Введение
УчастиеПравительства Российской Федерации в законотворческом процессе является однимиз приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти.Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства России,уполномоченного при осуществлении исполнительной власти на федеральном уровнерешать важнейшие вопросы управления страной. Основываясь на положениях ст. 114Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «ОПравительстве Российской Федерации» конкретизировал полномочия высшегооргана исполнительной власти России. При этом наряду с перечнем общихполномочий Правительства России, выражающихся в реализации им внутренней ивнешней политики Российской Федерации и осуществлении предоставленного емуправа законодательной инициативы (ст. 13), указанный Федеральныйконституционный закон достаточно полно определяет содержание его полномочий вцелом ряде сфер государственной жизни. Вполне понятно, что для успешнойреализации столь объемных задач Правительству Российской Федерации невозможнооставаться исключительно в роли органа, выполняющего решения главы государстваи парламента страны. Правительство России должно обладать возможностью активновлиять на содержание внутренней и внешней политики государства. Поэтомунаделение его достаточно большими полномочиями в законотворческом процессе — вполне оправданное явление.
Социально-экономическаянаправленность большинства рассматриваемых палатами Федерального СобранияРоссийской Федерации законопроектов, а также особенностиконституционно-правового статуса Правительства Российской Федерацииобусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности исодержательного единства законотворческого процесса. В настоящее время всезаметней тенденция совершенствования внутриорганизационной деятельности поучастию Правительства в законотворческом процессе. Однако осуществлениеПравительством Российской Федерации столь объемных и ответственных полномочийне может производиться в произвольном порядке, без учета многих обстоятельствкак объективного, так и субъективного характера.
В настоящейработе автор попытался определить основные задачи, цели и этапы деятельностиПравительства РФ в законотворческом процессе. Содержание затронутого вопросараскрывается в значительном числе нормативных актов, а также в непосредственнойдеятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
Основнаяроль в законопроектной деятельности Правительства РФ отведена Минюсту РФ,который отвечает за обеспечение законопроектной деятельности Правительства.
Исследованиепоставленной темы основывается на материалах деятельности Правительства РФ,Минюста РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, а также монографияхи научных публикациях по настоящей теме.
В настоящеевремя Правительство РФ и Минюст РФ констатируют по результатам собственнойдеятельности значительное повышение общественной и государственной важностизаконопроектной деятельности Правительства РФ как одного из направленийосуществления исполнительной власти. Того же мнения поддерживаются и все авторырассмотренных в настоящей работе научных трудов. Однако на практике тема еще неполностью раскрыта и много проблем практического характера остается нерешенным.
Наосновании всего изложенного автором и была выбрана обозначенная выше тема дляисследования в дипломной работе.
Структурноработа состоит из введения, двух глав с разделением на параграфы и заключения.
1. Виды актовПравительства РФ и иных федеральных органов
исполнительнойвласти в законопроектной деятельности
Впредыдущей главе мы рассмотрели нормативно-организационные основы деятельностиПравительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти в процессезаконопроектной деятельности. В настоящем параграфе мы постараемся обобщитьвесь изученный материал с целью выделения тех организационно-исполнительныхактов, подготовка и оформление которых осуществляется в законопроектнойдеятельности Правительства РФ.
Такимобразом, обратимся к процедуре законопроектной деятельности Правительства РФ,установленной Регламентом Правительства РФ. В данной деятельности регламентомвыделяются, как мы уже видели, три самостоятельные стадии: планированиезаконопроектной деятельности; организация законопроектной деятельности;утверждение законопроектов и представление их на рассмотрение в ГосударственнуюДуму РФ.
Законопроектнаядеятельность Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии сутвержденными им планами законопроектных работ, программами деятельностиПравительства Российской Федерации, иными его актами, предусматривающимиразработку законопроектов[1].
Программыи планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерацииформируются в соответствии с программами социально-экономического развитиястраны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации.В зависимости от текущих и стратегических целей программы законопроектных работнеобходимо разделять на ежегодные (утверждаемые на 1 год) и на перспективные(утверждаемые на 2-4 года).
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>Значительное место среди планов законопроектной деятельностизанимает план подготовки проектов федеральных законов Правительства РоссийскойФедерации на текущий год[2].Кроме этого, в деятельности предыдущего правительства можно выделитьсоставление еще двух групп планов: планы (перечни) приоритетных законопроектов,предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в период осенней или весеннейсессии, а также тематические планы. Указанными планами законопроектнойдеятельности Правительства Российской Федерации предусматриваются порученияфедеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов. Приэтом определяются ответственный федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель, состав соисполнителей и срок представления документов[3].
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>Проекты плановзаконопроектной деятельности Правительства Российской Федерации разрабатываютсяМинистерством юстиции Российской Федерации совместно с Институтомзаконодательства и сравнительного правоведения при Правительстве на основеобобщенных предложений федеральных органов исполнительной власти, предложенийорганов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственныхи иных организаций и вносятся Минюстом России в Правительство Российской Федерации.Принятые планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерациинаправляются Президенту Российской Федерации и в палаты Федерального Собрания.
/>/>/>/>/>Посколькуакт, принимаемый Правительством в связи с утверждением плана законопроектнойдеятельности, не носит нормативного характера, он издается Правительством РФ вформе распоряжения. Министерство юстиции РФ разрабатывает проекты плановзаконопроектной деятельности Правительства на основе предложений федеральныхорганов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулированиев установленной сфере деятельности, и предложений департаментов Министерства[4].
Формированиеежегодных проектов планов законопроектной деятельности Правительстваосуществляет Департамент государственной политики в сфере федеральной юстицииМинистерства юстиции.
Проектыпланов визируются статс-секретарем — заместителем Министра и за подписьюМинистра вносятся в установленном порядке в Правительство.
Проектыпланов законопроектной деятельности Правительства подготавливаются иоформляются Министерством юстиции в соответствии с требованиями, установленнымиРазделом 2.3. Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органахисполнительной власти (пп. 2.3.1.-2.3.6.)[5].Данные требования заключаются в следующем.
Проектпостановления или распоряжения Правительства Российской Федерации печатается настандартном листе бумаги формата А4 шрифтом размером № 14. Проект акта имеетследующие реквизиты:
1. Наименованиевида акта — постановление Правительства Российской Федерации или распоряжениеПравительства Российской Федерации.
2. Датаакта отделяется от наименования вида акта, как правило, межстрочным интервалом24 пт, оформляется словесно-цифровым способом, печатается центрованнымспособом, проставляется при подписании акта.
3. Индекс(номер) печатается арабскими цифрами и состоит из знака "№" ипорядкового номера документа, например № 143.
К порядковомуномеру распоряжения через дефис добавляется буква «р», например №153-р.
4. Местоиздания — отделяется от реквизитов «Дата» и «Номер»межстрочным интервалом 24 пт и оформляется центрованным способом.
5. Заголовок- порядок оформления заголовка аналогичен оформлению этого реквизита в проектахуказов (распоряжений) Президента Российской Федерации.
6. Текстотделяется от заголовка межстрочным интервалом 24 — 36 пт и печатается шрифтомразмером № 14 с интервалом 18 пт.
Текстпечатается от левой границы текстового поля и выравнивается по левой и правойграницам текстового поля. Первая строка абзаца начинается на расстоянии 1,25 смот левой границы поля.
Текст можетподразделяться на констатирующую часть (преамбулу) и постановляющую часть (враспоряжениях — распорядительную).
7. Преамбулав проектах постановлений Правительства Российской Федерации завершается словами«Правительство Российской Федерации постановляет», последнее словопечатается полужирным шрифтом в разрядку.
