Зарубежныйопыт работы с кадрами государственного управления
Концептуальные основы кадровойработы
В большинстве зарубежных стран требования к кадровой политикевырабатываются на государственном уровне.
По мнению иностранных специалистов, к основным целям кадровой политикиследует отнести:
· использованиекадров в соответствии с их квалификацией;
· обеспечениеравновесия общих и специальных знаний в процессе подготовки специалистов кслужебной деятельности;
· стимулированиевысокопродуктивной деятельности служащих в процессе выполнения служебныхфункций;
· тщательность приотборе кандидатов на различные виды профессиональной деятельности;
· обеспечениеравенства шансов при продвижении по службе независимо от социального положенияработников.
В большинстве стран, как показывает анализ зарубежной литературы, штатына государственной службе комплектуются на основе оценки профессиональных,деловых качеств кандидатов. К числу таких качеств обычно относятся опыт работы,образование и квалификация, черты характера и те свойства личности, которыеимеют отношение к предстоящей деятельности. В ряде стран узаконены принципыотбора лиц на государственную службу. В США это:
· наборкомпетентных лиц из соответствующих кадровых источников с учетомпредставительства всех слоев населения;
· набор и продвижениена основе оценки соответствующих способностей, знаний и квалификации порезультатам беспристрастного и открытого конкурса, гарантирующего всем равныевозможности;
· предоставлениельгот при поступлении на службу для ветеранов, женщин, представителейнациональных меньшинств.
Учитываются и некоторые другие особенности лиц, поступающих нагосударственную службу (гражданство, возраст, степень профессионализма).
Составной частью кадровой политики зарубежных стран является «политикакарьеры», т.е. выдвижение кадров на вышестоящие должности.
В последние годы в зарубежных странах складывается динамичная системаротации кадров. Она позволяет осуществлять перестановку кадров внутригосударственной службы и за ее пределами. Данная система дополняет и обогащает практикувыдвижения кадров, способствует их профессиональному и служебному росту. Взарубежной литературе отмечается, что в настоящее время мобильность кадровнедостаточна, хотя она является обогащающим фактором и явно необходима. Изразных видов мобильности: вертикальной, горизонтальной, функциональной,предпочтение отдается последней (должностной). О том, как осуществляетсяпринцип мобильности в кадровой политике, дает представление японский опыт.Карьера новобранца в министерстве Японии начинается с его стажировки вправлении данного ведомства. Первые четыре года стажер вращается по кругу,побывав за это время во всех главных и ведущих управления министерства. Онизучает на практике функции управлений, устанавливает знакомство с чиновникамии служащими, что дает возможность новичку составить общее представление оработе министерства, установить полезные деловые контакты с сослуживцами. Напятом году, когда стажеру уже 27-28 лет, он отправляется на 2 года напериферию, в одно из управлений министерства в префектуре. Затем его возвращаютв центральный аппарат и присваивают чин вице-директора. Теперь он практикуетсяв поддержании связей своего министерства с другими ведомствами, в разработкепроектов решений и т.п. Как уже сформировавшегося чиновника через 2-3 года еговновь направляют на периферию. После двух лет второго хождения, когда чиновникууже 33-34 года, он возвращается в центральный аппарат, на этот раз в одном издвух чинов: старшего вице-директора или советника. В течение года успешнойработы в министерстве ему присваивается чин директора, затем генеральногодиректора. В этом чине он становится руководителем управления. Вершина карьеры– постоянный заместитель министра.
Кроме функциональной (должностной) во многих странах широко используютсядругие виды мобильности. Во Франции существуют еще два вида движениякадров: географический и между секторами государственной службы. Первый видпозволяет гармонизировать приток кадров в северные и южные районы страны, авторой – обеспечивает перемещение служащих в другие структурные подразделениядля приобретения нового служебного опыта, более интересной и содержательнойработы. В ряде стран (Дания, Канада и др.) разработаны правительственныепрограммы перемещения кадров. По мнению специалистов, политика мобильностиисключает застой в движении кадров и дает возможность в максимальной степенииспользовать их опыт, навыки, творческие возможности в интересах службы.
Под влиянием кадровой политики и сложившейся в государственной службеиерархической системы состав государственных служащих дифференцируется, а,следовательно, и специализируется на выполнении различного рода управленческихи других служебных функций. В США выделяется четыре категориигосударственных служащих: политические исполнители – это высокопоставленныеслужащие, судьба которых тесно связана с политической элитой страны. Ониприсутствуют на всех уровнях управления, где сложилась практика политическогоназначения на ответственные управленческие посты. На федеральном уровне этоминистры и их заместители. На местном уровне это городские или окружныеуправляющие, назначаемые на должность выборными должностными лицами – мэрамиили органами – городскими советами. Со сменой проигравшей на выборахполитической партии изменяется в определенной пропорции и состав политическихисполнителей.
