Анализ содержания и направлений осуществления полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти

/>Введение
Для нашей страны проблема государственного управления в настоящеевремя является одной из самых актуальных. В процессе реформированиягосударства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективныйуправленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы иметоды их деятельности.
Одним из важных вопросов реформирования государственногоуправления является оптимизация структуры органов исполнительной власти. Системаи структура органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с1992 по 2005 г. изменялась неоднократно, с периодичностью один раз в 2–4года. Происходит процесс интенсивного изменения системы и структуры органовисполнительной власти субъектов РФ, их деятельность и взаимодействие сфедеральными органами исполнительной власти, разграничение полномочий ипредметов ведения между ними.
Правовойстатус Президента России исследован в науке достаточно основательно. Однако насовременном этапе развития страны возникает необходимость выявить сущностныехарактеристики института президента.
Среди русских дореволюционных ученых, занимавшихся данным вопросом, можно выделить А.Д. Градовского, А.М. Гурвича, Н.М. Коркунова, П.И. Розенталя. В советский период президентство рассматривалось как классовый институт буржуазного государства, поэтому его изучение считалось неактуальным для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма.
Введение поста Президента СССР обусловило необходимость изучения этой новой государственной должности, что нашло свое отражение в работах В. Ганюшкина, Е.Л. Кузнецова, Б.М. Лазарева, Ю.И. Скуратова, М.А. Шафира. Однако активное исследование данного вопроса российскими авторами началось после учреждения института президентства в России, в особенности – после конституционной реформы 1993 года.
Особый интерес представляют исследования различных параметров президентства в Российской Федерации: соотношение института президентства и системы правления – И.Д. Хутинаев; эволюция института президентства – С.А. Авакьян, Л.А. Окуньков; полномочия Президента в отношении других государственных органов – Э. Ожиганов, Ю. Скуратов, Президент в системе разделения властей – В. Радченко. Появился ряд работ, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках – Б.Н. Кувалдин, В.Е. Чиркин, Г.А. Шмавонян.
Актуальность выбранной темы состоит втом, что я рассматриваю институт Президентства и его полномочия в сфереисполнительной власти.
Объект дипломной работы – Конституционно-правовойинститут Президента РФ.
Предмет – общественныеотношения, возникающие в связи с осуществлением исполнения в сфереисполнительной власти Президентом РФ.
Цель работы – комплексныйанализ содержания и направлений осуществления полномочий Президента РФ в сфереисполнительной власти
Задачаминастоящего исследования являются рассмотрение процесса становления и развитияинститута Президента в РФ, анализ правового статуса Президента РФ, рассмотрениеклассификации полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти, выявлениеактуальных проблемы взаимодействия Президента РФ и органов исполнительнойвласти и определить пути их решения.
полномочие президент исполнительный власть
 
/>1. Становлениеи развитие института президента в Российской Федерации
Термин «президент»происходит от латинского языка и означает председатель, старший членсовещательного места. Президентство – это должность, звание, председательство.Само же понятие «президент» в литературе трактуется как выборный главагосударства, а институт Президента – это властный институт, то естьсовокупность властных полномочий Президента в сфере государственногоуправления.
Институт Президента давноизвестен мировой государственно-правовой практике – он насчитывает более 200лет. Впервые его научно обосновали в США. Здесь в 1788 году должностьПрезидента была закреплена на конституционном уровне. В начале XIX века примеруСоединенных Штатов последовали, прежде всего, страны Латинской Америки, которыеучредили пост Президента. В Европе впервые это было сделано в 1848 году в двухгосударствах – во Франции и в Швейцарии. Наибольшее распространение институтПрезидента получил в XX веке. После Первой мировой войны этот пост учреждаетсяв таких европейских странах, как Австрия, Польша, Чехословакия.
Несмотря на значительныйопыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельностиинститута Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует специальногоадминистративно-правового исследования. При этом не следует забывать, что,несмотря на относительную новизну (этот государственный институт существует вРоссийской Федерации с мая 1991 года), особенность состоит в том, что егоразвитие происходило в специфических условиях становления государства,находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политическогоустройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализеистории рассматриваемого государственно-правового явления.

/>1.1. Исторические аспекты возникновения и развития института президентаРф
До февраля 1917 года нашастрана представляла собой монархию, власть которого (монарха) закреплялась взаконодательстве. Так, «Толкование» к артикулу 20-му Воинского устава 1716 годаустанавливало: «Его величество есть самовластный монарх, который никому насвете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет своигосударства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнениюуправлять».
Вместе с тем следуетотметить, что в монархической России предлагались конституционные проекты,практические решения, связанные с учреждением в стране поста Президента. Ониоказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитиегосударственно-правовых институтов в России. К такого рода проектам относится,например, проект Конституции, который был подготовлен крупнейшимгосударственным деятелем П.А. Столыпиным. Процедура введения постаПрезидента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проектаКонституции, созданной из специалистов в области государственного права подпредседательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в1917 году. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть, доустановления основных законов, возлагалась на временного Президента. Онизбирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под егонадзором и при содействии Совета министров. В научной литературе отмечается, чтотакая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражаетстремление к сильной власти и установлению диктатуры. Идею введенияреспубликанской формы правления и учреждения поста Президента в Россиивыдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечалинеобходимость ограничения власти Президента, подчинения ее закону, и, преждевсего, Конституции.
В последнее пятнадцатилетиепрошлого столетия наблюдается тенденция к практическому введению постаПрезидента.
В Российской Федерацииглавой исполнительной власти, по замыслу авторов проекта Конституции, долженбыл быть Президент, избираемый прямыми всеобщими выборами, а так жеПравительство, ответственное перед Парламентом. В необходимости учрежденияпоста Президента Российской Федерации, избираемого демократическим путем, уавторов первого проекта Конституции России сомнений не было. Спор шел вокругдвух точек зрения, связанных с определением статуса Президента: суть первойсводилась к идее сильного Парламента и недопущению чрезмерного усиленияисполнительной власти, возглавляемой Президентом.
Согласно второй точкезрения, Президент, избираемый всенародно и наделяемый «весомыми полномочиями»,соседствует с Правительством, формируемым на основе парламентского большинства.Сторонники этой позиции особо оговаривали, что для России неприемлемасевероамериканская модель президентуры, ибо она, с характерным для нее сильнымПрезидентом, содержит элементы нестабильности и, в конечном итоге, способнапривести к конституционному кризису или может периодически их вызывать.
Верховный Совет РоссийскойФедерации для учреждения поста Президента России пошел по другому, болеедемократическому пути в отличие от избрания Президента высшим законодательныморганом страны.
В связи с принятием Закона РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Обизменении наименования государства Российская Советская ФедеративнаяСоциалистическая Республика» и с внесением соответствующих изменений вКонституцию РСФСР Президент РСФСР стал называться Президентом РФ.
Особое значение правовые акты Президента приобрели на втором этапестановления указа как источника права. Это связано с тем, что Президент РФ вцелях разрешения кризиса власти в стране прервал осуществление законодательной,распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и ВерховногоСовета РФ. И до начала работы нового российского парламента принял на себясоответствующие полномочия. 21 сентября 1993 г. был издан Указ ПрезидентаРФ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которымбыли прекращены полномочия избранных народом депутатов.
Таким образом, президентский Указ перечеркнул действующуюКонституцию РСФСР, Закон о Президенте РСФСР, в ст. 6 которого говорилось,что полномочия Президента не могут быть использованы для роспуска либоприостановления деятельности любых законно избранных органов государственнойвласти, нарушены основополагающие принципы демократии. В результате посредствомиздания данного Указа был совершен государственный переворот.
После прекращения существования Съезда народных депутатов иВерховного Совета РФ Президент РФ издает Указ от 7 октября 1993 г. №1598 «Оправовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы вРоссийской Федерации». В п. 2 Указа устанавливалось, что правовое регулированиепо отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФвопросам, совпадавшим с вопросами, «предусмотренными Постановлением №1831–1,осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов» Президентом РФ.
Таким образом, данным нормативным Указом Президента РФ произошлозакрепление нормативности указов Президента РФ в российском праве. Правовоерегулирование Президентом РФ указанных вопросов носило временный характер иосуществлялось до 25 декабря 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФвсенародным голосованием.
В ходе третьего этапа конституционной реформы в РФ роль правовыхактов Президента РФ существенно изменилась по своему содержанию и объему.
В настоящее время указ Президента РФ представляет собой внешнююформу выражения правовых норм. Правовой основой для издания указов ПрезидентаРФ является Конституция РФ и федеральные законы. В ст. 90 Конституции РФуказывается на подзаконный характер президентских актов управления – они недолжны противоречить Конституции РФ и законам.
Конституция РФ 1993 г. (ст. 80) закрепила новый статусПрезидента РФ, подчеркивающий его ответственность непосредственно переднародом, так как он выполняет функции гаранта Конституции РФ, прав и свободчеловека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета,независимости и государственной целостности страны, согласованногофункционирования органов государственной власти. Президент России из высшегодолжностного лица и главы исполнительной власти в государстве стал его главой.Поэтому в связи с изменением статуса Президента РФ издаваемые им правовые актыявляются актами главы государства по вопросам его компетенции, определенной вКонституции РФ.
Президент РФ, являясь главой государства, наделен широкимифункциями, которые позволяют обеспечивать согласованное функционирование ивзаимодействие органов государственной власти. По характеру своих функцийПрезидент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей, но в своейдеятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебнойвластями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установленыв Конституции РФ 1993 г. (ст. ст. 80, 83, 84, 85, 89, 102, 115, 117).Исходные начала правовой природы и юридической силы правовых актов ПрезидентаРФ определяются Конституцией РФ, сформулировавшей критерии соотношенияфедеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90Конституции РФ). Согласно этому положению должна строиться политика изданияправовых актов.
Таким образом, введение постаПрезидента в Российской Федерации стало следствием, в целом, весьмапрогрессивных демократических процессов в российском обществе и в егополитической системе. Оно отразило объективный процесс трансформацииполитической власти из системы партийных органов и организаций в системугосударственных органов и организаций, включая институт Президента.
Следовательно, можноконстатировать, что развитие института Президента неразрывно связано сразвитием государственности и укреплением всей системы государственной власти вРоссийской Федерации.
Наблюдается стабильноенаучное внимание к Президенту Российской Федерации как к субъекту не толькоконституционного, но и административного права. В общих и специальныхисследованиях по административному праву эту тему затрагивали А.Б. Агапов,Д.Н. Бахрах, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, В.В. Полянский, М.С. Студеникина,Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и другие ученые.
Научный интерес к даннойпроблеме обусловлен тем, что полномочия Президента Российской Федерации связаныс реализацией функций, прежде всего, в сфере исполнительной власти.