Преамбуламожет отсутствовать, если предписываемые действия не нуждаются в разъяснении.
8. Постановляющая(распорядительная) часть проектов постановлений (распоряжений) ПравительстваРоссийской Федерации, как правило, подразделяется на пункты.
Пунктынумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют.
9. Приналичии приложений к постановлению (распоряжению) Правительства РоссийскойФедерации в тексте на них обязательно делается ссылка.
10. Подписьотделяется от текста межстрочным интервалом 36 пт и состоит из слов«Председатель Правительства Российской Федерации», инициала имени ифамилии Председателя Правительства Российской Федерации. Слова «ПредседательПравительства» и «Российской Федерации» печатаются в две строкичерез 1 межстрочный интервал. Слова «Председатель Правительства»печатаются от левой границы текстового поля, а слова «РоссийскойФедерации» центрируются относительно первой строки реквизита. Инициалимени и фамилия Председателя Правительства Российской Федерации печатаются управой границы текстового поля.
Приложения кпроектам актов (постановлений и распоряжений) Правительства РоссийскойФедерации печатаются на отдельных листах бумаги и визируются.
Размерыполей, шрифты и межстрочные интервалы при печатании текста идентичны размерам,применяемым при оформлении текстов постановлений (распоряжений).
Порядокоформления приложений к проекту постановления (распоряжения) ПравительстваРоссийской Федерации аналогичен оформлению приложений к проектам указов(распоряжений) Президента Российской Федерации.
11. Визыпроставляются на оборотной стороне последнего листа первого экземпляра(подлинника) проекта постановления (распоряжения) в нижней его части.
Если в текстепроекта акта Правительства Российской Федерации упоминаются ранее принятые актыПрезидента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, тоделается ссылка на соответствующий официальный источник их опубликования,например: "(Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 3, ст.6)".
Еслиподготавливаемый акт Правительства Российской Федерации влечет за собойвнесение изменений или дополнений в другие акты Правительства РоссийскойФедерации, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемогоакта или представляются в виде самостоятельного акта одновременно с ним.
Проект актаПравительства Российской Федерации по организации исполнения федеральногозакона или акта Президента Российской Федерации должен содержать ссылку насоответствующий федеральный закон или акт Президента Российской Федерации[6].
В проектахпостановлений Правительства Российской Федерации употребляются полныеофициальные наименования органов и организаций, в проектах распоряжений — ихсокращенные официальные наименования.
Документы(программы, положения, регламенты, планы, нормы и т.п.), которые предлагаетсяутвердить подготавливаемым проектом акта Правительства Российской Федерации, вобязательном порядке прилагаются к данному проекту акта[7].
Справка кпроекту постановления (распоряжения) оформляется на стандартных листах бумагиформата А4 и имеет следующие реквизиты:
1. Наименованиевида документа — печатается прописными буквами 2 межстрочными интервалами нижеверхней границы текстового поля, выделяется полужирным шрифтом и выравниваетсяпо центру.
2. Заголовокотделяется от предыдущего реквизита 2 межстрочными интервалами, печатаетсястрочными буквами через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом ивыравнивается по центру. Точка в конце заголовка не ставится.
В заголовкеуказывается полное название проекта постановления (распоряжения), к которомуподготовлена справка.
3. Текстотделяется от заголовка 3 межстрочными интервалами, печатается шрифтом размером№ 14 через 1,5 интервала.
Первая строкаабзаца печатается на расстоянии 1,25 см от левой границы текстового поля.
В текстекратко излагаются мотивы внесения проекта, обоснование и суть проекта, наличиеразногласий, результаты проработки и экспертизы.
4. Подписьотделяется от текста 3 межстрочными интервалами.
Подписьвключает наименование должности лица, подписывающего справку, его личнуюподпись и расшифровку подписи (инициалы и фамилию).
Наименованиедолжности печатается от левой границы текстового поля через 1 межстрочныйинтервал и центрируется относительно самой длинной строки.
Расшифровкаподписи располагается на уровне последней строки наименования должности безпробела между инициалами и фамилией. Последняя буква в расшифровке подписиограничивается правым полем.
При наличиинескольких подписей они располагаются одна под другой в соответствии сзанимаемыми должностями.
Подписиотделяются одна от другой 1 — 2 пустыми строками.
Следуетучитывать, что рассмотрение проекта федерального закона, не подготовленного надолжном качественном уровне и внесенного в Государственную Думу, будетсущественно затруднено[8].Даже принятый в первом чтении, он потребует большого количества времени для егодоработки ко второму чтению, в него будет внесено значительное количествопоправок[9].Поэтому Правительству России необходимо обратить пристальное внимание наповышение уровня подготовки сотрудников федеральных органов исполнительнойвласти, занимающихся такими вопросами. И здесь необходимо усиление роли научныхцентров, способных оказать значительную помощь в такой деятельности[10]. В литературе совершенно справедливоотмечается, что «законоподготовительная деятельность организована слабо, уработников министерств нет достаточных знаний и навыков подготовки и оценкипроектов законов. Отсюда ошибки в выборе их темы, формы и т.п.»[11]. Не в последнюю очередь это былосвязано с многочисленностью федеральных органов исполнительной власти,готовивших проекты федеральных законов.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>Практически сразу после формирования состава Правительства Россиив соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и начала его работыпорядок организации законопроектной деятельности Правительства был определенпостановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 733,утвердившим Временное положение о такой деятельности Правительства РоссийскойФедерации[12].Данный факт является свидетельством того, какое важное значение придаетсяорганизации законопроектной работы Правительства Российской Федерации.
/>/>/>/>/>/>Вместе с тем достаточно полное нормативноерегулирование этого вида деятельности Правительства России было осуществленолишь 5 октября 2000 г. путем дополнения текста Регламента ПравительстваРоссийской Федерации специальной группой норм (ст. 89-99). В соответствии спостановлением Правительства Российской Федерации[13] в указанном Регламенте были сформулированыправила организации законопроектной деятельности Правительства.
/>/>Впервые было установлено правило, всоответствии с которым решение о внесении Правительством законопроекта вГосударственную Думу принимается исключительно на заседании ПравительстваРоссийской Федерации. Кроме того, не допускается представление федеральнымиорганами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания,минуя Правительство Российской Федерации. Представляется, что нормативноезакрепление данного правила должно решить одну из серьезных проблем приосуществлении Правительством законодательной инициативы, а именно — недопущениепрактики внесения законопроектов министерствами и ведомствами в ГосударственнуюДуму через депутатов. В литературе уже отмечалось, что в практике российскогофедерального законотворчества распространены ситуации, когда законодательныеинициативы федеральных министерств и ведомств вносятся через депутатов — таклегче лоббировать ведомственные интересы[14].
Такиефакты отнюдь не единичны, что говорит о серьезности нарушений процедурыподготовки проектов в центральных органах управления. Как справедливоподмечено, «параллельное „хождение“ нескольких вариантовзаконопроектов нередко приводит к тому, что правительственный проект вообще неполучает принципиальной оценки[15].Необходимы дополнительные правовые и организационные средства для налаживаниясогласованной законотворческой работы, заранее выработанные приоритеты вподготовке и рассмотрении конкретных законов»[16]. Еще во Временном положении озаконопроектной деятельности Правительства Российской Федерации былоустановлено, что направление министерствами и иными федеральными органамиисполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуяПравительство Российской Федерации, не допускается.
/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>/>В соответствии с п. 83Регламента Правительства РФ последнее в связи с организацией законопроектногопроцесса, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит вГосударственную Думу проекты федеральных законов. Таким образом, предметомдеятельности Правительства на данной стадии является рассмотрение и утверждениезаконопроектов для внесения их в Государственную Думу ФС РФ.