Ответственные чиновники – это карьерные государственные служащие,как правило, руководители больших подразделений государственных учреждений(управлений, департаментов, отделов) или руководители правительственных иливедомственных программ. Их прямой служебной функцией является организационнаяработа, специалисты – служащие, обладающие высокой квалификацией, подкрепленнойдипломом, часто эти люди имеют степень бакалавра по государственному управлениюили бизнесу, государственные служащие низового звена, представляющие кадровуюоснову государственных учреждений. Именно они имеют непосредственный контакт склиентами и в силу своего положения являются для них олицетворениемгосударственной власти. Примерно такая классификация государственных служащихсуществует и в других странах. В ФРГ федеральные чиновники делятся начиновников нижнего, среднего, повышенного и высшего ранга. Во Франциигосударственные служащие подразделяются на категории А, В, С и Д. КатегорияА – высшая категория государственных служащих; категория В объединяетисполнителей; С и Д – вспомогательный персонал. Исходя из существующей иерархиигосударственной службы в странах Запада, осуществляется и политика в сфересоциальной и правовой защиты государственных служащих. Она является важнымфактором обеспечения потребностей, прав и свобод граждан, находящихся нагосударственной службе. Правовой статус государственных служащихустанавливается, как правило, законами, подкрепленными соответствующимиразделами административного права и внутриведомственными инструкциями. Крометого, в странах континентальной Европы права и обязанности государственныхслужащих декларируются соответствующими органами ЕС. Так, Постоянная комиссияЕС, занимающаяся региональными и местными административными органами, принялаДекларацию основных принципов кадровой политики, которая является своеобразнымориентиром в работе со всеми категориями государственных служащих. В Декларацииизложены права и обязанности государственных служащих, порядок прохожденияслужбы, ответственность за ее организацию региональных и местных органовуправления, в соответствии с Декларацией служащие могут пользоваться всемизакрепленными в Европейской социальной хартии правами, включая право наобъединение, свободное участие в профсоюзной деятельности, право на забастовкуи т. д. Но и обязанности они должны выполнять добросовестно, со всейответственностью подходя к выполнению профессионального и служебного долга.Кроме того, по сравнению с лицами наемного труда в частном секторе они имеютряд социально важных льгот. К особенностям положения государственных служащихможно отнести: соблюдение принципа пожизненного найма без учета результатовработы или потребностей, автоматическое повышение заработной платы всоответствии с выслугой лет работы, сравнимость оплаты труда государственныхслужащих с оплатой в частном секторе и т.д.
В ходе реформирования государственной службы западных стран в 70-80-х гг.предпринимались попытки несколько урезать привилегии государственных служащих, поставив,прежде всего, уровень оплаты их труда в зависимость от результатов работы.Однако эта практика не нашла повсеместного применения, она мало коснуласьнаиболее высоко оплачиваемых чиновников, деятельность которых связана свыработкой общих рекомендаций нижестоящим звеньям, что вообще слабо поддаетсякакому-либо измерению. В большей степени правительствам западных стран удалосьрешить проблему создания конкурентной среды в системе государственной службы,что побуждает служащих к более эффективной и результативной работе.
Таковы общие концептуальные основы кадровой политики зарубежныхгосударств, направленной на повышение эффективности использования кадровогопотенциала.
В кадровой политике зарубежных государств важное место занимают вопросы,связанные с повышением уровня образования кадров. Во многих странах созданастройная система подготовки кадров для государственной службы. Примеромв этом отношении может служить Франция, где система подготовки и повышенияквалификации служащих включает в себя ряд звеньев.
Университетская подготовка. В университетах, юридических и политическихинститутах готовятся служащие для работы в государственных учреждениях. Ониполучают фундаментальную общую теоретическую подготовку, приобретаютспециализацию в области государственного управления и затем занимают достаточновысокие посты в министерствах и ведомствах, а также в органах региональногоуправления.
Подготовка кадров специализированными институтами. К ним относятсяНациональная школа администрации, инженерно-технические институты и т.д. Всегово Франции для подготовки государственных служащих насчитывается около 70институтов. Вся эта система обеспечивает подготовку, переподготовку и повышениеквалификации кадров применительно к потребностям высших органов управления иконкретных ведомств.
Подготовка без отрыва от производства представляет собой традиционный видученичества, который каждый служащий проходит в контакте с руководством итоварищами по работе. Формами такой подготовки выступают: обмен опытом,изучение передовых приемов труда, совершенствование познаний и приобретениенавыков непосредственно в ходе исполнения служебных обязанностей. Во Францииговорят: мэры учатся своему делу, непосредственно занимаясь им.
Подготовка путем стажировки осуществляется в ходе работы на конкретнойдолжности по определенной программе под руководством опытных специалистов. Цельтакой формы обучения – подготовка стажера к выполнению своих будущих функций.Стажировка – неотъемлемый элемент вузовского образования. Но стажировку могут периодическипроходить и государственные служащие, желающие приобрести новые знания и опытслужебной деятельности.
Непрерывная подготовка складывается из упорной самостоятельной работыслужащего, использования свободного времени для повышения квалификации. Таковыосновные звенья системы подготовки и повышения квалификации кадров во Франции.
В большинстве стран повышение квалификации кадров осуществляется накурсовой основе. В США центры подготовки административной элиты созданы прикрупных университетах, в качестве таковых выступают Школа имени Дж. Кеннеди,Флетчеровская школа права и др.
В зарубежных вузах осуществляется, как правило, универсальная подготовкаслушателей, рассчитанная на специалистов широкого профиля. Каждый вузопределяет свой набор дисциплин, необходимых для подготовки специалистов.Обычно изучаются такие предметы как философия, политэкономия, политология,право, теория систем, социальная теория, коммуникационная теория,организационная теория, этика, кадровое управление, управление сферой культуры,бюджет, финансы и т.д.
В последние 10-15 лет понятие «человеческие ресурсы» все большеутверждается вместо понятий «кадры», «трудовые ресурсы»; соответственно,функциональные службы, которые традиционно именовались «отделы кадров»,получают название «отделы человеческих ресурсов». Эти изменения отражаютпереосмысление роли и места человека на производстве в духе идей школы«человеческих отношений».