Между тем, нет единодушия воценке роли Президента Российской Федерации в сфере реализации исполнительнойвласти. Так, Д.Н. Бахрах полагает, что существуют основания относитьнормы, конкретизирующие полномочия главы государства и формы их осуществления,к конституционно-правовым, так же, как и контроль, осуществляемый структурнымиподразделениями Администрации Президента России.
Статус Президента РоссийскойФедерации многогранен, сложен и достаточно динамичен. В отличие от предыдущейКонституции России, в которой содержалось прямое упоминание о Президенте как о«главе исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституцияизбежала прямого закрепления за Президентом этого статуса. Однако, сказанное неозначает ослабления взаимодействия между институтом Президента и исполнительнойвластью страны. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в КонституциюРоссийской Федерации, значительно расширил возможности Президента по контролюнад деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственныхиз них напрямую подчинен главе государства (например, «силовые» министерства).
Возникает вопрос, каксоотносится институт Президента и исполнительная власть в России. По данномуповоду существует многообразие различных точек зрения, которые сводятся, восновном, к двум подходам, а точнее: является ли Президент Российской Федерациифактическим главой исполнительной власти или же он имеет особое положение всистеме государственной власти в целом?
Анализ полномочий ПрезидентаРоссийской Федерации, предоставленных ему действующим законодательством,позволяет утверждать, что они характерны именно для главы исполнительнойвласти. К этому выводу склоняет и нечеткость конституционного положения ПравительстваРоссийской Федерации, и его Председателя. Формула Конституции России о том, чтоПравительство нашей страны «осуществляет» исполнительную власть, а егоПредседатель «определяет основные направления деятельности ПравительстваРоссийской Федерации и организует его работу» (статьи 110, 113 КонституцииРоссийской Федерации), не позволяет судить о том, ограничивается лиисполнительная властная деятельность Правительством Российской Федерации и егоПредседателем или же к ней непосредственно относится и Президент РоссийскойФедерации. Однако об этом можно достаточно определенно судить по другим статьямКонституции России, определяющим функции и полномочия Президента.
Действуя в рамкахКонституции Российской Федерации в качестве главы государства, Президент, темне менее, больше внимания уделяет вопросам, относящимся к компетенции органовисполнительной власти. Наглядна роль Президента России в качестве должностноголица, фактически управомоченного руководить исполнительной властью в сферекадровой политики. Так Президенту Российской Федерации принадлежит фактическирешающее слово при формировании федерального Правительства, члены которогоназначаются и освобождаются его указами: назначение на должность и освобождениеот должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министровпроизводится по предложению Председателя Правительства Президентом РоссийскойФедерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение оботставке Правительства Российской Федерации.
Глава государства наделенэффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства, одним изважнейших элементов которого является его право председательствовать назаседаниях этого органа.
О нераздельности институтаПрезидента с исполнительной властью свидетельствует порядок временногозамещения должности Президента России. «Во всех случаях, когда ПрезидентРоссийской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временноисполняет Председатель Правительства Российской Федерации» (пункт 3 статьи 92Конституции Российской Федерации). Обращает на себя внимание императивностьформулы «во всех случаях». Следовательно, только Председателю Правительствамогут быть временно, но с определенными ограничениями, переданы полномочияПрезидента.
Значительным дополнением кконтролю над исполнительными органами служит право Президента на отменупостановлений и распоряжений Правительства (пункт 3 статьи 115 КонституцииРоссийской Федерации). Возможность осуществления контроля, даже нараспорядительном уровне, позволяет Президенту Российской Федерации отслеживатьдеятельность исполнительных органов в ходе практической реализации проводимогоим курса.
Следует особо подчеркнуть,что, безусловно, наряду с Правительством, Президент является носителемконституционных полномочий исполнительной власти. Принятие решений по всемотнесенным к ведению исполнительной власти вопросам Конституция доверяет именноПрезиденту. Эта ситуация, конечно, не исключает, а, наоборот, с учетом ростазначимости и повышения объемов управляющей деятельности Президента,предполагает, что глава государства в значительной мере делегирует своиполномочия «подчиненным» ему звеньям исполнительной власти.
Что касается второгоподхода, то его положения сводятся к тезису о том, что Президент занимаетособое положение в системе организации государственной власти страны.
Часть 1 статьи 11Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственную власть вРоссии осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание(Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации(без указания на федеральные министерства, службы и агентства); суды РоссийскойФедерации.
Не вдаваясь в анализ данногоположения с точки зрения юридической техники, отметим, что ветвейгосударственной власти три, а «субъектов» этой власти четыре. Можнопредположить, что к одной из них отнесены сразу два субъекта. Однакопротиворечие логически следует и из содержания других положений Конституции.
В соответствии со статьей 94Конституции РФ, законодательным органом России является Федеральное собрание.Согласно статье 110 Конституции РФ, исполнительную власть осуществляетПравительство Российской Федерации. Согласно частям 1 и 2 статьи 118Конституции РФ, судебная власть в Российской Федерации осуществляется судамипосредством конституционного, гражданского, административного и уголовногосудопроизводства.
Президент РоссийскойФедерации Конституцией ни к одной из ветвей власти не отнесен. Причем, согласностатье 80 Конституции РФ, он не только является главой государства, представляяРоссийскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, но и: являетсягарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры поохране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственнойцелостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействиеорганов государственной власти; определяет основные направления внутренней ивнешней политики страны.
Даже из формально-правовогоанализа конституционных норм следует, что место Президента в системе органовгосударственной власти особое. Он не просто не отнесен ни к одной из ветвейвласти, но, являясь главой государства, обеспечивает согласованноефункционирование и взаимодействие всех органов государственной власти.
Президент осуществляет собственноенормотворчество посредствам указов, причем в Конституции отсутствует какое-либоуказание на то, что акты Президента должны издаваться «во исполнение» законов.На основании своего «особого» статуса Президент фактически оказывает решающеевоздействие на деятельность одной из ветвей власти – исполнительной, а такжевыстраивает собственную, президентскую властную «вертикаль».
Также нужно сказать о том,что Президент обладает специфическими качествами, в своей совокупностивыделяющими его из числа других органов государственной власти именно как главугосударства. Во-первых, конституционно установлена особая процедура вступленияПрезидента Российской Федерации в должность – принесение присяги.
Во-вторых, введены символыпрезидентской власти – штандарт (флаг), Знак Президента Российской Федерации испециально изготовленный единственный экземпляр официального текста КонституцииРоссийской Федерации.
В-третьих, КонституцияРоссийской Федерации содержит гарантии против возможных злоупотреблений виспользовании власти Президентом. Предусмотрены, в частности, обязательнаясменяемость президентов, возможность отрешения от должности, подконтрольностьотдельных действий и решений главы государства Федеральному Собранию РоссийскойФедерации.
В-четвертых, Президент обладаетнеприкосновенностью (статья 91 Конституции Российской Федерации).
Все эти факторы позволяютсделать вывод об особенности государственно-управленческой деятельностиПрезидента Российской Федерации.
Таким образом, исходя изобщих положений, можно сделать вывод о том, что Президент Российской Федерацииявляется одним из субъектов конституционного права, что обусловлено юридическойприродой его государственно-управленческой деятельности в сфере исполнительнойвласти. Сказанное свидетельствует о том, что проблема осмысленияконституционно-правового статуса Президента Российской Федерации в сфереисполнительной власти все еще далека не только от своего полного теоретическогообоснования, но и, соответственно, от практического воплощения взаконодательстве./>1.2 Полномочия и порядок выборов президента Российской Федерации
Говоря об эволюции института президентства в Российской Федерации,следует отдельно и особо акцентировать внимание на том, что с 1991 г. понастоящий момент параллельно с развитием нормативного регулирования полномочийПрезидента Российской Федерации и постепенной практической трансформациейконституционно закрепленной модели данного института эволюционирует иизбирательное законодательство. Выборы Президента Российской Федерациигражданами являются одним из основных факторов, определяющих положениеПрезидента Российской Федерации в системе разделения властей в президентскойили смешанной республике, поскольку полномочия Президента Российской Федерациикак реального главы государства и исполнительной власти нуждаются в самойширокой и мощной легитимации.
Хотя российский опыт проведения выборов высшего должностного лицагосударства еще сравнительно невелик, состоявшиеся президентские кампании позволяютвыявить определенные тенденции и обозначить проблемы в развитиизаконодательства о выборах Президента, которое в течение прошедших 17 летизменялось весьма интенсивно. Принятие новой Конституции РФ и тот факт, чтоспециализированных Законов о выборах Президента Российской Федерации в новейшейконституционной истории России, включая первый Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г.№1096–1 «О выборах Президента РСФСР», было уже четыре и объем их увеличивалсяпрактически в геометрической прогрессии, – яркое тому подтверждение.
Основой и отправной точкой нормативного оформления выборов главыРоссийского государства являются соответствующие положения Конституции, ивторой этап развития избирательного законодательства начался именно собновления фундамента – с принятия новой Конституции РФ в 1993 г. Чтокасается общих конституционных положений о выборах, применимых в том числе и квыборам президентским, то, как справедливо отмечает М.В. Баглай, «особенностьюРоссии является то, что в отличие от многих (если не от большинства) другихгосударств с относительно новыми конституциями в Конституции РФ нетспециального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в которомбыли бы детально закреплены общие принципы избирательного права по выборам вовсе органы власти». Этому посвящены лишь ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2ст. 32.
Однако в главе 4, посвященной Президенту Российской Федерации,устанавливаются минимальные конкретные требования применительно к порядкузамещения поста Президента Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 81). Кним относятся: способ избрания: равные прямые выборы при тайном голосовании;корпус избирателей: все граждане Российской Федерации; срок полномочий: четырегода и не более двух сроков подряд; требования к кандидату: а) российскоегражданство; б) постоянное проживание в России не менее 10 лет; в) минимальныйвозраст – 35 лет. Что касается назначения выборов, то Конституция относит это кполномочиям Совета Федерации – верхней палаты парламента (п. «д» ч. 1 ст. 102).Таким образом, на данном этапе было произведено шесть базовых изменений.Остановимся на них более подробно.
Во-первых, срок президентских полномочий сократился с пяти дочетырех лет. Некоторые специалисты полагают, что нововведение было скопированос американской модели, но этот срок является весьма распространенным в мировойпрактике. По большому счету такое незначительное изменение, видимо, объясняетсяпросто желанием уравнять сроки полномочий Президента и нижней палатыпарламента. Если же оценивать эту норму с точки зрения простой логики, то срокв четыре года представляется вполне справедливым, потому что «не позволяетмешкать, а значит, вполне понуждает к действию. Кроме того, он предполагаетрешительное подтверждение определенной способности к управлению страной иистинных намерений избранного лица». Хотя принципиальной разницы между срокамиполномочий в пять лет и четыре года, конечно же, не наблюдается.
Во-вторых, было отменено требование к кандидату обладатьизбирательным правом, подразумевавшее согласно ст. 2 Закона о выборах 1991 г.,что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и являетсядееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда.Причина проста – новая Конституция закрепила это требование отдельно в ч. 3ст. 32, сделав его общим.