Ранее намибыло уже отмечено, что законопроекты вносятся в Правительство на рассмотрение иутверждение федеральными органами исполнительной власти. Из числа данныхорганов основное место занимает Министерство юстиции РФ. Правила подготовки оформленияпроектов законодательных актов РФ установлены пп. 2.1.2.-2.1.4. Типовойинструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти[17].
Законопроекты,подготавливаемые для внесения в Правительство Российской Федерации, печатаютсяшрифтом № 15 на стандартных листах бумаги формата А4.
На первойстранице законопроекта в пределах верхней и правой границ текстового поляпроставляется пометка: «Вносится Правительством РоссийскойФедерации». Пометка печатается через 1 интервал и выравнивается по левойгранице.
На расстояниимежстрочного интервала 24 пт от пометки у правой границы текстового поляпечатается слово «Проект».
Законопроектимеет следующие реквизиты:
1. Наименованиегосударства — РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ — печатается прописными буквами и выделяетсяполужирным шрифтом. Выравнивается по центру.
2. Наименованиевида акта — ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН или ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН — отделяетсяот первого реквизита межстрочным интервалом 24 пт, печатается прописнымибуквами размером шрифта не более № 17 и может быть выделено полужирным шрифтом.Выравнивается по центру.
3. Заголовокотделяется от предыдущего реквизита межстрочным интервалом 36 пт и печатаетсячерез 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру.Пишется с прописной буквы и отвечает на вопрос: «О чем?» издан законили в нем приводится название кодекса (например: Арбитражный процессуальныйкодекс Российской Федерации). Точка в конце заголовка не ставится.
В заголовкезаконопроекта о внесении изменений в действующие законы необходимо называтьпричины внесения изменений или конкретную норму, в которую вносятся изменения,а в случае неоднократного изменения одной и той же нормы дополнительноуказывать, в какой именно части она изменяется.
4. Текстотделяется от заголовка межстрочными интервалами 36 — 48 пт и печатается черезмежстрочный интервал 24 пт.
Текстоваячасть законопроекта может подразделяться на преамбулу и основную часть.
Основнаячасть текста законопроекта может подразделяться на части, разделы, подразделы,главы, параграфы, статьи.
Заголовкичастей и разделов печатаются прописными буквами полужирным шрифтом ивыравниваются по центру. Точка в конце заголовка не ставится. Номерапроставляются римскими цифрами.
Подразделимеет порядковый номер, обозначенный римскими цифрами, и наименование.Обозначение подраздела печатается с прописной буквы с абзацного отступа.Наименование подраздела печатается полужирным шрифтом.
Главынумеруются арабскими цифрами и имеют заголовки. Обозначение главы печатается спрописной буквы, с абзацного отступа. Заголовок главы печатается полужирнымшрифтом в одну строку с обозначением номера, после которого ставится точка.
Параграф обозначаетсязнаком §, имеет порядковый номер, обозначенный арабскими цифрами и заголовок.Заголовок параграфа пишется с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строкус обозначением номера параграфа, после которого ставится точка.
Статьи имеютединую сквозную нумерацию. Порядковый номер статьи обозначается арабскимицифрами. Обозначение статьи печатается с прописной буквы с абзацного отступа.Заголовок статьи печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строкус обозначением номера, после которого ставится точка.
Висключительных случаях статья может не иметь заголовка. При его отсутствиислово «статья» и номер выделяют полужирным шрифтом.
В зависимостиот содержания статья может подразделяться на части, пункты, подпункты, абзацы.Части обозначаются арабскими цифрами с точкой. Нумерация пунктов осуществляетсяарабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Подпункты обозначаются буквамирусского алфавита с закрывающей круглой скобкой.
Подписьотделяется от текста межстрочным интервалом 36 пт и состоит из слов«Президент Российской Федерации». Слова «Президент» и«Российской Федерации» печатаются в 2 строки через один межстрочныйинтервал. Слова «Российской Федерации» печатаются от левой границытекстового поля, а слово «Президент» выравнивается по центруотносительно этих слов.
5. Инициалимени и фамилия Президента Российской Федерации указываются при оформлениипринятого закона в Государственной Думе.
6. Визыпроставляются на лицевой стороне последнего листа законопроекта в нижней егочасти.
Требования пооформлению пояснительной записки к законопроекту.
Пояснительнаязаписка к законопроекту печатается шрифтом № 14 на стандартных листах бумагиформата А4 и имеет следующие реквизиты.
Наименованиевида документа — печатается прописными буквами ниже границы верхнего полястраницы на 24 пт, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру.
Заголовокотделяется от предыдущего реквизита межстрочным интервалом 24 пт, печатаетсястрочными буквами через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравниваетсяпо центру. Точка в конце заголовка не ставится.
В заголовке ктексту указывается полное название законопроекта, к которому подготовленапояснительная записка.
Текстотделяется от заголовка межстрочным интервалом 24 — 36 пт и печатается черезинтервал 18 пт на расстоянии 1,25 см от левой границы текстового поля.
Текст долженсодержать обоснование необходимости принятия законопроекта, включающееразвернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, местав системе действующего законодательства, а также прогнозсоциально-экономических и иных последствий его принятия.
В данномвопросе имеется незначительное расхождение правила Типовой инструкции и п. 84Регламента Правительства. В соответствии с п. 84 Регламента Правительства РФпояснительная записка должна содержать в себе только изложение предметазаконодательного регулирования и концепцию законопроекта.Финансово-экономическое же обоснование вносимого законопроекта являетсяотдельным документом, который прилагается к вносимому законопроекту[18].
Согласно п.13 Методологических правил по организации законопроектной работы федеральныхорганов исполнительной власти[19]при разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить ипроанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию,провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.
Следуеттщательно проанализировать действующее законодательство в данной областиправового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективностисуществующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве,устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходныеправоотношения.
Изложениеаргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно бытьконкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов снедостаточно совершенным действующим законодательством[20].
Относительносодержательного оформления проектов федеральных и федеральных конституционных законовуказанные Методологические правила устанавливают следующие требования.
Структуразаконопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы и соответствоватьраскрытию предмета правового регулирования.
Законопроекты,направленные на регулирование широкой сферы общественных отношений, могутсодержать преамбулу (вступительную часть), в которой излагаются цели и мотивыпринятия закона, его регулятивное значение. Положения нормативного характера впреамбулу не включаются.
Определениеосновных понятий и обозначающих их терминов, используемых в законопроекте,целесообразно размещать в начале текста законопроекта.
Нормативноесодержание законопроекта, в зависимости от предмета правового регулирования,объема, формы законопроекта, должно конструироваться в следующейпоследовательности:
общиеположения (определяются предмет правового регулирования, основные принципыправового регулирования, указывается на соответствие положений законопроектаКонституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству идр.);
определениеиспользуемых понятий (если они не определены уже в действующемзаконодательстве);
изложениеконкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу;
определениесанкций за нарушение установленных правовых нормативов;
переходные изаключительные положения;
вступлениезакона в силу (отдельной статьей).
Нормативныепредписания оформляются, как правило, в виде статей, имеющих единую (сквозную)нумерацию арабскими цифрами и наименование.
Значительныепо объему законопроекты могут разделяться на разделы, главы, параграфы, имеющиенумерацию и наименование. Разделы нумеруются римскими цифрами, главы, параграфы- арабскими.
Статьи могутразделяться на части, имеющие нумерацию арабскими цифрами без наименования.Статьи и части статей могут разделяться на пункты, обозначаемые буквамирусского алфавита со скобкой, а также на абзацы.