Некоторые специалисты не без основания считают, что термин «управлениечеловеческими ресурсами» акцентирует внимание на стратегическом аспекте решенияпроблемы, а понятие «управление персоналом» в большей мере характеризуетоперативную работу с кадрами, и в этом своем значении оно практически являетсясинонимом термина «кадровый менеджмент». Конечно, эти терминологическиетонкости не следует абсолютизировать: никакая, даже самая замечательнаястратегия не может быть реализована без оперативной работы, а оперативнаядеятельность, в свою очередь, предполагает, в конечном счете, приоритетностьстратегии.
В настоящее время существуют три наиболее развитые системы кадровогоменеджмента, добившиеся в последние десятилетия наибольших результатов. Это – американскаясистема, основой которой выступает индивидуализм как главный механизмсоциальной связи американцев; японская система, построенная наколлективизме и признании авторитета групповых ценностей над индивидуальными; западноевропейскаясистема, сочетающая основные черты как американской, так и японской систем.
Указанные системы имеют много общего: каждая из них делает упор наактивизацию человеческого фактора (но использует при этом различные формы иметоды) и постоянные инновации. В то же время эти системы имеют своиособенности, обусловленные спецификой развития этих стран.
Кадры в системе государственногоуправления
государственный кадр персонал профориентация
Кадровый менеджмент включает в себя следующие взаимосвязанные направлениядеятельности: набор (отбор) персонала, профориентацию и социальную адаптациюслужащих, определение размеров заработной платы и системы льгот, обучениеработников, карьерное передвижение, оценку работы служб управления персоналом идр.
Набор (отбор) персонала. Штат государственных служащих за рубежом комплектуетсяпреимущественно на основе принципа пожизненного найма. Штатные профессиональныеработники принимаются на работ на весь период трудовой деятельности, чтообеспечивает им стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне.
В отношении возраста и условий выхода на пенсию существует различнаяпрактика. В ряде стран оговаривается пенсионный возраст, в других(Великобритания) – требование ухода на пенсию может быть предъявлено лишь приналичии медицинских показаний о невозможности продолжать работу.
Существуют два пути набора персонала: внешний (за счет лиц извнеорганизации) и внутренний (за счет собственных работников).
Положительная сторона первого пути состоит в том, что в организациипоявляются новые люди с новыми идеями. Отрицательная же сторона – в том, чтотребуется длительный этап адаптации новых работников в организации, где самновичок вначале может проявить себя не с лучшей стороны.
Во Франции, например, 2/3 руководящих должностей государственной службызаполняются исключительно за счет внутриведомственных конкурсов. Здесьисключается привлечение руководящих кадров «извне», кроме как на младшиедолжности. Так же обстоят дела и в Германии.
Предварительный отбор кандидатов для работы в органах власти и ихструктурах в Германии происходит, как правило, на конкурсной основе. Согласноподанным заявлениям каждый кандидат выдерживает испытание исходя изрекомендаций и личностных характеристик. Затем конкурс проводится анонимно.Кандидаты, выигравшие конкурс, направляются на учебу по какой-либо конкретнойспециальности: финансы, строительство, коммунальное хозяйство, здравоохранение,культура и т.д. После этого чиновник приходит на работу классным специалистом,причем пожизненно. Увольнение их до пенсионного возраста возможно лишь в одномслучае – если чиновник будет уличен во взяточничестве или ином поступке,недопустимом для государственного функционера. В этих случаях увольнениенеотвратимо, и средства массовой информации всегда начеку.
Основанием для приема на государственную службу в Японии являетсясоответствие кандидата квалификационным требованиям по специальным знаниям инавыкам в сфере администрации. Для оценки способностей кандидата существуетсистема экзаменов и оценки его квалификации и опыта.
Первичное назначение на государственную службу осуществляется на основеконкурсных экзаменов или в отдельных случаях на основе собеседований и оценкиспособностей кандидата. Экзамены предусматривают оценку, квалификации иисполнительности, медицинское обследование. По закону к экзаменам должныдопускаться все лица (японцы) на равных условиях и должна быть обеспеченадостаточная гласность при их проведении.
Имена и баллы тех, кто успешно прошел экзамены, вписываются всвидетельство о праве на назначение на государственную службу в точномсоответствии с результатами экзаменов. Срок действия этого свидетельства – одингод.
Правом назначения на должность наделены главы министерств и ведомств,которые могут делегировать эти права другим высокопоставленным чиновникамвнутри своих министерств и ведомств. Право временного снятия с должности,восстановления в должности, увольнения и отставки, как и право наложениядисциплинарных взысканий, принадлежит лицу, назначившему того или иногочиновника на должность. Эти права регулируются определенными правилами. Так,никто не может быть назначен на должность, если он не отвечает требованиямЗакона о государственных служащих. Когда тот или иной человек вновь назначенили повышен в должности, то он не менее шести месяцев работает в должностиусловно. В этот период впервые принятый на службу не обладает статусом,гарантированным для государственных служащих.
В США каждое ведомство, объявляя конкурс на замещение вакансий,определяет особые требования, которым должен соответствовать кандидат на ту илииную должность. В число этих требований входит знание не только теорииуправления, права и т. д., но и особенно того предмета, которым предстоитзаниматься государственному служащему. При отборе на работу кандидаты проходяттестирование на профессиональную пригодность. Оно позволяет с известнойвероятностью определить уровень развития у индивида необходимых навыков,знаний, личностных характеристик и т. д.
Своеобразным тестом на честность, например, является широко используемыйв США прибор, регистрирующий изменения в дыхании, кровяном давлении, пульсе,реакции кожи и фиксирующий эти изменения на бумаге. Речь идет о полиграфе,называемом иногда детектором лжи. Человеку, к которому подключен полиграф,задают различные вопросы: нейтральные, чтобы выявить его нормальное состояние,затем очень острые, чтобы зарегистрировать ответ, сделанный под давлением.
