обязан принять решение об отставке ПравительстваРФ либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
В некотором смысле сложнее и менееопределеннее выглядят взаимоотношения Правительства РФ с Президентом РФ,который формально не входит ни в одну из трех властей, однако, имея ряд конституционныхполномочий в сфере исполнительной власти, по существу не только входит, но ивозглавляет ее. Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) исмещает Председателя Правительства РФ, назначает (по представлению ПредседателяПравительства РФ) и смещает заместителей Председателя Правительства РФ ифедеральных министров.
Президент РФ единолично назначает исмещает руководителей подведомственных ему федеральных органов исполнительнойвласти, напрямую руководит рядом федеральных министерств (обороны, иностранныхдел, внутренних дел и др.).
Президент РФ вправе председательствоватьна заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе вышепостановлений и распоряжений Правительства РФ. В соответствии с ч.З ст. 115Конституции РФ Президент РФ может отменять постановления и распоряженияПравительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам иуказам Президента РФ. Такими же полномочиями Президент РФ наделен и в отношенииактов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.85Конституции РФ).
Становится, очевидно, что ПравительствоРФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно иподконтрольно. Не признавать этого — значит идти вопреки правовой логике иделать Правительство РФ полностью безответственным, поскольку Конституцией РФне предусмотрена его ответственность перед Федеральным Собранием.
Анализ полномочий Президента РФ иПравительства РФ дает все основания считать главой исполнительной властиРоссийской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Правительства РФили Правительство РФ в целом. Поэтому положение Федерального конституционногозакона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»(с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.), объявляющего Правительство РФ высшиморганом исполнительной власти, следует рассматривать достаточно условно, каксвидетельство неразрешенного конституционно-правового противоречия.Правительство РФ может рассматриваться как высший орган исполнительной власти втом смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющимконституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководитьвсеми органами исполнительной власти. В то же время Правительство РФфункционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого дляПравительства РФ обязательны. При этом необходимо отметить, что в указахПрезидента РФ весьма часто встречаются положения, означающие прямоевмешательство в организацию и деятельность Правительства РФ.
Противоречивый характер отношений междувластью Президента РФ и Правительства РФ не означает, что Правительство РФбесправно, лишено самостоятельности и является только «тенью»Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ ифедеральными законами, оно самостоятельно решает вопросы и несет установленнуюответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую системуорганов исполнительной власти и обеспечивает их согласованную деятельность. Оноиздает свои правовые акты (постановления и распоряжения), которые обязательны кисполнению в Российской Федерации, самостоятельно строит свои отношения сФедеральным Собранием РФ и судебной властью, с органами государственной властисубъектов РФ.
Конституция РФ не закрепляет каких-либоспециальных принципов деятельности Правительства РФ. Как любой органгосударственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, федеральнымиконституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ. Болеетого, предназначение Правительства РФ как высшего органа исполнительной властикак раз и состоит в организации исполнения принимаемых Федераль-ным СобраниемРФ законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоровРоссии, осуществлении контроля за исполнением всех этих актов органами исполнительнойвласти федерации и ее субъектов.
Полномочия Правительства РФ как высшегооргана исполнительной власти закреплены в Конституции РФ, где Правительству РФуделена специальная глава из восьми статей (ст. 110—117). Однако рядполномочий Правительства РФ и норм, регламентирующих его правовое положение,закреплены в других главах Конституции (глава 4 «Президент РоссийскойФедерации», глава 5 «Федеральное Собрание»), а такжераскрываются в Законах «О Правительстве РФ», «Об обороне»,«О безопасности» и др.) и указах Президента РФ.