В-третьих, исчезло требование, касающееся предельного возраста в65 лет, что выглядит вполне логично, так как этот возрастной ценз являлся нечем иным, как «памятью» о генеральных секретарях преклонного возраста, а такжесвоеобразной страховкой от занятия президентского поста на выборах 1991 г.конкретными людьми из «старой гвардии».
В-четвертых, была ликвидирована и норма об одновременных выборахвице-президента. Это связано с упразднением самого поста после печальноизвестных событий октября 1993 г. Как отмечает С.А. Авакьян, «если ираньше, в более спокойной обстановке, вопрос о том, нужен ли Россиивице-президент, относился к числу дискуссионных, то после таких событий,разумеется, ни о каком сохранении поста вице-президента не шло даже речи».
В-пятых, появился так называемый ценз оседлости – требование опроживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьмацелесообразно, поскольку «Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, аего должны знать избиратели». Относительно же именно такой продолжительностиможно вполне согласиться с В.В. Лазаревым, что 10-летний срок постоянногопроживания – это оптимальный срок для приобретения достаточного знания страны,ее интересов, возможностей, традиций, при том что он не препятствует и темлюдям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России.Заметим также, что президентский ценз оседлости – явление для Россииуникальное. Ведь, как справедливо замечает Е.И. Колюшин, «каких-либодругих законных цензов оседлости российское конституционное право в настоящеевремя не знает», хотя, думается, для региональных и муниципальных выборов этобыло бы вполне оправданно.
И наконец, в-шестых, назначение выборов Президента РоссийскойФедерации закреплено в качестве одного из полномочий Совета Федерации. Какпредставляется, это обусловлено желанием не только внести конкретику в вопросназначения выборов, но и сбалансировать отношения «Президент – парламент»,уравновесив полномочие Президента Российской Федерации назначать выборы вГосударственную Думу (п. «а» ст. 84 Конституции Российской Федерации).
Говоря об отличиях прежде действовавших и новых конституционныхположений о Президенте Российской Федерации, интересно отметить также и весьмасерьезное изменение, которое на первый взгляд не относится непосредственно квыборам главы государства, поскольку адресовано уже избранному ПрезидентуРоссийской Федерации. «По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом,занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественныхорганах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность.Действующая Конституция не устанавливает этих запретов». Однако при болеевнимательном прочтении становится очевидным, что существовавшие до 1993 г.ограничения фактически означали если не отказ в регистрации кандидатам, неудовлетворяющим данным требованиям, то совершенно точно – невозможностьвступления избранного по всем правилам кандидата в должность Президента приналичии хотя бы одного из указанных оснований. К сожалению, в погоне за большейдемократизацией конституционные ограничения такого рода, выполняющие функциюдополнительного «фильтра», исчезли из текста российского Основного Закона.
В остальном же новая Конституция, как и прежняя, дала установку нанепосредственное избрание Президента всем российским народом с учетом того, чтоэто не должен быть слишком молодой (моложе 35 лет) человек без жизненногоопыта, не являющийся российским гражданином, а также воспроизводила запретзамещения президентского поста одним лицом более двух сроков подряд, частоиспользуемый и в практике других государств как некая гарантия от узурпациивласти. При этом трудно не согласиться с утверждением М.В. Баглая, что «скупыеконституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главыгосударства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может бытьизбран Президент».
Здесь не лишним будет напомнить, что в 1993 г.конституционная база могла принять и иной вид. Так, например, проект группы С.М. Шахраяпредусматривал для Президента ценз оседлости 5 лет и сохранял максимальныйвозрастной ценз 65 лет. Проект Г.Х. Попова и А.А. Собчака тожесодержал возрастной максимум 65 лет и одновременно увеличивал ценз оседлости до10 лет. Аналогичными были положения президентского проекта и проекта, одобренногоКонституционным совещанием. А проект, разработанный коммунистами, и вовсе несодержал упоминания об институте президента.
Разумеется, конституционными нормами, ставшими своеобразнойконстантой на все последующие годы, вплоть до настоящего момента регулированиеданного вопроса не исчерпывается. Общие положения Конституции (и новой, истарой) детализировались в соответствующих законах.
Второй этап, помимо изменившейся конституционной основы,ознаменовался принятием Федерального закона от 17 мая 1995 г. №76-ФЗ «Овыборах Президента Российской Федерации», заменившего соответствующий Закон1991 г., а также первого в российской истории Федерального закона от 6декабря 1994 г. №56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации», т.е. произошла полнаязамена законодательной базы президентских выборов. И в данном случае этообъясняется объективной причиной: новая Конституция требует новых законов дляновой страны.
Конституционно-правовойстатус главы государства предопределяет объем его полномочийпо обеспечению единства и устойчивости системы государственнойвласти, ее эффективного функционирования в условиях разделенияна три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительнуюи судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органыгосударственной власти выполняют свои конституционные обязанностив пределах своей компетенции.
Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частичнообеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задачаохранять государственные устои в целом, суверенитет и государственнуюцелостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностныелица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.
Нарядус функциями главы государства Президент Российской Федерации наделёнширокими полномочиями лица, де-факто возглавляющего исполнительную властьгосударства, что делает его конституционно-правовой статус не вполнеопределённым.
Предпосылкиэтой конституционной ситуации связаны с особенностями формированияПравительства в России. Конституция не связывает процесс формированияПравительства с распределением мест между партиями и фракциямив парламенте. Иными словами, Правительство может быть сформированопо принципу парламентского большинства, но может быть сформированои без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции. Однакоконкретная историческая ситуация, при которой состав Правительстване отражает парламентское большинство, может служить источником проблемв работе системы исполнительной власти, связанных с различнымиаспектами его деятельности, в частности законотворческой. Следствием этихпроблем может стать низкая эффективность исполнительной власти, ее неспособностьрешать насущные задачи.
Дляпреодоления подобной ситуации Конституция установила ряд прерогатив Президента,пользуясь которыми он в «текущем» режиме может влиятьна деятельность Правительства. Это такие прерогативы, как утверждениеструктуры федеральных органов исполнительной власти, назначение заместителейПредседателя Правительства и министров, право председательствоватьна заседаниях Правительства, контроль за законностью его актов,непосредственная подчиненность Президенту «силовых» ведомств. Президент имеет правоотправить Правительство в отставку или принять отставку премьера, котораяавтоматически влечет за собой отставку Правительства в целом.
Такимобразом, во взаимоотношениях Президента с Правительствомимперативность действий главы государства в проведении внутреннейи внешней политики проявляется наиболее полно. Правительство и органыисполнительной власти в целом значительно более тесно, нежели другие ветвивласти, «связаны» с Президентом, непосредственно подконтрольны ему.
ПриПрезиденте действуют консультативные органы: Совет Безопасностии Государственный совет. Президент председательствует в этих советах.
Президентформирует также свою Администрацию и осуществляет общее руководствоею. Администрация обеспечивает деятельность главы государства, создаетусловия для реализации им функций гаранта Конституции. При этом самаАдминистрация органом власти не является.
В структурупрезидентской власти включаются полномочные представители Президентав федеральных округах.
Реализуя своиконституционные полномочия, Президент через своих полномочных представителейв Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Судевзаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти. Этопроявляется, например, в использовании главой государства права законодательнойинициативы, подписании Президентом принятых парламентом законов, обращенияхглавы государства в Конституционный Суд с запросамио соответствии федеральных законов и законов субъектов федерацииКонституции России.
Заслуживает вниманиядепутатский запрос по поводу государственно-правового статуса институтаПрезидента Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы просилиКонституционный Суд Российской Федерации дать толкование статье 80 Конституциипо следующим позициям: что следует понимать под термином «гарант КонституцииРоссийской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», и какое юридическоезначение имеет этот термин; что означает и какими статьями Конституциирегулируется порядок, посредством которого Президент принимает меры по охране суверенитетаРоссийской Федерации, ее независимости и государственной целостности,обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органовгосударственной власти; вправе ли Президент вмешиваться в сферу компетенцииорганов законодательной, исполнительной и судебной властей с целью обеспеченияих взаимодействия в соответствии со статьей 80 Конституции РоссийскойФедерации, и дают ли положения этой же статьи право Президенту выходить зарамки полномочий, указанных в статьях 83 – 90, 107, 109, 114, 115, 117.
Представляют интерес решенияКонституционного Суда, принятые в связи с этим. Так, по делу о проверкеконституционности ряда постановлений он дал два принципиальных толкования сферыи пределов полномочий Президента, реализуемых в установленном Конституциейпорядке. Для случаев, когда этот порядок Конституцией не детализирован, а такжев отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 – 89 Конституции, ихобщие рамки определяются, как считает Конституционный Суд, принципом разделениявластей (статья 10 Конституции) и положением статьи 90 о том, что указы ираспоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральнымзаконам.
Другой важный вывод связан спробелами, противоречиями и устаревшими положениями в действующем законодательстве.Конституционный Суд подчеркнул, что такое состояние законодательствасущественно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм.Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованытолько при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямогодействия Конституции, закрепленного в статье 15. Таким образом, КонституционныйСуд, высказываясь за приоритет законодательного урегулирования вопросов,относящихся к предметам ведения Российской Федерации, не исключил использованияПрезидентом своих полномочий как гаранта Конституции в тех случаях, когдафедеральный закон «молчит».
Согласно нынешнемузаконодательству статус Президента Российской Федерации определяется в теснойвзаимосвязи с системой разделения властей и характеризуется функциями иполномочиями главы государства. Эти два понятия очень близки друг к другу, ноне тождественны. Между нормами, определяющими функции Президента России, инормами, определяющими его полномочия, имеются существенные различия. Первыйвид норм формирует цели, которые в процессе их реализации превращаются вопределенный результат, а второй вид норм закрепляет за Президентом РоссийскойФедерации права и обязанности, а также предопределяет его основныеорганизационные формы работы. В той мере, в какой функции и полномочия присущиисключительно главе государства (то есть не делятся с парламентом,правительством или судебными органами), они называются прерогативами главыгосударства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главыправительства или присваивать высшие воинские звания). Между функциями,полномочиями Президента России и его организационными формами деятельностисуществует тесная связь, так как каждая функция должна быть обеспеченаправомочиями главы российского государства и реализована в соответствующихформах его работы.
Представляетсяцелесообразным остановится на основных функциях Президента РоссийскойФедерации, отметив, что их содержание определено в частях 2–4 статьи 80Конституции Российской Федерации.
Наиболее обширной являетсяфункция гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека игражданина. Она ориентирует деятельность Президента на то, чтобы повсеместно инеуклонно проводились в жизнь все положения Конституции Российской Федерации и,прежде всего те, которые определяют основы конституционного строя (глава 1Конституции Российской Федерации), чтобы везде на территории государствасоздавались условия для беспрепятственной реализации прав и свобод человека игражданина, чтобы случаи их нарушения незамедлительно устранялись, права исвободы восстанавливались, а вредные последствия нарушений ликвидировались. Всоответствии с этой функцией Президент защищает также права наших граждан,находящихся за пределами Российской Федерации.