Первоначально полиграф создавался для полицейской работы, но теперь он вбольшей степени используется для проверки данных и других служащих. Егоиспользование обходится значительно дешевле других методов проверки. Однако дляработы с полиграфом нужны квалифицированные специалисты, но с его помощью можнопроверить не всех служащих. Некоторым очень легко солгать, обмануть и полиграф,другие, напротив, очень эмоционально реагируют на простые вопросы и выглядят наприборе лжецами.
По французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постояннуюдолжность, которое включено в штат и получило ранг в иерархии административныхорганов, служб или административных учреждений государства. Первое условиеозначает, что данная должность создана на постоянной основе. Второе условие – этоакт, по которому административный орган вводит служащего в штат государственнойслужбы, наделяя его званием, рангом. Введение в штат дает положение, и служащийокончательно входит в административную иерархию до конца своей профессиональнойжизни. Получение ранга – это первый этап в карьере чиновника.
Таким образом, отбор на основе строгих критериев профессиональной иэтической пригодности позволяет государственным служащим успешно выполнять своипрофессиональные обязанности.
Профориентация и социальная адаптация служащих. Необходимость профориентации исоциальной адаптации служащих вызывается отсутствием у новичков должногомастерства, чувством их дискомфортности в незнакомом месте. Поэтомупринципиальные цели профориентации состоят в том, чтобы уменьшить стартовыеиздержки и дать возможность новому служащему быстрее достичь общих стандартоввыполнения работ, снизить чувство неопределенности, быстрее достичь чувстваудовлетворенности работой. Профориентация нужна и для того, чтобы быстреесделать труд новичка как можно более производительным.
Профориентация и социальная адаптация служащих вначале происходят вовремя прохождения испытательного срока приема на работу. Он существует почти вовсех странах. Его продолжительность обычно колеблется в пределах одного-двухлет. На протяжении этого срока претендент исполняет свои должностныеобязанности, но еще не зачисляется в штат постоянных сотрудников, чтопроисходит лишь по итогам аттестации.
В США имеются центры профориентации не только при государственныхслужбах, но и при колледжах и университетах, а также частные центрыпрофориентации.
В Великобритании главным координатором в вопросах профориентации являетсяслужба занятости молодежи, состоящая из 4 тысяч консультантов и их помощников.Во Франции этой работой занимается Министерство образования, руководящеенациональной службой информации.
В рамках системы профессиональной ориентации во Франции регулярнопереиздаются «Словарь профессий», «Справочник профессий» и «Справочник наиболеетребуемых профессий». В них содержатся подробные описания нескольких тысячспециальностей, их особенностей, требований, предъявляемых к работнику,сведения о величине заработной платы и т. д. В этих изданиях перечислены ипрофессии государственных служащих.
Социальная адаптация служащих требует достаточно длительного времени, иболюбой государственных служащий – это личность, которая должна вобрать в себягрупповые ценности и нормы поведения.
Определение размеров заработной платы и системы льгот. В США основным видом стимулированиягосударственных служащих является денежное. Как правило, оно состоит из двухчастей: заработной платы, выплачиваемой за выполненную работу, и дополнительныхльгот. Кроме того, существует целая система моральных стимулов.
Минимальная заработная плата устанавливается с учетом среднего уровняоплаты в частном секторе. Разрыв в уровне оплаты служащих высших и низшихразрядов варьируется в спектре 1:7 – 1:12 в разных странах.
Продолжительный стаж работы поощряется увеличением длительностиоплачиваемого отпуска (дополнительная неделя за 10 лет службы). Дополнительныедни отпуска или премиальные выплачиваются также за сверхурочную работу.Используются и другие подходы к мотивации государственных служащих. Это можетбыть гибкий график рабочего времени, дающий им право распоряжаться частьюсвоего рабочего времени, но не в ущерб делу; торжественное вручение премии иценных подарков отличившимся и т. д.
С учетом разного восприятия ценности дополнительных льгот разнымислужащими используется «система вознаграждения по принципу кафетерия», т. е.чиновник сам выбирает в установленных пределах тот пакет льгот, которыйпредставляет для него наибольший интерес. Одна из основных задач здесь – создатьпобудительные стимулы для человека, при которых у него возникает желаниеработать так, чтобы содействовать достижению целей организации.
Обучение работников имеет огромное значение для нормальногофункционирования и развития власти. Государство только тогда может стабильно,компетентно и профессионально выполнять свои функции, когда сформируетстабильный, компетентный и профессиональный корпус государственных служащих.Кадры во все времена решали и решают все. Главное для них – высокийпрофессионализм.
Немецкие чиновники, например, учатся всегда. Их учеба начинается еще допоступления на государственную службу. Согласно федеральному закону очиновниках, претендент на государственную службу должен пройти предварительнуюспециальную подготовку. Форма и продолжительность ее устанавливаются сообразнослужебной иерархии. Для службы на низшем уровне, имеющем вспомогательный техническийхарактер, необходимо иметь за плечами успешно оконченную народную школу иподготовительную службу. Для среднего уровня нужен документ об окончании той женародной школы, но требуются еще и служебная подготовка в течение одного года,а также сдача специального экзамена на занятие должности. Служба на уровнеповышенного звена требует от кандидатов окончания средней школы, специальнойподготовки в течение трех лет и сдачи экзамена, который подтвердил бы степеньовладения кандидатом определенными должностными функциями. И, наконец, навысший уровень (по численности это около 3% всего чиновничьего корпуса)допускаются специалисты с высшим образованием, сдавшие первый государственныйэкзамен, а затем после двухлетней подготовительной службы – второйгосударственный экзамен.