Основные вопросы правового положенияПравительства РФ, порядок его формирования и деятельности закрепленыФедеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «ОПравительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.)27
Правовым актом, регулирующимдеятельность Правительства РФ, выступает также Регламент ПравительстваРоссийской Федерации28. В соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве РоссийскойФедерации», иными федеральными законами, указами Президента РоссийскойФедерации он устанавливает основные правила организации деятельностиПравительства РФ по реализации его полномочий:
• планированиеи организацию работы Правительства РФ (планирование заседаний Правительства РФ,законопроектной деятельности, организацию работы членов Правительства РФ);
• порядоквнесения и рассмотрения в Правительстве РФ проектов актов Правительства РФ ииных решений;
• порядокподготовки и проведения заседаний Правительства РФ и оформления принятыхрешений;
• порядокорганизации законопроектной деятельности;
• особенностиподготовки проекта федерального бюджета;
• порядокучастия Правительства РФ в деятельности Федерального Собрания РФ;
• порядокподготовки заключений, поправок и официальных отзывов;
• положениеи порядок деятельности представителей Правительства РФ в Федеральном СобранииРФ;
• порядокрассмотрения Правительством РФ запросов и обращений членов Совета Федерации идепутатов Государственной Думы;
• порядоквзаимоотношений Правительства РФ с органами судебной власти;
• порядокдеятельности представителей Правительства РФ в судах
27 См.:Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. ст. 5712
28 Утвержденпостановлением Правительства РФ 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организациидеятельности Правительства Российской Федерации» (с изменениями от 29 марта, 26октября 1999 г., 25 февраля 2000 г.) Собрание законодательства РоссийскойФедерации от 6 июля 1998 г., N 27, ст. 3176 общей юрисдикции и арбитражныхсудах, в Конституционном Суде Российской Федерации;
• положение о Президиуме ПравительстваРФ, координационных и консультативных органах, образуемых Правительством РФ.
Конституция РФ не предусматриваетзакрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральномзаконе, и только Федеральный конституционный закон «О ПравительствеРоссийской Федерации» установил такое правило.
Структура федеральных органовисполнительной власти Российской Федерации устанавливается указами ПрезидентаРФ. Впервые после принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.Конституции Российской Федерации структура федеральных органов исполнительнойвласти была установлена Указом Президента РФ от 10 января 1994 г.29Она включала 23 федеральных министерства, а также ряд государственныхкомитетов, департаментов, служб и агентств.
Система федеральных органовисполнительной власти впервые была определена Указом Президента РФ от 14августа 1996 г. № 117630 и включала министерства РФ (федеральныеминистерства) и иные федеральные органы исполнительной власти (государственныекомитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральныенадзоры России) с определением их статуса.
Указом Президента РФ от 6 сентября 1996г. N 132631 в систему федеральных органов исполнительной власти быливведены федеральные комиссии России, а с изданием Указа Президента РФ от 9 июля1997 г. № 71032 расширился состав «иных федеральных органовисполнительной власти». К ним было отнесено Управление делами Президента РФ,а в последующем — Главное управление специальных программ Президента РФ иГосударственная техническая комиссия при Президенте РФ. С момента
29 См.: Собраниеактов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994.№ 3. ст. 190
30 См.: Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1996. № 34. ст. 4081
31 См.: Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1996. №37. ст. 4264
32 См.: Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1997. № 28. ст. 3422
основания эти федеральные органыисполнительной власти стали подведомственными Президенту РФ.
В настоящее время структуру федеральныхорганов исполнительной власти определяет Указ Президента РФ от 17 августа 1999г. N 1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (сизм. и доп. от 15 октября, 12 ноября, 6 декабря 1999 г., 10 января, 29 февраля2000 г.)33
Создание федеральных органовисполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются ПрезидентомРФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральныхорганах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам,закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, ао других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительнойвласти соответствует порядок назначения его руководителей. Так, федеральныеминистры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФпо предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министровназначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ или всоответствии с законами. Назначение на должность и освобождение от должностируководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральныхминистров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ,осуществляются Правительством РФ.
Руководители федеральных органовисполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленнымза ним Конституцией РФ и законами, назначаются на должность и освобождаются отдолжности в особо устанавливаемом порядке.
Систему федеральных органовисполнительной власти возглавляет Правительство РФ. Наделенное полномочиями покоординации деятельности системы исполнительной власти, правительство в любомгосударстве не в состоянии включить в свой состав руководителей всех органовисполнительной власти, поскольку число таких органов достаточно велико.
33 См.: Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1999 .№ 34. ст. 4223
Неизбежным поэтому является установлениеразличных статусов и наименований органов исполнительной власти, что иопределяет вхождение или невхождение их руководителей в состав правительства. Вряде стран в целях недопущения произвольного роста числа министерств и другихисполнительных органов это число закреплено законом. В Российской Федерациитакого законодательного перечня нет. В соответствии с ч. 1 ст. 110 КонституцииРФ структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФпо представлению Председателя Правительства РФ.
Конституция РФ устанавливает строгийперечень лиц, входящих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФПравительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителейПредседателя Правительства РФ и федеральных министров.