Следующая функциярегламентирует деятельность Президента по охране основ конституционного строя,суверенитета, независимости и государственной целостности России. Им должныприниматься меры по решительному и бескомпромиссному пресечению любыхвнутренних и внешних угроз государству от кого бы они ни исходили и в чем бы нивыражались.
Еще одна функция ПрезидентаРоссийской Федерации – обеспечение согласованного функционирования ивзаимодействия органов государственной власти. Поскольку в осуществлении общейзадачи управлении обществом участвуют все три ветви государственной власти,необходимо наличие у них не только взаимных «сдержек и противовесов», но такжеединого центра, который бы налаживал сотрудничество, координировал совместныеусилия. Координация не должна сопровождаться подменой или вмешательством восуществление полномочий тех, в отношении кого она проводиться. Роль такогоцентра и призван выполнять Президент Российской Федерации. Конституция Россиивозлагает на него обеспечение согласованного функционирования и взаимодействиявсех органов государственной власти. От реализации этой функции во многомзависит эффективность государственного управления в целом.
Последняя – определениеосновных направлений внутренней и внешней политики государства. На Президентаона впервые возложена Конституцией 1993 года. Основные направления политикиглава государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерациии федеральными законами.
Функции материализуются,находят конкретное выражение в полномочиях – правовых возможностях ПрезидентаРоссийской Федерации.
При изучении полномочийПрезидента Российской Федерации следует, прежде всего, обратить внимание на триважных момента. Во-первых, исчерпывающий ли их перечень приведен в КонституцииРоссийской Федерации? Опыт ее применения показал, что дать его невозможно.
Во-вторых, в КонституцииРоссийской Федерации полномочия Президента определены фрагментарно, отсутствуетих развернутое изложение. Согласно сложившейся практике, эти полномочияконкретизируются в федеральных конституционных и федеральных законах.
В-третьих, актуальноетеоретическое и практическое значение имеет группирование полномочий ПрезидентаРоссийской Федерации. Оно позволяет систематизировать и, таким образом, болеенаглядно представить весь их объем.
За критерий классификацииможно взять, например, субъектов права, взаимодействующих с Президентом впроцессе выполнения им своих полномочий.
По данному критериюполномочия Президента Российской Федерации можно свести в шесть групп. Первуюсоставляют полномочия по отношению к населению страны, гражданам, избирателям.Президент Российской Федерации, прежде всего, решает вопросы гражданства.Конституцией России установлено единое российское гражданство, возможностьгражданства субъектов Российской Федерации не предусмотрена. Эти отношениярегулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданствеРоссийской Федерации». В соответствии с ним Президент Российской Федерацииосуществляет прием в гражданство и выход из него.
К правомочиям Президентаотносится также предоставление политического убежища. Всеобщая декларация правчеловека провозглашает: каждый человек, преследуемый за убеждения, может иметьубежище в других странах и пользоваться им. Указом Президента от 21 июля 1997года №746 утверждено Положение «О порядке предоставления Российской Федерациейполитического убежища». Оно предоставляется гражданам и лицам без гражданствапо их письменному ходатайству с учетом государственных интересов РоссийскойФедерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права. Всоответствии с Конституцией Российской Федерации, оно предоставляется лицам,ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвойпреследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своегообычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения,которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировымсообществом, нормам международного права.
Полномочием ПрезидентаРоссийской Федерации, обращенным ко всем избирателям, является назначениереферендума – проведение всенародного тайного голосования граждан РоссийскойФедерации для выяснения их мнения по важнейшим проблемам государственной жизни.Порядок проведения референдумов регулируется Федеральным конституционнымзаконом от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации».Уточним лишь, что Президент Российской Федерации только назначает всероссийскиереферендумы, сам же он не вправе предложить проведение референдума, поскольку референдумыинициируются лицами, указанными в выше упомянутом Законе.
К ведению Президентаотнесены вопросы награждения государственными наградами, присвоения почетныхзваний Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий.Указом Президента Российской Федерации от 02 марта 1994 года №442 утвержденоПоложение «О государственных наградах Российской Федерации». 30 декабря 1995года принят Указ Президента Российской Федерации №1341 «Об установлениипочетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званияхи описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации».
К полномочиям Президентаотносится также принятие актов о помиловании осужденных приговором суда.Помилование применяется к отдельным лицам, и его надо отличать от амнистии, актоб объявлении которой принимает Государственная Дума Российской Федерации(пункт «е» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации).
В рамках первой группыполномочий Президент Российской Федерации рассматривает адресованные емуобращения граждан, которые, согласно статье 33 Конституции РоссийскойФедерации, они вправе направлять в любые государственные органы и органыместного самоуправления. Обращения являются важной формой связи Президента,других государственных органов и органов местного самоуправления с населением.Обращения бывают трех видов: предложения, заявления и жалобы.
Вторую группу составляютполномочия по отношению к Российскому государству в целом, обеспечивающие егонормальную безопасную жизнедеятельность, ясные перспективы развития. Президентежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране,об основных направлениях внутренней и внешней политики (пункт «е» статьи 84Конституции Российской Федерации). Конкретная содержательность посланий неотдана целиком на усмотрение самого Президента России.
Президент России издаеттакже отдельные акты, в которых определяет политику по конкретным вопросамжизнедеятельности государства. Например, Указом от 12 декабря 1997 года №1300утверждена Концепция национальной безопасности. С последней тесно связановоенное строительство. Президент, согласно пункту «з» статьи 83 КонституцииРоссийской Федерации, утверждает военную доктрину.
Являясь по должностиВерховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, Президентосуществляет общее руководство их использованием в качестве сил обеспечениябезопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасностив пределах компетенции, определенной законом. Соответствующие полномочияПрезидента Российской Федерации обстоятельно определены Законом РоссийскойФедерации от 05 марта 1992 года №2446–1 «О безопасности» (статья 11),Федеральным законом от 31 мая 1996 года №61-ФЗ «Об обороне» (статья 4),Федеральным законом от 26 февраля 1997 года №31-ФЗ «О мобилизационнойподготовке и мобилизации в Российской Федерации» (статья 4).
Третью группу составляютполномочия Президента Российской Федерации по отношению к отдельным ветвямгосударственной власти.
Так Президент, всоответствии с Конституцией России и федеральным законом, назначает выборы вГосударственную Думу, а в случаях и порядке, предусмотренных КонституциейРоссийской Федерации, распускает ее.
Полномочия ПрезидентаРоссийской Федерации по отношению к отдельным ветвям власти концентрируются,главным образом, вокруг вопроса о кадрах, и, прежде всего руководящих,федеральных органов государственной власти. Президент Российской Федерациирасполагает рядом конституционных полномочий по воздействию на их состав: 1)единолично назначает и освобождает высшее командование Вооруженных СилРоссийской Федерации, а после консультаций с соответствующими комитетами икомиссиями палат Федерального Собрания, назначает и отзывает дипломатическихпредставителей России в иностранных государствах и международных организациях;2) назначает в порядке, установленном федеральным законом, судей федеральныхсудов (кроме Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судовРоссийской Федерации); 3) по предложению Председателя Правительства РоссийскойФедерации назначает на должность и освобождает от должности заместителейПредседателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров; 4)представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судейКонституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации,а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; 5)представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должностьпредседателя Центрального банка Российской Федерации и ставит перед ней жевопрос об освобождении его от должности; 6) по предложению министра внутреннихдел Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должностируководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Четвертую группу составляютполномочия Президента Российской Федерации по отношению к субъектам Федерации.
Пятую группу составляютполномочия Президента Российской Федерации, связанные с внешнеполитическимиотношениями России. Они отражены в статье 86 Конституции Российской Федерации,согласно которой Президент России осуществляет руководство внешней политикой,ведет переговоры и подписывает международные договоры, принимает верительные иотзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей,представляет страну в международных отношениях.
Шестая труппа полномочийПрезидента связана с его нормотворчеством. В соответствии со статьей 90Конституции Российской Федерации глава государства издает указы и распоряжения,которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Наряду с тем, что ПрезидентРоссийской Федерации имеет собственные нормотворческие полномочия, КонституцияРоссии относит его к числу субъектов права законодательной инициативы (часть 1статьи 104).
Наконец, ПрезидентРоссийской Федерации, в соответствии со статьей 107 и 108 КонституцииРоссийской Федерации, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собраниемзаконы, завершая тем самым законотворческий процесс. Без этого ни один закон неприобретает юридической силы. Указами Президента Российской Федерациивключаются в текст статьи 65 Конституции России новые наименования субъектовстраны (часть 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации).
Между тем, анализкомпетенции Президента Российской Федерации свидетельствует о том, что егодеятельность в большей степени соподчинена с исполнительной ветвьюгосударственной власти. При этом полномочия главы государства и Правительствачетко не разграничены, что усложняет управленческую вертикаль и приводит кувеличению аппарата государственной службы. Характерный пример – административнаяреформа органов исполнительной власти, когда при сравнительно одинаковыхтребованиях, предъявляемых Указом Президента Российской Федерации к однотипныморганизационным формам, созданы и функционируют разные не только по объемуполномочий, но и по уровню подчиненности, федеральные органы исполнительнойвласти, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации и в веденииПрезидента России.
Безусловно, такаяконструкция никоим образом не избавляет страну от бюрократии и коррупции, неисключает дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительнойвласти и не влияет на разграничение полномочий между федеральными органамиисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации, не устраняет избыточное государственное регулирование, но,бесспорно, приводит к нарушению баланса между органами исполнительной власти,и, как следствие, дестабилизирует деятельность исполнительной власти в целом.
Поэтому представляется правильнымвести речь об уточнении правового положения Президента Российской Федерации всуществующей системе субъектов исполнительной власти. С этой точки зрениякажутся привлекательными идеи о совершенствовании института Президента. Кпримеру, предлагается модель государственной власти, при которой ПрезидентРоссийской Федерации возглавил бы систему исполнительной власти в России. Помнению автора, путем введения такой модели удастся добиться упрощения всейконструкции разделения властей. Безусловно, могут быть и другие моделиреформирования исполнительной власти на федеральном уровне.
/>2. Компетенцияпрезидента России в сфере исполнительной власти
Исполнительная власть как одна из ветвей государственной властиобладает рядом особенностей, которые собственно и определяют ее сущность иосновные черты. Необходимо определить ее место в системе государственнойвласти. За последние годы появился ряд научных публикаций, в которыхпредприняты попытки по-новому осветить проблемы исполнительной власти, дать еесущностную характеристику.
В настоящее время, начиная с момента вступления в силу КонституцииРФ 1993 г., в основе определения сущности исполнительной власти лежитпринцип (теория) разделения властей.