Достаточно насыщенный, напряженный учебный курс, строгий экзамен еще дозамещения должности (а при сроке в 2-3 года это равносильно получению ещеодного образования) отнюдь не гарантируют чиновнику беззаботного бытия и послеее занятия. Темп жизни высок. Объем информации, необходимой чиновнику длявыполнения его обязанностей, расширяется. В то же время эта информация быстроустаревает, ее надо обновлять. Специалисты считают, что знания, полученные вшколе или вузе, достаточны лишь на первые 3-5 лет работы, после чего требуетсяпереподготовка. Поэтому, чтобы удержаться на уровне предъявляемых требований,следует постоянно пополнять свои знания, совершенствовать навыки. Это относитсяне только к тем, кто собирается занять вакантное место. Без такого постоянногосамосовершенствования можно потерять и то место, которое занимаешь, если непройдешь очередную аттестацию.
Существует целая система подготовки и переподготовки чиновников.Например, во Франции действует 240 управленческих учебных заведений. Самымпрестижным из них является Национальная школа администрации, задача которой – обеспечитьподготовку государственных функционеров высшего эшелона. Подготовкаруководителей среднего звена и муниципальных органов власти осуществляется вПолитехнической школе и в региональных институтах государственного управления,дающих диплом о высшем образовании.
Во Франции сложилась и практика стажировок для государственных служащих вдругих (смежных) ведомствах с целью изучения их работы, прохождениякраткосрочных курсов повышения квалификации с отрывом и без отрыва от основнойработы, специальных курсов, связанных с подготовкой к сдаче экзамена наочередную должность.
Чтобы выйти на общегосударственную орбиту, в США кандидату необходимопройти долгий ряд ступеней практической деятельности и учебы. Прежде чемгражданин займет заметный пост, он пройдет шлифовку в престижном университете,загранкомандировках, стажировках в министерствах, аппаратах партии, конгресса ит.д. В результате формируется высококвалифицированный чиновник, отвечающийинтересам правящих кругов своего общества.
На первые и вторые роли государственных служащих в США котируются лица,имеющие ученую степень доктора или магистра. Лица, имеющие высшее образование,могут претендовать на должности среднего уровня управления.
Следует отметить, что подготовка управленческих кадров требует большихзатрат времени и финансовых расходов (так, например, год обучения в США помагистерской программе стоит 15 тыс. долл. на одного человека).
Для стимулирования служащих к постоянному повышению своей квалификации вСША применяются следующие меры: моральное воздействие (создание в средеработников «учебного климата», атмосферы не только полезности и важности учебы,но и настойчивой необходимости постоянного совершенствования знаний);административные меры – создание условий «нетерпимости» к нежелающим учиться(отказ от повышения их в должности и т.д.); законодательные меры–лицензирование на 3-5 лет с последующей аттестацией. Одновременногосударственные служащие США имеют право на информацию о внутриведомственныхвакансиях и конкурсах на их замещение, возможностях повышения уровняобразования, порядке прохождения переквалификации и т. д.
Карьерное передвижение, т. е. продвижение по службе. Оно по своимхарактерным чертам напоминает армейскую службу. Так, во всех странах в рамкахгосударственной службы создана сложная иерархическая система. В США, например,установлены 18 квалификационных разрядов: 17-18-й разряды квалифицируются каквысшее (политическое) звено управления, 16-й – высшее руководящее звеночиновников. 15-13-й – среднее звено, 12-1-й – основной штат, включающий рабочихи служащих, вспомогательный персонал.
Традиционно успешной в Америке считается вертикальная карьера (когдаслужащего повышают в должности «вверх»). При этом ставка делается на яркуюличность, способную изменить организацию в лучшую сторону.
Обязательными условиями занятия очередной административной должностиявляются сдача соответствующих экзаменов, прохождение конкурса и ежегодныхаттестаций. При аттестации учитываются повышение профессионального уровня икомпетентности, организаторские способности и моральные качества претендента.
Существует определенный набор организаторских качеств, которым долженсоответствовать служащий, претендующий на соответствующие разряды. Это:
· целеустремленность– умение поставить четкую и ясную цель и стремиться к ее достижению;
· гибкость –способность реально оценивать обстоятельства, адаптироваться к ним;
· работоспособность– способность длительно выполнять работу с высокой эффективностью;
· дисциплинированность– подчинение установленному порядку, умение налаживать и поддерживатьдисциплину в коллективе.
При аттестации государственных служащих учитываются и нравственныекачества претендента. Например, в США существует этический кодексгосударственных служащих, в соответствии с которым чиновник обязан:
· защищатьКонституцию, законы США и решения правительственных органов и никогда не участвоватьв их нарушении и не уклоняться от их исполнения;
· выдаватьполноценную дневную работу за полновесную дневную оплату;
· никогда недискриминировать одних путем предоставления другим особых льгот или привилегийза вознаграждение или без него;
· никогда непринимать для себя или членов своей семьи никаких благ или преимуществ приобстоятельствах, которые могут быть созданы определенными людьми для оказаниявлияния на исполнение государственных обязанностей;
· не давать никакихличных обещаний, связанных с обязанностями по службе;
· никогда неиспользовать информацию, полученную конфиденциально во время выполненияслужебных обязанностей, как средство извлечения личной выгоды.
В соответствии с уровнем профессиональной подготовки, организаторских инравственных качеств служащим присваивается очередной квалификационный разряд.