Для решения оперативных вопросов ПравительствоРФ по предложению Председателя Правительства РФ может образовать ПрезидиумПравительства РФ, в состав которого входят Председатель Правительства РФ и егозаместители, а также руководители ведущих федеральных министерств (обороны,иностранных дел, внутренних дел, экономики, финансов, юстиции и др.).
Председатель Правительства РФ, егопервые заместители и заместители также руководят работой правительственныхкомиссий — координационных органов, образуемых Правительством РФ дляобеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительнойвласти в решении определенного круга задач. В свете рассматриваемой темы кчислу наиболее значимых из них относятся комиссии Правительства РФ пооперативным вопросам, по военно-промышленным вопросам, по военно-техническомусотрудничеству с иностранными государствами, по социальным вопросамвоеннослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Положения российского Правительства вобласти обороны определяется положениями Конституции РФ (ст.114) о том, что оноявляется непосредственным организатором и исполнителем государственно-властныхрешений в системе обеспечения безопасности и обороны. В соответствии с п. «д»,ч. 1 ст.114 Конституции РФ Правительство РФ «осуществляет меры пообеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешнейполитики Российской Федерации».
Федеральный конституционный закон от 17декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениямиот 31 декабря 1997 г.) уточняет полномочия Правительства РФ как исполнительнойвласти в области обороны. В статье 20 Закона «Полномочия ПравительстваРоссийской Федерации по обеспечению обороны и государственной безопасностиРоссийской Федерации» говорится:
«Правительство РоссийскойФедерации:
осуществляет необходимые меры пообеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;
организует оснащение вооружением ивоенной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугамиВооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формированийРоссийской Федерации;
обеспечивает выполнение государственныхцелевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовкиграждан по военно-учетным специальностям;
обеспечивает социальные гарантии длявоеннослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законамик обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;
принимает меры по охране Государственнойграницы Российской Федерации;
руководит гражданской обороной».
Закон РФ от 5 марта 1992 г. «Обезопасности» (с изменениями от 25 декабря 1992 г.) в ст. 10 определяетполномочия исполнительных органов власти в системе безопасности.
«Органы исполнительной власти:
обеспечивают исполнение законов и иныхнормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности;
организуют разработку и реализациюгосударственных программ обеспечения безопасности;
осуществляют систему мероприятий пообеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своейкомпетенции;
в соответствии с законом формируют,реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечениябезопасности».
Федеральный закон от 31 мая 1996 г.«Об обороне» определяет полномочия Правительства РФ в области обороныкак органа исполнительной власти. Статья 6 Закона закрепляет их следующимобразом:
«Правительство РоссийскойФедерации:
1) осуществляетмеры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственностьза состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,воинских формирований и органов;
2) руководитдеятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органовисполнительной власти;
3) разрабатываети представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону вфедеральном бюджете;
4) организуетоснащение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинскихформирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам;
5) организуетобеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формированийи органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами иуслугами по их заказам;
6) организуетразработку и выполнение государственных программ вооружения и развитияоборонного промышленного комплекса;
7) организуетразработку и выполнение планов перевода (мобилизационных планов) федеральныхорганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны наработу в условиях военного времени, а также планов создания запасовматериальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;
8) осуществляетруководство мобилизационной подготовкой федеральных органов исполнительнойвласти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органовместного самоуправления и организаций независимо от форм собственности,транспорта, коммуникаций и населения страны;
9) осуществляет контрольза подготовкой организаций к выполнению государственного оборонного заказа повыпуску продукции в военное время, за созданием, развитием и сохранениеммобилизационных мощностей, а также за созданием воинских формирований прифедеральных органах исполнительной власти и подготовкой транспортных средств,подлежащих передаче Вооруженным Силам Российской Федерации в соответствии сзаконодательством Российской Федерации;
10) устанавливаетмобилизационные задания федеральным органам исполнительной власти;
11) принимаетрешения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонногопромышленного комплекса, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организацийи определяет порядок их реорганизации и ликвидации;
12) определяет условияфинансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил РоссийскойФедерации, других войск, воинских формирований и органов;
13) принимает решение о создании,реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессиональногообразования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательныхучреждениях высшего профессионального образования;
