Местные бюджеты: особенности их формирования и использования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
“Читинский государственный университет”
Институт переподготовки и повышения квалификации
Факультет дополнительного профессиональногообразования
Кафедра «Административного права и таможенного дела»

КУРСОВАЯРАБОТА
по дисциплине:“Финансовое право”
Тема:«Местные бюджеты: особенности их формирования и использования»


СОДЕРЖАНИЕ
 
Введение
Глава 1. Местные бюджеты, как элементбюджетной системы РФ
1.1. Территориальная организацияместного самоуправления. Понятие, функции местного бюджета
1.2. Структура местного бюджета органовместного самоуправления
1.2.1. Формирование доходов местныхбюджетов
1.2.2. Формирование расходов местныхбюджетов
Глава 2. Формирование и использованиеместного бюджета на примере г. Читы
2.1. Структура формирования бюджета
2.2. Перспективы совершенствованиядоходности
Заключение
Библиография

Введение
 
В формировании и развитииэкономической структуры любого современного общества ведущую, определяющую рольиграет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властьюэкономической политики.
Государство в рыночнойэкономике выступает одновре­менно:
— как организаторэкономического порядка, ответствен­ный за установление общих «правилигры» и являющийся гарантом их стабильности и выполнения;
— как предприниматель,осуществляющий экономичес­кую деятельность в пределах установленных норм иправил;
— как персонификатор ивыразитель общественных це­лей и интересов.
Сильное Российскоегосударство — это эффективно фун­кционирующая система, элементами которойявляются феде­ративные отношения, развивающаяся экономика, эффектив­ноегосударственное управление и власть. Реализация соци­альных целей развитиягосударства предполагает практичес­ки работающие правовой, политический и хозяйственныйме­ханизмы ответственности власти и основных субъектов эконо­мики за достижениевысокого уровня жизни в стране.
Одним из наиболее важныхмеханизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное ре­гулирование,является финансовая система общества, глав­ное звено которой — бюджетнаясистема. Именно посред­ством финансовой системы государство образует централи­зованныефонды и воздействует на формирование децентра­лизованных фондов денежныхсредств, обеспечивая возмож­ность выполнения возложенных на государственныеорганы функций.
Для создания эффективнойфинансовой системы, разу­меется, необходимы высокий уровень эффективности произ­водства,а также доходов на душу населения, и устойчивые демократические традициипринятия решений в стране.
Бюджет, занимаяцентральное положение в финансо­вой системе страны и являясь главнойсоставляющей госу­дарственных финансов — неотъемлемый атрибут государства. Этоне только финансовая основа для осуществления функ­ций органов государственнойвласти, но и основа его сувере­нитета.
Тем не менее, бюджет,будучи центральным звеном фи­нансовой системы страны, является частью этойсистемы, и должен соответствовать всем системным требованиям, таким какглавенство права, строгая финансовая ответственность, экономическаяэффективность принятия решений, основан­ная на анализе и детальных расчетах,безусловное исполне­ние финансовых обязательств, принятых в соответствии сзаконами. Создание такой бюджетной системы предполагает постоянную икропотливую работу государства как в сферах права, в том числе иадминистративного принуждения к ис­полнению закона, так и сферах формированияинституцио­нальных основ финансовых отношений.
Одна только политикабюджетного перераспределения недостаточно эффективна для формированиядейственной финансовой системы страны. Необходимо дополнить ее ак­тивнойполитикой федерального центра по реализации при­оритетов экономического роста иструктурной политики в региональном аспекте. По существу это означает, что госу­дарстводолжно сосредоточиться на важнейших стратеги­ческих и пространственныхфинансовых приоритетах, и для этого необходимо сместить акценты в подходе куправлению не только финансовыми, но и экономическими процессами, что в своюочередь подтверждает практическую значимость исследования темы работы.
Выступая как системаденежных отношений, местный бюджет, будучи экономической категорией, выражаетэкономические отношения в обществе на уровне регионов — отношения междусоциальными слоями и группами и государством, в связи с чем, является актуальнымдля исследования, так как по местным бюджетам формируется федеральный бюджет встране.
Объектом исследования выступает анализ формирующих местныйбюджет этапов и статей, способствующих дальнейшему развитию региона и повышениюуровни жизни проживающего в нём населения, где бюджет создаётся и реализуется.
Предметом исследования служат формирующие местный бюджетэлементы и статьи. Таким образом, бюджетные отношения, которые фор­мируютбюджетную политику государства (а не наоборот), строятся, прежде всего назаинтересованности граждан и хо­зяйствующих субъектов в получении от государстватех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участникираспределения национального дохода посредством передачи государству части доходовв виде налогов и других обязательных платежей. Но при этом и государство, и егограждане в равной мере заинтересованы и в макроэкономи­ческой стабилизации, и вэкономическом росте воспроизвод­ственного потенциала всего общества. Очевидно,что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степенизависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системыобщества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиямвремени.
Все вышесказанноесвидетельствует о том, что изуче­ние местной бюджетной системы, бюджетногопроцесса, теоретичес­ких и законодательных основ и практики функционированиябюджетного механизма на уровне местных органов власти обрело в настоящее времяособую перспективность и является целью работы.

Глава 1. Местныебюджеты, как элемент бюджетной системы РФ
 
1.1.   Территориальная организация местногосамоуправления.
Понятие, функцииместного бюджета
 
Местные бюджетысоставляют третий уровень бюджет­ной системы Российской Федерации. Статья 14Бюджетного кодекса РФ определяет бюджет муниципального образова­ния (местныйбюджет) как форму образования и расходова­ния денежных средств, предназначенныхдля обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местногосамоуправления.
Федеральный закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации»[1] определяет сферусобственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансовогообеспечения.
Основной концептуальнойидеей нового Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуп­равления в Российской Федерации», является идея унифи­кациитерриториальной организации местного самоуправле­ния во всех субъектах Федерации.
В Федеральном законе вкачестве принципа территори­альной организации местного самоуправлениязакреплена двухуровневая модель организации местной власти, включа­ющая в себядва типа муниципальных образований: муници­пальное поселение и муниципальныйрайон с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решениювопросов местного значения, а также переданных отдель­ных государственныхполномочий.
Эта модель позволитобеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне,на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый иорганизационный потенциал. Более того, модель позволит решить двуединую задачу— выстроить минимальную систему взаимодействия местного самоуправления и снаселением, и с органами государственной власти т.е. рамках возможноопределение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сферответственности жду уровнями публичной власти, создание действенных контрольныхинструментов (как со стороны граждан, так и стороны государства), достижениемаксимальной эффективности решения социально-экономических проблем.
Вместе с тем в этоймодели предусматриваются и механизмы распределения полномочий и ресурсов междууровня местной власти, допускающие возможность их передачи одного уровня надругой. Такая передача происходит, в зависимости от конкретных обстоятельств,либо в индивидуальном порядке (от муниципального района — к отдельному муниципальномупоселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципальногорайона — ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обрат-мнаправлении).
Кроме того, на базекрупных городов создается третий п муниципальных образований — городской округ,сочета­ний в себе признаки как поселения, так и муниципального иона. В этомслучае близость местной власти к населению обеспечивается за счет закрепления вФедеральном законе критериев определения количественного составапредставительного органа в зависимости от численности жителей го­рского округа.
Заложенная в законесистема межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации имуниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения междуРоссийской Федерацией и ее субъектами позволяет создать стабильныедолговременные условия формирования местных бюджетов.
По существу, речь идет отаких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаютсязначительного перераспределения властных полномочий, перераспределениябюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальномуровне, но и между федеральным центром, субъектами Российской Фе­дерации иместной властью.
 