Карьера японского служащего чаще носит горизонтальный характер (когда,например, управленец среднего звена через каждые 4-5 лет перемещается в другиеотделы, занимая равные по прежнему статусу должности). Она начинается,например, со стажировки в определенном министерстве. Первые четыре года он«вращается по кругу», поработав за это время во всех главных и ведущихуправлениях министерства. За эти годы он изучает на практике все ведущиедолжности в министерстве. Это позволяет улучшить систему горизонтальных связеймежду отделами и службами, готовить управленцев, ориентированных во всехобластях деятельности, улучшать моральный климат в коллективе.
В Германии вопросы карьеры, роста социальной значимости государственныхслужащих связаны также с решением задач непрерывного профессиональногоразвития. Здесь не реже, чем раз в пять лет, проводится аттестация работниковгосударственной службы. По шестибальной шкале, аттестуемые оцениваются по следующимпризнакам:
· сообразительность(способность быстро и дифференцирование воспринимать основную суть дела);
· мыслительные иоценочные способности (анализировать проблемы и делать выводы);
· специальныезнания (их широта и глубина);
· готовность к труду(в том числе к выполнению задач, не входящих в компетенцию работника);
· адаптивность(способность приспосабливаться к новой ситуации или новому подходу решениязадач);
· организационныеспособности (к рациональному планированию и организации выполняемой работы);
· личная инициатива(готовность и способность выявлять проблемы и пути их решения по собственнойинициативе);
· способностьпринимать решения и реализовывать их (в том числе готовность отстаивать своипланы, несмотря на внешнее сопротивление);
· умение вестипереговоры (включая способность приспосабливаться к партнеру и. убедительноаргументировать свои мысли);
· качество труда(пригодность результатов труда к использованию, в том числе тщательность,надежность, рациональность, экономичность);
· интенсивность(темп труда в заданное время);
· способность квыражению своих мыслей письменно и устно (в том числе перед большойаудиторией);
· способностьвыдерживать большие нагрузки и поведение в таких условиях;
· способностьруководить (в том числе к постановке целей, мотивации, организации и контролю);
· стиль общения (сначальниками и подчиненными, коллегами);
· стиль общения сдругими гражданами (отзывчивость, коммуникабельность).
Планирование и управление карьерой в Германии осуществляется специалистамикадровых подразделений (служб, отделов управления персоналом) при обязательномучастии руководителя, которому непосредственно подчинены данные работники. Впроцедурах и технологиях управления персоналом особая организующая,регламентирующая и воспитательная роль отводится регулярным (один раз вполгода) индивидуальным собеседованиям руководителя со всеми непосредственноему подчиненными работниками.
Цель собеседования: оценка работы, определение задач на очередной период,рассмотрение возможностей должностного роста, определение объективнойпотребности в повышении квалификации. Результаты собеседования фиксируются вспециальном документе (который можно назвать, например, «паспорт карьерыработника»). Первое собеседование должно быть связано с определениемпринципиальных, наиболее значимых, желаемых и возможных карьерных изменений нанекоторую перспективу (скажем, от 2-3 до 5 лет), последующие собеседованияобязательно выполняют наряду с другими и «мониторинговую» функцию (отслеживаниереализации запланированных изменений).
Паспорт карьеры сопровождает работника все время, в течение которого онработает в данной организации.
Проведение кадровой политики является одним из ключевых направлений работпо формированию эффективной государственной службы.
Анализ опыта работы с кадрами зарубежных стран позволяет выделить целыйряд проблем, над которыми работают специалисты. Проблемы нормативно-правового иинформационного обеспечения государственной службы можно рассматривать какинструмент проведения кадровой политики, однако эти проблемы также не являютсяпредметом исследования при проведении кадровой политики. Вместе с тем необходимучет нормативно-правовых и информационных аспектов.
К основным проблемам проведения кадровой политики отнесены:
· разработка концептуальныхоснов кадровой политики (кадровые доктрины и концепции) в органахгосударственной службы;
· методологиианализа (мониторинга) кадрового потенциала и параметров кадровой статистики;
· методикипрогнозирования потребностей в кадрах государственной службы;
· отработка формсовершенствования кадрового состава органов государственной власти (прием иотбор кадров, продвижение по службе, высвобождение кадров);
· координацияработы кадровых служб;
· формированиеметодов оценки персонала государственной службы;
· отработка формстимулирования (материального и морального);
· деятельностикадров государственной службы;
· порядкапрохождения государственной службы;
· функций, прав иобязанностей (компетенции) государственного служащего;
· формированиетребований к претендентам на должности государственных служащих в органахгосударственной службы;
· разработкапроцедур (механизма) и критериев отбора лиц. впервые поступающих нагосударственную служб} в органы государственной службы;
· отработка порядказамещения должностей государственных служащих на конкурсной основе;
· взаимосвязипроцесса продвижения по службе с профессиональным обучением (повышениемквалификации и переподготовкой);
· анализ работыфедеральных органов государственной власти по переподготовке и повышениюквалификации кадров;
· координация работучебных заведений, занимающихся подготовкой, переподготовкой и повышениемквалификации государственных служащих (в том числе порядок их создания илицензирования программ обучения);
· разработкасистемы непрерывного обучения государственных служащих (определениепотребностей в обучении, отбор на обучение, основания и мотивация направленияна обучение, определение направлений обучения, оценка эффективности обучения порезультатам практической деятельности);
· организацияобучения государственных служащих различных должностных категорий;
· разработкапринципов организации и финансирования обучения государственных служащих нафедеральном и региональном уровне;
· разработкапоказателей численности и объемов на подготовку, переподготовку и повышениеквалификации;
· организациястажировки государственного служащего;
· разработкапрограмм обучения и их научно-методической экспертизы, системы управленияуровнем квалификации педагогических кадров в учебных заведениях;
· организациянаучно-исследовательских работ в области государственной службы;
· разработкаметодики формирования квалификационных характеристик и профессиограммгосударственных служащих, систем проведения аттестаций и квалификационныхэкзаменов;
· формированиесистемы объективных характеристик профессиональной деятельности (уровнейкомпетентности и профессионализма) должностного лица; ограничений и социальныхгарантий, связанных с государственной службой;
· проведениеранжирования должностей государственных служащих (в том числе формированиепринципов, регламентация, выявление правовых, материальных и организационныхследствий ранжирования);
· разработкаклассификационных стандартов государственных должностей;
· учет кадровогопотенциала и резерва кадров государственной службы;
· ведение системысоциального обеспечения государственного служащего (увольнение, выход вотставку, выход в резерв, пенсионное) обеспечение).