Вкодифицированных актах могут выделяться общая часть, содержащая положенияобщенормативного значения, и особенная часть, содержащая конкретные нормативныепредписания.
Содержаниеправовых норм должно быть логически последовательным и содержательноопределенным, не допускающим различного понимания и толкования[21]. Следует правильно использоватьофициально установленные наименования, общеизвестные термины, не перегружатьтекст специальными, узкопрофессиональными терминами, а также иностраннойтерминологией. Использование эмоционально — экспрессивных языковых средств,образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается. В текстзаконопроекта не следует включать положения ненормативного характера ибланкетные нормы[22].
Взаконопроекте, подготавливаемом на основании, во исполнение или в развитиеКонституции Российской Федерации, действующего федерального конституционногозакона, федерального закона, следует обязательно указывать соответствующуюстатью Конституции Российской Федерации или официальные реквизитысоответствующего акта.
Положения обизменениях, дополнениях или признании актов утратившими силу, о приостановлениидействия ранее принятых актов в связи с принятием данного закона включаются втекст законопроекта отдельной статьей.
Взаключительных и переходных положениях законопроекта указываются:
порядоквведения закона в действие;
порученияПрезиденту Российской Федерации и Правительству Российской Федерацииподготовить и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализациюзакона;
порученияПрезиденту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привестисвои нормативные правовые акты в соответствие с принятым законом;
порядок иусловия применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих своедействие после вступления закона в силу.
Переходные изаключительные положения законопроекта следует располагать в отдельнойзаключительной главе или статье.
2. Оязыковых требованиях к тексту законопроекта
Существуетизвестное всем латинское изречение, связанное с юриспруденцией:«Ignorantia non est argumentum», которое переводится как «незнаниезакона не освобождает от ответственности». Наверное, нет другой сферыдеятельности, где языковое незнание (равно как и непонимание) веками приносилобы столько жизненных проблем гражданам, а политических и экономических — государству. Если непонимание какого-либо текста чаще всего не влечетпринципиальных проблем, то одиозная фраза «Казнить нельзя помиловать»наглядно демонстрирует жизненную важность соблюдения законов языка вюридических текстах[23].
Общениегосударства со своими гражданами и с другими государствами происходитпосредством официальных документов. Отсюда вытекает особенность юридическоготекста — он должен быть ясно понят, что выступает необходимым условиемвыполнения требований государства или получения гражданами информации о своихправах[24].
Особенноэто касается понятности актов, определяющих жизненно важные интересы человека.Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации декларирует, что «всезаконы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы иобязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы длявсеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовыеакты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие всилу». Таким образом, опубликование дает гражданам возможность узнать,осмыслить и правильно понять текст документа и соответственно реагировать на него[25]. Правильное понимание нормативныхтекстов более узкой направленности (финансовых, международных и т. п. актов)специалистами является условием нормального функционирования государственныхинститутов.
Необходимоподчеркнуть, что юридическое понимание подразумевает не только пониманиеотдельных текстов, но и знание того, что законодательство является системой, ипотому только представление о совокупности нормативных актов определеннойтематики может дать точную информацию о предмете[26]. Это также спецификазаконодательства. Как правило, для написания диссертации достаточно отыскатьопределенное количество источников на данную тему и качественно раскрыть их вработе. Неполнота же подбора правовой информации может повлечь принципиальнуюошибку: если отобрать 99 нормативных документов на определенную тему и незаметить сотого, который устанавливает, что все найденные ранее утратили силу,не избежать, мягко говоря, неприятных последствий.
Законодательныйтекст властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулируеттребования, общеобязательные предписания. Правовая информация, заключенная вюридических текстах, есть особый вид информации, определяющий основынормального функционирования общества, его экономической и политической жизни[27]. Неправильное восприятие правовойинформации влечет моральные и материальные потери. А понимание источникаправовой информации — юридического текста — напрямую зависит от его качествакак в плане содержания, так и в плане выражения.
Современнаяситуация в стране, характеризующаяся стремительными изменениями во всех сферахобщественной жизни, требует быстрого реагирования со стороны законотворческихорганов; новые реалии нуждаются в законодательном оформлении[28]. К сожалению, по объективным(лавинообразное нарастание количества необходимых нормативных документов,сжатые сроки их подготовки) и субъективным причинам (общее понижение правовой иязыковой культуры) тексты, выходящие из-под пера современных законодателей,зачастую не отвечают требованиям к их качеству, что может повлечьнеблагоприятные правовые последствия.
Основнуюроль в понимании смысла закона играет форма его изложения[29]. Для выполнения своих функцийофициальный язык государственной власти должен обладать такими качествами, какясность и простота, точность выражения (соответствие между идеей законодателя иее воплощением), логическая последовательность изложения. Юридический текст видеале характеризуется единством терминологии, краткостью и емкостьюформулировок, точностью определений, стилистической правильностью,унифицированностью.
Качествоязыка официальных документов свидетельствует об уровне правовой культурыгосударства, отношении общества к законности. Отклонения от языковых нормнедопустимы, так как могут повлечь за собой непонимание, а значит, невыполнениегосударственной воли. Можно сказать, что стиль языка закона — это особый стиль,который своеобразно использует законы языка.
Юридическиетексты чрезвычайно специфичны также в связи с тем, что право регулирует почтивсе сферы жизни. Поэтому в законодательных актах используется самаяразнообразная лексика (бытовая, производственная, научная), приобретающая втексте документа, подписанного органом власти, юридическую значимость. Основныетребования, предъявляемые к юридическим терминам, — однозначное отражениеправовых понятий[30],стабильность и преемственность, отказ от необоснованных неологизмов,иностранных слов, сокращений, устаревших слов и словосочетаний, бюрократическихштампов, учет проблемы сочетания слов в тексте.
Анализотдельных предложений нормативного акта позволяет выявить специфику ихпостроения — многоступенчатость[31].Изучение особенностей каждой ступени — путь к совершенствованию текстанормативного акта, а значит, к его лучшему пониманию. Основанием для выделенияступеней предложения является вычленение представленных в тексте субъектов (действующихэлементов), объектов (элементов, на которые направлено действие) и предикатов(видов действия)[32].Главное в таком взгляде на текст акта — различение адресатов и, соответственно,дифференциация правовых требований к каждому типу адресатов. Многоступенчатостьпостроения проявляется в том, что субъект нижестоящего уровня играет рольобъекта на вышестоящем уровне.
Приведемпример текста, организованного по одной из типовых схем (цифрами обозначеныотдельные ступени):
(1)Правительство Российской Федерации постановляет установить,
(2)что Главное управление несет ответственность
(3)за организацию
(4)службы наблюдения и контроля
(5)за уровнем загрязнения внешней среды.
Каждаяступень имеет свои особенности в построении, лексике и обладает особойзначимостью, причем различной с точки зрения выражения нормы и с точки зренияадресата правовой информации. Соответственно, на каждой ступени решаются своипроблемы понимания с учетом конкретного адресата.
Ступень(1), имея субъектом высшие государственные органы, представляет в качествепредиката так называемые модальные и императивные выражения. Они могут бытьданы списком, примерно таким: разрешить, предоставить право, сохранить правоза;
поручить,возложить на;
обязать;
рекомендовать,предложить;
запретить.
Этивыражения поддаются типологизации и унификации, при автоматизированном поискеинформации они могут быть закодированы.
Ступень(2) указывает на основной субъект, чья деятельность регулируется даннымнормативным документом, и на его функции. Предикаты, отражающие эти функции,имеют большую частотность в текстах нормативных актов и юридическую специфику:нести ответственность, обеспечить, организовать, разработать;
рассмотреть,осуществить;
глаголыс оттенком оценочности — укрепить, усилить, увеличить, повысить и т. п.