1.2. Бюджетныеполномочия органов местного самоуправления
 
Вопросы местногозначения, находящиеся в ведении ор­ганов местного самоуправления, можно условноразделить на пять основных групп:
Организация местногосамоуправления на соответству­ющей территории и его правовое закрепление вуставе и иных нормативных правовых актах муниципального образо­вания — принятиеи изменение уставов муниципальных об­разований, установление норм, обязательныхк исполнению на территории муниципального образования, в том числе введениеналогов, регулирование социально-экономическо­го развития муниципальногообразования, установление по­рядка природопользования и т. д.
Владение, пользование ираспоряжение муниципаль­ной собственностью, обеспечениесоциально-экономического развития муниципального образования — от имени населе­нияорганы муниципального образования осуществляют пра­ва собственника в отношении:средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, имущества органовместного самоуправления, муниципальных земель и других природных ресурсов,находящихся в муниципальной собствен­ности, муниципальных предприятий иорганизаций, муни­ципальных банков, других финансово-кредитных организа­ций,муниципального жилищного фонда и нежилых поме­щений, другого движимого инедвижимого имущества.
Организация, содержание иразвитие муниципальных служб, предприятий и организаций, связанных собеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различныхсферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностейнаселения в различного рода услугах.
Осуществление международныхсвязей, направлен на решение вопросов местного значения в пределах своихкомпетенции.
Осуществление контроля засоблюдением нормативно-правовых актов, действующих на территории муниципальногообразования, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления— организация и осуществление контроля представительного органа местногосамоуправления за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностныхлиц, внутренний контроль в исполнительно-распорядительной сфере, контроль со сторонынаселения.
К полномочиям органовгосударственной власти субъектов в Российской Федерации в области местногосамоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местногосамоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленныхФедеральным законом, пра-вовое регулирование прав, обязанностей иответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметамведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органовгосударственной власти субъектов Федерации по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и ее субъектов.
Принципиальная схемараспределения объемов полномочий в сфере социальной защиты населения выглядитследующим образом. В состав полномочий федеральных органов пасти входят:утверждение основных принципов социальной политики государства, определениепараметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности,кон-роль за соблюдением законности в деятельности государственных органовсубъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровнезакрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полноефинансирование.
Субъекты Федерацииразрабатывают региональные про­граммы социальной защиты, определяющие исходя извоз­можностей их бюджетов основные меры социальной полити­ки и нормы социальнойзащищенности, а также самостоя­тельно устанавливают формы и порядокфинансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность ка­кой бы тони было передачи органам местного самоуправле­ния обязанностей по вопросамсоциальной защиты населе­ния, не обеспеченных финансированием. Необходимо пре­кратитьпорочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистскихнормативно-правовых актов, предпола­гающих финансирование другим уровнем властии не под­крепляющихся необходимыми для этого ресурсами.
К ведению органовместного самоуправления относятся: вопросы организации жилищно-коммунальногохозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности му­ниципальноймилиции, обеспечения материально-техничес­ких условий для предоставления услугдошкольного и школь­ного образования, оказания первичной стационарной и амбу­латорноймедико-санитарной помощи населению, благоуст­ройства территорий, ряд другихвопросов. Исполнение этих функций закрепляются отдельными статьями закона закаж­дым из уровней местной власти.
В сфере образования зафедеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регу­лированию,установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением.Органы государ­ственной власти субъектов Федерации обеспечивают пере­числениесубвенций на выплату заработной платы работни­кам образования и обеспечениеучебного процесса муници­пальным образованиям и устанавливают на региональномуровне соответствующие нормативы затрат. Органы местно­го самоуправленияосуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного ишкольного образования. Этот подход формирует как на уровне субъектов Федерации,так и на уровне муниципальных образований стимулы к оптимизации школьной сети,более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферуобразования значительных средств. Существующая система установления заработнойплаты педагогических работников на федеральном уровне, при которой доходы учителейв одной той же школе различаются в разы, а бюджеты органов местногосамоуправления не обеспечивают даже своевременной выплаты зарплаты, должна бытьликвидирована.
В сфере здравоохранениязакрепляется за субъектами Федерации оказание высокотехнологичной медицинскойпомощи, на уровень же местного самоуправления передается дикция оказанияпервичной стационарной, амбулаторной и поликлинической помощи. При этом объемыпредоставляемых населению бесплатных медицинских услуг должны устанавливатьсяисключительно на том уровне власти, на котором закрепляется соответствующаяфункция. Более значительную роль здесь должна сыграть система медицинскогострахования.
В сфере международныхсвязей в федеральном законодательстве закрепляется право органов местного самоуправлениясотрудничать с органами местного самоуправления других государств, осуществлятьвнешнеэкономическую и внешнеторговую деятельность по вопросам местногозначения, вступать в какие-либо международные ассоциации органов местного самоуправления.Порядок осуществления международных связей органами местного самоуправления, атакже делегирование им отдельных государственных полномочий в этой сферерегулируются законодательством субъекта Российской Федерации.
Реализация права органовместного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраныобщественного порядка (и обязанности его обеспечения) требует реорганизациимилиции: общественной безопасности. Часть её функций должна быть переданасоздаваемым органами местного самоуправления подразделений муниципальной мили­ции.Создание муниципальных органов охраны порядка дол­жно осуществляться поэтапно,в том числе путем совершен­ствования законодательства об участии граждан вохране общественного порядка, выделения органами местного само­управления соответствующихштатных должностей и их фи­нансирования. При этом должна быть обеспеченанеобходи­мая координация действий федеральных и муниципальных органов охраны правопорядка.
Одной из важнейшихфункций местного самоуправле­ния является предоставление населениюжилищно-комму­нальных услуг. Несмотря на высокую степень участия на­селения вих оплате, определяющей остается роль муни­ципальных властей. Объемы бюджетногофинансирования отрасли составляют приблизительно 50%. В целях повы­шенияпрозрачности и эффективности экономического фун­кционированияжилищно-коммунального хозяйства необ­ходим переход от компенсационного порядкапредоставле­ния и оплаты льгот различных категорий граждан к адрес­ному. Такжетребуется сформировать более четкий меха­низм ответственности местных властейза качество испол­нения ими функции предоставления жилищно-коммуналь­ных услуг.
Установление объективнойвозможности исполнения от­дельных государственных полномочий органами местногоса­моуправления должно быть главным условием их передачи. Передача полномочиядолжна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов, аотказ от их передачи или недостаточная ресурсная поддержка должны служитьоснованием для исполнения органами местного са­моуправления переданных полномочийтолько в пределах переданных ресурсов. Функциональная готовность органовместного самоуправления к исполнению тех или иных полно­мочий должна служитьдополнительным критерием приня­тия соответствующих решений.
Экономическую основуместного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственностиимущество, средства местных бюджетов, а также имущественные зава муниципальныхобразований.
Каждое муниципальноеобразование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципальногорайона свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в составмуниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципальногорайона.
В качестве составнойчасти бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметыдоходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяетсяорганами местного само­управления соответствующих городских и сельскихпоселений самостоятельно.
Органы местного самоуправленияобеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленныхфедеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений,осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню исоставу муниципального долга, исполнению бюджетных и налоговых обязательствмуниципальных образований.
Формирование,утверждение, исполнение местного бюд­жета и контроль за его исполнениемосуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдениемтребований, установленных Бюджетным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом,а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РоссийскойФедерации.
Органы местногосамоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми всоответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,представляют в федеральные органы государственной власти и (или) в органыгосударственной власти субъектов Федерации отчеты об исполнении местныхбюджетов.
Органы местного самоуправленияосуществляют следу­ющие бюджетные полномочия:
— установление порядкасоставления и рассмотрения про­екта местного бюджета, утверждения и исполненияместно­го бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утвержденияотчета об исполнении местного бюджета;
— составление ирассмотрение проекта местного бюдже­та, утверждение и исполнение местногобюджета, осуще­ствление контроля за его исполнением, составление и ут­верждениеотчета об исполнении местного бюджета;
— установление иисполнение расходных обязательств муниципального образования;
— определение порядкапредоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставлениемежбюд­жетных трансфертов из местных бюджетов;
— осуществлениемуниципальных заимствований, управ­ление муниципальным долгом;
— детализация объектовбюджетной классификации Рос­сийской Федерации в части, относящейся ксоответствующе­му местному бюджету;
— в случае и порядке,предусмотренных Бюджетным ко­дексом РФ и иными федеральными законами,установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органовместного самоуправления по вопросам регулирова­ния бюджетных правоотношений;
— установление всоответствии с федеральными закона­ми и законами субъектов Федерации нормативовотчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и мес­тных налогови сборов, налогов, предусмотренных специаль­ными налоговыми режимами,подлежащих зачислению в со­ответствии с настоящим Кодексом, законодательством она­логах и сборах и (или) законами субъектов Федерации в бюд­жеты муниципальныхрайонов;
— установление порядка иусловий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципальногорайона бюджетам городских, сельских поселений, предоставлениe межбюджетныхтрансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельскихпоселений;
— определение целей ипорядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальныхрайонов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нарешение вопросов местного значения межмуниципального характера;
— составление отчета обисполнении консолидированного бюджета муниципального района.
В местных бюджетахраздельно предусматриваются доходы, направляемые на исполнение полномочийорганов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исубвенции, полученные на обеспечение осуществления органами местногосамоуправления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые засчет их соответствующие расходы местных бюджетов.
Проект местного бюджета,решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении,ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета о численностимуниципальных служащих органов местного самоуправления, работниковмуниципальных учреждений указанием фактических затрат на их денежное содержаниеподлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Органы местногосамоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможностьознакомления с указанными документами и сведениями в случае отсутствиявозможности их опубликования.
По проекту бюджетамуниципального образования и годовому отчету о его исполнении проводятсяпубличные слушания.