14) утверждаетПоложение о военных кафедрах при государственных образовательных учрежденияхвысшего профессионального образования;
15) организуетразработку Федеральной государственной программы оперативного оборудованиятерритории Российской Федерации в целях обороны и проводит мероприятия пореализации этой программы;
16) организует разработкупланов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядернымизарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерныхотходов;
17) определяет порядоквыполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,организациями независимо от форм собственности, а также собственниками транспортныхсредств военно-транспортной обязанности, подготовки граждан РоссийскойФедерации к военной службе, воинского учета, призыва на военную службу иальтернативную гражданскую службу, проведения военно-врачебной экспертизы ивоенных сборов;
18) утверждает положения о воинскомучёте, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации квоенной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе34,а также перечень военно-учетных специальностей;
19) устанавливает штатную численностьгражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,воинских формирований и органов;
20) определяеторганизацию, задачи и осуществляет общее планирование гражданской итерриториальной обороны;
21) определяетпорядок предоставления и использования для нужд Вооруженных Сил РоссийскойФедерации, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод идругих природных ресурсов;
22) устанавливает порядок передачи, предоставленияв аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектови другого военного имущества;
23) организуетконтроль за экспортом вооружения и военной техники, стратегических материалов,технологий и продукции двойного назначения;
24) определяетпорядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, атакже источники финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, другихвойск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, несвязанных с их предназначением;
25) ведетмеждународные переговоры по вопросам военного сотрудничества и заключаетсоответствующие межправительственные соглашения;
26) устанавливаетпорядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации,в связи с
34 См.: Положениео военно-врачебной экспертизе (Утверждено постановлением Правительства РФ от 20апреля 1995 г. N 390, (с изм, и доп. от 22 октября 1998 г.), РГ от 13 мая 1995 г.)
использованием их имущества для нуждобороны;
27) осуществляет иные полномочия вобласти обороны, возложенные на него Конституцией Российской Федерации,законодательством Российской Федерации и указами Президента РоссийскойФедерации».
Существенную роль в работе ПравительстваРФ играет его аппарат. Он является рабочим органом Правительства РФ,организующим его деятельность и контролирующим исполнение принятых решений.Через аппарат проходят все документы и обращения в Правительство РФ центральныхорганов исполнительной власти, по которым в аппарате готовятся докладыПредседателю Правительства РФ и его заместителям. Именно здесь готовятсяпроекты постановлений и распоряжений Правительства РФ.
Федеральные органы исполнительной властии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единуюсистему исполнительной власти в стране.
К основным министерствам и ведомствам,напрямую связанным с решением вопросов обороны, руководители которых являютсячленами Совета Безопасности, можно отнести: Министерство обороны РФ;Министерство иностранных дел РФ (МИД); Министерство внутренних дел РФ (МВД); МинистерствоРФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациипоследствий стихийных бедствий (МЧС); Федеральную службу безопасности РФ (ФСБ);Службу внешней разведки РФ (СВР); Федеральную пограничную службу РФ (ФПС).Кроме того, такие министерства, как Министерство финансов РФ; Министерствоэкономики РФ; Министерство по делам федерации и национальностей РФ;Министерство юстиции РФ; Министерство здравоохранения РФ; Министерствоприродных ресурсов РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, впроцессе своей деятельности отвечают за обеспечение тех или иных аспектовобороны и безопасности.
Важнейшим органом обеспечения обороны инациональной безопасности страны является Министерство обороны РФ. Всоответствии с Законом «Об обороне» (1996 г.), оно реализует политику в областистроительства вооруженных сил в соответствии с решениями высших органовгосударственной власти. Важной функцией Министерства обороны РФ являетсяподготовка предложений в проект оборонного бюджета, долгосрочные государственныепрограммы и годовые планы работ в интересах обеспечения обороны, закупкивооружений и военной техники. На Министерство обороны РФ возложены функцииобеспечения учебно-материальной базы тех общественных организаций, которыезанимаются подготовкой граждан по военно-учетным специальностям. Министерствообороны РФ организует прохождение военной службы и обеспечивает защищенностьвоеннослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил и лиц, уволенных своенной службы. Кроме того, Министерство обороны РФ осуществляет и другиеполномочия, предусмотренные соответствующим положением о Министерстве обороныРФ как высшем административном органе управления Вооруженными Силами РФ35.Сердцевиной Министерства обороны РФ является Генеральный штаб. В его функции входитразработка планов применения Вооруженных Сил, мобилизационных планов, плановоперативного оборудования территории, предложений по военной доктрине истроительству вооруженных сил. Генеральный штаб является основным органомоперативного управления войсками и силами флота. Он организует разведывательнуюдеятельность в интересах обороны, мобилизационную подготовку, поддерживаетнеобходимую военную готовность вооруженных сил, организует оперативнуюподготовку штабов и войск, осуществляет военно-научные исследованияоперативно-стратегического характера.