Поисковаяценность таких выражений невелика, запросы в подобных терминах не формулируются.
Основноедействие, которому посвящена главная идея конкретного документа, указывается внижних ступенях. Так, в приведенном примере это — «загрязнение внешнейсреды». Термины этих ступеней отражаются в заголовках нормативных актов иих частей, тематические запросы часто формулируются их лексикой. То есть именноэта часть документа выражает основную его тему. Поэтому для решения проблемыпонимания смысла нормативного акта требуется особо четкое и ясноеформулирование этой тематической части.
Знаниезаконов построения юридических текстов позволяет формулировать правовыепредписания таким образом, чтобы они были максимально понятны тому адресату,которого имеет в виду законодатель.
Неудачныеформулировки правовых норм приводят к неясности их смысла, и, соответственно, кошибочности в восприятии их содержания.
Так,требованию точности нормативного акта противоречит использование недостаточноопределенных категорий и понятий, дающих простор для произвольного исубъективного толкования (неинформативные слова типа: «своевременно»,«надлежаще», «надлежащим образом», «в должномпорядке» и т. п.).
Нечеткимявляется использование конструкций, не выражающих государственную волю в явномвиде. В частности, вместо конструкции типа «субъект обязан...»,«субъект должен...» используются такие, как «субъектделает...», что дает субъекту оправдания в случае, когда он «неделает». Например: «Предприятия оказывают содействие гражданам впроведении ремонта жилых помещений».
Вразвитие замечания о неясно выраженной государственной воле упомянем «бичюристов» — выражение «как правило» и подобные ему. Содержащая ихфраза теряет характер нормы, жестко установленного правила поведения.
Требованияпростоты и ясности законодательного текста несовместимы с чрезмерным инеобоснованным использованием иностранной лексики, устаревших, вышедших изупотребления в связи с изменениями в законодательстве терминов. Положительнаятенденция в этом отношении — помещение определений терминов в самом текстезакона.
Нарушениенорм управления, неудачный порядок слов приводят к нечеткому восприятию текста[33].
Оченьчастая проблема — общее прилагательное для однородных существительных: «Недееспособныемужчины и женщины не имеют права». В таком случае кого касается норма:недееспособных женщин или всех женщин?
Нередкислучаи нарушения норм русского языка: «За органами государственной властиавтономной области обеспечивается право сношения с органами государственнойвласти и управления Российской Федерации». Глагол «обеспечивать»требует прямого дополнения без предлога. Должны быть использованы формулировкитипа: «органам… предоставляется право» или просто «органыимеют право».
Непродуманностьтекста закона как целостного образования усложняет восприятие документа:«Лица, на день голосования отбывающие наказание в местах лишения свободыпо приговору суда». Здесь излишняя детализация, отсутствие учетадополнительной информации, образующейся при сочетании слов, понижаетюридическую значимость акта: разве у нас есть граждане, отбывающие наказание вместах лишения свободы не по приговору суда? Еще один пример:«Военнослужащие участвуют в голосовании наравне со всеми гражданами»- т. е. военнослужащий приравнивается к гражданину.
Пониманиюпрепятствуют нарушения порядка слов при изложении правового предписания:«Кооперативы инвалидов, созданные при общественных организациях инвалидов/в которых работает 70 процентов этой категории лиц...». Эти 70 процентовработают в кооперативах или в общественных организациях[34]?
Употреблениесинонимов при обозначении правовых понятий вызывает много разноаспектныхвопросов[35].Синонимия зачастую влечет нарушение взаимно-однозначного соответствия междуправовым понятием и термином, его выражающим, так как синонимы всегдаразличаются юридически значимыми оттенками смысла, объемами (в качестве примераможно взять термины «ущерб», «убыток», «вред»,аналогичное положение и при использовании слов «неустойка»,«штраф», «пеня»).
«Товариществос ограниченной ответственностью (акционерное общество закрытого типа)». Втексте акта эти два понятия используются как синонимы, как равнозначные, чтовводит в заблуждение, в то время как правовое положение этих двух видовюридических лиц различно.
Использованиеблизких по значению слов «государственный», «федеральный»,«республиканский», «общереспубликанский» должно быть строгорегламентировано.
Длядемонстрации недочетов в текстах законодательных актов, которые влекут ихнепонимание адресатами-гражданами, приведем выдержки из главного нормативногоакта — Конституции Российской Федерации. Этот текст — наиболее авторитетныйматериал для выявления общих подходов и тенденций в законотворчестве, а значит,в использовании юридического языка и потому может служить выразительнойиллюстрацией проблем и трудностей, подстерегающих законодателей при подготовкеюридических текстов.
Начнемс названия документа. Определение Конституции как Основного Закона приводитсялишь в самом конце после многократного употребления термина«Конституция» без всякого его разъяснения, в п. 3 Раздела второго — «Заключительные и переходные положения», где это уточнение уже непринципиально[36].Создается впечатление, будто авторы в последний момент спохватились, что забылиустоявшееся сочетание. А ведь в предыдущих Конституциях оно давалось в названиидокумента: Конституция (Основной Закон). Естественным было бы поместитьнеобходимое определение в преамбуле: "… принимаем Конституцию (ОсновнойЗакон) Российской Федерации".
Логичностьизложения — это одно из основных требований к стилю юридического языка[37]. Безобидный, но выразительный примернепоследовательности юридической мысли: «Основные права и свободынеотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (п. 1 ст. 17 Конституции).Естественнее выглядел бы обратный порядок слов ("… принадлежат каждому отрождения и неотчуждаемы").
Изложениенормы должно быть исключительно точным и не давать возможности понимания,отличного от того, которое имел в виду законодатель. Так, в п. 5 ст. 76Конституции имеется фраза: «В случае противоречия между федеральнымзаконом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральныйзакон». В принципе сказанное здесь не мешает считать «инымактом» федеральный конституционный закон. И тогда возникает противоречие сп. 3 той же статьи (и здравым смыслом): «Федеральные законы не могутпротиворечить федеральным конституционным законам».
Вотличие от художественного текста пропуск, неповторение некоторых элементовтекста приводит к неточности изложения правовой нормы. Так, в п. 2 ст. 7Конституции устанавливается: «В Российской Федерации охраняются труд издоровье..., устанавливается… размер оплаты труда, обеспечиваетсягосударственная поддержка семьи..., развивается система социальных служб,устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальнойзащиты». В данном случае можно понять текст так, что «иныегарантии» представлены исключительно в ряду пенсий и пособий, а остальныемеры в состав гарантий социальной защиты не входят. Для правильной передачисмысла нормы необходимо добавить всего одно слово: "… устанавливаютсягосударственные пенсии, пособия и обеспечиваются иные гарантии социальнойзащиты"[38].
Аналогичныйупрек можно предъявить изложению ст. 56 Конституции. В последнем пункте особоне упомянуто, что предложенная норма исполняется исключительно «в условияхчрезвычайного положения», и при автономном прочтении смысл совершенноменяется. Конечно, в большинстве случаев пункт рассматривается в совокупности сокружающими, но где гарантия, что не может сложиться другая ситуация. Каждаяправовая норма должна выглядеть максимально полно, иметь собственную ценность каксамостоятельный юридический документ[39].
Изложениеправовых норм должно происходить в соответствии с правилами русского языка.Этого нельзя сказать о следующих выражениях.
«Гражданство…является единым и равным независимо от оснований приобретения» (п. 1 ст.6) — такое выражение некачественно передает мысль о равноправности гражданстванезависимо от оснований приобретения.
Неудачнаяорганизация законодательного текста как единого целого отражается на егопонимании и эстетических характеристиках[40].