1.3. Структураместного бюджета органов местного самоуправления
 
1.3.1. Формированиедоходов местных бюджетов
Доходы местных бюджетовформируются за счет соб­ственных доходов и доходов за счет отчислений отфедераль­ных и региональных регулирующих налогов и сборов, а так­же неналоговыхдоходов и безвозмездных перечислений.
Примерная структурадоходов бюджетов местного уров­ня в целом по Российской Федерации выглядитследующим образом (табл. 1).
Таблица 1
Примерная структурадоходов бюджетов местного уровня в целом по
Российской ФедерацииИсточники доходов Доля в доходной части местного бюджета, % Всего доходов местных бюджетов в том числе: 100,0 Налоговые доходы: 71,0 местные налоговые доходы 13,1 доходы, закрепленные за местным уровнем федеральным за­конодательством на постоянной основе 13,7 регулирующие налоги 44,2 Неналоговые доходы: 3,6 Доходы целевых бюджетных фондов 1,2 Безвозмездные перечисления из бюджетов вышестоящего уровня: 24,2 дотации и трансферты 15,7 субвенции 2,7 Прочие 5,8
К собственным доходамместных бюджетов относятся:
— средства самообложенияграждан;
— доходы от местныхналогов и сборов;
— доходы от региональныхналогов и сборов;
— доходы от федеральныхналогов и сборов;
— безвозмездныеперечисления из бюджетов других уров­ней, включая дотации на выравниваниебюджетной обеспе­ченности муниципальных образований, иные средства финансовойпомощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;
— доходы от использованиямуниципального имущества;
— часть прибылимуниципальных предприятий, остаю­щейся после уплаты налогов и сборов иосуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемыхнормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления,и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальнымиучреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
— штрафы, установлениекоторых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органовместного самоуправления;
— иные поступления всоответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации ире­шениями органов местного самоуправления.
Представительные органыместного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размерыставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав,предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации. Переченьместных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по ихустановлению, изменению и отмене устанавливаются законода­тельством РоссийскойФедерации о налогах и сборах.
В местные бюджетызачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых всоответ­ствии с законодательством Российской Федерации о нало­гах и сборах:
— земельного налога — понормативу 100%;
— налога на имуществофизических лиц — по нормати­ву 100%.
Введение местных налогови сборов преследует цель пополнять доходные источники местных бюджетов,способство­вать их сбалансированию, обеспечивать социально-хозяй­ственныепотребности городов, районов и других админист­ративно-территориальных единиц.На протяжении последних пяти лет доля поступлений местных налогов и сборов вмест­ные бюджеты не превышает 1-5% от общей суммы доход­ных источников бюджетовразличных уровней (от областного и ниже). Затраты же по их сбору в стоимостномвыражении, а также затраты времени и сил налоговых работников несо­измеримы сэффектом функционирования местного налого­обложения.
При этом обязательнымусловием является то, что мес­тные налоги должны приносить казне доходов втроеболь­ше, чем те расходы, которые связаны с обслуживанием сбор­щиков налогов, ихучетом и т. п. Для этого местное налогооб­ложение должно быть унифицированным.
Все это позволитсократить дефицитность муниципаль­ных бюджетов, связанную во многом с тем, чтоза после­дние годы на них были переложены дополнительные расхо­ды пофинансированию социальной инфраструктуры, а так­же ряд других расходов, однакоих доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60%от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональныйи федеральный бюджеты, а собствен­ные расходы покрываются иногда лишь на 10%(например, в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Уд­муртии, вКамчатской, Липецкой и других областях), пре­вращает органы местногосамоуправления в постоянных про­сителей.
Доходы местных бюджетовот региональных налогов и сборов. Доходы от региональных налогов и сборовзачисляют­ся в местные бюджеты по налоговым ставкам, установлен­ным всоответствии с законодательством Российской Феде­рации о налогах и сборах, атакже по нормативам отчисле­ний при выравнивании бюджетной обеспеченностигородских и сельских поселений
В местные бюджеты всоответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данногосубъекта Федерации нормативами отчислений, установленными зако­ном субъектаРоссийской Федерации, могут зачисляться доходы от региональных налогов исборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Федерации.
Установление указанныхнормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Федерациина соответствующий год или иным законом субъекта Федера­ции на ограниченныйсрок действия не допускается.
В бюджеты поселений всоответствии с едиными для всех поселений данного муниципального районанормативами отчислений, установленными решениями представительного органамуниципального района, могут зачисляться доходы от региональных налогов исборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации ) налогах и сборах и (или) законом субъекта Федерации в бюджетымуниципальных районов.
Установление указанныхнормативов решением предста­вительного органа муниципального района о бюджетемуниципального района на соответствующий год или иным реше­нием на ограниченныйсрок не допускается.
Доходы от региональныхналогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и(или) нормативам отчислений, установленным для зачисления соответствующегорегионального налога (сбора) в бюджеты по­селений и бюджеты муниципальныхрайонов
Доходы местных бюджетовот федеральных налогов и сборов. Доходы от федеральных налогов и сборовзачисляют­ся в местные бюджеты по нормативам отчислений и (или) по налоговымставкам, установленным законодательством Рос­сийской Федерации о налогах исборах
Бюджетным кодексом РФ и(или) законодательством Рос­сийской Федерации о налогах и сборахустанавливаются еди­ные для всех поселений или муниципальных районов нормативыотчислений и (или) налоговые ставки для зачисления доходов от определенноговида федерального налога (сбора) з соответствующие местные бюджеты.
В местные бюджеты всоответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данногосубъекта Федерации нормативами отчислений, установленными зако­нами субъектаФедерации, могут зачисляться доходы от фе­деральных налогов и сборов,подлежащих зачислению в со­ответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или)законодатель­ством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъектаФедерации.
В бюджеты поселенийзачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов,налогов, предус­мотренных специальными налоговыми режимами:
налога на доходыфизических лиц — по нормативу 10%;
единого сельскохозяйственногоналога — по нормативу 30%.
В бюджеты муниципальныхрайонов подлежат зачисле­нию налоговые доходы от следующих федеральных налогови сборов, налогов, предусмотренных специальными налого­выми режимами:
— налога на доходыфизических лиц — по нормативу 20%;
— единого налога навмененный доход для отдельных ви­дов деятельности — по нормативу 90%;
— единогосельскохозяйственного налога — по нормати­ву 30%;
— государственной пошлины(подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых дей­ствийили выдачи документов) — по нормативу 100%;
— по делам,рассматриваемым судами общей юрисдик­ции (за исключением Верховного СудаРоссийской Федера­ции), за исключением случаев, когда в суды общей юрисдик­цииобращаются прокуроры, органы государственной власти и органы местногосамоуправления по делам в защиту госу­дарственных и общественных интересов;
— за совершениенотариальных действий нотариусами, работающими в государственных нотариальныхконторах, уполномоченными на то в соответствии с законодательными актамиРоссийской Федерации и ее субъектов, должностны­ми лицами органовисполнительной власти (за исключением консульских учреждений РоссийскойФедерации), органов местного самоуправления;
— за государственнуюрегистрацию транспортных средств, за внесение изменений в выданный ранеепаспорт транспортного средства, за выдачу или продление срока действия актатехнического осмотра транспортного средства, за выдачу государственныхрегистрационных знаков транспортных средств «Транзит», свидетельствана высвободившийся но­мерной агрегат, отличительного знака участника междуна­родногодорожного движения, талона о прохождении госу­дарственного технического осмотратранспортного средства, водительского удостоверения, временного разрешения направо управления транспортными средствами, справок, под­тверждающих получениеводительского удостоверения или временного разрешения на право управлениятранспортны­ми средствами, свидетельства о соответствии конструкциитранспортного средства требованиям безопасности дорожно­го движения, за приемквалификационных экзаменов на по­лучение права на управление транспортными средствами;
— за выдачу ордера наквартиру;
— за выдачу разрешения нараспространение наружной рекламы.
Установление указанныхнормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Федерациина соответствующий год и (или) иным законом субъекта Феде­рации на ограниченныйсрок действия не допускается.
В бюджеты поселений всоответствии с едиными для всех поселений данного муниципального районанормативами от­числений, установленными решениями представительного органамуниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов исборов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ,законодатель­ством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) за­кономсубъекта Федерации в бюджеты муниципальных рай­онов.
Установление указанныхнормативов решением предста­вительного органа муниципального района о бюджетемуни­ципального района на соответствующий год или иным реше­нием наограниченный срок действия не допускается.
Доходы от федеральныхналогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по нормативамотчислений и (или) налоговым ставкам, установленным законодательством Рос­сийскойФедерации о налогах и сборах для зачисления дохо­да от соответствующегофедерального налога (сбора) в бюд­жеты поселений, бюджеты муниципальных районов.
Целевые и нецелевыебезвозмездные перечисления. Без­возмездные перечисления, передаваемые в местныебюд­жеты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, включают в себявыравнивающие трансферты (субсидии), субвенции и средства по взаимным расчетам.
Выравнивающие трансфертыпередаются в местные бюд­жеты в порядке бюджетного регулирования без целевогоназначения, иными словами, местные органы власти вправе распоряжаться этимисредствами по своему усмотрению. Источники доходов, за счет которых врегиональном бюдже­те создается фонд выравнивания, и размер этого фонда оп­ределяютсярешениями региональных органов государствен­ной власти.
В местный бюджетпоступают следующие ассигнования:
— на финансированиеосуществления отдельных государ­ственных полномочий, передаваемых органамместного са­моуправления;
— на финансированиереализации органами местного са­моуправления федеральных законов и законовсубъектов Рос­сийской Федерации;
— на компенсациюдополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органамигосударственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов илиуменьшению бюджетных доходов муниципальных образова­ний.
В состав собственныхдоходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительныхорганов муниципальных районов осуществляется из депутатов представительныхорганов соответствующих поселений, из­бираемых представительными органамипоселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численностизаселения поселений) нормой представительства от каждого поселения, включаютсясубвенции, предоставляемые из бюд­жетов городских и сельских поселений,входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного зна­чениямежмуниципального характера.
Размер указанныхсубвенций определяется представи­тельным органом местного самоуправлениямуниципального района по единому для всех городских и сельских поселений данногомуниципального района нормативу в расчете на од­ного жителя либо потребителябюджетных услуг соответ­ствующего поселения.
Доходы местных бюджетовмогут быть переданы бюдже­там других уровней по ставкам (нормативам),определяемым правовыми актами органов местного самоуправления. Такой подходобеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую ихувязку с предоставляемы­ми бюджетными услугами в интересах всего населения тойили иной территории
Органы местногосамоуправления предоставляют нало­говые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплатеналогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответ­ствии сналоговым законодательством Российской Федера­ции в пределах лимитовпредоставления налоговых креди­тов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов ииных обяза­тельных платежей, определенных правовыми актами пред­ставительныхорганов местного самоуправления о бюджете. В части сумм федеральных налогов илисборов, региональ­ных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, предоставлениеотсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежейпроизводится только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местногобюджета перед бюджетами других уровней бюджетной сис­темы Российской Федерациии соблюдении предельного раз­мера дефицита местного бюджета и размерамуниципально­го долга.
На местные налоги,неналоговые доходы, а также дохо­ды, закрепленные за местным уровнемфедеральным зако­нодательством на постоянной основе, падает около 30% всехдоходов местного уровня власти. Остальные поступления муниципальные бюджетыполучают в виде регулирующих налогов, дотаций, трансфертов, субвенций и т. д.из феде­рального бюджета РФ и из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Неналоговые доходы. Косновным источникам неналого­вых доходов местных бюджетов относятся доходы отпользо­вания имуществом, находящимся в муниципальной собствен­ности, и отдеятельности предприятий и организаций, нахо­дящихся в муниципальнойсобственности. Эти средства явля­ются доходами, которые местные бюджетыполучают из соб­ственных независимых источников.
 
1.3.2.Формирование расходов местных бюджетов
Расходы местных бюджетовосуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.
Функциональная структурарасходов местных бюдже­тов. Основную долю расходов местных бюджетов составляютстатьи «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование» и«Здравоохранение» (табл. 2)
Большой объем расходов наЖКХ связан с предоставле­нием субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. По­сколькусубсидируется не все жилье, а только муниципаль­ное, в крупных городах расходына ЖКХ — наиболее значи­тельная статья, а в сельской местности, где жилищныйфонд в основном находится в частной собственности, доля расхо­дов по статье ЖКХнамного ниже.
Таблица 2
Примерная функциональнаяструктура расходов местных бюджетов в %Статьи расходов По видам бюджетов Всего горо­дов обла­стного под­чине­ния рай­онов горо­дов район­ного под­чине­ния посел­ковых сель­ских по мест­ным орга­нам власти Местное самоуправление 3,9 7,3 4,6 6,8 12,1 5,3 Правоохранительная деятельность 1,6 1,2 1,6 0,5 0,2 1,4 Отраслевые расходы 7,1 8,2 2,1 1,3 1,4 7,0 Жилищно-коммунальное хозяйство 34,6 23,8 37,8 28,0 10,4 30,3 Образование 24,6 29,3 36,5 45,4 56,6 28,1 Культура, искусство и кинематография 1,6 3,0 1,5 2,5 8,1 2,3 Здравоохранение и физи­ческая культура 15,8 14,8 10,9 9,8 8,8 15,0 Социальная политика 5,4 7,6 3,2 1,7 1,7 5,7 Прочие расходы 5,4 4,8 1,8 4,0 0,7 4,9 Итого расходов без бюд­жетных ссуд 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
В сельских и поселковыхсоветах основная доля бюджет­ных средств (более половины) расходуется наобразование.
Доля расходов наздравоохранение ниже в сельских и поселковых советах по сравнению с другимитипами насе­ленных пунктов, так как больницы расположены в основном в городах —районных и региональных центрах, а в сельской местности расположены в основномфельдшерско-акушер­ские пункты.
Органы местногосамоуправления ведут реестры расход­ных обязательств муниципальных образованийв соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, в порядке, уста­новленномрешением представительного органа муниципаль­ного образования.
Органы местногосамоуправления самостоятельно опре­деляют размеры и условия оплаты трудамуниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждении,устанавливают муниципальные минимальные со­циальные стандарты и другиенормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Расходы бюджетовмуниципальных районов, в которых формирование представительных органовмуниципальных рай­онов осуществляется из депутатов представительных органовсоответствующих поселений, избираемых представительны­ми органами поселений изсвоего состава в соответствии с равной независимо от численности населенияпоселений нор­мой представительства от каждого поселения, на решение вопросовместного значения межмуниципального характера осуществляются в пределах и засчет субвенций, предостав­ляемых из бюджетов городских и сельских поселений.
Порядок осуществлениярасходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственныхполномочий, пе­реданных органам местного самоуправления федеральными законами изаконами субъектов Российской Федерации, ус­танавливается соответственнофедеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной властисубъектов Федерации.
В случаях и порядке,предусмотренных указанными за­конами и принятыми в соответствии с ними иныминорматив­ными правовыми актами Российской Федерации, осуществ­ление расходовместных бюджетов на осуществление орга­нами местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий, переданных им федеральными законами и за­конамисубъектов Российской Федерации, может регулиро­ваться нормативными правовыми актамиорганов местного самоуправления.
Важной проблемой являетсяобеспечение гарантий само­стоятельности муниципальных образований впланировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросовместного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты трудамуниципальных служа­щих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Этирасходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местныхбюджетов и дотаций на вырав­нивание бюджетной обеспеченности. Следует исключитьпри­нятие федеральными и региональными властями правовых актов, которыедиктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местногосамоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации набюджетную политику муниципалитетов возможно через пре­доставление долевыхсубсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы нареализацию пере­данных органам местного самоуправления государственныхполномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального илирегионального бюджета. Уровень госу­дарственной власти, предоставившийсубвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования.Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре рас­ходных обязательств,который должен вестись в каждом му­ниципальном образовании. Тем самым будет укрепленасамо­стоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы ихответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практическихзадач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюд­жетов,обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.
Исследовав теоретическиеаспекты формирования бюджета перейдём к практическому исследованию на примересубъекта Российской Федерации Муниципальному образованию г. Чита.