Основным внешнеполитическим органомгосударственного аппарата России является Министерство иностранных дел РФ, котороеосуществляет, как определено в Положении о нем, «Государственноеуправление в области отношений Российской Федерации с иностраннымигосударствами и международными организациями». Основными задачами МИДаявляются:
• разработка общей стратегии внешнейполитики и представление соответствующих предложений Президенту РФ;
35 См.: Положение оМинистерстве обороны РФ (Утверждено Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. N1357, «Вопросы Министерства обороны РФ и Генерального ияаба ВС», Собрание законодательстваРФ N 46, 1998, ст. 5652)
36 См.: УказПрезидента РФ от 14 марта 1995 г. N 271, «Об утверждении Положения о Министерствеиностранных дел РФ» (Собрание законодательства РФ N 12 за 1995 г., ст. 1033)
• реализациявнешнеполитического курса Российской Федерации;
• координациямеждународных связей субъектов Российской Федерации;
• обеспечениедипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальнойцелостности, других интересов Российской Федерации на международной арене;
• защитаправ и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;
• обеспечениедипломатических и консульских отношений России с иностранными государствами,сношений с международными организациями;
• координациядеятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительнойвласти в целях обеспечения проведения единой политической линии в отношениях синостранными государствами и международными организациями.
Глава ведомства — министр иностранныхдел, а также его заместители, — назначаются и освобождаются от должностиПрезидентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министриностранных дел является одним из главных советников Президента РФ вопределении, формулировке и осуществлении внешней политики, членом СоветаБезопасности.
По количественному составу сил и средствобороны вторым после Министерства обороны РФ органом системы обороны ибезопасности России является Министерство внутренних дел РФ, деятельностькоторого регламентирована Законом РФ «О милиции»37 иПоложением о Министерстве внутренних дел РФ38.
Деятельностью министерства руководитминистр, назначаемый и освобождаемый от должности Президентом РФ попредставлению Председателя Правительства РФ. Одним из важнейших подразделений
37 См.: Закон РФ от18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О Милиции», (с изм. и доп. от 18 февраля, 1 июля1993, 15 июня 1996, 31 марта, 6 декабря 1999), Ведом. Съезда нар. Деп. РСФСР иВерх. Сов. РСФСР от 22 апреля 1991 г. N 16, ст.53
38 См.: УказПрезидента РФ от 18 июля 1996 г. N 1039 «Об утверждении Положения о МинистерствеВнутренних дел РФ» (с изм. и доп. от 6 сентября 1997, 24 апреля, 27 мая, 20 октября1998, 1 декабря 1999 г.) РГ от 31 июля 1996 г. N143.
министерства, непосредственно связаннымс решением вопросов обеспечения обороны и национальной безопасности, являютсявнутренние войска. В их задачи входит оказание содействия органам внутреннихдел в охране общественного порядка, обеспечение общественной безопасности иправового режима чрезвычайного положения, охрана государственных объектов,специальных грузов и исправительно-трудовых учреждений, а также участие втерриториальной обороне. Командующий внутренними войсками назначаетсяПрезидентом РФ. Другим важным подразделением МВД РФ является милиция, котораяподразделяется на криминальную и милицию общественной безопасности (местнаямилиция). Руководство всей милицией Российской Федерации осуществляет Министрвнутренних дел.
К органам обороны и обеспечениянациональной безопасности относятся также органы, образовавшиеся после реформыКомитета государственной безопасности при Совете Министров СССР. К нимотносятся; федеральная служба безопасности РФ39, Служба внешнейразведки РФ, федеральное агентство по правительственной связи и информации приПрезиденте РФ и др. Деятельность органов ФСБ осуществляется по следующимнаправлениям; контрразведывательная деятельность, разведывательная деятельность;борьба с преступностью.
Контрразведывательная деятельность — деятельность органов ФСБ по выявлению, предупреждению и пресечениюразведывательной и иной деятельности специальных служб и организацийиностранных государств, направленной на нанесение ущерба безопасностиРоссийской Федерации. Разведывательная деятельность осуществляется органами ФСБв целях получения разведывательной информации о военных и иных угрозахбезопасности России.