Повышениетребований к технике подготовки проектов нормативных актов является условиемулучшения качества законов. Динамизм развития общественно-политическихпроцессов предполагает постоянное появление новых реалий. Это должно найтивоплощение в грамотных, корректных, точных текстах нормативных документов.Новые законы должны быть достойны (и по содержанию, и по форме) демократическихперемен в нашем обществе и служить основой дальнейших прогрессивныхпреобразований в России[41].
Высокоекачество нормативных правовых актов, которое в большой степени определяетсяязыком их изложения, является необходимым условием правильного их понимания, а,следовательно, развития правового государства, охраны прав и свобод личности,обеспечения правопорядка, повышения эффективности правового регулирования[42].
3.Проблемы унификации терминологии в нормотворческой
деятельности
Помере интенсивного социально-экономического развития российского государства инарастающей глобализации увеличивается массив законодательных актов,предназначенных для регулирования различных сфер общественной жизни. Постоянноменяющиеся явления действительности требуют законодательного регулирования.Вводятся новые понятия, которые необходимо обозначать соответствующимитерминами. Разработчики каждого законодательного акта, конечно, заинтересованыв единстве терминологии и единообразном ее понимании всеми правоприменителями.В связи с этим большое значение имеет унификация терминологии нормативныхправовых актов, так как она устанавливает и закрепляет единые требования киспользованию терминов, систематизирует понятия, исключает из оборотаустаревшие термины и способствует рациональной организации нормотворческойдеятельности. Полная унификация юридической терминологии — важная предпосылкаповышения формальной определенности права, ликвидации противоречий в понимании правовыхтекстов, повышения их доступности[43].
Однаиз причин некачественной подготовки законов состоит в том, что разработчикизаконопроектов не в полной мере используют правила лингвистики. У нормативногоакта как творческого произведения есть ряд характеристик, которые позволяютвыделить особый стиль литературного языка — официально-деловой.
Законодательныйтекст — это определенного рода сообщение, которое объективировано в видеофициального письменного документа, состоит из определенных единств,объединенных разными типами лексической, грамматической и логической связи, иимеет модальный характер и прагматическую установку[44]. Закон характеризуется особымвнутренним строем, сформированным специально-юридическими средствамизаконодательной техники. Специально-юридические средства — это юридическиепонятия и термины, конструкции, правовые предписания, акты и иные правовыеявления, выработанные юридической наукой и практикой в процессе развитияправовой системы общества.
Особоеместо в правовом предписании занимают термины — слова или сочетания слов,имеющие точную сферу смыслового использования и являющиеся наименованиямиопределенных юридических понятий. Неразрывно связанный с выработаннымюридической наукой понятием, термин выступает не только как его представитель,его символ в нормотворческой практике, но и как средство установления объемаданного понятия, а также передачи и адекватного восприятия информации,сосредоточенной во взаимосвязанных терминах[45].Основными признаками термина являются четкая сфера его применения и точноесоотношение слова и отображаемого им объекта действительности. Как обозначениеспециального понятия и как термин слово должно быть однозначным. Но идеальнаятерминологическая однозначность практически недостижима, поскольку познания,отражающиеся в соответствующих понятиях, бесконечны. И поэтому более правильновести речь об относительной однозначности терминов.
Чембольше в законодательном тексте терминов, тем более он точен, лаконичен[46]. В.М. Коган справедливо полагает,что употребление в законе исключительно терминов — идеал, к которому правостремится и которого оно никогда не достигнет из-за сложности самой действительности,составляющей предмет права и его цель[47].Поэтому точные, упорядоченные терминологически системы отраслей законов активносодействуют развитию в нужном направлении определенных групп общественныхотношений, не говоря уже о том, что они служат источником для новых научныхисследований, опирающихся на четкие и устоявшиеся термины. Напротив,неупорядоченная терминология, отражающая аморфность, неопределенность системыпонятий, снижает информативные возможности закона, отрицательно сказывается направоприменении.
Определяямеру возможного и должного поведения, право как система общих правил используетв основном абстрактные понятия, поэтому юридические термины имеют более общийхарактер, нежели термины иной сферы применения. В то же время степень общностиюридических терминов небезгранична: закон оперирует конкретными жизненнымипонятиями объективной реальности. Понятие может существовать и без оформления взаконе соответствующим термином, однако правового качества оно будет лишено дотех пор, пока не будет закреплено в законодательном акте.
Приформулировании юридических норм используются три вида терминов:общеупотребительные, специальные технические и специальные юридические[48]. Использование общеупотребительныхслов в законе возможно лишь в том значении, которое они имеют в литературномязыке; значение специальных технических терминов только то, какое они имеют всоответствующей отрасли знаний. Специальная юридическая терминология необходимадля сокращения изложения нормативного предписания и наиболее точного смысловогообозначения понятия[49].
Важноезначение для унификации терминологии имеет классификация терминов в зависимостиот способа обозначения соответствующего понятия. Термины точного значения иоценочные термины, отражающие очевидные связи объективной действительности,должны использоваться в соответствии с их конкретным назначением в пределахопределенной терминологической системы.
Приводимыениже примеры демонстрируют имеющиеся в действующем законодательстветерминологические расхождения и противоречия. Так, название главы 24-1 ГПКРСФСР[50]в редакции Закона РФ от 28.04.93 г. № 4882-1 «О внесении изменений идополнений в ГПК РСФСР»[51]таково: «Жалобы на действия государственных органов, общественныхорганизаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан». ДанныйЗакон с принципиальными расхождениями воспроизводит Закон РФ от 27.04.93 г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права исвободы граждан»[52](в ред. от 14.12.95 г.), который более точно определял объект судебногообжалования. В настоящее время в данном вопросе судам предписывается исходитьиз нормы, закрепленной в п. 2 ст. 46 Конституции РФ, которая гласит, чторешения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органовместного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут бытьобжалованы в суде.
Из-заотсутствия единообразия в подготовке документов и использовании терминологииПостановлением Правительства РФ от 15.04.2000 г. № 347 «Осовершенствовании законопроектной деятельности Правительства РоссийскойФедерации» Министерству юстиции РФ совместно с Институтом законодательстваи сравнительного правоведения при Правительстве РФ было поручено разработать иутвердить методические правила по организации законопроектной работыфедеральных органов исполнительной власти, а также дать предложения поунификации терминологии и правил подготовки документов, связанных с разработкойзаконопроектов федеральными органами государственной власти. Минюстом Россиибыли утверждены Методические правила по организации законопроектной работыфедеральных органов исполнительной власти.
/>К сожалению, представленные в свое время министерствомпредложения по унификации терминологии до настоящего времени не нашлипрактического применения в каком-либо нормативном акте. Позже Комиссия ПравительстваРФ по законопроектной деятельности поручила Минюсту России и Институтузаконодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ подготовитьрекомендации по использованию единой терминологии при разработкезаконопроектов. Эти рекомендации должны определять основополагающие требованияк применению терминов в процессе нормотворческой деятельности[53].
Сказанноесвидетельствует о том, что проблема унификации терминологии нормативныхправовых актов проявляется как закономерная необходимость, требующаясвоевременной координации правовых норм[54].Правильное и единообразное использование юридической терминологии способствуетсовершенствованию законопроектной деятельности, обеспечивает однозначноетолкование, эффективную реализацию законодательных актов, создает условия дляих упорядочения, общей и специальной систематизации законодательства[55].
Необходимоотметить, что проблемы унификации терминологии и методика их решенияисследованы юридической наукой недостаточно. В научно-практическом пособии«Язык закона» дано определение понятия «унификация юридическихтерминов»: совокупность приемов и средств, вся деятельность, направленнаяна достижение единства юридической терминологии, ее однозначности, наустранение излишней синонимии, противоречии и разночтении в значении инаписании терминов[56].