Глава 2. Формированиеи использование местного бюджета на примере г. Читы
 
2.1.Структура формирования бюджета
 
Для того, чтобы понятьотсутствие энтузиазма у Минфина РБ по отношению к рекомендациям Минфина РФ, мыдолжны прежде всего обратить взор к основным принципам экономической политикимуниципального образования г. Чита и специфике экономических, и других проблем,которые стоят перед ним. Как видно из бюджетных посланий Президента РБ, другихпрезидентских и правительственных документов, стратегические направленияэкономической политики, и соответственно бюджетной политики с начала 2004-2006гг., на наш взгляд, сводятся к следующим:
Социальная защитанаселения в условиях падения уровня жизни и облегчение адаптации его к новымбыстро меняющимся условиям жизни и работы;
Всемерная поддержкатрадиционных отраслей экономики, с целью смягчения отрицательных эффектов«шоковой терапии», целесообразность проведения которой федеральнымправительством руководство региона никогда не разделяло. В рамках индустриальнойполитики акцент делался на следующее:
Поддержка и реконструкцияпредприятий основных отраслей экономики республики: добыча и переработкаминеральных ресурсов, леса, машиностроение, сельское хозяйство. При этом такжедостигался социальный эффект. Государственные инвестиции и созданиеблагоприятных экономических и институциональных условий для развитияэкономической инфраструктуры экономики (прежде всего строительство дорог,средств связи, развитие банковской системы, ориентированной на эффективное использованиефинансовых ресурсов региона и привлечение ресурсов извне).
Большое внимание ктрадиционным отраслям и крупным предприятиям в столице Забайкалья определяется,очевидно, тем, что всего 60 предприятий дают более половины доходов бюджетагорода. Очевидно, по этой же причине, неоправданно малое внимание уделялось, понашему мнению, развитию малого и среднего бизнеса, в частности, развитиюфермерства на селе.
Таблица 1 Структурарасходов местного бюджета г. Читы в 2004 — 2006 годах (%)Функция 2004 2005 10 мес. 2006 Управление 5,1 4,8 5,4 Сельское хозяйство 2,8 1,2 0,7 Промышленность и строительство 8,5 5,8 5,5 Коммунальное хозяйство 14,6 10,5 11,9 Образование 30,0 40,5 36,8 Культура 2,8 3,1 3,1 Здравоохранение 17,1 19,6 17,8 Общественная безопасность 2,9 0,3 0,3 Связь и дороги 4,1 3,1 1,3 Социальная сфера 8,1 9,5 9,8 Поддержка нижестоящих бюджетов 1,7 0,09 0,1 Другие расходы 2,4 1,5 7,5 Всего 100 100 100
Источник: расчеты стат. управления г. Читы на 2004-2006 гг.
Таблица 1 демонстрируетраспределение расходов местного бюджетов в 2004 — 2006 годы. Видно, что околополовины доходов бюджета направлялось эти годы на поддержку промышленности исельского хозяйства, капитальное и дорожное строительство. Наряду с этим,значительную долю занимала финансовая помощь нижестоящим бюджетам: около третидоходов бюджета направлялось на эти цели в 2004 и 2006 г.г., и четверть — в2005 году. Что касается местных органов власти, то их расходы в основномнаправляются на образовательные услуги (30% в 2004 и 41% в 2005 году), и намедицинское обслуживание (17% в 2004 и 20% в 2006 году).
Другое наблюдение,которое можно сделать, анализируя данные этой таблицы — это значительныеежегодные изменения процентного соотношения отдельных статей расходов местногобюджета, что подрывает возможности местных органов власти в планированиисобственных программ развития, и организации своей деятельности на плановой ипредсказуемой основе. Последний тезис подкрепляется рисунком 1, где показанадинамика изменения структуры расходов местного бюджета г. Читы за 2004-2006г.г.
/>
/>
   2001 2002 2003 2004 20052006
Рис.1 Изменение структуры расходов местного бюджета г. Чита[2](проценты)
Другой аспект, которыйподрывает самостоятельность местных органов власти это значительныйвертикальный бюджетный дисбаланс, характерный для местных органов власти всехсубъектов РФ. Как известно, вертикальный баланс характеризует соответствиесобственных доходов расходным нуждам. Если собственные доходы в большей степенипокрываю! расходные нужды местных органов власти, то это свидетельствует означительной независимости и самостоятельности местных бюджетов. В этом случаеговорят о значительном вертикальном бюджетном балансе. И обратно, высокийбюджетный дисбаланс наблюдается, когда значительную долю совокупных доходов,необходимых для покрытия расходных нужд, составляет помощь вышестоящихбюджетов.
Из таблицы 2,показывающей структуру доходов г. Читы за 2005 год, видно, что этот регионимеет высокий вертикальный бюджетный дисбаланс. Действительно, собственныедоходы этого местного бюджета, включая и регулирующие доходы, покрыли только18,2% всех расходов, которые район понес в 2005 году. А все виды помощи измуниципального бюджета составили почти 82%. Такой высокий вертикальныйдисбаланс, безусловно, подрывает возможности Центрального района проводитьсамостоятельную местную бюджетную политику, ставя его доходы в решающуюзависимость от помощи муниципального бюджета.
Необходимо подчеркнуть,что данная картина является типичной не только для г. Читы, как муниципальногообразования с местным бюджетом, но для всех субъектов федерации, т.к. основнойпричиной ее является распределение доходных источников и расходныхобязательств, установленное в федеральном законодательстве. Так, согласнопоследнему, организация, содержание и развитие учреждений образования являетсяобязанностью местных органов власти[3]. Если обратиться ктаблице 2, видно, что расходы г, Чита только на эти цели составляет 41%бюджета, т.е. только эта статья расходов более чем вдвое превышает собственныедоходы городского бюджета, составляющие всего 18%. К этому надо добавить, что в2005 году только 7 из 62 местных бюджетов были донорами, обеспечивая около 80%всех налоговых поступлений в бюджеты всех уровней на территории Забайкалья, а остальные—реципиентами.

Таблица 2
Структура доходов ирасходов г. Чита в 2005 году (проценты)[4]Доходы Расходы Налоговые доходы: 17,7 Управление 7,3 Налог на прибыль 3,6 Правопорядок 2,2 Налог на доход физических Топливно-энергетический Лиц 4,3 комплекс 0,7 Налог с продаж 5,0 Строительство 8,5 Налоги на малый бизнес 0,6 Сельское хозяйство 6,0 Жилищно-коммунальное Налог на имущество 2,0 хозяйство 2,5 Налоги на землю и природные Дошкольное, начальное Ресурсы 2,0 и среднее образование 41,0 Прочие налоги 0,3 Учреждения культуры 4,4 Периодическая печать Неналоговые доходы 0,5 и издательства 0,9 Итого собственные доходы 18,2 Здравоохранение 13, Всего помощь из республиканского бюджета: 81,8 Социальная политика 9,7 В том числе: Дотации 36,9 Прочие расходы 3,3 Субсидии 18,5 Бюджетный дефицит -2,1 Дополнительная помощь по статье местных доходов 030203058 26,5 0,0 Всего доходов 100,0 Всего расходов 100
/>
/>
Рис 2 Подушевые доходы бюджетов местных органов государственногоуправления г. Чита в 2005 году (рублей на человека)[5]
Рисунок 2 показывает нетолько собственные доходы (доходы от местных и регулирующих налогов,неналоговые доходы), но и доходы после распределения субсидий (вторая линияснизу), доходы после распределения субсидий и дотаций (третья линия снизу), идоходы после распределения всех видов финансовой помощи, включая дополнительнуюпомощь, оказываемую по статье 03020305 бюджетной классификации Доходов(«Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсациидополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органамигосударственной власти из бюджетов субъектов Российской Федерации»).
Из этого рисунка видно,что подушевые доходы местных бюджетов до распределения помощи варьируются взначительной степени. Так, Ингодинский район г. Чита, собрал собственныхдоходов 325 рублей на человека в 2005 году, что является минимальным значениемсреди 62 бюджетов, а максимальное значение принадлежит Центральному району,собравшему в том же году 5105 рублей на человека. Как видно из рисунка 2,распределение субсидий почти не оказывает выравнивающего эффекта, что связано,очевидно, с тем, что этот вид финансовой помощи направляется на исполнениеконкретных федеральных и региональных законов, и связан с числом получателейсоответствующих благ. Заметное выравнивание в уровне бюджетной обеспеченностинаступает после распределения дотаций, цель которых как раз горизонтальноевыравнивание. В течение года распределялась также дополнительная помощь постатье 03020305, в результате которой подушевые доходы беднейшего районаподнялись до уровня 3350 рублей на человека, т.е. более чем в 10 раз.