Кроме того, органы ФСБ осуществляютоперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению ираскрытию террористической деятельности, организованной преступности,коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, атакже
39 См.:Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «Об органах федеральнойслужбы безопасности в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 декабря1999 г.) РГ от 12.04.1995 г.
по выявлению и пресечению деятельностинезаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц иобщественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционногостроя Российской Федерации. Федеральную службу безопасности возглавляетдиректор на правах федерального министра
Контроль за деятельностью ФСБосуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебныеорганы, прокуратура в пределах их полномочий, определяемых Конституцией ифедеральными законами.
Федеральный закон «О внешнейразведке» определил правовое положение и основные задачи Службы внешнейразведки как составной части сил обороны и обеспечения безопасности РоссийскойФедерации, призванной защипать безопасность личности, общества и государства отвнешних и внутренних угроз. Разведывательная деятельность органов СВР включаетв себя добывание и обработку информации о затрагивающих жизненно важныеинтересы России реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах инамерениях иностранных государств, организаций и лиц, а также оказаниесодействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечениябезопасности Российской Федерации. В соответствии с Законом разведывательная деятельностьосуществляется органами СВР в политической, экономической, научно-технической,экологической сферах, а также в сфере обеспечения безопасности учрежденийРоссийской Федерации за пределами ее территории и командированных за границуграждан России, имеющих допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.Деятельностью Службы внешней разведки руководит директор, также назначаемыйПрезидентом РФ.
Федеральные органы правительственнойсвязи и информации являются составной частью сил обороны иобеспечения безопасности Российской Федерации, и признаны обеспечитьинформационную безопасность и потребности обороны во всесторонней информации.Кроме
40 См.:Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «О внешней разведке», (РГ от 17января 1996 г.)
того, в соответствии с ФЗ «Овнешней разведке» на них возложено ведение внешней разведывательнойдеятельности в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связис использованием радиоэлектронных средств и методов. В соответствии с ЗакономРФ от 19 февраля 1993 года «О федеральных органах правительственной связии информации» (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г.)41 на нихвозложено также и обеспечение высших органов государственной власти России,органов военно-политических руководства и управления достоверной и независимойот других источников специальной информацией (материалы внешнейразведывательной деятельности, информация по поддержанию управления народным хозяйствомв особый период, военное время и при чрезвычайных ситуациях, экономическаяинформация мобилизационного назначения, информация социально-экономическогомониторинга), необходимой им для принятия решений в области безопасности,обороны, экономики, науки и техники, международных отношений, экологии, а такжемобилизационной готовности.
Основным в системе федеральных органовправительственной связи и информации является Федеральное агентствоправительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации(ФАПСИ). ФАПСИ возглавляет генеральный директор, назначаемый Президентом РФ.Органы правительственной связи и информации обеспечивают информационнуюбезопасность связи на местах, а также сбор и передачу информации экономическогохарактера в интересах государственных органов управления. Одним из крупнейшихорганов обеспечения национальной безопасности Российской федерации,руководитель которого входит в Совет Безопасности, является МинистерствоРоссийской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям иликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Основные задачи Министерстваопределяются Положением о Министерстве Российской Федерации по деламгражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
41 См.; ВедомостиСъезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РоссийскойФедерации от 25 марта 1993 г., N 12, ст. 423
ликвидации последствий стихийныхбедствий.42 Это такие задачи как:
- разработкапредложений по государственной политике в области гражданской обороны, предупрежденияи ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, катастроф и стихийных бедствий;
- руководствогражданской обороной страны, войсками гражданской обороны,поисково-спасательной службы России;
- обеспечениефункционирования системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях;
- руководствоработами по ликвидации крупных аварий и катастроф;
- координация работ по мобилизационнойподготовке народного хозяйства страны.
МЧС возглавляет министр, назначаемый надолжность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Он же руководит войскамигражданской обороны и является первым заместителем начальника гражданскойобороны Российской Федерации по должности.
Федеральная пограничная службаРоссийской Федерации, согласно Указа Президента РФ — федеральныйорган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственнойпограничной политики России в сфере охраны государственной границытерриториального моря, континентального шельфа и исключительной экономическойзоны Российской Федерации43. В функции ФПС России, входит, помимоохраны границ Российской Федерации, а также границ государств СНГ на основедвусторонних соглашений, и организации пограничного и иных видов контроля,обеспечение добывания и обработки информации об угрозах военной и иной безопасностиРоссии в сфере охраны государственной границы, а также обеспечение проведениядознания органами пограничной службы. ФПС возглавляет директор в рангефедерального министра, который одновременно является главнокомандующимпограничными войсками, членом Совета Безопасности и назначается Президентом РФ.