Перечень перечисленных проблем является ориентировочным. Условно их можнообобщить по следующим классам:
· организацияподбора и расстановки кадров;
· прохождениегосударственной службы;
· определениекритериев отбора кадров и уровней их профессионализма;
· организацияпереподготовки и повышения кадров;
· координация работкадровых служб и учебных заведений, занимающихся переподготовкой и повышениемквалификации кадров;
· проблемыметодологического характера.
Для решения данных проблем необходимо создать механизм реализациикадровых решений в соответствующих организационных структурах государственнойвласти федерального и регионального уровней.
Следует отметить, что решение вышеперечисленных проблем требует крупныхматериально-технических и финансовых затрат. Кроме того, проведениесбалансированной кадровой политики и оперативное отслеживание кадровой ситуациив стране настоятельно требуют проведения аналитических исследований, экспертиз,разработки аналитических справок и докладов, формирования проектовнормативно-правовых актов. Причем управленческие действия должны сводиться кподготовке и реализации крупных решений, требующих оперативного проведенияорганизационных мер и привлечения ресурсов (материально-технических, трудовых,финансовых, информационных).
Особое место в этом процессе занимает информатизация. Она обеспечиваетсоздание необходимого механизма реализации кадровых решений в соответствующихорганизационных структурах государственной власти на базе применения комплексасредств автоматизации, использования автоматизированных банков данных,математических методов и моделей. Отсутствие или слабое оснащение этимианалитическими средствами затруднит поиск правильных кадровых решений.
Направления повышенияэффективности деятельности государственной администрации
Проблема эффективности управления государством в целом и государственнойадминистрации в частности является очень значимой.
Для создания максимально эффективной государственной администрацииважнейшим элементом является система рекрутирования и подготовки кадров.Государственные службы разных стран отличаются еще и в зависимости от того, накакие умения и навыки делается акцент при отборе сотрудников. Возникаетдилемма: доверить управление узкому специалисту или научить относительнонеспециалиста, компенсирующего широтой кругозора недостаток специальных знаний.В Англии «доминирует устоявшееся в течение долгого времени представление о том,что бюрократ должен быть широко образован». Таким образом, управлениепредставляется как искусство принимать решения, рожденное интеллектом и опытомадминистрирования. Поэтому при наборе в государственную службу Англиипредпочтение отдается выпускникам престижных университетов с гуманитарнымобразованием.
В Германии существует система, в которой, при относительно не высокихтребованиях для кандидатов на место в государственной службе, действует сетьобразования для молодых администраторов, где они изучают основы управления,делопроизводства и т. д. Поэтому недостаток жестких экзаменов компенсируетсятем, что государство само обучает и готовит администратора с необходимыми знаниямии навыками.
Опыт создания разветвленной и хорошо отработанной системы рекрутированияи подготовки кадров для государственной службы может быть очень полезен дляРеспублики Беларусь. Знающий и эффективно работающий государственный аппаратсможет справиться с принципиально новыми задачами, встающими перед страной напороге XXI в., а также сделает расходы бюджета на свое содержание максимальнооправданными. Для этого необходимо создать четкую систему рекрутированиякадров, в которой, думается, в разумной пропорции могли бы сочетаться набор лицс широким гуманитарным образованием и набор специалистов в различных областях.Такая система могла бы в значительной мере нивелировать недостатки обоихакцентов в подборе сотрудников. Непременным элементом в этом вопросе должнастать система образования администраторов без отрыва от трудовой деятельности.Система образования должна дать отечественным администраторам все современныезнания и навыки в управленческой, экспертной, коммуникационной и других сферах.Нестандартные задачи, стоящие перед всеми странами мира в конце XX в., требуютнестандартных решений. А прийти к таковым можно только на основе обладаниявсеми современными знаниями и передовыми технологиями управления.
Создание систем подбора и подготовки администраторов, соединивших в себевесь лучший и подходящий к местным условиям опыт, позволит выполнить крупныезадачи и осуществить заметный прорыв в области управления. Такие системы немогут существовать в отрыве от состояния других подсистем общества. Они испытываютих влияние на себе, но и сами способны позитивно влиять на развитиегосударства.
Важным элементом, от которого зависит подбор и подготовка государственныхслужащих, является уровень подготовки и практики в области права изаконодательства. Например, в Японии главной кузницей кадров для пополнениярядов государственных служащих является факультет права Токийскогоуниверситета. Большое значение подобная практика и подготовка имеют и дляклассической европейской бюрократии, например в Германии, или Франции. Хотяважность правовых знаний и навыков несколько снизилась, начиная с XIX в.,бюрократы с такой подготовкой по-прежнему составляют значительную частьгосударственных служащих. Аналогично многие члены парламентов развитых странимеют юридическое образование.