Горизонтальноевыравнивание в г. Чита в результате распределения различных видов финансовой помощив 2005 г.
Подушевые
доходы до
распределе-
ния помощи
Подушевые
доходы
после
распределе-
ния
субсидий
Подушевые
доходы
после
распределе-
ния
субсидий и
дотаций
Подушевые
доходы
после
распределе-
ния всех
видов
помощи Минимальное 325 1263 2306 3349 значение Максимальное 5105 5269 5497 6719 значение Среднее 1679 2353 3559 4678 значение Среднеквадра тическое 0,67 0,38 0,17 0,16 отклонение
Результатыгоризонтального выравнивания в 2005 году представлены в таблице 3. Разрыв вподушевых доходах между самым бедным и самым богатым местным бюджетом, еслибрать во внимание только собственные и регулирующие доходы, составлял 1 к 16.
При этом коэффициентсреднеквадратического отклонения в собственных доходах равнялся 0,67, чтосвидетельствует о значительном горизонтальном диспаритете между местнымибюджетами.
После распределения всехвидов помощи разрыв между самым бедным и самым богатым муниципалитетамисократился до отношения 1 к 2, а среднеквадратическое отклонение уменьшилось до0,16.
Это является аргументом впользу заключения, что Администрация г. Чита проводит активную политикугоризонтального выравнивания, обеспечивая значительную степень выравниваниябюджетной обеспеченности местных органов власти.

2.2. Направленностьбюджетных стимулов местных органов государственной власти
В данном разделе мыпродолжаем анализ бюджетной политики Администрации г. Чита, фокусируя вниманиена характере бюджетных стимулов, которые создаются этой политикой для местныхорганов государственной власти. В этой связи необходимо обратить внимание намеханизм взаимодействия республиканского бюджета и местных бюджетов. Как видноиз Бюджетных Посланий Президента РФ за последние годы, основными принципамираспределения ресурсов в Чите являлись до последнего времени следующие:
— «Финансовая помощь представляетсобой сумму на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности»;
— расходные нужды местныхбюджетов, связанные с получением гражданами определенных категорий благ непосредственно(например, детские пособия), рассчитываются на основе прогнозируемого числапотребителей этих благ;
— расходные нужды местныхбюджетов, связанные с обеспечением жителей благами через различные бюджетныеучреждения (например, медицинское обслуживание, образование), рассчитываются наоснове «сложившейся сети учреждений бюджетной сферы в районах и городах ифактических нормах расходов по отдельным экономическим статьям классификациирасходов»;
— доходная часть бюджетовопределяется на основе данных Управления министерства РФ по налогам и сборам пог. Чита о фактически начисленных суммах налогов за ряд лет и прогнозируемыхразмерах налогов на следующий год.
— нормативы отчислений отфедеральных и региональных налогов и сборов определяются с учетом необходимостивозмещения минимальных расходов бюджетов районов и городов», т.е могут менятьсякаждый год.
Здесь бросаются в глазатри основных недостатка практик подобного рода, изученные в обширнойлитературе, касающейся посткоммунистических обществ:
Первое — это заинтересованностьместных органов власти в завышении показателей своих расходов и занижении своихвозможностей в мобилизации доходов, т.к. в результате этих действий они могутрассчитывать на больший размер помощи из вышестоящего бюджета;
Второе — это стремлениеувеличить размеры бюджетной инфраструктуры вне прямой связи с потребностями населенияи собственными доходными источниками, т.к. содержание объектов инфраструктурыперекладывается через систему финансовой помощи на областной и федеральный бюджет;
Третье — это отсутствиевозможности прогнозирования и планирования собственных доходов, что переводитвнимание местных администраций с задач развития экономики на своих территорияхи увеличения доходной базы, на задачу ведения успешных переговоров сфедеральными и областными органами власти о размерах финансовых потоков междуобластными и местным бюджетами.
Нельзя сказать, чторуководство г. Чита не видит этих недостатков существующей системы и непытается их решать. Более того, в последние годы высшие официальные лица Читывсе чаще говорят о необходимости увеличения эффективности местных финансов,реформирования местного самоуправления.
Однако, из анализаофициальных документов создается впечатление, что руководство в достижениицелей повышения эффективности финансов в основном полагалось до последнеговремени на административные меры, а значение бюджетных стимуловнедооценивалось, что выражается в весьма ограниченном и нерешительном ихвнедрении в практику бюджетирования.
Так, согласно разделу«Основные принципы предоставления и расчеты финансовой помощи на выравниваниеуровней социально-экономического развития бюджетов иных уровней Забайкалья на2005 год» соответствующего Проекта Закона о бюджете г. Читы на 2005 год«Стимулирование деятельности местных органов государственной власти в районах игородах и органов местного самоуправления в развитии доходной базы выражается всохранении практики закрепления за районами и городами республики на постояннойоснове нормативов отчислений от регулирующих налогов, за исключением принятияизменений нормативов распределения налогов законодательством РоссийскойФедерации».
Кроме того, в направлениисоздания положительных бюджетных стимулов планируется сохранить нормативызачисления части республиканских налогов в местные бюджеты. Эти шаги,предпринятые в последние два года, являются шагами в направлении повышенияпрогнозируемости доходов местных администраций, и, тем самым, действительносоздают определенные бюджетные стимулы для работы над увеличениемналогооблагаемой базы.
Также, с целью исключениявозможности завышения местными администрациями своих расходных нужд. Отделэкономики г. Читы провёл работу по инвентаризации объектов бюджетнойинфраструктуры города, снабдив каждый объект бюджетной инфраструктуры (школа,лечебное учреждение) паспортом, в котором указаны все натуральные расходныепотребности учреждения. Кроме того, собраны федеральные и региональныенормативные акты, регламентирующие всевозможные расходные нормативы, начиная ссоветских времен Все это позволило фин.управлению г. Читы, начиная с 2005 года,наряду с традиционным подходом, использовать также альтернативный подход оценкинормативных потребностей сети бюджетных учреждений районов и городовЗабайкалья.
Данная мера, конечно,решает проблему объективной оценки расходных нужд бюджетных учреждений, но нерешает проблему оптимизации структуры самой инфраструктуры. По последнейпроблеме есть только довольно общая формулировка в республиканскомзаконодательстве: «финансовая помощь определена с условием (курсив автора) проведениясоответствующими бюджетами мероприятий по рациональному и эффективномуиспользованию бюджетных средств, на основе проведения инвентаризации учрежденийбюджетной сети, с целью Достижения их оптимального количества». Однако это положениебольше напоминает декларацию о намерениях, элемент традиционного переговорногомеханизма формирования бюджетов, доставшийся от советских времен, так какмеханизм реализации этого условия не раскрыт в законодательстве.
При всем при том, чтофинансы не любят экспериментирования, и конечно, должны быть в достаточной мереконсервативны, новые вызовы, с которыми г. Чита столкнулась в последние годы,требуют инноваций в области внутреннего финансового хозяйства. Так, если доляконсолидированного бюджета области составляла в конце 2004 года две третидоходов, собираемых на его территории, в 2005 году эта доля составила половинумобилизуемых доходов, а в 2006 ожидается, что эта доля снизится до 37%. То естьдве трети всех доходов будет уходить в федеральный центр.
В новых условияхрасщепления доходов между г. Чита и РФ, регион особенно нуждается в увеличениисобственных доходов путем расширения налогооблагаемой базы и лучшегоадминистрирования налогов. «Основные направления бюджетной и налоговой политикиг. Чита на 2006 год» предлагают следующие меры по увеличению бюджетных доходов:
Частичная компенсация налоговыхпотерь увеличением неналоговых доходов (так, если неналоговые доходыпланируются на уровне 9% консолидированного бюджета г. Чита в 2006 году, топерспективный план на 2006 год предполагает увеличение доли неналоговых доходовдо 11,5%;
Улучшение администрированияи повышения уровня собираемости налогов, как в части поступления в бюджетнедоимок прошлых лет, так и своевременной уплаты текущих платежей.
Рис З отражает изменениянормативов отчислений от регулирующих налогов Ингодинского района в бюджет г.Читы (%)
/>
   2001 2002 2003 2004 2005
Источник: Закон г. Чита о бюджете на 2001 — 2005 г.г.
Рис 3. Динамика долейналоговых сборов, поступающих в бюджет г. Читы (%)
/>
  2001 2002 2003 2004 2005
Источник: Закон г. Читы о бюджете на 2001 — 2005 г.г.
Рис.4. Изменение ставокзачисления регулирующих налогов в бюджет г Читы (%)
/>
2001 2002 2003 2004 2005
Источник: Закон г. Читы о бюджете на 2001 — 2005 г.г.
Рис 5 Динамика долейналоговых сборов, поступающих в бюджет г Читы (%)
/>
2001 2002 2003 2004 2005
Источник: Закон г. Читы о бюджете на 2001 — 2005 г.г.
Кроме того, в частиоптимизации расходов в 2006 году предстоит провести инвентаризацию сетиучреждений и количества работающих в целях создания оптимального соотношения ихи сбалансированности расходов с доходами соответствующих бюджетов». Как видно,все эти меры по увеличению доходов и оптимизации расходов связаны садминистративными мерами и в основном опираются на административный ресурсреспубликанских, а не местных органов.
Рисунки З, 4, и 5, 6демонстрируют динамику изменения нормативов отчислений от регулирующих налоговв период с 2001 по 2005 год в местный бюджет: Местный бюджет Ингодинскогорайона, представляющий собой сельский район с населением 27 тысяч человек, нобогатый на углеводородное сырье и являющийся устойчивым донором бюджета РБ;
Местный бюджет г.Чита,который дает более половины налоговых поступлений в бюджеты всех уровней натерритории г. Читы.
На этих рисунках мы видимдинамику изменения ставок налога на прибыль, налога на доходы физических лиц,налога на имущество предприятий (рис. З, 4), а также нормативов отчислений отсборов налога на добычу углеводородного сырья, налогов на землю городов и землюсельскохозяйственного назначения (рис.3, 4), назначавшихся республиканскимизаконами о бюджете упомянутым местным бюджетам в 2001-2005 годы. Графики сочевидностью показывают, что нормативы отчислений менялись в значительныхразмерах от года к году в течение 2001-2004 г.г. Особенно сильно колебалисьнормативы отчислений от налога на прибыль, налога на доходы физических лиц иналога на добычу сырья — налогов, которые приносят наибольшие суммы доходов вконсолидированный бюджет региона, как это видно из рис.5 (налоги на добычусырья составляют основную часть налогов на минеральные ресурсы).
С другой стороны, изрис.3 и рис.4 видно, что в 2005 и в плане на 2006 год нормативы отчислений вэти местные бюджеты претерпели незначительные изменения по сравнению с 2004годом, а некоторые из них, как, например, расщепление налога на прибыль,остались без изменения. Это наблюдение подтверждает выполнение Декларации взаконах о бюджете г. Читы на 2005 год и на 2006 год о стремлениистабилизировать нормативы отчислений от федеральных налогов, и от областноедоли федеральных налогов. Сделанные наблюдения и вывод справедливы и дляостальных местных бюджетов, т.к. динамика изменений их показателей схожа сдинамикой бюджетов Ингодинского района и г.Читы, обсужденных выше.
Рис 5 Структура доходовконсолидированного бюджета г. Читы в 2005 году
/>
Источник: Расчеты на основе закона г. Читы о бюджете на 2005 год
Обзор политикимежбюджетных отношений в г. Чита, проведенный в данном разделе, позволяетсделать вывод, что действующий механизм межбюджетных отношений все последнеедесятилетие продолжал сохранять недостатки, доставшиеся ему от советскойфинансовой системы, а именно: непрозрачность, переговорный путь согласованиябюджетов при решающем слове вышестоящего бюджета, непредсказуемость длянижестоящих бюджетов размеров собственных доходов, и, как следствие всегоэтого, отсутствие стимулов развития налогооблагаемой базы на своих территориях,и более того, наличие отрицательных бюджетных стимулов — а именно, стремления завыситьрасходные нужды и занизить возможности пополнения бюджетов в переговорах среспубликанским бюджетом. Только в 2005 году наметились положительные тенденциив создании положительных бюджетных стимулов, выразившиеся в стабилизациинормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты. Администрацияг. Читы, как видно из его документов, основное внимание, до самого последнеговремени, продолжало придавать административным методам. И только в Программереформирования государственных финансов, утвержденной 13 января 2005 года,впервые говорится о необходимости формализации межбюджетных отношений, причем«за основу предполагается принять «Методические рекомендации по реформированиюмежбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации», утвержденныеМинистерством финансов Российской Федерации».
5. Анализ возможности преодоленияотрицательных бюджетных стимулов местных органов государственного управления вРБ
Безусловно, существуют различныепути создания эффективных бюджетных стимулов для местных органов власти,которые заинтересовывали бы их развивать экономику на своих территориях, исоответственно расширять налогооблагаемую базу, а также улучшатьадминистрирование и повышать собираемость налогов. Однако, поскольку даннаяработа нацелена в первую очередь на разработку практически реализуемыхрекомендаций, мы будем анализировать возможность внедрения в РБ федеральнойконцепции по развитию межбюджетных отношений, поскольку именно она, в силуспецифики государственного устройства РФ и его политических традиций, имеетшансы быть реализованной в той или иной форме в РБ. Альтернативные разработаннымв федеральном центре, пути реформирования межбюджетных отношений, как,например, китайская модель, или системы, принятые в США или Канаде, в даннойработе не рассматриваются.
Федеральная концепцияразвития межбюджетных отношений в РФ изложена в следующих документах:
Программа развитияМежбюджетного федерализма в Российской федерации на период до 2005 года,одобренная постановлением №586 Правительства РФ от 15 августа 2005 года;
Временные методические рекомендациисубъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений.Одобрены постоянно действующей при Минфине РФ Рабочей группой по реформированиюмежбюджетных отношений в Российской Федерации, протокол №5-мф от 22-23 июня2005 г.;
Пояснительная записка к«Временным методическим рекомендациям субъектам Российской Федерации порегулированию межбюджетных отношений». Документ одобрен той же рабочей группойв 2005 году.
 