42 См.: УказПрезидента РФ от 2 августа 1999 г. N 953 «Вопросы Министерства Российской Федерациипо делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийныхбедствий» (РГ от 5 августа 1999 года).
43 См.: УказПрезидента РФ от 2 марта 1995 г. N 232 «Об утверждении Положения о Федеральнойпограничной службе РФ» (с изменениями от 4 августа, 20 декабря 1995 г., 19июля 1997 г., 14 февраля 1998 г., 25 сентября 1999 г.) (РГ от 6 апреля 1995года)
Остальные органы исполнительной власти,участвующие в той или иной степени в решении задач обеспечения обороны инациональной безопасности Российской Федерации, по направлениям их деятельностиможно разделить на несколько групп. Во-первых, это министерства и ведомства,сфера деятельности которых затрагивает проблемы экономической безопасности. Кним относятся Министерство финансов РФ, Министерство экономики РФ, МинистерствоРФ по налогам и сборами, Федеральная служба налоговой полиции РФ. В их функциивходит подготовка бюджета, в том числе и оборонного, и контроль за егоисполнением, координация российского экспорта и импорта, в том числе и экспортаоружия, содействие экономической деятельности российских фирм за рубежом. Ковторой группе можно отнести ведомства, занимающиеся вопросами, непосредственновлияющими на состояние обороноспособности страны, — Министерство РФ по атомнойэнергии, ФАПСИ, Российское авиационно-космическое агентство. В их компетенциинаходятся вопросы разработки военной и военно-технической политики государства,политики закупок вооружений, их разработки и производства, создания резервов наслучай войны, организация и проведение конверсии. В третью группу входятминистерства и ведомства, в функции которых входит решение вопросов обеспеченияэкологической безопасности и охраны здоровья населения. Это Министерствоздравоохранения РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитетРФ по охране окружающей среды. В четвертую группу входят Министерство по делам федерациии национальностей РФ, Министерство труда и социального развития, Министерствоюстиции РФ. Эти ведомства решают вопросы, связанные с разработкой иосуществлением социальной политики государства, и таким образом влияют насостояние внутренней безопасности страны.
Таким образом, особенность российскойсистемы исполнительной власти по сравнению с соответствующими зарубежнымианалогами состоит в том, что она громоздка и разветвлена по многимфункциональным направлениям. Для принятия быстрых и нестандартных решений вобласти обороны и безопасности она предполагает создание ряда уровнеймежведомственных «смычек», в качестве которых выступают различныемежведомственные комиссии при правительстве и главе государства. В этой связисуществуют резервы для ее реорганизации и реформирования.
В теоретической и практическойдеятельности Правительства РФ по организации и осуществлению обороны важноисходить из вполне определенных принципов обеспечения обороны и безопасности.По своей сущности они представляют собой руководящие и наиболее важные правовыеидеи, направленные на реализацию целей обороны и безопасности. По динамикеправовой регламентации принципы созвучны и целям обеспечения обороны иподтверждают универсальность категорий «обороны» и«безопасности».
Исходя из сферы правового регулированияи области применения принципа организации и обеспечения обороны и безопасностина две большие группы: первая группа — принципы деятельности Правительства РФ вобласти обороны внутри страны; вторая группа — принципы, определяющиедеятельность Правительства РФ на международной арене.
Каков же их юридический смысл иполитико-правовое содержание?
К числу основополагающих принциповпервой группы относится принцип разделения властей.
Принцип разделения властей, закрепленныйв ст. 10 Конституции РФ, предполагает разграничение полномочий в областиобороны между высшими органами государственной власти России. Соотношениеполномочий высших органов государственной власти, в том числе и в областиобороны, во многом определяется принятой в данной стране системой правления.Политическая система РФ находится в процессе становления и в настоящее времянаиболее близка к полупрезидентской модели государственной власти, нашедшейсвое наибольшее воплощение в конституционном устройстве большинства странЗападной Европы44.
В Конституции РФ и законодательствеРоссийской Федерации не содержится формулировки о том, что Президент РФявляется главой исполнительной власти, но вместе с тем, они предоставляют главероссийского государства определенные полномочия по воздействию на
44 Писарев А.Н. Полномочиявысших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны.-М., ВУ -1999.