Результатомунификации должна стать система упорядоченной, единообразной, надлежащимобразом оформленной юридически терминологии[57].Итог работы по упорядочению собственно юридической терминологии может бытьотражен в словаре, фиксирующем в упорядоченном виде все используемые взаконодательстве юридические термины. Такой словарь-справочник по российскомузаконодательству составлен под руководством Л.Ф. Апт, куда включеныопределения, понятия, термины из актов законодательства РФ, принятых досентября 1997 г. Поскольку законодательство динамично, авторы словаряпредполагают его регулярно обновлять.
Заключение
Порезультатам проведенного исследования, представленного в настоящей работе,автор пришел к следующим выводам.
Законопроектнаядеятельность должна иметь крепкие государственные и общественные основы. Именноэта цель выделена в качестве одной из функций Правительства РФ и Министерстваюстиции РФ. Оба этих органа сконцентрировали основные этапы законопроектнойдеятельности, как своей, так и иных субъектов законодательной инициативы.
Результатыработы за последние пять лет Федерального Собрания Российской Федерацииобъективно свидетельствуют о возросшем уровне законопроектной деятельностиПравительства, усилении организующей роли соответствующей правительственнойкомиссии, укреплении взаимодействия и координации работы федеральныхминистерств и ведомств.
Изменениеподходов к организации законопроектной работы на правительственном уровнепотребовало адекватных корректив в деятельности аппарата Министерства юстиции.Один из шагов в этом направлении — изменение структуры центрального аппарата.Однако завершенным его можно будет считать только после утверждения вустановленном порядке положений о департаментах, четко определяющих сферу ихответственности, механизмы координации и взаимодействия.
Первоочередногорешения требует вопрос о разработке современной концепции развитиязаконодательства нашей страны, позволяющей предвидеть динамику регулированияобщественных отношений, укрепить законность и соотношение отраслей права,определить приоритетные направления регулирования общественных отношений наближайшую перспективу, стратегические задачи повышения эффективности правовоговоздействия на общественные отношения.
В процедурезаконопроектной деятельности Правительства РФ, установленной Регламентом ПравительстваРФ выделяются три самостоятельные стадии: планирование законопроектнойдеятельности; организация законопроектной деятельности; утверждениезаконопроектов и представление их на рассмотрение в Государственную Думу РФ.
Приразработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить ипроанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию,провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.
Повышениетребований к технике подготовки проектов нормативных актов является условиемулучшения качества законов. Высокое качество нормативных правовых актов,которое в большой степени определяется языком их изложения, являетсянеобходимым условием правильного их понимания, а, следовательно, развитияправового государства.
Действующаязаконодательная техника требует унификации нормативной терминологии.Результатом унификации должна стать система упорядоченной, единообразной,надлежащим образом оформленной юридически терминологии.
Итог работыПравительства РФ за весь период до настоящего времени свидетельствует означительном повышении качества работы Правительства РФ по регулированиюобщественных отношений путем непосредственного осуществления своегоконституционного права законодательной инициативы.
Список использованныхисточников
Нормативные акты
1. КонституцияРФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) // РГ. 1993. № 237.
2. Федеральныйконституционный закон № 2-ФКЗ от 17.12.1997г. «О Правительстве РФ» //СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
3. Федеральныйзакон № 184-ФЗ от 27.12.2002г. «О техническом регулировании» // СЗРФ. 2002. № 52 (Часть 1). Ст. 5140.
4. Бюджетныйкодекс РФ № 145-ФЗ от 31.07.1998г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
5. Федеральныйзакон № 85-ФЗ от 4 июля 1996г. «Об участии в международном информационномобмене» // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3347.
6. Федеральныйзакон Российской Федерации № 24-ФЗ от 20 февраля 1995г. «Об информации,информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
7. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР // ВедомостиВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.
8. ЗаконРоссийской Федерации «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиямест происхождения товара» от 23 сентября 1992г. № 3520-1 // Ведомости СНД и ВСРСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
9. ЗаконРФ от 27.04.1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений,нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19.Ст. 685.
10. ЗаконРФ от 28.04.1993 г. № 4882-1 «О внесении изменений и дополнений в ГПКРСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 22. Ст. 787.
11. Закон РФ № 4174-1 от22.12.1992г. «О Совете Министров – Правительстве РФ» // Ведомости СНДи ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 14.
12. УказПрезидента РФ № 314 от 09.03.2004г. «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
13. УказПрезидента РФ № 1146 от 07.09.2004г. «Вопросы главного управленияспециальных программ Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №37. Ст. 3712.
14. УказПрезидента РФ № 927 от 19.07.2004г. «Вопросы министерства внутренних делРоссийской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
15. УказПрезидента РФ № 868 от 11.07.2004г. «Вопросы министерства РоссийскойФедерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациипоследствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882.
16. УказПрезидента РФ № 649 от 20.05.2004г. «Вопросы структуры федеральных органовисполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
17. УказПрезидента РФ № 314 от 09.03.2004г. «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
18. УказПрезидента РФ № 306 от 11.03.2003г. «Вопросы совершенствованиягосударственного управления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 12.Ст. 1099.
19. УказПрезидента РФ № 308 от 11.03.2003г. «О мерах по совершенствованиюгосударственного управления в области безопасности Российской Федерации»// СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1101.
20. УказПрезидента РФ № 763 от 23.05.1996г. «О порядке опубликования и вступленияв силу актов Президента Российской Федерации, Правительства РоссийскойФедерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительнойвласти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
21. ПостановлениеПравительства РФ № 30 от 19.01.2005г. «О типовом регламенте взаимодействияфедеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
22. ПостановлениеПравительства РФ № 215 от 16.04.2004г. «Об упорядочении составакоординационных, совещательных, иных органов и групп, образованныхПравительством Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 17. Ст. 1658.
23. ПостановлениеПравительства РФ № 260 от 01.06.2004г. «О регламенте ПравительстваРоссийской Федерации и положении об аппарате Правительства РоссийскойФедерации» СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
24. ПостановлениеПравительства РФ № 803 от 11.11.2002г. «О совершенствовании организацииисполнения федеральных законов» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4582.
25. ПостановлениеПравительства № 260 от 01.06.2004г. «О регламенте Правительства РФ иПоложении об Аппарате Правительства РФ» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
26. ПостановлениеПравительства РФ № 576 от 02.08.2001г. " Об утверждении основныхтребований к концепции и разработке проектов федеральных законов" // СЗРФ. 2001. № 32. Ст. 3335.
27. ПостановлениеПравительства РФ № 347 от 15.04.2000 «О совершенствовании законопроектнойдеятельности Правительства РФ» // СЗ РФ. № 17. Ст. 1877.
28. ПостановлениеПравительства РФ № 604 от 18.06.1998г. «Вопросы организации деятельностиПравительства РФ» // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.
29. ПостановлениеПравительства РФ № 1268 от 27.12.1995г. «Об упорядочении изготовления,использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с изображениемГосударственного герба Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 123.
30. ПостановлениеПравительства Российской Федерации № 733 от 19 июня 1994 г. «Обутверждении временного положения о порядке организации законопроектнойдеятельности Правительства РФ» // СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 1019.
31. ПриказМинюста РФ № 252 от 26.12.2005г. «Об утверждении Регламента министерстваюстиции РФ» // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 6.
32. РегламентМинистерства юстиции РФ, утв. Приказом Минюста РФ № 252 от 26.12.2005г. // БНАфедеральных органов исполнительной власти. 2006. № 6.