2.3.Перспективы совершенствования доходности
 
Согласно Федеральномузакону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выравнивание будет осуществляться черездва обязательных фонда: 1) региональный фонд финансовой поддержки поселений; 2)региональный фонд финансо­вой поддержки муниципальных районов. Предполагает­ся,что выравнивание будет осуществляться по единой для всех муниципальныхобразований схеме. За счет бюд­жета субъекта Федерации путем предоставлениядотаций из образуемого в составе его расходов регионального фон­да финансовойподдержки поселений. Дотации из на званного фонда распределяются междубюджетами посе­лений, исходя из численности жителей поселений, в рас­чете наодного жителя и финансовых возможностей орга­нов местного самоуправления осуществлятьсвои полно­мочия по решению вопросов местного значения. Следует отмстить, чтоподушевое выравнивание бюджетной обес­печенности не учитывает различия вналоговом потенци­але муниципальных образований. Поэтому в дополнение к региональномуфонду финансовой поддержки поселе­ний предусматривается создание районныхфондов фи­нансовой поддержки поселений.
В России местные налоги исборы, которые призва­ны обеспечить финансовую самостоятельность мест­ногосамоуправления, в настоящее время составляют лишь «от 8 до 17% доходной базыместных бюджетов, формирование которой преимущественно осуществляется за счетнеподконтрольным местным властям ис­точников».
Местные налоги и сборы непокрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местногозначения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местногосамоуправления. Для укреп­ления необходимо закрепить за местными бюджетами ста­бильныеналоговые источники и делать ставку на расши­рение закрепленных за местнымибюджетами налогов и сокращение удельного веса безвозмездных перечислений избюджетов других уровней. Предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания сиспользованием фондов финансовой поддержки муниципальных образований, пе­рейтиот практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетнойвертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных нало­говпо принципу «один налог — один бюджет»[6].
В федеральном бюджете на2006 г. нашли отраже­ние цели и задачи, поставленные Правительством, которыенаправлены на достижение значительного улучшения социального положения иблагополучия работников бюджетной сферы, повышение качества предоставляемыхгосударством услуг в сфере здраво­охранения и образования; на совершенствованиераз­личных механизмов планирования и исполнения бюджета, включаябюджетирование, ориентирован­ное на результат. Бюджет включает целый ряд новыхфедеральных целевых программ, которые прошли усовершенствованную, более жесткуюпроцедуру ут­верждения.
Важная особенностьданного бюджета — усиле­ние аспекта развития, понимаемого, прежде всего, какобеспечение стабильной экономической ситуа­ции в Российской Федерации,улучшение инвести­ционного климата, создание дополнительных пред-посылокдляинвес­тиций в российскую экономику, созда­ние новых рабочих мест, подъем уровняблагосостояния рос­сийских граждан.
В 2004 г. темп приростаинвестиций был 10,5%, в прошлом году — чуть более 10%, а в этом году составитболее 11%. То есть сохраняются достаточно высокие темпы инвес­тиций, которыестанут базовой основой для будуще­го экономического роста.
Вся наша экономическаяполитика акцентирует­ся на приросте частных инвестиций, на увеличениивозможностей частного инвестора в Российской Фе­дерации. Поэтому иналогово-бюджетная политика, и денежно-кредитная политика, на которых базиру­етсябюджет, должны обеспечивать сохранение пред­сказуемых, комфортных условий длябизнеса.
Экономический рост втекущем году составит бо­лее 6%, что будет опережать средний рост мировойэкономики. Кроме того, будет обеспечено снижение темпов инфляции, и тем самым скаждым годом цены на все, особенно потребительские, товары будут бо­леедоступны.
Если задача сниженияинфляции в 2006 г. до 9% и ниже будет выполнена, достигнутый уровень инф­ляциибудет самым низким за последние 15 лет. Но на этом нельзя останавливаться,к2008 г. нужно до­вести инфляцию до 5,5%. Это — важная политичес- I кая задача,решение которой даст существенный до­полнительный стимул работе всей экономики.
Это означает, что кредитыв нашей экономике будут не по 15%, а в среднем по 7% в 2008 г. Деньги будутпредоставляться банками не на 3 года, а на 5,7, 10 лет, что обеспечитсущественное расширение объе­мов инвестиций, доступности кредита, как предпри­ятиям,так и гражданам. Будет обеспечиваться боль­шая сохранность пенсий и заработнойплаты, кото­рые получают граждане, чьи зарплата и пенсии при­растают болеемедленными темпами, чем у населе­ния, занятого в предпринимательском секторе.
В 2007 г. запланированоускорение возмещения экспортного НДС и тем самым существенное сни­жениебарьера, связанного с возмещением, с разре­шительным порядком возмещения,который дестимулирует экспортные операции.
К факторам активизацииэкономического разви­тия, несомненно, относится и увеличение инвести­ционнойсоставляющей в федеральных целевых про­граммах, принятие целого ряда новыхфедеральных целевых программ.
Одной из особенностейфедерального бюджета на 2006 г. является создание Инвестиционного фонда вобъеме 69,7 млрд. руб., средства которого должны на­правляться на реализациюкрупныхинвестиционных и инновационных проектов. За счет этого фонда в текущемгоду будут осуществляться проекты в парт­нерстве с частными инвестициями. Темсамым улуч­шится инфраструктура, прежде всего, развитых транс­портных узлов,портов и аэропортов, крупных горо­дов, других проектов в области авиации,судострое­ния, дорожного хозяйства, которые, в свою очередь, обеспечатулучшениеклимата и базу для дальнейше­го экономического роста.
Первые шаги поразграничению полномочий, зак­реплению полномочий и доходных источников в 2005году показали, что бюджетная сбалансированность субъектов Российской Федерациине уменьшилась, что позволяет и в текущем году на федеральном уров­не и науровне субъектов Российской Федерации про­вести дополнительные меры посоциальной поддер­жке и бюджетников, и различных социальных групп населения.Всё это является залогом успешного про­ведения муниципальной реформы
Кроме того, с 1 январябудет повышено денежное довольствие военнослужащих на 15%, а в рамках су­дебнойреформы, повышения независимости судей и борьбы с коррупцией в судах будетповышено содер­жание судей с 1 июля на 32%, то есть оно будет опе­режающим по сравнениюсо всем бюджетным секто­ром.
Если в результатеизменения бюджета увеличива­ются расходы, то за счет высоких цен на нефть в эко­номикувливаются дополнительные средства, кото­рые для экономики оказываются лишними,вызы­вают дополнительную инфляцию. Поэтому необхо­димо сдерживать такого родаувеличение расходов.
Сегодня прогнозсоциально-экономического раз­вития и бюджет между собой сбалансированы. Еслигосударственные расходы увеличить, значит, снова будет возникать опасностьневыполнения плана по инфляции. Поэтому дальнейшие шаги по увеличе­нию расходовмогут быть для страны критически опасными, подстегнут инфляцию в сфере так назы­ваемойнемонетарной инфляции, или изменения та­рифов государством.
Текущий год — это годпредельного уровня, год без резервов по сдерживанию инфляции. Поэтому удержатьинфляцию на запланированном уровне — не более 9% — важнейшая задача года[7].
В структуре бюджетнойсистемы субъектов Федерации выделяется новый уровень бюджетов — бюджеты городс­кихокругов и консолидированные бюджеты муниципаль­ных районов (МР), состоящие избюджетов районов и бюд­жетов поселений.
Для успешногофункционирования бюджетной сис­темы «четвертого» уровня необходимо за месяц донача­ла финансового года принять ряд нормативно-правовых актов. Особое значениеприобретают решения об уста­новлении земельного налога, налога на имущество фи­зическихлиц, единого налога на вмененный доход, а также правовые акты об использованиимуниципального имущества, так как именно эти доходы будут определять доходнуюбазу бюджетов поселений.
Закон № 120-ФЗ,законодательно закрепивший за местными бюджетами налоговые доходы, не учитываетдополнительные полномочия, переданные на муни­ципальный уровень законами131-ФЗ, 199-ФЗ, 73-ФЗ и 210-ФЗ. Осуществление новых полномочий влечет за собойувеличение расходных обязательств местных бюджетов.
Среди зачисляемых вбюджеты муниципальных обра­зований (МО) доходных источников наиболее объемнымявляется налог на доходы физических лиц, его удельный вес в общей сумменалоговых доходов бюджета Одинцов­ского МО 2006 г. составляет 42% (785 млн.руб.).
Действующее налоговоезаконодательство предусмат­ривает зачисление налога на доходы физических лиц поместу работы. В связи с этим местные бюджетные недо­получают значительныефинансовые ресурсы для развития своих территорий.
Например, более 70%работоспо­собного населения работают в г. Чите, следовательно, подоходный налогс их заработной платы зачисляется в бюджет г. Читы, а всеми соци­альнымиуслугами они пользуются, как правило, по мес­ту жительства (детские сады,школы, больницы и т.д.).
При этом социальные,имущественные налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц производят­сяпо месту проживания налогоплательщика, т.е. возврат сумм налога производится избюджета, в который он не поступал. Поэтому, на наш взгляд, необходимо в Нало­говомкодексе предусмотреть норму, устанавливающую порядок уплаты налога на доходыфизических лиц по ме­сту жительства налогоплательщика, что позволит создатьболее благоприятные условия для проживания граждан и для развития социальнойинфраструктуры МО.