Понятие «исполнительная власть» предполагает соответствующее емуфункциональное назначение – исполнение законов. Таким образом, сущностьюисполнительной власти является исполнение законов.
Реализация исполнительной властью, в первую очередь,законодательных норм происходит с помощью нормотворчества. Нормотворчество,иными словами разработка и издание подзаконных нормативных актов органамиисполнительной власти, должно служить средством правоприменения (исполнения).
Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определитькак ветвь государственной власти, которая реализует нормы права, установленныезаконодательной (представительной) властью в целях регулирования различныхсторон общественной жизни.
Ученые-административисты исполнительную власть, как правило,рассматривают в двух значениях (узком и широком). Так, К.С. Бельскийформулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова каксистему органов государственного управления, построенных иерархически,наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью обеспечениянормального функционирования общества. В узком смысле – «это право ивозможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненныйработник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица».
Позднее, в другой публикации, К.С. Бельский определяетпонятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти,осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществоми использующих для этого в предусмотренных законом случаях административноепринуждение». Такого же мнения придерживаются авторы коллективной монографии,определяя исполнительную власть как подсистему, ветвь государственной власти,осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления вопределенных сферах (предметах) ведения путем реализациигосударственно-властных полномочий методами и средствами публичного ипреимущественно административного права.
Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятияисполнительной власти: «исполнительная власть – это деятельность по управлениюгосударством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей властии состоящая в осуществлении специально созданными органами государственнойвласти особых функций и установленной законом компетенции».
Говоря о Правительстве как об органе исполнительной власти,необходимо выделить две основные его функции: во-первых, организацию исполнениязаконов, принятых Федеральным Собранием, во-вторых, организацию контроля надисполнением законов и указов Президента органами исполнительной власти сверхудонизу. Здесь налицо взаимодействие Президента и Правительства.
Закрепив самостоятельность исполнительной власти, КонституцияРоссийской Федерации вместе с тем сохранила за Президентом возможность кардинальновлиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что всеми из восьми статей главы шестой Конституции закреплено непосредственное илиопосредованное участие Президента в работе Правительства, определении егоорганизационных и функциональных прерогатив. Статус Президента РоссийскойФедерации как главы государства призван обеспечить «согласованноефункционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2ст. 80 Конституции Российской Федерации), в том числе исполнительной,накладывает отпечаток на всю систему сотрудничества Президента и Правительства./>2.1 Полномочияпо формированию органов исполнительной власти на федеральном и региональномуровне
Вопросам осуществления полномочий Президентом РФ в системеисполнительной власти посвящено достаточно большое количество публикацийправоведов.
Директор Института законодательства и сравнительного правоведенияпри Правительстве РФ Л.А. Окуньков, произведя анализ конституционныхполномочий Президента РФ, делает вывод, что многие из них либо непосредственноимеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочияГлавнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности),либо «приближены» к исполнительной власти. Автор обращает внимание на ст. 32Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»,определяющую особенности руководства некоторыми федеральными органамиисполнительной власти. Одна из них заключается в том, что Президентнепосредственно руководит федеральными министерствами и ведомствами в сфереобороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращениячрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.
Среди ученых не сложилось в настоящее время единого мнения о том,какие же субъекты исполнительной власти входят в ее систему.
Как правило, в систему федеральных органов исполнительной властивключают Правительство РФ; федеральные министерства и ведомства. В системуорганов исполнительной власти субъектов РФ – высший орган исполнительной властисубъекта РФ; иные органы исполнительной власти субъекта РФ. По поводуПрезидента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его кисполнительной власти, некоторые считают, что он является «особым субъектом РФ».
На наш взгляд, более точную систему субъектов исполнительнойвласти предлагает Ю.Н. Старилов: 1) Президент Российской Федерации (гл. 4Конституции РФ); 2) Правительство Российской Федерации (гл. 6 КонституцииРФ); 3) другие федеральные органы исполнительной власти (федеральныеминистерства, федеральные службы и т.д.); 4) территориальные органы федеральнойисполнительной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации (президенты, главы администраций); 6) правительства субъектовРоссийской Федерации; 7) иные органы исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации. При этом ученый подчеркивает, что такая классификация приемлема сточки зрения осуществления государственного управления.
Наглядно вся система субъектов исполнительной власти представлена А.А. Деминымв виде треугольника, вершиной которого является Президент РФ, а основанием – население,народ («именно для них… и создан весь аппарат государственного управления»).
Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерациибольшую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формированиисистемы центральных органов федеральной исполнительной власти и составаПравительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должнаисходить от главы Правительства.
Правительство РФ состоит из членов Правительства: ПредседателяПравительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства временноисполняет обязанности Президента Российской Федерации. В случае временногоотсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из егозаместителей в соответствии с письменно оформленным распределениемобязанностей.
Председатель Правительства РФ назначается и освобождается отдолжности Президентом Российской Федерации в порядке, установленномКонституцией РФ. Освобождение от должности Председателя Правительстваодновременно влечет за собой отставку Правительства. Однако в случае освобожденияот должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначениянового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одномуиз заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после егоназначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органовисполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированиюсостава Правительства.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112Конституции РФ понимается перечень центральных органов федеральнойисполнительной власти (центральных органов управления), подведомственныхПравительству Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 112 Конституции РФ устанавливается также порядокформирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласноп. «д» ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации назначает надолжность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства,федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет ипорядок образования состава Правительства Российской Федерации. Указанныеполномочия Президент осуществляет на основании предложений ПредседателяПравительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаиваетперед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом,юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеихсторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства,т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождаетот должности по предложению Председателя Правительства.
При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться смнением главы Правительства о лицах, которых предполагается ввести в составПравительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как онрешает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого назначениятребуется обязательное предложение главы Правительства.
Назначение на должность заместителей Председателя и других членовПравительства – акт большой политической ответственности, поскольку на нихвозлагаются важнейшие функции исполнительной власти.
Правительство РФ может само подать в отставку, которая принимаетсяили отклоняется Президентом Российской Федерации. Президент вправе принятьрешение об отставке Правительства и по своей инициативе, а также и впредусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думойнедоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверииПравительству.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство попоручению Президента Российской Федерации продолжает действовать досформирования нового Правительства РФ.
Председатель Правительства Российской Федерации систематически информируетПрезидента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации.
Департамент Правительства обеспечивает деятельность Правительства,его Президиума, а также Аппарата Правительства по вопросам, входящим в сферуего ведения, и взаимодействует с соответствующими федеральными министерствами,федеральными службами и федеральными агентствами, руководство деятельностьюкоторых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, сдругими государственными органами и организациями.
Демократичность и эффективность функционирования государственногомеханизма в государстве в целом во многом обусловлены оптимизацией способаформирования региональных органов законодательной и исполнительной власти.Избрание региональных органов власти населением соответствующего субъекта РФсвидетельствует о подлинно демократичном и правовом характере федеративныхотношений.
Однако если формирование региональных законодательных органоввласти путем выборов сохраняется, то в отношении исполнительных органов властипроизошла отмена выборов глав субъектов РФ, что противоречит принципамразделения властей и самостоятельности формирования региональных органов власти(ст. 10, 11, 77 Конституции РФ).
Глава субъекта РФ до декабря 2004 г. избирался гражданамиРоссии, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, на основевсеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании помажоритарной избирательной системе. Глава региона избирался на срок не болеепяти лет и не мог избираться на указанную должность более двух сроков подряд(хотя для некоторых субъектов РФ было сделано исключение). Потому в литературесправедливо предлагалось устранить чрезмерные различия в порядке избраниягубернаторов и ограничить право на переизбрание не более чем на два срокаподряд. Что касается срока полномочий главы региона, то большинство субъектовРФ устанавливали его в четыре года, хотя некоторые (Красноярский, Краснодарскийкрая) воспользовались максимальной возможностью, установив пятилетний срокполномочий губернаторов.
Согласно новому подходу принцип прямых выборов глав субъектов РФотменен в угоду централизации властных полномочий при формальном участиизаконодательного органа региона. Не менее чем две кандидатуры представляютсяполномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округеруководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющемуданные кандидатуры главе государства, который и вносит одну из них для «наделенияполномочиями» в законодательный орган субъекта РФ.
Кандидата в губернаторы Президенту РФ предлагаетполитическая партия, победившая на региональных выборах. Это положение закрепленов Федеральном законе от 5 апреля 2009 г. №41-ФЗ. Указом Президента РФ от 23 апреля 2009 г. №441 определенпорядок данной процедуры.
За 90 дней до истечения полномочий действующего главысубъекта РФ (при досрочном прекращении его полномочий – непозже 30 дней со дня их прекращения) постоянно действующий коллегиальныйруководящий орган политической партии представляет Президенту РФ три кандидатуры на пост губернатора.Предварительно глава государства и представитель политической партии обсуждаютих.
Если ни однаиз кандидатур не поддержана президентом, то согласно указу партия может предложить трех других претендентов.Если и они не будут одобрены, президент проводит консультации с представителямиполитической партии и регионального законодательного органа, после чего партиявновь вносит 3 кандидатуры. Консультациипроводятся до тех пор, пока не будет достигнут консенсус.
Указом ПрезидентаРФ от 23 апреля 2009 г. №441определено:если партия не представила претендента на пост губернатора, его выбирает Президент РФ (в томчисле из состава федерального резерва управленческих кадров) из числапредложенных полномочным представителем Президента РФ в соответствующемфедеральном округе.Указвступает в силу со дня вступления в силу ФЗ от 5 апреля 2009 г. №41-ФЗ.
Если и концентрировать полномочия по формированию органовисполнительной власти у Президента, следовало бы предусмотреть элементарныегарантии участия субъекта РФ (всего состава регионального парламента или егопалат) в выдвижении кандидатур на пост главы субъекта РФ. Во-первых, этопозволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно – черездепутатов, предпочтения избирателей, что в большей мере отвечало быконституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых,такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатурконфликтов между Президентом РФ и региональными законодателями, а такжесущественно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальноеопределение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и напоследующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективностисовместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и вцелом развитие субъекта РФ.
В современных федерациях мира трудно обнаружить такой порядокнаделения полномочиями главы субъекта федерации. Есть похожие способы, как,например, в землях ФРГ, где кандидатуры представляются не главой государства, апобедившей на выборах партией. Назначение главы региона осуществляется главойгосударства в Индии и Пакистане, но в несколько ином порядке. Классическимпримером, естественно, остаются те федерации, где глава субъекта федерацииизбирается населением региона (Аргентина, Бразилия, Мексика, США и др.).