33. Приказ Минюста РФ № 3,Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ №51 от 10.01.2001г. «Об утверждении методических правил по организациизаконопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» //Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 2. С. 12.
Монографии и публикации
34. Актуальные проблемы совершенствованиягражданского и социального законодательства // Бюллетень Министерства юстицииРоссийской Федерации. 2003. № 12.
35. Аналитическая информацияо порядке подготовки и реализации законов. Отв. ред. Тихомиров Ю.А… М. 2000.
36. АрхиповаЛ.Б. Основные задачи и функции Минюста России в деятельности по обеспечениюединства правового пространства России // Бюллетень Министерства юстиции РФ.2002. № 2.
37. БошноС.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современнойправотворческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2.
38. ВасильеваС.В., Мазаев В.Д. Пути совершенствования правового регулирования отношений РФ исубъектов РФ по предметам совместного ведения // Право и власть. 2002. № 2.
39. ВихаревА.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории ипрактики. М. 2003.
40. ВишняковВТ. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство иправо, 1997. № 8.
41. Вырабатывать новые подходы и методы решенияпроблем // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 3.
42. ГальперинИ.Р. О понятии «текст» // Вопросы языкознания. 1974. № 6.
43. Гдеисток законодательной реки? // Журнал Российская Федерация. 1997. № 12.
44. Директор института законодательства исравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ТалияХабриева: «Юридическая наука сегодня очень востребована» //Юридический мир. 2005. № 10.
45. Евдокимов В. Б. О проекте концепциивзаимодействия федеральных органов исполнительной власти с палатамиФедерального Собрания Российской Федерации при осуществлении законотворческойдеятельности // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 2.
46. Единое правовое пространство — важный шаг напути построения правового государства // Бюллетень Министерства юстицииРоссийской Федерации. 2004. № 2.
47. Ежегодное совещание в Минюсте России повопросам формирования проекта плана законопроектной деятельности ПравительстваРоссийской Федерации на 2005 г. // Бюллетень Министерства юстиции РоссийскойФедерации. 2004. № 11.
48. ЕршовВ. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ ифедеральным законам: законотворческие идеи // Российская юстиция. 2003. № 6.
49. Законодательнаятехника. Научно-практическое пособие. Под редакцией Тихомирова Ю.А. М. 2000.
50. Законопроектная деятельность ПравительстваРоссийской Федерации // Право и экономика. 2004. № 6.
51. Законопроектнаядеятельность: от подготовки законов к их эффективной реализации // БюллетеньМинистерства юстиции РФ. 2002. № 9.
52. Законотворчествов Российской Федерации. Под ред. А.С. Пиголкина. М. 2000.
53. Исаков В.Б. Федеральноезаконотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права.2000. № 3.
54. Исполнениерешений Европейского суда по правам человека: современные проблемы теории ипрактики // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 11.
55. Исполнительнаявласть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. Отв. ред. НоздрачевА.Ф., Тихомиров Ю.А. М. 1996.
56. Исполнительнаявласть: организация и взаимодействие. М. 2000.
57. Историястановления и современное состояние исполнительной власти в России. М. 2003.
58. Качество российских законов // Право иполитика. 2005. № 5.
59. КоганВ.М. К вопросу о формализации отрасли права // В сб.: Вопросы кибернетики иправа. М. 1967.
60. Комментарийк Конституции РФ (постатейный). Под. ред. Окунькова Л.А. М. 1996.
61. Конституционно-правовое регулированиедеятельности Совета Федерации // Право и экономика. 2005. № 10.
62. Конституция Российской Федерации и построениедемократического правового государства // Бюллетень Министерства юстицииРоссийской Федерации. 2003. № 12.
63. КрохинаЮ.А. Бюджетное право и российский федерализм. М. 2001.
64. КузнеченковаВ.Е. Налоговый правотворческий процесс в системе юридических категорий //Журнал российского права. 2005. № 1.
65. КутафинО.Е. Предмет конституционного права. М. 2001.
66. Министерство юстиции России и укреплениевертикали власти // Российская юстиция. 2002. № 4.
67. Министерство юстиции РФ на пороге третьеготысячелетия // Закон и право. 2002. № 1.
68. Минюст России и формированиенормативно-правовых основ российской государственности // Закон и право. 2002.№ 2.
69. Минюст России: итоги работы, задачи на перспективу// Закон и право. 2003. № 4.
70. МорозовА.В., Полякова Т.А., Филатова Л.В. Приоритеты правового регулирования винформационной сфере // Бюллетень министерства юстиции. 2002. № 9.
71. НадевР. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5.
72. Налоговаяреформа продолжается // Бизнес Академия. 2003. № 9.
73. Некоторые итоги работы главного контрольногоуправления Президента Российской Федерации в 2003 году // Президентскийконтроль. 2004. № 4.
74. Овлиянии постановлений Конституционного суда РФ на институт пересмотра по вновьоткрывшимся обстоятельствам решений, определений суда, вынесенных в порядкегражданского судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 11.
75. О языковых требованиях к юридическому тексту //Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 4.
76. Об основных вопросах реализации государственнойполитики в сфере федеральной юстиции // Бюллетень Министерства юстицииРоссийской Федерации. 2005. № 3.
77. От подготовки законов к их эффективнойреализации // Российская юстиция. 2002. № 9.
78. Повышение эффективности исполнения федеральныхзаконов как требование времени. // Современное право. 2003. № 8.
79. Правовая экспертиза федерального бюджета:технология проведения // Российская юстиция. 2005. № 5.
80. Приоритеты правового регулирования винформационной сфере // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации.2002. № 9.
81. Проблемы унификации терминологии внормотворческой деятельности // Современное право. 2002. № 8.
82. Проект нового ЖК РФ — наш общий шанс построитьновую Россию! // Юридический мир. 2004. № 7.
83. Российскоезаконодательство: проблемы и перспективы. М. 1995.
84. СавицкийВ.М. Язык процессуального закона. М. 1987.
85. Совершенствоватьзаконопроектную деятельность // Хозяйство и право. 2001. № 2.
86. СыродоевН.А. «Спорное» достижение законопроектной работы // ЭЖ-Юрист. 2005. №29.
87. Тихомиров Ю.А., ПетуховВ.Н., Игнатюк Н.А. Законопроектная деятельность федеральных органовисполнительной власти // Журнал российского права. 1997. № 5.
88. У насв гостях Министр юстиции Российской Федерации Валентин Ковалев // ЖурналРоссийская Федерация. 1996. № 1.
89. Укреплятьгосударственные начала в жизни общества // Бюллетень Министерства юстиции РФ.2002. № 2.
90. УчастиеМинистерства юстиции в совершенствовании конституционного законодательства //Бюллетень министерства юстиции. 2002. № 9.
91. ФадеевД.Е. К вопросу о проведении правовой экспертизы проекта Федерального закона«О Федерально бюджете на очередной финансовый год (технологическаякарта)» // Гражданин и право. 2002. № 9/10.
92. Федеральныйконституционный закон «О Правительстве». Комментарий. Под. ред.Окунькова Л.А. М. 1999.
93. ХабриеваТ.Я. Концепция развития законодательного процесса// Концепция развитияроссийского законодательства. Под ред. Хабриевой Т.Я., Тихомирова Ю.А.,Орловского Ю.П. М. 2004.
94. ШуваловИ.И. Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации // Право иэкономика. 2004. № 6.
95. Экономическиереформы в России: итого и перспективы // Бизнес Академия. 2003. № 2-3.
96. Юридические процедуры: от теории — к практике// Юридический мир. 2002. № 1.
97. Языкзакона. Под ред. А.С. Пиголкина. М. 1990.