Следует снова вернуться квопросу о введении про­грессивной шкалы налога на доходы физических лиц, снизивпри этом налоговую нагрузку для тех категорий граждан, доходы которых непревышают 100,0 тыс. руб. в год. В основном это работники бюджетной сферы: учи­теля,врачи, деятели науки и культуры. В то же время предлагается увеличить ставкуналога для категорий граж­дан с доходами свыше 1,0 млн. руб. в год. В ситуации,когда имеет место резкое расслоение населения по уровню дохо­дов, применениеединой ставки подоходного налога, по меньшей мере, нелогично. Ссылка на то, чтолюди с высо­кими доходами будут их скрывать, не основательна. Орга­ныфинансового контроля должны работать эффектив­но при любой шкале налога надоходы физических лиц.
Дифференцированная шкаланалогообложения позво­лит более равномерно перераспределять налоговую на­грузку,иметь целевую ориентацию на улучшение финан­сового положения большинстваграждан, ограниченных в размере доходов в силу специфики их работы, а такжеобеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от сниженияналоговой ставки поступ­лениями налога от высокодоходных категорий граждан.
Основным доходнымисточником для бюджетов по­селений является земельный налог, который с 2005 г.пол­ностью зачисляется в местные бюджеты. Этот налог в доходах бюджетовгородских и сельских поселений Один­цовского МР занимает от 30% до 60%. С 2006г. вводится новая система обложения земельным налогом. Налого­облагаемой базойявляется кадастровая стоимость зе­мельных участков. Исчисление суммы земельногонало­га будет производиться поставкам, устанавливаемым пред­ставительнымиорганами местного самоуправления.
Ранее определённаякадастровая стоимость земли не всегда отражает ее реальную стоимость сегодня.Анализ показал, что в одних населенных пунктах кадастровая стоимость земельныхучастков значительно выше их ры­ночной стоимости, а в других — ниже.
По нашему мнению, было быцелесообразно усовер­шенствовать методику кадастровой оценки земельныхучастков, периодически пересматривать оценку стоимо­сти земли, а такжепредоставить право органам местного самоуправления устанавливать ставкиземельного нало­га и индексировать налогооблагаемую базу в пределах,устанавливаемых федеральным законодательством.
Сегодня в большинстве МРи городских округов раз­меры ставок налога на имущество с высокой инвента­ризационнойстоимостью установлены на среднем уров­не или ниже. В результате местныебюджеты несут зна­чительные потери.
Для получения данногоналога в полном объеме орга­ны местного самоуправления должны провести полнуюинвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач игаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников,затем установить конкретные ставки в зависимости от инвен­таризационнойстоимости объектов налогообложения.
Существенным резервомувеличения поступлений данного налога также является активизация работы ор­гановместного самоуправления совместно с районны­ми инспекциями ФНС по снижениюнедоимки.
Закон № 139-ФЗ с 1 января2006 г. отменил льготу по налогу на имущество организаций в отношении объек­товжилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса,содержание кото­рых полностью или частично финансируется за счет средствбюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Закон субъекта РФ эту льготу также непредусмотрел, в результате муниципалитеты вынуждены платить налог на имуществожилищно-коммунального комплекса, нахо­дящегося в муниципальной собственности,который пол­ностью зачисляется в региональный бюджет. Так как уп­лата данногоналога не была запланирована в расходах местных бюджетов, то они несут большиепотери, кото­рые никем не компенсируются. Хотя в соответствии со ст.4 Закона №126-ФЗ увеличение расходов или умень­шение доходов местных бюджетов, возникшиев резуль­тате решений, принятых органами государственной вла­сти РоссийскойФедерации или субъектов РФ, компен­сируются органами, принявшими указанные решения.
Было бы целесообразновернуться к прежнему поряд­ку уплаты данного налога по месту нахождения имуще­ства,т.е. в бюджеты МР и городских округов (не менее 50%). Это могло бы укрепитьдоходную базу местных бюджетов, дать право местным органам власти предос­тавлятьльготу по данному налогу, активизировать работу местных органов власти поликвидации недоимки. Кроме того, органы местного самоуправления были бы заинте­ресованыв обновлении основных фондов предприятий, в их модернизации и своевременнойпереоценке, а, следова­тельно, оказывали бы им поддержку.
Переход на уплату единогоналога на вмененный до­ход позволил многим субъектам малого предпринима­тельствалегализовать свою деятельность, высвободить финансовые средства для расширенияи модернизации производства, повышения заработной платы. С целью увеличенияналогооблагаемой базы по ЕНВД было бы целесообразно расширить перечень видовпредпринима­тельской деятельности, подлежащих обложению данным налогом. В первуюочередь в перечень следует включить такие виды деятельности, по которымсубъекты предпри­нимательства представляют недостоверные показатели своейфинансово-хозяйственный деятельности.
Для улучшения бюджетнойобеспеченности муници­пальных образований следует транспортный налог пере­датьна местный уровень, т.к. вопросы содержания и стро­ительства транспортныхинженерных сооружений в гра­ницах поселения, МР, городского округа, заисключением дорог общего пользования федерального и регионально­го значения,являются полномочиями соответственно поселения, муниципального района,городского округа.
Существенную роль всоздании стабильной финансо­вой базы муниципальных образований играют неналого­выедоходы. В большинстве МО отсутствует единый арендодатель по земельным ресурсам,что затрудняет ведение реест­ра арендаторов земель, учет и контроль заиспользова­нием договоров аренды и, как следствие, приводит к ро­ступросроченной задолженности по арендным плате­жам за землю.
Что касается арендымуниципального имущества, то у местных органов власти гораздо большесамостоятель­ности в определении ее размера. Они самостоятельно устанавливают:базовую ставку арендной платы за 1 кв. м. (в настоящее время она составляет1450 руб. за 1 кв.м. при средне областной 900 руб. за 1 кв.м.) и корректирую­щиекоэффициенты. Причем для арендаторов, выполня­ющих социально-значимые задачи,коэффициент соци­альной значимости может уменьшаться до 0,2, а для арендаторов,нарушающих договорные обязательства, увеличиваться до 3,0. Таким образом,местные власти имеют рычаг для эффективного управления муниципаль­ным имуществом.
В то же время, существуетпрактика передачи струк­турам, финансируемым из федерального и областногобюджетов, муниципального имущества в безвозмездное пользование. Это, по своейсути, является «скрытым» финансированием федеральных и областных организа­ций.Необходимо прекратить эту практику, а имущество сдавать в аренду, что такжебудет способствовать попол­нению доходов местного бюджета.
Еще одним резервомувеличения доходов бюджета является уменьшение недоимки по арендным платежам.Существенным резервом увеличения неналоговых до­ходов местных бюджетов являетсяпредоставление зе­мельных участков гражданам и юридическим лицам ис­ключительнона основе проведения торгов (конкурсов, аукционов).
В целях мобилизацииненалоговых доходов в бюдже­ты муниципальных образований органам местного само­управленияследует постоянно проводить проверки, в том числе и выездные, по вопросампредоставления и исполь­зования земельных участков, правильности начисления иуплаты арендной платы за землю и муниципальное иму­щество, зачисления средствот аренды и продажи земель­ных участков и муниципального имущества; осуществ­ленияконтроля за передачей в субаренду земельных уча­стков и муниципального имущества.
Качественное управлениемуниципальной собствен­ностью, постоянный контроль за эффективным ее ис­пользованиемявляется серьезным резервом пополнения доходов бюджетов муниципальныхобразований.
Существенную роль вдоходах бюджетов МО играют в последнее время доходы от предпринимательской ииной, приносящей доход деятельности. В основном это доходы от платных услуг,предоставляемых населению бюджет­ными учреждениями образования,здравоохранения, куль­туры и др. В соответствии со ст. 55, 56 Закона № 131 -ФЗк соб­ственным доходам местных бюджетов относятся сред­ства самообложенияграждан, под которыми понима­ются разовые платежи граждан, осуществляемые дляре­шения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения ииспользования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходеграж­дан).
Вопросы установления ивведения средств самообло­жения относятся к компетенции представительных ор­гановпоселений, и их принятие осуществляется норма­тивно-правовыми актамипредставительного органа МО.
В качестве источниковфинансирования дополнитель­ных бюджетных расходов, возложенных на органы мест­ногосамоуправления Законом № 131- ФЗ следует рас­смотреть вопрос создания органамиместного самоуправ­ления целевых бюджетных фондов.
Проведенныепредварительные расчеты по формиро­ванию прогноза консолидированного бюджета на2007 г. показывает, что предлагаемые мероп­риятия по укреплению доходной базыМО позволяют обеспечить сбалансированность бюджетов поселений и МР в условияхвведения Закона № 131-ФЗ в предстоя­щем финансовом году в полном объеме[8].