Поэтому сомнительна не только целесообразность, но иконституционность такого порядка. Важно обратить внимание нанепоследовательность Конституционного Суда России в данном вопросе.Первоначально в январе 1996 г. КС в решении по «алтайскому» делуподчеркнул, что законодательное собрание региона не может быть превращено визбирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявлениеизбирателей, и потому такой порядок избрания главы субъекта РФ не можетсчитаться легитимным. Однако позднее в Постановлении от 21 декабря 2005 г.Суд признал установленный порядок наделения гражданина России полномочиямиглавы субъекта РФ не противоречащим Конституции, констатировав, чтопредставление главой государства кандидатуры губернатора региональномупарламенту не нарушает принцип разделения властей и обеспечивает егосбалансированность как по горизонтали, так и по вертикали. Причем в данномрешении КС, во-первых, посчитал, что не изменил свою правовую позицию, аскорректировал ее с учетом времени и новой модели избрания главы субъекта РФ;во-вторых, ушел от рассмотрения вопросов конституционности мер ответственностирегиональных органов, мотивируя это недопустимостью обращения. Вряд ли можносогласиться с позицией Суда, поскольку такое «избрание» не вписывается вфедеративную структуру государства и подрывает основы конституционного строяРоссии.
Между тем законодатель предпринял определенные шаги внейтрализации негативной реакции на такой подход. Законом расширен кругучастников инициирования представления кандидатуры главы субъекта РФ. А именно –политическим партиям, победившим на региональных выборах, предоставлено правоинициировать рассмотрение региональным парламентом вопроса о поддержкекандидатуры губернатора для альтернативного представления Президенту РоссийскойФедерации. Предложение политической партии о кандидатуре главы субъекта РФ,поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов, оформляетсясоответствующим решением регионального парламента и направляется вустановленном порядке Президенту Российской Федерации.
В любом случае в условиях сложившейся обстановки необходимо:во-первых, изменять порядок выборов глав субъектов РФ, как минимум – расширивправа региональных парламентов, а не политических партий в определениикандидатуры главы региона, и как максимум – вернуться к прямым выборам главсубъектов РФ. Во-вторых, субъектам РФ следует вернуть право самостоятельногоопределения способа избрания депутатов регионального парламента, возможно,установив ограничение лишь для двухпалатных региональных парламентов, котороеминимизирует ограничение их конституционной самостоятельности. Обозначенныеидеи во многом требуют в дальнейшем проработки, направленной на прозрачность исбалансированность процедуры организации избирательного процесса в субъектахРоссии./>2.2 Полномочияпо определению основных направлений деятельности и руководство органамиисполнительной власти
Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере,связанной не только с формированием, но и с деятельностью органовисполнительной власти. Это закономерно, так как исполнительные органыгосударственной власти являются важнейшим каналом практической реализациипрограммных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах ивоплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию РоссийскойФедерации.
Президент Российской Федерации в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральнымизаконами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти,ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранныхдел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийныхбедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РоссийскойФедерации положения о них и назначает руководителей и заместителейруководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как ВерховныйГлавнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и ПредседательСовета Безопасности Российской Федерации.
Президент Российской Федерации руководит непосредственно и черезфедеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти,указанных в части первой настоящей статьи и находящихся в ведениисоответствующих федеральных министерств.
Президент Российской Федерации распределяет функции междуфедеральными органами исполнительной власти, указанными в части первойнастоящей статьи. Президент Российской Федерации в случае изменения вустановленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительнойвласти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений вфедеральные законы может перераспределять установленные федеральными законамифункции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которыхруководит Президент Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральнымизаконами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координируетдеятельность федеральных органов исполнительной власти.
В юридической литературе отмеченные особенности руководстваназываются дуализмом исполнительной власти, двойным подчинением исполнительныхорганов.
При этом Л.А. Окуньков, неоднократно подчеркивает, чтоосуществление всей исполнительной власти возложено на Правительство, а не наПрезидента (ст. 110 Конституции РФ): «Ни в Конституции РФ, ни в упомянутомЗаконе мы не найдем прямых или косвенных указаний на то, что Президент Россиивозглавляет единую систему исполнительной власти».
Позднее, в другой публикации Л.А. Окуньков критическивысказывается по поводу непосредственного руководства Президента РФ силовымиминистерствами и ведомствами: «Во-первых, на конституционном уровне фактическисозданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти прилидирующей роли Президента. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении исубординации они ни находились (де-юре и де-факто), всегда будет остро стоятьпроблема разграничения их полномочий. Нельзя забывать и о роли АдминистрацииПрезидента, Совета Безопасности и других органов.
Во-вторых, весьма спорной представляется практика искусственного «вычленения»из прямого ведения Правительства многих федеральных министерств и ведомств. Вконечном счете это может привести к ослаблению коллегиального начала в работеПравительства и к бесконтрольности «силовых ведомств». Кому-то подобный выводпокажется гипотетическим. Но именно в этой кажущейся «нереальности» и таитсясерьезная угроза демократии. Прямое подчинение силовых структур Президенту прислабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимостив жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силовогодавления на институты гражданского общества. Заметим, что Правительство невправе осуществлять административное руководство МВД, ФСБ и другими подобнымиведомствами, а его полномочия по координации достаточно неопределенны. В то жевремя у Президента при столь широком объеме функций и полномочий не всегдадостаточно времени постоянно и лично осуществлять руководство каждым из этихведомств, а равно нет специализированного госоргана, который мог бы обеспечитьнадлежащий контроль за их деятельностью.
Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическоеверховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии,как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписанийЗакона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того».
Ряд специалистов конституционного права имеют противоположнуюточку зрения. К примеру, В.Н. Суворов в своем научном исследовании приходитк выводу, что «Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховныйруководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководствоим».
Нет единого мнения по данному вопросу и у административистов.Классики административного права в большинстве случаев считают также, чтоПрезидент РФ не является главой исполнительной власти. Однако в сфереорганизации (т.е. формирования системы органов исполнительной власти) ифункционирования исполнительной власти в Российской Федерации (т.е.практического осуществления функций, компетенции, полномочий) Президент РФиграет весьма значительную роль.
Высказываются и иные точки зрения. Так, И.Ш. Килясхановотводит несколько неопределенное место правовому статусу Президента РоссийскойФедерации и утверждает, что «он в большей мере тяготеет к исполнительной «ветви»власти». По мнению Ю.Н. Старилова, Президент Российской Федерациифактически занимает арбитражное положение по отношению к законодательной иисполнительной властям, являясь гарантом Конституции.
Президент Российской Федерации как глава государства имеетмножество важнейших полномочий, которые связаны с организацией идеятельностью государственных органов исполнительной власти:
– определяет основные направления внутренней и внешнейполитики РФ;
– является гарантом прав и свобод человека и гражданина,которые реализуются чаще всего в области организации и функционированиягосударственного управления;
– принимает непосредственное участие в формированииПравительства РФ (предлагает для одобрения Государственной Думе кандидатуруПредседателя Правительства РФ, причем Президент РФ может назначить на этудолжность и свою кандидатуру; по предложению Председателя Правительства РФназначает на должность и освобождает от должности заместителей ПредседателяПравительства РФ, федеральных министров; вправе принимать или отклонятьотставку Правительства РФ);
– обеспечивает согласованное функционирование ивзаимодействие органов государственной власти РФ;
– может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностяхвоенное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозытакой агрессии;
– может вводить повсеместно или в отдельных местностях Россиичрезвычайное положение;
– издает указы и распоряжения, которые относятся к системеактов, обязательные для исполнения на всей территории РФ;
– вправе отменять постановления и распоряжения ПравительстваРФ;
– имеет право председательствовать на заседанияхПравительства РФ;
– вправе приостанавливать действие актов органовисполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов КонституцииРоссии, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушенияправ и свобод человека и гражданина (до решения данного вопроса соответствующимсудом);
– вправе использовать согласительные процедуры для разрешенияразногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительнойвласти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органаисполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФможет передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;
– формирует и осуществляет руководство АдминистрациейПрезидента РФ;
– назначает и освобождает от должности полномочныхпредставителей Президента РФ в российских регионах;
– назначает и отзывает дипломатических представителей РФ виностранных государствах и международных организациях;
– по представлению Председателя Правительства РФ Президент РФутверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти,вносит в них изменения и дополнения;
– имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ,упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительнойвласти.
Можно назвать и иные полномочия Президента Российской Федерациикак субъекта исполнительной власти. В частности, высшие должностные лицасубъектов РФ – краев, областей, городов федерального значения, автономнойобласти и автономных округов – подчиняются Президенту РФ по предметам веденияРФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Пожалуй, наиболее значимым аргументом в пользу признанияПрезидента Российской Федерации фактическим главой исполнительной властиявляются нормы упомянутой ранее ст. 32 Федерального конституционногозакона от 17.12.1997 №2-ФКЗ (ред. от 01.06.2005) «О Правительстве РоссийскойФедерации». В соответствии с ними Президент Российской Федерации осуществляетруководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающихвопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел,предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийныхбедствий, Президент Российской Федерации руководит непосредственно и черезфедеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти,распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительнойвласти, а Правительство РФ координирует деятельность этих федеральных органовисполнительной власти.
Президент РФ, соответственно, находится и во главе органовгосударственного управления, а следовательно, и во главе исполнительной власти,федеральных органов исполнительной власти.
Следует иметь в виду, что Президент Российской Федерации обладаеттакже полномочиями, которые не обусловлены осуществлением управленческойдеятельности. Среди них:
– по формированию судебной власти;
– по назначению выборов в Государственную Думу и роспускуГосударственной Думы;
– по подписанию и обнародованию федеральных законов.
Функции федерального органа исполнительной власти, руководстводеятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указомПрезидента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководстводеятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлениемПравительства РФ./>2.3 Полномочияпо контролю и надзору за деятельностью органов исполнительной власти
Исходя из установленного Конституцией РФ разделениягосударственной власти на самостоятельные ветви, а также разграниченияпредметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами,различаются следующие виды государственного контроля:
1) президентский контроль;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) судебный контроль.
Основные цели контроля – соблюдение органами исполнительной властии их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного иэкономного расходования средств, поддержание стабильности государственногоустройства, повышение эффективности государственного регулирования. Егоосновные принципы: законность, объективность, независимость, гласность,экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемойзаконом тайны.
Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагаетобразование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящегонад всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей.Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной властиустановлены законодательством отдельно по каждому виду государственногоконтроля.
Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органовисполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3ст. 80 Конституции он определяет основные направления внутренней и внешнейполитики государства, претворение которой в жизнь возлагается насоответствующие органы исполнительной власти.
Он осуществляет контрольные полномочия при формированииПравительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того,при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, егозаместителя и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности иАдминистрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.
Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль задеятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, посколькувправе председательствовать на заседаниях Правительства, руководитьдеятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросамиобороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращениячрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а такжеосуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий ВооруженнымиСилами и Председатель Совета Безопасности РФ.
Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актоворганов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления ираспоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральнымзаконам и указам Президента. Президент в определенных законодательством случаяхвправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ(руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной властисубъектов.
Федеральным законом «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изменениямии дополнениями) определены полномочия Президента по обеспечению законности вслучаях, когда этими органами принимаются нормативные правовые акты,противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам ифедеральным законам. Если эти нарушения законности своевременно не устраняются,Президент в зависимости от фактических обстоятельств и в порядке, установленномназванным Законом, выносит предупреждение законодательному (представительному)органу или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о егороспуске, выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителювысшего исполнительного органа) субъекта Федерации или отрешает его отдолжности. По представлению Президента РФ законодательными органами субъектовФедерации избираются высшие должностные лица (руководители высшегоисполнительного органа) субъекта Федерации – президенты, губернаторы и др.
Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляетлично и через соответствующие президентские структуры, прежде всегоАдминистрацию Президента.
Контрольное управление как подразделение Администрации Президентанаделено отдельными полномочиями:
– организует систематический контроль и проверку деятельностифедеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органовисполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;
– при осуществлении проверки координирует деятельностьорганов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и ихподразделений в субъектах Федерации;
– по результатам проверок вносит Президенту предложения осовершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а внеобходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел,Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалыо выявленных нарушениях.
Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки ходаисполнения поручений Президента органами исполнительной власти Федерации и еесубъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных внесвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главыгосударства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения отдолжности.
Главные направления деятельности этого Управления – обеспечениепрезидентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иныхфедеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономическойдеятельностью; ходом экономических реформ и выполнением государственныхпрограмм; использованием государственных средств, выделенных целевымназначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актовПрезидента и Правительства, имеющих социальную направленность.
Важную роль в осуществлении президентского контроля играютполномочные представители Президента в федеральных округах. Полномочныйпредставитель осуществляет свою деятельность по поручению Президента в целяхобеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Оннаделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач:вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы отфедеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органовисполнительной власти региона и др. Посредством института полномочногопредставительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти,контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряженийПрезидента. По результатам контроля полномочный представитель готовит ипредставляет Президенту аналитические и иные материалы об экономических,социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит ему своипредложения. По предложению полномочного представителя Президентприостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектовФедерации, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам илинарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представительПрезидента также вносит в Контрольное управление Президента, соответствующиефедеральные органы исполнительной власти, а также главам исполнительной властисубъектов Федерации представления в случае нарушения, неисполнения илиненадлежащего исполнения территориальными органами федеральных органовисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерациифедеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также вступивших взаконную силу решений суда.
Полномочный представитель является федеральным государственнымслужащим и входит в состав Администрации Президента, назначается на должность иосвобождается от должности Президентом РФ.
Объекты контроля и надзора, требования к осуществлению контроля инадзора, в том числе особенности осуществления контроля и надзора в отдельныхсферах государственного управления, устанавливаются федеральными законами,актами Президента Российской Федерации и Правительства.
Плановый контроль и надзор осуществляются с периодичностью,установленной федеральными законами, актами Президента Российской Федерации иПравительства.
Внеплановый контроль проводится с целью проверки исполненияпредписаний об устранении выявленных нарушений и в иных случаях, установленныхфедеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства./>2.4 Актуальныепроблемы взаимодействия Президента РФ и органов исполнительной власти и пути ихрешения
Сложный характер отношений между Президентом РФ и ПравительствомРФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяетПрезидента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиятьна деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выраженаюридическая зависимость от него органов исполнительной власти.
Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается ссамой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.
Согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласияГосударственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны,данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечениесогласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы сПравительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другойстороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельноформировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной изпредложенных кандидатур его Председателя.
Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, чтоПредседателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решитвидеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы.Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе правоотклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонениятретьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначаетПредседателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своемПостановлении №28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президентапредставлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру.
Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно(с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя ПравительстваРоссии.
Если рассматривать процедуру дальнейшего формированияПравительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишьназначением его Председателя. Согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФПрезидент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает надолжность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФи федеральных министров.
При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения ине закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку,как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатурыПредседателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения ПрезидентомРФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителейПредседателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смыслаконституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатурыбесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФфактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.
Далее, сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственныйхарактер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом,так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 113 Конституции РФ ПредседательПравительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства иорганизует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционногозакона РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (далее– ФКЗ «О Правительстве») Председатель Правительства РФ в рамках организацииработы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса.Регламент Правительства РФ уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующимна заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).
Вместе с тем п. «б» ст. 83 Конституции РФ предоставляетПрезиденту РФ право председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» в дополнение к названному полномочию предоставляетПрезиденту РФ право председательствовать и на заседаниях ПрезидиумаПравительства РФ.
В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладаетПрезидент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно,объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделенпредседательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательноне определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседанииПравительства РФ под председательством Президента.
В соответствии со ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» ПрезидентРФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью рядафедеральных органов исполнительной власти.
Интересно проследить эволюцию положений названной статьи. В первойредакции ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент России как ВерховныйГлавнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФв соответствии с законодательством наделялся полномочиями по «направлениюдеятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительнойвласти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранныхдел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийныхбедствий».
С принятием ФКЗ от 31 декабря 1997 г. «О внесении изменений идополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РоссийскойФедерации» эта статья претерпела следующие смысловые изменения:
1) Президент РФ был наделен правом руководства (не направлениядеятельности) названными органами, причем без ссылки на особенностиосуществления полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ иПредседателя Совета безопасности РФ;
2) Президент РФ получил право назначать руководителей этихорганов;
3) Президент РФ получил право утверждать по представлениюПредседателя Правительства РФ положения об этих органах;
4) статья предоставила Президенту РФ право расширять полномочия врамках осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными СиламиРФ и Председателя Совета безопасности РФ;
5) Правительство РФ вместо права осуществления руководстваназванными органами (как это было в первой редакции) получило право лишькоординировать их деятельность.
В редакции рассматриваемой статьи, утвержденной Федеральнымконституционным законом от 19 июня 2004 г. «О внесении изменений идополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РоссийскойФедерации», в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительнойвласти порядок руководства Президентом РФ перечисленными органами был изложенкак «непосредственно и через соответствующих федеральных министров». Крометого, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленномпорядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятиясоответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральнымизаконами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностьюкоторых он руководит.
Исходя из сказанного отчетливо просматривается тенденция усилениявлияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. Внастоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649(в ред. Указов Президента РФ от 28 июля 2004 г. №976 и от 13 сентября 2004 г.№1168) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти») ПрезидентРФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, чтосоставляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительнойвласти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органамобладает лишь координационными полномочиями.
В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению кПравительству следует отметить институт поручений и контроля. Как следует изРегламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения ПредседателюПравительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам,непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти.Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок идоклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительстводолжно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80Регламента).
Таким образом, Президент РФ непосредственно (и черезсоответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органовисполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно,посредством применения рассмотренных процедур.
Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственностиПравительства РФ. Согласно п. «в» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ влюбой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя ине согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическуюответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.
Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФГосударственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, чтотеоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и передпарламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергаетвысказанное предположение.
Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия ПрезидентРФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФв отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предприниматьникаких действий.
То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия– лишь способ, при помощи которого парламент российского государства можетобратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлениемПравительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.
Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думойнедоверием, все остается на своих местах и у Государственной Думы возникаетвозможность выражения повторного недоверия.
В случае повторного выражения недоверия Президент РФ вынужденностановится перед следующим выбором:
1) согласиться с Государственной Думой и отправить ПравительствоРФ в отставку;
2) повторно не согласиться с Государственной Думой и распуститьее.
Если учитывать, что Президент РФ может в случае возникновениятакого желания самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку и, крометого, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думойнедоверия, сложно представить что Президент РФ выберет первый из названныхвариантов.
Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена пооснованиям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года послеее избрания.
Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечениигода со дня избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока уПрезидента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражениянедоверия: согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ вотставку.
Но при этом активируется процедура формирования нового составаПравительства РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, аесли Государственная Дума не будет утверждать кандидатуру ПредседателяПравительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).
Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедурочевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только передПрезидентом РФ.
Показательно и право Президента РФ отменять постановления ираспоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его правомотменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия КонституцииРФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов,это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционныхфункций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И.А. Ионова,Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться вКонституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативныхактов.
В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действиераспространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ,противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов,противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержаниест. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительногообращения в судебные органы.
Это также подтверждается устоявшейся практикой. Так, например, Указомот 17 марта 1995 г. №283 Президент РФ отменил Постановление ПравительстваРФ от 19 декабря 1994 г. №1402 «О праве использования оружия работникамиДепартамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсовМинистерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» какпротиворечащее статьям 4 и 24 Закона Российской Федерации «Об оружии». Хотя,если следовать логике И.А. Ионова, признание нормативного правового актапротиворечащим закону согласно нормам Гражданского процессуального кодекса РФ(ст. 251) – прерогатива суда, куда Президент РФ должен был обратиться ссоответствующим заявлением.
Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ – нерезультат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельнаяпроцедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматриваетвозможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента всуде.
Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях сфедеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшимиполномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешнейполитики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинальновоздействует на Правительство РФ – высший исполнительный орган государственнойвласти России.
Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и ненеся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, ПрезидентРФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.
Соответственно, возникает вопрос о роли и месте ПредседателяПравительства РФ в системе органов государственной власти.
Согласно ст. 24 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» ПредседательПравительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии сКонституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законамии указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ иорганизует его работу.
То есть фактически Председатель Правительства России выступает вкачестве «административного премьера», как это сложилось в ряде государств, гдепрезидент является главой государства и реальным руководителем правительствапри наличии особой должности административного премьер-министра.
Если рассматривать эту ситуацию с позиции анализа формы правления,опираясь на классификацию, предложенную профессором Страсбургского университетаЖ.-П. Жакке, российская форма правления, исходя из отношений президент – правительство– парламент, относится к разновидности президентских форм правления (во многомэто подтверждается фактическим невовлечением парламента в формированиеправительства и фактическим отсутствием ответственности правительства передпарламентом). При этом в России не реализована американская модель «сдержек ипротивовесов», да и, как справедливо отмечает Ж.-П. Жакке, режимпрезидентского правления в США является исключением из правил.
Исходя из совокупности рассмотренных форм взаимоотношенияПрезидента РФ с Правительством РФ и обоснованного отсутствия парламентскойответственности Правительства РФ, российскую форму правления надо отнестискорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуетсянарушением равновесия власти в сторону президента.