Относительно рекрутированния государственных служащих стоит такжезаметить, что, несмотря на различия в системах отбора, социальная основавысшего слоя государственной администрации далека от того, чтобы представлятьвсе общество. Типичный государственный служащий – это дипломированныйспециалист, выросший в городе, в семье, принадлежащей к среднему или высшемуклассу, самостоятельно и активно участвующий в общественной жизни. Многие изэтих качеств относятся и к политическим деятелям, но в меньшей степени.
Особую важность сегодня приобретает проблема контроля над деятельностьюгосударственного аппарата. Большинство современных исследователей считают, чторешение проблемы администрации находится не в бесполезных попытках не допуститьадминистраторов к принятию решений, а, скорее, в обеспечении ответственности заих деятельность в этом процессе. В этом случае, правда, ключевое слово«ответственность» используется политологами в двух основных смыслах:ответственность как соответствие профессиональному кодексу и ответственностьперед избранными должностными лицами. (В свою очередь все избранные лицаответственны перед избирателями).
В первом случае, ряд политологов (Карл Фридрих) считают, что политическуюответственность администраторов нельзя исчерпать формальной ответственностьюофициальным лицам. Фридрих полагает, что необходимо сделать ставку на«функциональную» или профессиональную ответственность, т.е. отбирать и готовитьгосударственных венных чиновников, способных придерживаться в своей деятельностивнутренних профессиональных стандартов и профессионального кодекса чести.
Во втором случае исследователи (Чарльз Хайнеман) полагают, что хотяответственность администраторов – прекрасная вещь, но современноегосударственное управление должно создавать систему ответственностиадминистраторов перед избранными официальными лицами. Только таким образомможно установить действенный общественный контроль над административнойполитикой. «Правительство обладает огромной властью в обществе, и большинстводействий правительства осуществляется через бюрократию. Эти люди могут принестикак пользу, так и ущерб. Наша концепция демократии требует, чтобы бюрократияподчинялась и контролировалась избранными органами власти и должностнымилицами, обеспечивающими осуществление общественного блага».
Система контроля за деятельностью государственной администрацииобязательно должна включать политическое руководство исполнительной власти,действенный парламентский контроль, создание системы обмбудсменов инеформальные формы контроля, включающие общественный контроль и созданиепрофессионального кодекса для служащих государственной администрации.
Одним из способов повышения эффективности государственной администрациимогла бы стать проявившаяся в последнее время в ряде стран тенденцияделегирования части задач государственного управления и администрированиягосударством независимым или полунезависимым агентствам. Эта тенденция набираетсилу во многих странах Западной Европы. Например, в Швеции, где большинствогосударственных служащих не работают непосредственно в министерствах, которые вбольшинстве своем становятся небольшими планирующими органами. Палаты иагентства, обрабатывающие большинство ежедневной корреспонденции, пользуютсязначительной автономией. Хотя несколько палат и агентств стандартизировали своиштаты и регламенты, большинство набирает людей на работу по собственномуусмотрению.
Вообще Швеция распространяет у себя многие нововведения в областигосударственного управления. Почти все эти нововведения направлены на то,чтобы, с одной стороны, лучше контролировать администрацию и максимальноизбежать недостатков бюрократического способа управления, а с другой – наснижение затрат и повышение эффективности администрации. И действительно, такимспособом разрушается непробиваемость единой бюрократической машины (или, покрайней мере, ставится под сомнение). Министерство распределяет бюджетныесредства, выделенные на выполнение простейших административных функций, несвязанных с государственным регулированием и властным принятием решений, средиряда агентств устраивая конкурс. Это позволяет отобрать агентства, предлагающиелучший вариант оказания услуг. К тому же, если агентство, выигравшее конкурс,не справится со своими задачами или потребует увеличения финансирования, то конкурсможет и должен быть проведен вновь. Причем конкурс проводится периодически(даже если нет нареканий и претензий). Министерство (и государство в его лице)предстает здесь и как контролирующий извне орган. Автоматически борьба засокращение расходов, уменьшение штатов и улучшение качества работы становитсяпроблемой уже того агентства, которое выигрывает конкурс. Это же будетпротиводействовать застою, так как агентству необходимо будет постоянносовершенствовать свою работу во всех аспектах. Граждане же, сталкиваясь с такимагентством, смогли бы более эффективно бороться с бюрократизмом, так как ихжалобы в министерство могли бы привести к проверке и ревизии (не говоря уже обисках в суд). Вряд ли все подобные разбирательства нужны были бы агентству. Ирезультат повышения эффективности государственной администрации не замедлил бысказаться. Этот опыт мог бы оказаться очень полезным для Республики Беларуськак с экономической, так и с организационной точек зрения.
В итоге можно констатировать, что краеугольными камнями повышенияэффективности государственной администрации должны быть:
1. Система подбора иподготовки кадров.
2. Система контролядеятельности государственной администрации.
3. Переструктурированиегосударственной администрации и перераспределение функций междугосударственными органами и независимыми агентствами.
Создание и осуществление программы действий по этим направлениям,подкрепленное соответствующими пакетами нормативных актов, позволили быповысить эффективность работы государственной администрации в РеспубликеБеларусь.
Самое главное здесь – правильно выбрать стратегию развития и определитьхарактер службы высших руководителей. Возможно использование несколькихконцепций: стратегии на основе концепции элиты, предполагающей формированиеобособленной группы высших администраторов, обладающих определенными качествамии университетским образованием; модели на базе политической ответственности,когда назначение и деятельность высших служащих проходит под строгимполитическим контролем; концепции менеджмента, ориентированной на формированиегруппы государственных менеджеров, способных эффективно управлять программами иработой государственных служб страны.