Заключение
 
Итоги работы состоят вследующих аспектах анализа и исследования. Источниками финансовых ресурсов,находящихся в распоряжении органов государственной власти и орга­нов местногосамоуправления и направляемых на финан­сирование вмененных им полномочий,выступают вало­вой внутренний продукт, часть стоимости национального богатстваи поступления от внешнеэкономической дея­тельности.
В условиях рынкафинансовые ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления фор­мируютсяи используются в основном в форме бюджетов соответствующих уровней ивнебюджетных фондов. Часть финансовых ресурсов субъектов хозяйствования можетбыть использована на выполнение финансовых обяза­тельств перед бюджетами разныхуровней, государствен­ными внебюджетными фондами, банками, страховымиорганизациями, уплату штрафных санкций и т.п. Таким образом, основой доходногопотенциала бюд­жетов региона выступает валовой региональный продукт, частькоторого в результате распределительных и пере­распределительных процессоваккумулируется в доходах бюджетов соответствующего уровня.
Доходный потенциалрегионального (муниципально­го) бюджета характеризует возможность в рамкахтерри­тории обеспечивать расходные обязательства региональ­ных (муниципальных)органов управления доходами со­ответствующих бюджетов. Это понятие чаще всегоиспользуется в практике современного бюджетного пла­нирования. Консолидированныйдоходный потенциал бюджета региона или муниципального образования (района) оп­ределяетвозможности территорий по формированию доходов соответствующихконсолидированных бюджетов — бюджета региона и бюджета районного муниципально­гообразования. Использование понятия консолидиро­ванного доходного потенциалапозволяет оценить воз­можности генерирования доходов территориями, в составебюджетной системы которых формируются бюд­жеты разного вида (региональный,районные (городс­кие), сельские и поселковые муниципальные бюджеты) и болеерационально подойти к организации межбюджет­ных отношений в пределах вмененнойим бюджетной компетенции. К сожалению в большинстве своём анализ доходностибюджета Читинской области отражает дотационный характер региона и несостоятельность действующих властей в решении всех задач, планируемых напредстоящий период.
Совокупный доходныйпотенциал регионального бюд­жета характеризует потенциальные возможности субъек­таРФ генерировать доходы бюджетов всех уровней в рам­ках данной территории. Этопонятие в настоящее время практически не используется в бюджетной практике. Снашей точки зрения, формирование и оценка совокуп­ного доходного потенциаланеобходимо для объективной оценки степени централизации бюджетных доходов ре­гионав рамках бюджетной системы РФ, выявления воз­можностей укрепления самостоятельноститерритори­альных бюджетов за счет реформирования системы меж­бюджетногоперераспределения доходов.
Выбор направленийразвития и реализации доходного потенциала территорий во многом определяетсяприори­тетами структурных составляющих бюджетных доходов. Бюджетнаяклассификация РФ определяет три основные группы: собственно доходы,безвозмездные перечисления, доходы от предпринимательской и иной приносящей до­ходдеятельности. В первую группу включаются 19 под­групп: различные виды налогов иналоговых платежей, доходы от использования имущества, находящегося в го­сударственнойи муниципальной собственности, доходы от оказания платных услуг, продажиматериальных и не­материальных активов, штрафы, санкции, возмещение ущерба ит.п. Во вторую группу входят безвозмездные пе­речисления от нерезидентов, отдругих бюджетов бюджет­ной системы РФ, от государственных и негосударствен­ныхорганизаций и др. В составе третьей группы различают доходы и безвозмездныепоступления от собственности и иной приносящей доход деятельности, рыночныепрода­жи товаров и услуг и т.д. Чаще всего потенциальные воз­можностиувеличения тех или иных видов поступлений в бюджеты рассматриваются применительнок первой и третьей группе, поскольку они в большей степени про­гнозируемы.
Анализ доходов муниципальногобюд­жета г. Читы свидетельствует о том, что в настоящее время в его структурепреобладают налоговые доходы, доходы от ис­пользования имущества, находящегосяв государственной и муниципальной собственности, и от оказания платных услуг,безвозмездные перечисления из вышестоящих бюд­жетов в форме дотаций, субсидий ицелевых субвенций. В целях укрепления самостоятельности территори­альныхбюджетов особое значение приобретает понятие собственных доходных источников.Бюджетный кодекс РФ в современной трактовке к числу собственных отно­сит нетолько налоговые и неналоговые доходы, зачисля­емые в соответствующие бюджеты,но и основную массу безвозмездных перечислений муниципальным бюджетам. Даннаяпозиция основана на точке зрения ряда ученых по вопросу о собственностибюджетных средств в части перераспределяемых между уровнями бюджетов (длявыравнивания уровней бюджетной обеспеченности). Я не согласна с такой постановкойвопроса, поскольку соб­ственные средства объективно не могут и не должны пер­манентно(ежегодно) изменяться в зависимости от ряда субъективных факторов: численностипостоянного на­селения, оценки налогового потенциала территории, структуры бюджетныхрасходов и т.п.
Моя тчка зрения наопределение налогового по­тенциала региона заключается в целостном двуединомрассмотрении данной категории. Первый аспект базиру­ется на предположении обоптимальности и целесооб­разности использования всех экономических ресурсоврегиона. С позиции региональных экономических ресур­сов налоговый потенциалопределяется как максималь­но возможный объём финансовых ресурсов, которыйможет быть мобилизован в системе национального хо­зяйства региона черезналогообложение при оптималь­ном и обоснованном использовании каждого из имею­щихсяресурсов региона.
Согласно второму аспектуследует исходить из возможностей действующей налоговой системы мобили­зоватьимеющиеся ресурсы в бюджетную систему госу­дарства. С этих позиций налоговыйпотенциал трактуется как возможность ресурсной базы региона приносить ре­альныедоходы в бюджетную систему государства в виде налогов и сборов, исчисленных вусловиях действующего законодательства, с учётом сложившихся условий исполь­зованиявсех налоговых источников, фактически вовле­чённых в общественное производство.Реализация того или иного подхода к определению налогового потенциала для целейего оценки зависит от круга поставленных задач. Так, первый аспект решаетстратегические задачи долгосрочного планирования и реформирования налоговойсистемы с целью улучшения финансово-экономической ситуации государства в целом;второй же более целесообразен для определения места того или иного региона вэкономике государства, меж­бюджетного выравнивания асимметрии в развитии реги­онов,оценки деятельности налоговых органов отдель­ных территорий и краткосрочногопланирования нало­говых поступлений в бюджетную систему государства.
Таким образом, доходныйпотенциал бюджетов тер­риторий определяется не только с позиции наличия тогоили иного объемы финансовых ресурсов, которые могут быть аккумулированы всоответствующем бюджете, но и с позиции создания реальных предпосылок для егонаи­более полной реализации в контексте концептуальных и программных основтерриториального развития. Большое внимание бюджетированию в своём посланииуделил Президент РФ[9].
Бюджетная политика должнаформироваться ис­ходя из необходимости улучшения качества жизни населения,создания условий для обеспечения пози­тивных структурных изменений в экономикеи со­циальной сфере, решения проблем макроэкономи­ческой сбалансированности,повышения эффектив­ности и прозрачности управления общественными финансами.
Последовательное снижениетемпов инфляции должно оставаться в центре внимания Правительства РоссийскойФедерации. Акцент в антиинфляцион­ных мерах должен быть перенесен с подавленияуже возникших инфляционных всплесков на устранение причин, обуславливающихсохранение относитель­но высокой инфляции.

Библиография
 
Нормативные акты
 
1.  Конституция Российской Федерации
2.  Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998г. №145-ФЗ
3.  Федеральный закон от 31 июля 1998 г.№ 147-ФЗ «О вве­дении в действие части первой Налогового кодекса Российс­койФедерации».
4.  Федеральный закон от 11 января 1995г. № 4-ФЗ «О Счет­ной палате Российской Федерации».
5.  Федеральный законот 18.12.2006 N 233-ФЗ«О Внесенииизменений в федеральный закон»О бюджетной классификации Российс­койФедерации"
6.  Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации».
7.  Постановление Правительства РФ от 13августа 1997 г. № 1003 «Об утверждении программы сокращения дефицитафедерального бюджета на 1998-2000 годы».
8.  Постановление Правительства РФ от 15августа 2001 г. 584 «О программе развития бюджетного федерализма вРоссийской Федерации на период до 2005 года».
9.  Бюджетное послание Президента РФФедеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года
10.  Постановление областной Думы № 201 от21.06.2006 г. Закон Читинской области № 819-ЗЧО. Об исполнении областногобюджета за 2005 г.
11.  Проект Закона Читинской области. Обобластном бюджете на 2007 г.// Забайкальский рабочий. № 202-203. 2006 г. от16.10.2006 г.

Учебная литература
 
12.  Андреев А. Г. Современные проблемывзаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1.
13.  Баларбны В. И. Налоговое право:теория, практика, спо­ры. М.: Книжный мир, 2000.
14.  Баранова К. К. Бюджетный федерализм иместное само­управление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.
15.  Бетин О. И. Бюджетный федерализм вРоссии, пробле­мы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999.
16.  Биръоков А. Г. К оценке бюджетнойобеспеченности ре­гионов // Финансы. 2001. № 11.
17.  Бутов В. И., Игнатов В. Н., Кетова Н.П. Основы региональ­ной экономики М.: Книжный дом: «Университет»;Ростов н/Д: Изд. центр «Мир Т», 2000.
18.  Бюджетная система России: Учебник длявузов / Под ред. проф. Г. В. Поляка. М.: ЮНИТИ, 1999.
19.  Бюджетная система России: Учебник /Под ред. М. В. Рома­новского. М.: Юрайт, 1999.
20.  Бюджетный федерализм: проблемы,теории, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических иссле­дований,2001.
21.  Годин A.M., Максимова Н.С., ПодпоринаИ.В. Бюджетная система РФ. – М.: Дашков и К, 2006. – 568 с.
22.  Годин A.M., Подпорина И. В. Бюджет ибюджетная систе­ма Российской Федерации. 2-е изд. М.: ИТК «Дашков и К°», 2002.
23.  Государственные и территориальныефинансы / Под ред. Л. И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.
24.  Игудин А. Г. Проблемы укреплениядоходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. 12. С. 15—17.
25.  Петров В. А. Основные направлениябюджетной политики до 2001 г. // Финансы. 1998. № 5.
26.  Улюкаев А. Государственные финансы ирегиональное развитие // Вопросы экономики. 1998. № 3.
27.  Федеральный бюджет и регионы: опытанализа финансовых потоков/ Моск. Центр Восток-Запад. – М.: Диалог-МГУ, 2004. –235 с.