Основываясь на классификации, предложенной Н.А. Сахаровым,следует отметить, что российская форма правления обладает многими признакамиафро-азиатской модели президентства. Рассмотренные результаты реформ в областивзаимоотношений Президента РФ с органами исполнительной власти Россииподтверждают тенденцию развития российской модели правления в направлении афро-азиатскоймодели президентства. И в настоящее время для признания России государством,где реализована афро-азиатская модель президентства, не хватает наличия лишьследующих признаков:
1) президент должен являться лидером правящей партии;
2) президент в любой момент может уволить любого государственногочиновника;
3) президент помимо назначения судей должен контролировать ихдеятельность;
4) президент должен назначать во главе местных администраций своих«наместников», призванных проводить президентскую политику, наличие жеостальных признаков подтверждено проведенным выше анализом полномочийПрезидента РФ.
В свою очередь, как справедливо отмечает Н.А. Сахаров,афро-азиатская модель президентства в большинстве стран становится режимомличной власти. А такое развитие российской государственности не соответствуетКонституции России и международным договорам Российской Федерации.
Кроме того, развитие России по латиноамериканской (стремящейся кафро-азиатской) модели президентской республики не соответствует провозглашенномув Конституции стремлению обеспечить благополучие и процветание России.
/>Заключение
Современная российская модель института президентства закреплена вконституционных положениях, содержащихся в главе 1 «Основыконституционного строя» (ст. 11), главе 4, полностью посвященнойПрезиденту, а также в главе 5 «Федеральное Собрание», главе 6 «ПравительствоРоссийской Федерации» и в главе 7 «Судебная власть», где содержатсяотдельные нормы, касающиеся института президентства. Всего же из 137 статейКонституции главе государства так или иначе посвящены более 30. «Здесь мы ужеимеем дело с президентской Конституцией, проект которой был предложенПрезидентом и разработан специалистами, полностью разделяющими идею сильнойпрезидентской власти».
Крайне важную роль для интерпретации правового статуса ПрезидентаРоссийской Федерации играет статья 80 Конституции РФ. Она связывает воединовесь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность.Легальная формула части 1 статьи 80 устанавливает, что Президент являетсяглавой государства. Следует отметить, что «в конституционном праве понятие «главагосударства» точно и однозначно не определено. Но обычно все же главойгосударства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данномгосударстве, как во внутренних делах государства, так и в международныхотношениях».
Оценку места и роли института президентства в политической системе общества необходимо проводить с учетом анализа: во-первых, конституционных норм, регулирующих правовой статус и объем полномочий института президентства; во-вторых, происходящих в стране политических процессов и расстановки политических сил в системе государственной власти; в-третьих, индивидуальных характеристик лица, занимающего президентский пост. Объем полномочий Президента в системе разделения властей является производным от существующей системы правления. Вместе с тем в рамках каждой системы существуют различные вариации. Наибольшим динамизмом отличается «смешанная» система, поскольку представляет собой различные комбинации набора элементов основных систем – президентской и парламентарной.
Президент Российской Федерации предстает одновременно и в качествеглавы государства, конституционно дистанцированного от всех ветвей власти, нопри этом обладающего одновременно значительной частью полномочий каждой из нихи (или) не менее эффективными механизмами воздействия на них, и в качествефактического руководителя федеральных органов исполнительной власти.
Многие ученые-юристы негативно оценивают такое смешение функцийглавы государства и фактического руководителя Правительства. Но не стоитзабывать и то, что Россия всю жизнь тяготела к самодержавию и что «концепцияразделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет, преждевсего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях,не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых формах».
Российская модель института президентства, нашедшая отражение вКонституции РФ 1993 года, конечно, довольно самобытна и не вполне вписывается втрадиционные схемы организации президентской власти. И думается, что еесвоеобразие объясняется, в том числе, особенностями исторического развитияРоссии, ее культуры и даже геополитического положения.
Именно на исполнительные органы государственной власти падаетосновная нагрузка по реализации наиболее важных и сложных задач, стоящих передгосударством. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание главы государствак вопросам их организации и деятельности, обширные президентские полномочия поотношению к ним.
Конституция РФ 1993 года не закрепляет за Президентом статусаглавы исполнительной власти, de jure он – глава государства, что, как ужеотмечалось выше, вытекает из легальной формулы части 1 статьи 80.Исполнительную власть, согласно статье 110, осуществляет Правительство РФ,которым руководит Председатель Правительства. Но анализ конституционныхположений позволяет утверждать, что в сфере исполнительной власти глава государстваобладает весьма широким кругом полномочий, а Правительство попросту находится взависимом от него положении. На это обращают внимание очень многиеученые-юристы. Кроме того, стоит обратить внимание, что применительно к самомуПравительству в Конституции используется глагол «осуществляет», но не «возглавляет»исполнительную власть.
Очень многие статьи Конституции указывают на то, что de factoименно Президент является главой исполнительной власти. Так, согласно пункту «а»статьи 83 и части 1 статьи 111, Председатель Правительства назначаетсяПрезидентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуреПредседателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока послевступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставкиПравительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатурыГосударственной Думой (ч. 2 ст. 111 Конституции РФ). Нижняя палатапарламента должна рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в течениенедели со дня внесения предложения (ч. 3 ст. 111 Конституции РФ).Если же Государственная Дума троекратно отклонит предложенные Президентомкандидатуры, то он распускает ее, назначает новые выборы и уже самостоятельнорешает вопрос о назначении Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111Конституции РФ).
По сей день не теряет актуальности проблема обеспечениянезависимости Правительства, которое должно самостоятельно решатьсоциально-экономические вопросы. Анализ президентских указов (особенно периода90-х годов прошлого века) показывает, что многие из них непосредственнозатрагивают сферу экономики, а это, как верно отмечается в правовой литературе,является очевидным ущемлением полномочий Правительства. Для исключения такогорода «дублирования», думается, необходимо внести соответствующие изменения идополнения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РоссийскойФедерации», которые более четко регламентировали бы полномочия Правительства всоциальной и экономической сферах. Безусловно, Правительство должно работать вовзаимодействии с Президентом, его Администрацией, но в то же время оно должнобыть свободно от их постоянного и всеобъемлющего «кураторства».
/>Список литературы
1. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года // />Собраниезаконодательства РФ. – 2009. – №4. – ст. 445
2. Закон РСФСР от24 апреля 1991 №1096–1 «О выборах Президента РСФСР» (утратил силу) // ВСНДи ВС РСФСР. 1991. №17. Ст. 510.
3. Закон РСФСР от24 апреля 1991 года №1098–1 «О Президенте РСФСР» (утратил силу) // ВСНД иВС РСФСР. 1991. №17. Ст. 512.
4. Закон СССР от14 марта 1990 года №1360–1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесенииизменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР» (утратил силу) //ВСНД и ВС СССР. 1990. №12. Ст. 189.
5. Закон СССР от 26 декабря 1990 года №1861–1 «Об измененияхКонституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системыгосударственного управления» (утратил силу) // ВСНД и ВС СССР. 1991. №1.Ст. 3.
6. Федеральныйконституционный закон от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ «О референдуме РоссийскойФедерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №7-ФКЗ, сизм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 №3-П) //СЗ РФ. 2007. №27. Ст. 2710.
7. Федеральныйконституционный закон от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О ПравительствеРоссийской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997№3-ФКЗ, от 19.06.2004 №4-ФКЗ, от 03.11.2004 №6-ФКЗ, от 01.06.2005 №4-ФКЗ, от30.01.2007 №1-ФКЗ, от 02.03.2007 №3-ФКЗ) // СЗ РФ. 2007. №51. Ст. 5712.
8. Федеральный закон от 10 января 2003 года №19-ФЗ «О выборахПрезидента Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 №93-ФЗ,от 12.07.2006 №106-ФЗ, от 12.07.2006 №107-ФЗ, от 25.07.2006 №128-ФЗ, от30.12.2006 №274-ФЗ, от 26.04.2007 №64-ФЗ, от 24.07.2007 №211-ФЗ) // СЗ РФ.2007. №2. Ст. 171.
9. Федеральныйзакон от 12 февраля 2001 года №12-ФЗ «О гарантиях Президенту РоссийскойФедерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» //СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 617.
10. Федеральныйзакон от 17 мая 1995 года №76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»(утратил силу) // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1924.
11. Федеральныйзакон от 31 декабря 1999 года №228-ФЗ «О выборах Президента РоссийскойФедерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 2000. №1 (часть II). Ст. 11.
12. УказПрезидента Российской Федерации от 25 марта 2004 года №400 «Об АдминистрацииПрезидента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 22.02.2005 №198) //СЗ РФ. 2004. №13. Ст. 1188.
13. УказПрезидента Российской Федерации от 06 апреля 2004 года №490 «Об утвержденииПоложения об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. УказовПрезидента РФ от 07.06.2004 №726, от 01.08.2005 №903, от 20.03.2007 №370) //СЗ РФ. 2007. №15. Ст. 1395.
14. УказПрезидента Российской Федерации от 07 августа 2000 года №1444 «ВопросыУправления делами Президента Российской Федерации» (в ред. Указов Президента РФот 12.01.2001 №27, от 20.05.2004 №650) // СЗ РФ. 2007. №33. Ст. 3350.
15. УказПрезидента Российской Федерации от 09 марта 2004 года №314 «О системе иструктуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов ПрезидентаРФ от 20.05.2004 №649, от 14.11.2005 №1319, от 23.12.2005 №1522, от 15.02.2007 №174,с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 №295, от 27.03.2006 №261) //СЗ РФ. 2006. №11. Ст. 945.
16. УказПрезидента Российской Федерации от 20 мая 2004 года №649 «Вопросы структурыфедеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от28.07.2004 №976, от 13.09.2004 №1168, от 11.10.2004 №1304, от 18.11.2004 №1453,от 01.12.2004 №1487, от 22.07.2005 №855, от 05.09.2005 №1049, от 03.10.2005 №1158,от 11.05.2006 №473, от 30.06.2006 №658, от 05.02.2007 №119, от 12.03.2007 №320) //СЗ РФ. 2007. №21. Ст. 2023.
17. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 05 декабря 2005 года №725 «Овзаимодействии и координации деятельности органов исполнительной властисубъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органовисполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. №50. Ст. 5311.
18. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 12 августа 2000 года №592 «Овзаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органовисполнительной власти с полномочными представителями Президента РоссийскойФедерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органовфедеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. №34. Ст. 3473.
19. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года №10-П «Поделу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РоссийскойФедерации» // СЗ РФ. 1996. №18. Ст. 2253.
20. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года №11-П «Поделу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РоссийскойФедерации от 3 октября 1994 года №1969 «О мерах по укреплению единой системыисполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главеадминистрации края, области, города федерального значения, автономной области,автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» //СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2320.
21. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 года №28-П «Поделу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РоссийскойФедерации» // СЗ РФ. 1998. №52. Ст. 6447.
22. ПосланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года«Послание ПрезидентаРоссии Дмитрия МедведеваФедеральномуСобранию РФ»/>23.Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 г. №10-П «По делу отолковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации»/>24.Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15-П по делуо толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации