Система управления регионом (на примере Ростовской области)

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
по дисциплине «Региональная экономика»
по теме: «Система управления регионом (на примере Ростовскойобласти)»

Содержание
Введение
1. Региональная политика как объект государственногорегулирования
1.1 Финансовая и налоговая системаРФ
1.2 Регионы РФ: типы и критерии
1.3 Российский и зарубежный опытгосударственного управления региональным развитием
2. Основные направления реализации региональнойэкономической политики
2.1 Цели и принципы региональной экономической политики
2.2 Особенности бюджетной иналоговой политики в регионе
2.3 Механизм социально-экономической поддержки населения врегионе
Заключение
Литература
Приложение 1
Введение
Эволюция региональной политики России имеет свою историю исвои особенности. При этом, несмотря на внутренний антагонизм сущностныххарактеристик государств с рыночной и плановой экономикой достаточно частоможно наблюдать близость, как времени, так и миссии или конечного предназначенияреализуемых программ управления региональным развитием.
На сегодня в развитии российской региональной политики можновыделить пять этапов. Их последовательность и содержание обусловлены не логикойсамого процесса регионального развития, а скорее изменением логики общественныхусловий развития страны.
Первый этап (1920-1932 гг.). В этот период был сформированряд принципиальных подходов к размещению хозяйственных объектов,территориальной организации общества, а именно:
необходимость создания общегосударственной системы центров,способных организовать реализацию хозяйственной и социальной политики втерриториальном разрезе;
создание экономически эффективной территориальнойорганизации производства, в первую очередь промышленности, и формированиеэкономически завершенных территориальных хозяйственных единиц. Экономическийпринцип районирования предполагал выделение в качестве района своеобразной, повозможности законченной в экономическом смысле территории. Каждый из выделенныхрайонов целевым образом организовался в крупную хозяйственную систему. Этотподход усиливался энергетическим принципом, означавшим целенаправленноеформирование в пределах района энерготехнологического комплекса на основеестественных и общественных ресурсов.
Второй этап (1933-1956 гг.) характеризуется полным отходомот экономического принципа региональной политики. В сталинскуюадминистративно-командную модель не вписывался объективный процессрайонирования, направленный на усиление относительной экономическойобособленности районов, а, следовательно, их самостоятельности. Принципкомплексного территориально-экономического развития стал подменяться понятиемвсестороннее развитие, что на практике означало стремление территорий копределенной натурализации своей экономики и достижения, в конечном счете,большей экономической автономности.
В то же время, именно на этом этапе появляются теорииуправления региональным развитием, сохранившие значение до сегодняшнего момента.В частности, это концепция энергопроизводственных циклов территориальнопроизводственных комплексов (ЭПЦ-ТПК).
Третий этап (1957-1964 гг.) — это очень короткий семилетнийпериод, когда было предпринята попытка реформы управления путем созданиясовнархозов. Приоритеты ведомственно-отраслевого управления сохранились, предполагалосьлишь обеспечить ослабление отраслевых ведомств за счет передачи некоторыхуправленческих функций на места, т.е. в регионы. Совнархозы не только не былихозяевами на территории, но часто противостояли местным органам власти. ОбсуждениеЗакона о совнархозах дало новый импульс развитию теорий территориальногоуправления. Необходимость специализации регионов базировалась не на отраслевой,а на общеэкономической эффективности, не только на отраслях материальногопроизводства, но и на других сферах.
Одновременно появилось большое количество публикацийпротивоположного содержания, основанных не упрощенном понимании термина ТПК,когда производство рассматривается не в общеэкономическом смысле, а в узкомзначении непосредственного материального производства. В дальнейшем, тенденцияк упрощенному территориально-производственному комплексообразованию получила иофициальное признание.
Четвертый этап (1965-1985 гг.) характеризуется возрождениемпопыток сочетания отраслевого и территориального развития. Хотя приоритетведомственно-отраслевых интересов сохранялся, понятие ТПК вошло в директивныедокументы, и они стали рассматриваться, прежде всего, как непосредственноуправляемые формы организации хозяйства. На этом этапе появляются работы потерриториальным социально-экономическим системам. Сочетание теорийтерриториально-производственного и социально-экономическогокомплексообразования обусловило активизацию работ по территориальнойорганизации общества, но и в этом случае не было ориентации на решениестратегических проблем территориального управления.
Следующий период (с 1986 г. по настоящий момент) условноназываемый перестройкой характеризуется на первых порах полнойнеопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизмауправления.
Вступление России в трансформационный период послужиломощным толчком для начала глубоких преобразований, затрагивающих экономическиеотношения, политическую систему и идеологию общества. Практически одновременнос либерализацией экономики и появлением новых негосударственных субъектовсобственности, приватизацией предприятий, в стране происходит децентрализациявласти и управления, значительное расширение прав территорий в регулированиисоциально-экономических процессов. Однако формирующаяся система отношений, основаннаяна многосубъективном балансе интересов, потенциально обладая неизмеримобольшими резервами социальной эффективности, одновременно создает предпосылкидля резкого усиления пространственной дифференциации темповсоциально-экономического развития, что в свою очередь требует разработкиконцептуально новых подходов к решению неизбежно возникающих проблемсогласования интересов разноуровневых административно-территориальных иотраслевых структур.
Тема региональной экономической политики неоднократно поднималасьв трудах, как отечественных, так и зарубежных ученых. Цель данной работы — описать различные аспекты региональной экономической политики в России насовременном этапе. На основании цели поставлены следующие задачи:
проанализировать различные уровни финансовой и налоговойсистемы РФ;
рассмотреть российский и зарубежный опыт проведениярегиональной экономической политики;
выявить основные проблемы межбюджетных отношений ипроанализировать пути их решения;
описать и проанализировать экономическую политикуадминистрации Ростовской области.
Работа состоит из введения, двух глав и заключения.
/>1. Региональнаяполитика как объект государственного регулирования
 1.1 Финансовая и налоговая система РФ
Бюджетное устройство РФ определяется законом РСФСР «Обосновах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября1991 г. и Бюджетным Кодексом РФ, как организация бюджетной системы и принципы еепостроения.
Бюджетная система РФ представляет собой основанную наэкономических отношениях и юридических нормах совокупность федеральногобюджета, бюджетов субъектов РФ (областных, окружных, республиканских, краевых),местных бюджетов (городских, районных, сельских, поселковых) и бюджетовгосударственных внебюджетных фондов. Т.е., бюджетная система состоит из трехуровней:
первый уровень — федеральный бюджет и бюджетыгосударственных внебюджетных фондов;
второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальныхгосударственных внебюджетных фондов;
третий уровень — местные бюджеты; [1]
Цели бюджетов каждого уровня закрепляются расходнымиполномочиями и по основным направлениям выглядят следующим образом:
федеральный бюджет финансирует государственные расходы повыполнению Россией своих федеральных функций, как то: содержание вооруженныхсил и органов правопорядка, международная деятельность и обслуживаниегосударственного долга, финансовая поддержка бюджетов иных уровней, социальноеобслуживание общества (здравоохранение, образование, социальная политика,фундаментальная наука, культура, искусство и другое;
бюджет субъекта РФ финансирует расходы по выполнению своихуправленческих функций, социально-экономическому развитию региона (поддержкапредприятий промышленности, энергетики и строительства, сельского хозяйства ирыболовства, образование, социальная политики и другое);
местные бюджеты финансируют расходы по регулированиюразмещения производительных сил на территории, созданию местной социально — производственнойинфраструктуры, социальные программы поддержки населения (ЖКХ, благоустройствотерритории, содержание учреждений здравоохранения, образования культуры идругих).
Отношения между бюджетами различного уровня основываются наположениях главы 16 Бюджетного кодекса, которая закрепляет следующие принципымежбюджетных отношений в Российской Федерации:
распределения и закрепления расходов бюджетов поопределенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
разграничения (закрепления) на постоянной основе ираспределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетнойсистемы Российской Федерации;
равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации,равенства бюджетных прав муниципальных образований;
выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченностисубъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
равенства всех бюджетов Российской Федерации вовзаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов вовзаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетныхфондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджетысубъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондовразрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджетыразрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органовместного самоуправления либо в порядке установленными уставами муниципальныхобразований. [2]
Годовой бюджет составляется на один финансовый год, которыйсоответствует календарному году.
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным иналоговым законодательством Российской Федерации.
Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговыхвидов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговымзаконодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местныеналоги и сборы, а также пени и штрафы.
К неналоговым доходам относятся:
доходы от использования имущества, находящегося вгосударственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов,предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
доходы от платных услуг, оказываемых бюджетнымиучреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органовисполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов,предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
средства, полученные в результате применения мергражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числештрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещениевреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации,муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетовдругих уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетныхссуд и бюджетных кредитов;
иные неналоговые доходы.
В ст.5 Бюджетного кодекса РФ раскрывается понятие бюджетногопроцесса. Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельностьорганов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетногопроцесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетовгосударственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов ибюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за ихисполнением.
В федеративном государстве (США, ФРГ, РФ и др.) бюджетнаясистема представлена федеральным, региональным и местным уровнями. Исходя изкритерия многоуровневости бюджетной системы, в которой аккумулируются налоговыедоходы государства, в налоговом законодательстве широкое распространениеполучила статусная классификация налогов. В Российской Федерации всясовокупность налогов и сборов подразделяется на три группы (вида):
федеральные;
налоги и сборы субъектов РФ — республик, краев, областей,автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
местные.
Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемыеНалоговым Кодексом РФ и обязательные к уплате на всей территории РоссийскойФедерации.
Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемыеНалоговым Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, вводимые вдействие в соответствии с Кодексом законами субъектов Российской Федерации иобязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РоссийскойФедерации. При установлении регионального налога законодательными (представительными)органами субъектов Российской Федерации определяются следующие элементыналогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговом Кодексом,порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональномуналогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым Кодексом. Приустановлении регионального налога законодательными (представительными) органамисубъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы иоснования для их использования налогоплательщиком.
Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемыеНалоговым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органовместного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с НалоговымКодексом нормативными правовыми актами представительных органов местногосамоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующихмуниципальных образований.
При установлении местного налога представительными органамиместного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующиеэлементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НалоговымКодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данномуместному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются НалоговымКодексом. При установлении местного налога представительными органами местногосамоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания дляих использования налогоплательщиком.
Не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или)сборы, не предусмотренные Налоговым Кодексом. [3]
К федеральным налогам и сборам относятся:
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные видыминерального сырья;
3) налог на прибыль (доход) организаций;
4) налог на доходы от капитала;
5) подоходный налог с физических лиц;
6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;
7) государственная пошлина;
8) таможенная пошлина и таможенные сборы;
9) налог на пользование недрами;
10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
12) сбор за право пользования объектами животного мира иводными биологическими ресурсами;
13) лесной налог;
14) водный налог;
15) экологический налог;
16) федеральные лицензионные сборы. [4]
К региональным налогам и сборам относятся:
1) налог на имущество организаций;
2) налог на недвижимость;
3) дорожный налог;
4) транспортный налог;
5) налог на игорный бизнес;
6) региональные лицензионные сборы. [5]
К местным налогам и сборам относятся:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) налог на рекламу;
4) налог на наследование или дарение;
5) местные лицензионные сборы. [6]
Перераспределение налоговых и неналоговых поступлений вбюджеты различных уровней в РФ осуществляется в форме дотаций, субвенций,субсидий или трансфертов.
Дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другогоуровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах дляпокрытия текущих расходов. [7]
Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджетудругого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной ибезвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. [8]
В отличие от дотации субвенция предоставляется нафинансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случаенеиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возвратупредоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использованиясубвенций их выделение прекращается.
Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджетудругого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу наусловиях долевого финансирования целевых расходов. [9]
Трансферт — наряду с традиционными методами бюджетногорегулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств изфонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориальногоуровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактическипоступающих в вышестоящий бюджет доходов.
Подробно перераспределение средств в бюджетной системе РФбудет рассмотрено в параграфе 1.3
 1.2 Регионы РФ: типы и критерии
Министерство экономического развития и торговли РФ позначениям комплексной социально-экономической оценке регионов условно выделяетпять групп.
Группу регионов с относительно высоким уровнем развития иуровнем развития выше среднего составляют субъекты Российской Федерации восновном с ресурсодобывающей и экспортоориентированной направленностью, впервую очередь, нефте — и газодобычей, — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкийавтономные округа, Астраханская, Оренбургская области, основныефинансово-экономические центры страны — города Москва, Санкт-Петербург, а такжепромышленно развитые Самарская, Свердловская, Московская, Белгородская,Челябинская области, Республика Татарстан и некоторые другие (всего 22 региона).Для регионов этой группы характерны высокие показатели душевого ВРП и объемаинвестиций в основной капитал, финансовой обеспеченности, вовлеченности вовнешние экономические связи, относительно высокой покупательной способностинаселения и, следовательно, значительно более низкой, чем в среднем по России,доли бедного населения.
Довольно многочисленной остается группа регионов со среднимуровнем развития. Сюда входят 20 субъектов Российской Федерации (Нижегородская,Кемеровская, Ленинградская области и т.д.). Значения индикаторовтерриториального развития для регионов данной группы будут близки к среднимроссийским показателям.
Группу регионов с уровнем развития ниже среднего образуют 17субъектов (Новосибирская, Ростовская, Архангельская области и т.д.). Регионыэтой группы характеризуются более низкими по сравнению со средними российскимиосновными макроэкономическими показателями на душу населения, низкими значениямифинансовой обеспеченности, покупательной способности населения и уровнемпотребления товаров и услуг.
В группе с низким уровнем развития находятся 23 субъектафедерации: Республика Мордовия, Чувашская республика, Кировская область и т.д.).Душевые показатели объема производства ВРП, объема инвестиций в основнойкапитал, объема внешнеторгового оборота и финансовой обеспеченности здесь в 2-3раза ниже средних российских показателей. Для большей их части также характернаболее высокая доля бедного населения (в 1,5-2 раза) по отношению к среднимроссийским показателям.
Группу с крайне низким уровнем развития составляютслаборазвитые регионы: республики Ингушетия, Тува, Коми-Пермяцкий, Корякский,Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа. Данные регионыв 2-3 раза уступают по величине основных макроэкономических показателей среднимзначениям.
Общие тенденции территориального социального иэкономического развития Российской Федерации характеризуются некоторойстабилизацией в развитии регионов с крайне низким уровнем развития припродолжении динамичного роста показателей развития регионов-лидеров иувеличении числа регионов среднего уровня развития.
В январе-феврале 2005 года в региональномсоциально-экономическом развитии Российской Федерации значительных изменений непроизошло. По сравнению с соответствующим периодом 2004 года в большинстверегионов отмечен рост основных показателей экономического и социальногоразвития при сохранении достаточно высоких межрегиональных различий по доходам надушу населения, уровню заработной платы, уровню безработицы.
Наблюдалось увеличение выпуска продукции в добывающих иобрабатывающих производствах и электроэнергетике во всех федеральных округахРоссийской Федерации, за исключением Сибирского и Дальневосточного, причемнаиболее значительный рост отмечен в Центральном и Северо-Западном федеральныхокругах.
В январе-феврале 2005 г. по сравнению с январем-февралем2004 г. значительный рост производства (более чем на 20%) наблюдался вМосковской, Калининградской, Ленинградской, Ростовской и Камчатской областях,Ненецком автономном округе.
Вместе с тем в отдельных регионах имело место паденияпроизводства. Более чем на 10% сократился выпуск продукции добывающих иобрабатывающих производств и энергетики в республиках Калмыкия, СевернаяОсетия-Алания, Алтай, Хакасия, Карачаево-ЧеркесcкойРеспублике, Хабаровском крае, Ульяновской и Магаданской областях,Усть-Ордынском Бурятском и Корякском автономном округах.
Во всех федеральных округах наблюдалось увеличение выпускапродукции в обрабатывающих производствах. Более чем на 30% зафиксирован ростпроизводства в Московской, Ростовской и камчатской областях,Ханты-Мансийском-Югра и Эвенкийском автономных округах.
Более чем на 20% увеличились темпы роста производства и распределенияэлектроэнергии, газа и воды в Республике Алтай, Курской, Курганской иЛенинградской областях, Ненецком, Коми-Пермяцком и Таймырском (Долгано-Ненецком)автономных округах. Снижение производства наблюдалось в регионах Центрального (особеннов Воронежской и Ивановской областях) и Дальневосточного (особенно в Амурскойобласти и Корякском автономном округе) федеральных округов.
Объем отгруженных товаров собственного производства,выполненных работ и услуг собственными силами по сравнению с январем-февралем2004 года по обрабатывающим производствам, производству и распределениюэлектроэнергии, газа и воды увеличился во всех федеральных округах.
В январе-феврале 2005 года организациями всех форм собственностипостроено 40,4 тысячи новых квартир, или введено в действие 3,9 млн. кв. метровобщей площади жилья. Более высокими темпами велось жилищное строительство врегионах Северо-Западного и Приволжского федеральных округов.
В 49 субъектах Российской Федерации объемы построенногожилья превысили уровень января-февраля 2004г., среди них наиболее высокие темпыжилищного строительства достигнуты в Амурской, Кировской, Брянской,Калининградской, Самарской, Архангельской, Челябинской и Тверской областях,республиках Адыгея, Ингушетия, Хакасия, Агинском Бурятском и Ямало-Ненецкомавтономных округах.
В январе-феврале 2005 года по сравнению с январем-февралем2004 г. в хозяйствах всех категорий в целом по стране сократилось производствоосновных продуктов животноводства. В то же время сельскохозяйственныеорганизации более 30% субъектов Российской Федерации увеличили производствоскота и птицы на убой (в живом весе), около 20% субъектов РФ — производствомолока, более 50% субъектов РФ — яиц.
Оборот розничной торговли по сравнению с январем-февралем2004года увеличился в большинстве субъектов Российской Федерации. Максимальноеего увеличение (более чем на 20%) отмечено в Московской, Белгородской,Оренбургской, Свердловской, Челябинской, Новосибирской, Томской и Сахалинскойобластях, республиках Адыгея и Дагестан, Краснодарском крае, ЧувашскойРеспублике и Приморском крае. Высокие темпы роста (115-120 процентов) имеют 14субъектов (среди них — Ставропольский край, Владимирская, Ивановская,Рязанская, Ярославская, Костромская, Липецкая, Тверская, Ленинградская,Волгоградская и Омская области, г. Санкт-Петербург).
Снижение оборота розничной торговли имело место в РеспубликеИнгушетия, Воронежской области, Чукотском и Ханты-Мансийском — Югра автономныхокругах.
Объем платных услуг населению по сравнению сянварем-февралем 2004 года увеличился во всех федеральных округах, кромеЦентрального федерального округа. Среди субъектов Российской Федерации высокиетемпы роста объема платных услуг населению отмечены в Белгородской,Владимирской, Тверской, Кемеровской, Сахалинской областях, республиках Адыгея иТатарстан. Сократился объем платных услуг в 26 регионах. Среди них Тульская иТомская области, республики Алтай, Тыва, Хакасия, Еврейская автономная область.
Основной объем платных услуг населению приходится на услугитранспорта, связи, образования, коммунальные и бытовые услуги.
В феврале в 5 субъектах Российской Федерации (кромеавтономных округов, входящих в состав края, области) удорожание товаров и услугсоставило более 2,5% (в целом по стране — 1,2%). Наибольший прирост потребительскихцен отмечался в Республике Бурятия, Владимирской и Амурской областях — 3,2-3,6%,в результате увеличения тарифов на платные услуги населению на 12,1-14,5%.
В Москве и Санкт-Петербурге индексы потребительских цен замесяц составили 100,9% и 101,3% соответственно.
Стоимость минимального набора продуктов питания в среднем поРоссии в конце февраля составила 1281,5 рубля в расчете на месяц. По сравнениюс концом января его стоимость увеличилась на 2,2% (с начала года — на 5,2%).
Стоимость набора в Москве в конце февраля составила 1576,3рубля и за месяц увеличилась на 2,2%, в Санкт-Петербурге — 1375,6 рубля (на 2,2%).
Среди субъектов Российской Федерации самый высокий уровеньсреднемесячной начисленной заработной платы одного работника в январе 2005 годаимели Ямало-Ненецкий (23177 руб), Ханты-Мансийский (18242 руб) и Чукотский (23089руб) автономные округа; г. Москва (11784 руб), самый низкий — республикиДагестан, Северная Осетия-Алания, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия,Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чувашская республики (3540-4731руб.). Такое различие в уровне заработной платы объясняется различнойотраслевой структурой экономики. Более высокий уровень заработной платы имеютработники добывающих производств, а также органов финансовой деятельности.
Среднедушевые денежные доходы населения увеличились посравнению с январем 2004 г. в большинстве субъектов Российской Федерации.
Среди субъектов Российской Федерации в январе 2005 г. среднедушевыеденежные доходы населения различались в 10 раз (минимальные в Усть-Ордынском Бурятскомавтономном округе — 916,6 руб., максимальные — в г. Москва — 16840,7 руб.), вянваре 2004 г. — в 18 раз (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ — 10002,9руб. и г. Москва — 218556,8 рубля).
Одним из индикаторов, характеризующих социальную обстановкув регионах, является изменение просроченной задолженности по заработной плате.
По состоянию на 1 марта 2005 г. суммарная просроченнаязадолженность по заработной плате снизилась по сравнению с 1 февраля 2005 г. в33 субъектах Российской Федерации. Просроченная задолженность по заработнойплате из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней снизилась в 32субъектах Российской Федерации.
Свыше 90% просроченной задолженности по заработной плате — это задолженность из-за отсутствия собственных средств организаций. Причем вполовине субъектов Российской Федерации на задолженность из-за отсутствиясобственных средств организаций приходится 95-100% всей задолженности.
Ситуация на рынке труда в значительной части субъектовРоссийской Федерации остается стабильной. В конце февраля 2005 года в органахгосударственной службы занятости было зарегистрировано 2,0 млн. человек, в томчисле 359,4 тыс. человек в Чеченской Республике.
По сравнению с 2004 годом число официально зарегистрированныхбезработных увеличилось во всех федеральных округах и наиболее значительно вЮжном, Приволжском и Сибирском федеральных округах.
Проблема занятости населения по-прежнему остра для регионовЮжного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, где нагрузка на однузаявленную предприятиями вакансию среди не занятого трудовой деятельностьюнаселения, зарегистрированного в органах государственной службы занятости,значительно превышает среднероссийское значение (в целом по стране 2,9 человека).
Наибольшая нагрузка на одну заявленную предприятиямивакансию зарегистрирована в Южном (8 человек), Сибирском и Дальневосточном (более4 человек) федеральных округах, наименьшая — в Центральном федеральном округе (1,1человека).
Сокращению количества безработных, кроме того, препятствуетдисбаланс спроса и предложения, территориальное несоответствие имеющихся вналичии вакансий с местом жительства граждан, оставшихся без работы, а также тообстоятельство, что предлагаемая величина заработной платы, как правило, нижепрожиточного минимума.
Рассмотрев структуру финансовой и налоговой системы РФ испецифику экономического положения регионов, перейдем теперь к вопросамрегиональной экономической политики.
 1.3 Российский и зарубежный опыт государственногоуправления региональным развитием
Россия переживает сегодня мучительный момент трансформациисоциальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого являетсярезкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов,противостояние между федеральным Центром и субъектами Федерации, ослаблениевнутрироссийских экономических связей, а результатом — возрастание асимметриитерриториального социально-экономического развития и нарушение целостностинационального экономического пространства. Эти явления в сочетании с огромнымимасштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических,геополитических, этноконфессиональных и геополитических условий делаютнеобходимость разработки эффективной региональной политики императивомнационального развития.
В отличие от других направлений государственногорегулирования экономики понятие региональная политика не сводится только куправлению региональными экономическими процессами.
Можно определить региональную политику государства, каксферу деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным иэкологическим развитием страны и отражающую, как взаимоотношения междугосударством и регионами, так и регионов между собой[10].
Объединение в рамках региона различных подсистемсоциально-экономических отношений в свою очередь определяет множественностьнаправлений региональной политики, среди которых основными являются:
экономическая политика, направленная на смягчениерегиональных экономических диспропорций.
социальная политика, направленная на сглаживаниерегиональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качествасоциальной среды.
демографическая политика, предполагающая регулирование состороны государства естественного и механического движения населения.
экистическая (поселенческая) политика, направленная наповышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретногорегиона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и местрасселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных иинженерно-технических факторов.
экологическая политика, предполагающая улучшениеэкологической ситуации в регионе.
научно-техническая политика, нацеленная на регулированиевзаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил,региональные перемещения научных кадров и т.д.
Однако своеобразным жестким ядром региональной политикиявляется реализация экономических целей регионального развития, так какмеханизмы достижения необходимых социальных, демографических и социологическихусловий неизбежно связаны с наличием достаточного объема финансовых ресурсов ииспользованием финансово-экономических рычагов стимулирования и принуждения (например,формирование на региональном уровне эффективной системы экологических налогов иштрафов способно стать предпосылкой для активизации природоохраннойдеятельности предприятий).
Другим важным моментом является законодательное обеспечениерегиональной политики.
В развитии зарубежной региональной политики можно выделитьнесколько этапов[11]:
Первый этап: 30-е гг. XX века.
Принятие первых программ помощи отдельными старопромышленными слаборазвитым территориям, необходимость которых определялась последствиямикризиса 1929-1933 гг. Тогда региональные мероприятия были широко развернутытолько в двух государствах Великобритании и США, где спад производства затронулсферы сосредоточения традиционных отраслей и слаборазвитые аграрные районы.
Второй этап: 40-50-е гг. XX века.
В это время расширяется круг стран, практикующихрегиональные мероприятия. Очередной экономический кризис (послевоенный) сновапривел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострениюсоциально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районеФранции, Южной Бельгии, Руре и Сааре в ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантическихштатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании.
Третий этап: 60-е — начало 70-х гг. XXвека.
В этот период формируется целостная система региональнойполитики стран Запада. Произошло утверждение системы региональногопрограммирования, совершенствуется инструментарий региональной политики. Нарядус исторически первым направлением региональной политики, связанным с развитиемпроблемных регионов, начинают проводиться мероприятия по разгрузке крупнейшихгородских агломераций. Увеличение ассигнований на региональные программы сталовозможным благодаря устойчивым темпам экономического роста.
Четвертый этап: середина 70-х годов — 1993 г. (годподписания Маастрихтских соглашений).
Для этого периода характерно действие двух разнонаправленныхтенденций. С одной стороны подписание Маастрихтских соглашений давало мощныйимпульс для проведения принципиально новой наднациональной политики порегулированию регионального развития в рамках ЕС. С другой стороныактивизируется деятельность местных органов власти, направленная на реализациюспецифических целей развития местных сообществ, которая находит свое формальноеотражение в принятой ЕС в 1990 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этотэтап развития региональной политики проходил на фоне нового экономическогокризиса, охватившего страны Запада после 1974 г. Вследствие ослабленияинвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональнойполитики, что, однако не смогло остановить развитие системы региональногопрограммирования и в какой-то степени стимулировало выделение двухвышеназванных новых направлений. Так, интерес к наднациональной политике вомногом был связан с усилием макроэкономического компонента в государственномантикризисном регулировании. Условия кризиса, в свою очередь, стимулировалиувеличение разрывов в уровнях социально-экономического развития стран ЕС.
Активизация как специфического направления муниципальнойполитики, обусловлено ускоренными темпами передачи на муниципальный уровень нетолько прав, но и обязанностей, ранее возложенных на центральные и региональныеорганы власти. При этом перемещение полномочий зачастую не подкреплялосьперемещением на муниципальный уровень адекватных источников доходов.
В 1989 году ЕС была проведена реформа, так называемых,Структурных фондов: Европейского Фонда Регионального Развития, Секцииориентации Европейского Фонда Ориентации и Гарантии для Сельского Хозяйства,Европейского Социального Фонда, Финансового Фонда Ориентации Рыболовства. Именнотогда были выработаны четкие принципы деятельности фондов, а, фактически, икоммунитарной региональной политики. Реформа базировалась на четырех основныхпринципах:
всемерная концентрация средств в наиболее нуждающихсярегионах;
программный, а не проектный подход;
партнерство на всех уровнях: от национального до местного;
совместное выделение средств из наднационального инационального бюджетов.
Реформа предусматривала резкое увеличение выделенияфинансовых средств на мероприятия региональной политики (фактически их удвоение);были выделены основные типы регионов, получающих помощь через Специальные Фонды(так называемое Objectives). Маастрихтский договор предусмотрел создание новогофонда — Фонда Сплочения (Cohesion Fund) — специально для «подтягивания»четырех беднейших стран — Испания, Португалия, Греция и Ирландии.
Ассигнования стали распределяться по следующим направлениям:
слаборазвитые регионы (критерием является уровень душевогоВНП),
кризисные старопромышленные регионы,
борьба с хронической безработицей и адаптация рабочей силы кновым условиям производства,
перестройка структур в сельском хозяйстве и стимулированиеразвития кризисных сельскохозяйственных регионов,
регионы с крайне малой плотностью населения.
Пятый этап: с 1993 г. по настоящее время.
Подписание Маастрихтских соглашений открыло дорогу кпревращению Европы национальных государств в Европу регионов. И хотя эти идеипреимущественно реализуются сообществом, в случае их успеха, они знаменуютпринципиально новый рубеж в развитии региональной политики в целом.
На возникающие проблемы, выходящие за рамки основныхнаправлений, Сообщество реагирует так называемыми инициативами (всего ихдействует 13). Сюда относятся, «ИНТЕРРЕГ» (межрегиональноесотрудничество), «МИР» (содействие миру в Ольстере), «РЕГИС»(вовлечение в хозяйственную жизнь заморских регионов). Некоторые инициативынацелены на решение тех же проблем, что волнуют и российские регионы: «РЕТЕКС»,«РЕШАР», «КОНВЕРСИЯ», поэтому опыт их реализациипредставляется особенно ценным.
Новые вызовы ставит перед региональной политикой ЕСглобализация экономики. В новом глобальном контексте ставится задача не простоискать и мобилизировать внутренние ресурсы региона для повышения егоконкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этогорегиона в мировом масштабе.
В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Преждевсего это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципасубсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствиимасштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее пока неподдается однозначной трактовке, таким образом и ЕС, и страны-участницы, ирегионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этихпредставлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячиедебаты.
Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика всечаще заменяется понятием политики сплочения[12].Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактическиполитика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики,когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплоченияпредполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и повертикали (между слоями общества — социальная политика).
Новые вызовы ставит перед региональной политикойглобализация экономики. В новом глобальном контексте региональной политикиставится задача не просто искать и мобилизовывать внутренние ресурсы регионадля повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но оконкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.
В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Преждевсего, это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципасубсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствиимасштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее, пока неподдается однозначной трактовке, таким образом, и ЕС, и страны-участницы, ирегионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этихпредставлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячиедебаты.
Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика всечаще заменяется понятием политики сплочения. Таким образом, на наших глазахпроисходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочениеозначает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже нерассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагаетодновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (междуслоями общества — социальная политика).
Таким образом, эволюция региональной политики на Западе вцелом шла в общем русле трансформации роли контрактного государства всовременной рыночной экономике. Факторами, смягчающими неизбежные противоречиямежду разноуровневыми властными структурами стали спецификация и защитаФедеральным центром прав собственности, возникающих на региональном и местномуровне управления, которая в свою очередь опирается на четкую спецификациюполномочий в сфере обеспечения населения чистыми общественными и локальнымиобщественными благами, а также закрепление за территориальными органами властиисточников дохода, достаточных для выполнения их полномочий. Важную роль вповышении эффективности работы разноуровневых органов управления сыгралаинституционализация норм и правил поведения, складывающихся в процессе ихпостоянных взаимодействий. В частности в отдельные направления юридических науквыделились муниципальное и региональное право.
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря нарасширение самостоятельности территориальных органов власти, конечныерезультаты реализуемых мероприятий в значительной степени определялисьсохранением и развитием конституирующей роли Центра, выступающего гарантомсоблюдения прав, как населения отдельных территориальных образований, так иобщества в целом.
Кажется целесообразным тщательное изучение западного опыта всфере региональной политики, его адаптация к российским условиям, применениеего на практике. В частности, из опыта Европейского Союза, можно позаимствоватьследующее:
теоретический подход к сущности проблемы (ориентация наструктурный подход);
типологическая классификация российских регионов и выделениепроблемных областей;
сотрудничество региональных и федеральных властей на основепринципа субсидиарности;
создание инновационных центров на основе российскихуниверситетов;
межрегиональное сотрудничество и формирование региональныхэкономических ассоциаций;
переход в области региональной политики отраспределительного подхода (перераспределение центром доходов богатых регионовв пользу отстающих) к структурному (развитие внутреннего потенциала регионов ирешение центром только тех проблем, которые не могут быть решены нарегиональном уровне).
Особенность региональной экономической политики Япониизаключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пластысоциально-экономической активности японского общества — экономику, политику,систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые,социально-политические аспекты), все уровни экономической и политическойкомпетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политикиявляются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны,а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначеговоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана сповседневной жизнью большинства граждан страны.
Исторический опыт Японии последних полутора столетийубедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его«критических», переломных точках, таких, как послемэйдзийская ипослевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органовместного самоуправления, соотношения экономических функций центра и перифериизанимала весьма заметное место[13].
Повышение статуса, в том числе в экономической сфере,местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служилосвоего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо,нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденциисоциально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мировогосообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и вболее широком смысле — роли местных сообществ и их места в хозяйственнойструктуре.
Региональная политика, проводившаяся японским правительствомв послевоенный период, покоилась на системе экономических и политическихотношений «центр — периферия», а также на принципах и механизмахгосударственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисныеосновы подвергались серьезным деформациям.
Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местногосамоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений междуцентром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этихвзаимоотношений.
Система местного самоуправления в ее современном видесложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики иобщественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституциястраны 1947 г. провозгласила «принцип местной автономии», который былконкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в50-е годы. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти«распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административноеуправление и издавать собственные постановления в пределах, установленныхзаконом».
Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления,по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход оттоталитарной политической системы к демократической, когда местноесамоуправление создавалось государственными органами по единому «спущенномусверху» рецепту. При этом за государством сохранялось правоконтролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения[14],что и создало политико-правовые предпосылки для формирования «высокоцентрализованной»модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и впорядке разделения экономических полномочий между правительствами и местнымивластями.
На местный уровень власти в Японии был делегирован обширныйкруг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это — регламентация землепользования, поддержка местного предпринимательства,регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика,строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной исоциальной инфраструктуры (по японской терминологии — «общественногокапитала»), где действуют муниципальные предприятия. В ведении местногосамоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховаямедицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные властикрайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтомуполитика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органыместного самоуправления играют все более заметную роль в реализацииобщенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамкахпрограмм по оживлению регионов, переводу производства из центральных вотдаленные районы и др.
Вместе с тем для правильной оценки общего характеравзаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в видуследующее.
Во-первых, многие функции (например, образование,обеспечение общественной безопасности) выполняются органами местногосамоуправления по поручению центрального правительства. Они в данном случаевыступают проводниками политики центральных министерств и ведомств иотчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правомадминистративного руководства и направляют местным властям приказы ираспоряжения. Руководство также осуществляется через «персональные связи»путем назначения местных государственных служащих и временного командированияна места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари.
Во-вторых, подавляющее большинство органов местногосамоуправления не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых«вливаний» из центра.
В то же время экономические отношения центра и периферии неявляются «улицей с односторонним движением». Пожалуй, прав в своихоценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, которыйутверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной иместными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это частопредставляется в западных исследованиях[15].В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные инеформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальныеассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укреплениягоризонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственнойполитики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не можетбыть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии каквертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связейосуществляется как ответ на экономические потребности, например объединениеусилий при реализации каких-либо региональных проектов, управлениеобщественными землями, распространение местных инициатив. Необходимостьмежрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальныхрайонов различными министерствами и ведомствами. Подобная тенденция нашлаотражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон «Оместной автономии» в 1994 г., — юридическое признание коики рэнго («ассоциацийобширных районов») со специальной системой управления, создаваемых длярешения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов.
Еще одна важная черта, на которую обращает вниманиеСамуэльс, — наличие барьеров между самими центральными ведомствами, которыенаправляют приказы на места. По его мнению, центр не един, есть многобюрократических центров, и эту систему можно назвать «секциональнымцентрализмом». Ученый полагает, что пороки «вертикальногоадминистрирования» часто являются, по сути, пороками «замкнутости»,узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта черта присуща и деловымсвязям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютного характера. Так,противовесами в сфере государственного управления становятся различныемежведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.
Бюджетная система Японии построена таким образом, чтоместные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступленийв стране. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы органовместного самоуправления вступает в противоречие с большим объемом возложенныхна них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходовцентрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетногопроцесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра поканалам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. Врезультате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются болеечем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране.
При распределении трансфертов правительство исходит из того,что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременногражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный наборобщественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местногооргана власти. Речь, конечно, не идет об «уравниловке» в какой бы тони было форме. Трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетамив неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной частибюджетов префектур и 30% — муниципалитетов, но за этими средними показателямистоит значительный разброс по отдельным регионам. Перераспределение налоговосуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы междуосновными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.
Отчисления из центрального бюджета получают не все, ануждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно отправительства, а через префектуры). Большинство органов местного самоуправленияв Японии в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства.Из 47 префектур лишь четыре — Токио, Канагава, Аити и Миэ — до последнеговремени считались состоятельными и не пользовались ими (в 90-е годы их рядысократились до одной — Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень Япониибездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общего числа.
Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии используети систему льготного целевого кредитования органы местного самоуправления черезпрограмму займов и инвестиций. Кредиты, поступающие через эту программу,предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. Органы местногосамоуправления направляют их на организацию «общественных работ», реализациюобщегосударственных программ регионального развития, предварительную покупкуземельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных иобщественных предприятий.
Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступаетчерез Корпорацию финансирования местных общественных предприятий (которыеявляются главными хозяйственными субъектами местных администраций) непосредственнона счета последних.
Местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых начастном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций органы местногосамоуправления и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируетсяправительством и осуществляется с разрешения Министерства по делам местногосамоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгое время держалась наодном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелое финансовое положениезаставило органы местного самоуправления более активно обращаться к этомуфинансовому источнику.
В целом можно сказать, что вплоть до настоящего времениперечисления центрального правительства органам местного самоуправления набезвозвратной и возвратной основе смогли не только обеспечить финансовую базудля выполнения последними закрепленных общегосударственных функций, но и даливозможность участвовать в общегосударственной политике совершенствованияинфраструктуры и формировать собственные «бюджеты развития», в томчисле и для инициирования и поддержки локальных проектов.
Подтверждением могут служить значительные размерыинвестиционных расходов органов местного самоуправления и их доля в местныхбюджетах, которая устойчиво составляет более трети расходной части сводногофинансового плана префектур и муниципалитетов и значительно превышает какабсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета. Приэтом две трети инвестиционных расходов органов местного самоуправленияприходится на «самостоятельные работы органов местного самоуправления»,большая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных ирегиональных планов — долгосрочных планов развития данной территории, политикипо отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения«сельской родины» (фурусато), в ходе перепланировки городов. Кроме того,из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройствутерритории и созданию «благоприятной жизненной среды».
Тенденции в системе экономических взаимоотношений центра ирегионов, наметившиеся в 90-е годы, являются, если не явными признаками если несамих перемен, то, во всяком случае, готовности этой системы к переменам. Причемготовность эту, хотя, возможно, и в различной степени, проявляют обе стороны. Местныевласти все более отчетливо заявляют о своем стремлении получить большую экономическуюсамостоятельность и полномочия, правительство отчасти готово этими полномочиямиподелиться. В свою очередь, сдвиги в экономических взаимоотношениях центра ирегионов, наряду с другими факторами, предопределяют грядущие перемены видеологии и механизмах региональной экономической политики. Опыт Японии впроведении региональной политики вполне применим в российских условиях (например,в области перераспределения средств между бюджетами).
Перейдем теперь непосредственно к региональной политике РФ.
Инструменты региональной экономической политики включаютадминистративную и бюджетную составляющую. Рассмотрим их по порядку.
Российская Конституция не предусматривает конкретныемеханизмы осуществления региональной экономической политики: онирегламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами.
Единственный на сегодняшний день документ, касающийсянепосредственно региональной политики, — Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года№803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации».Этим Указом утверждены, в частности, основные положения региональнойэкономической политики. К сожалению, при провозглашении в целом правильных посвоей сути целей и задач региональной экономической политики, методов и форм еереализации в Указе не рассматриваются конкретные практические вопросы.
Для развития экономических взаимоотношений Федерации ирегионов особое значение имеют две конституционные проблемы.
Первая — разграничение предметов ведения и полномочий междуфедеральными и региональными органами власти. В контексте рассматриваемой темынаиболее важны следующие ее аспекты.
Во-первых, с необходимой степенью детальности (прежде всегопо предметам совместного ведения) не разграничены не только законодательные, нои финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основеКонституции невозможно определить соотношение расходов федеральных ирегиональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделениядоходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходныхполномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленнымизаконодательными и подзаконными актами. И Министерство экономики, иМинистерство финансов неоднократно заявляли о необходимости проведенияинвентаризации этих актов. В дальнейшем было бы полезно разработать закон,который бы комплексно регулировал распределение полномочий по финансированиюрасходов между бюджетами различных уровней.
Во-вторых, Конституция предусматривает возможностьдоговорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и еесубъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общимиправилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в ихвзаимоотношениях с федеральным центром и еще больше усложняется построение бюджетныхвзаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшиегоды целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров междуФедерацией и ее субъектами, разработав единое законодательство по разграничениюпредметов ведения и полномочий между центром и регионами.
Кузнецова О. считает, что в таких условиях перспективнымпредставляется формирование рамочного федерального законодательства, носодержащего по возможности конкретные параметры межбюджетных отношений (возможно,целесообразно принятие специального закона по межбюджетным отношениям) [16].
Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального ирегиональных бюджетов рамочное законодательство должно затрагивать следующиевопросы.
Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и еесубъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определятьнормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германииустанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В Россиио равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных ирегиональных органов власти разные возможности осуществлять заимствования),однако установление некоторой пропорции в распределении дефицита может бытьвполне оправданным.
Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия всфере налогового законодательства и распределения налогов по уровням бюджетнойсистемы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является илине является собственными доходами бюджета определенного уровня. Частоутверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги,в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточноширокие законодательные полномочия. Однако предоставление таких полномочийможет нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опытпредыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываютсянедостаточно компетентными для разработки налогового законодательства.
Представляется, что разрешить противоречие между сохранениемв стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельностибюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствиис действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные,региональные и местные исходя из разграничения законодательных полномочий междуорганами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примераГермании, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде быскопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными,земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги,которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный,земельный или общинный). Помимо этого, существуют так называемые совместныеналоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разныхуровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены вОсновном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равногоправа федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе невозникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов.
В-третьих, в законодательстве целесообразно более четкоопределить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектамиФедерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов(есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равныеусловия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущиерасходы, но и на инвестирование и т.д.). В настоящее время критериивыравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.
Наконец, возможно, что с политической точки зрения имеетсмысл законодательно определить такие понятия, как регион-«донор» ирегион-«реципиент». Наиболее часто встречающееся понимание региона-«донора»как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержкирегионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение«доноров» и «реципиентов» правильнее осуществлять на основесопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных вфедеральный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. Притаком подходе оказывается, что субъектов Федерации «доноров» гораздобольше, чем это принято считать. При сравнении зачисленных с территории регионадоходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетамнасчитывается всего лишь около 30 субъектов Федерации — «реципиентов»(которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают).
Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных иместных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:
минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;
недопустимость установления в результате перераспределениясредств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях-«донорах»ниже, чем в муниципальных образованиях-«реципиентах»;
запрет на установление для муниципальных образований,получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений отналогов;
предельную величину дефицита местных бюджетов;
определение величины фонда финансовой поддержки муниципальныхобразований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (заисключением налогов целевого характера).
Бюджетные меры региональной экономической политики можноразделить на три основные составляющие. Первая — перераспределение доходовмежду бюджетами различных иерархических уровней, традиционно рассматриваемое врамках межбюджетных отношений или бюджетного федерализма. Речь в данном случаеидет, прежде всего, об оказании финансовой помощи из федерального бюджетарегиональным.
Вторая — оказание финансовой помощи из федерального бюджетапредприятиям, организациям и населению регионов, минуя региональный бюджет. Этапомощь может оказываться в самых разнообразных формах — в виде субсидий,налоговых льгот, ссуд, кредитов, гарантий. Для федерального бюджета этоозначает как наличие дополнительных расходов, так и недополучение вследствиепредоставленных льгот доходов.
Наконец, третья составляющая — перераспределение средств врамках государственных внебюджетных фондов. Его причисление к инструментамфедеральной экономической политики по отношению к регионам может показатьсяспорным, поскольку речь идет не собственно о федеральном бюджете, а офедеральных внебюджетных фондах. Однако по своей сути названноеперераспределение является бюджетной мерой региональной экономической политики:доходы внебюджетных фондов формируются за счет налоговых по своей природепоступлений, законодательство по внебюджетным фондам определяется федеральнымиорганами власти. Механизмы перераспределения средств в рамках внебюджетныхфондов аналогичны механизмам перераспределения в рамках консолидированногогосударственного бюджета: собираемые на территории регионов страховые взносыили налоги делятся между центральными и территориальными отделениями фондов,зачисленные в центральные отделениям фондов средства частично идут нафинансирование централизованных мероприятий, частично на оказание финансовойпомощи территориальным отделениям фондов, которым не хватает собственныхсредств на выполнение возложенных на них функций.
Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам насегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетнойобеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовойподдержки субъектов РФ (далее — ФФПР), образованного в 1994 году. Право наполучение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов Федерации из 89.[17]
Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственнымотносительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 годапомимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды,предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этойсистемы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощьрассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методикиразрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись.
В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методикапредполагает отказ от использования данных о фактических доходах региональногобюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как приоценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу «от достигнутого»субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемостиналогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем переводаналоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер посокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности вфедеральной финансовой помощи.
Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности регионаиспользуется относительный показатель — так называемые валовые налоговыересурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.
Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляютсобой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходовсубъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъектаРФ.
Индекс налогового потенциала (ИНП) — количественная оценкавозможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развитиягенерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валовогорегионального продукта.
Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи навыравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы былаусовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из нихследует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР неутверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа кпроекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете натекущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя ирассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены впроцессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методикураспределения ФФПР совершенно «непрозрачной» для широкой публики илишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов нетолько на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.
Начиная с 2001 года, средства на реализацию наиболее «расходоемких»Федеральных законов социального характера «О государственных пособияхгражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальнойзащите инвалидов» были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальномФонде компенсаций.
Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощиявляется Фонд регионального развития (далее — ФРР), идея создания котороговпервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в РоссийскойФедерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляетсяконсолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (втом числе — по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектовотраслевого финансирования и пр.), которые направлены на создание на всейтерритории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимальнонеобходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации ифедеральным законодательством гарантий. Особенностью ФРР согласно концепцииявляется то, что его средства выделяются только в форме субсидий — то есть наусловиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проектасо стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлятьне менее 50 процентов.
В настоящий момент существует также Фонд развитиярегиональных финансов. Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизацияпроцессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации,содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированиеэкономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходованияего средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросеруководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития озайме на соответствующие цели.
Г.В. Курляндская и Е.И. Николаенко выделяют следующиепроблемы межбюджетных отношений в РФ:
недостаточная децентрализация управления общественнымифинансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящимиорганами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органоввласти;
возрастающее стремление федерального центра укреплятьвертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальнымиорганами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ иместного самоуправления;
сохранение неформализованных каналов передачи финансовойпомощи;
нежесткость бюджетных ограничений;
нерешенность проблемы нефинансируемых федеральных и региональныхмандатов;
нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнямивласти;
неадекватное расходным полномочиям разграничение доходныхисточников;
несоответствие предусмотренного законодательством количествауровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти;
недостатки законодательной базы общественных финансов. [18]
Важнейшая экономическая проблема межбюджетных отношенийобусловлена противоречием между двухуровневостью органов государственной властии фактической трехуровневостью бюджетной системы. В соответствии с Конституциейв России существует два уровня органов государственной власти. Поскольку бюджетыорганов местного самоуправления формируются преимущественно за счет отчисленийот федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из вышестоящихбюджетов (а не за счет собственных источников доходов), фактически существуетединый государственный бюджет с тремя уровнями — федеральным, региональным иместным. Причем из местных бюджетов осуществляется финансирование реализациизначительной части полномочий, относящихся к компетенции субъектов РоссийскойФедерации. Непризнание местных бюджетов частью общей бюджетной системы зачастуюприводит к ущемлению прав муниципальных образований, поэтому в Конституции былобы правильным подчеркнуть трехуровневый характер российской бюджетной системы.
Для оказания финансовой помощи предприятиям, организациям инаселению регионов используется большое количество самых разнообразныхмеханизмов. К ним относятся федеральные целевые программысоциально-экономического развития регионов, федеральные инвестиции в отдельныерегиональные объекты, индивидуальные решения по поддержкесоциально-экономического развития отдельных регионов, поддержка северныхтерриторий, установление особых организационно-правовых режимов.
Представляется, что основной проблемой в отношениифедеральных целевых программ социально-экономического развития регионовявляется отсутствие четких критериев их отбора. Необходимость разработки такихкритериев диктуется требованиями наиболее эффективного расходования бюджетныхсредств. Если посмотреть перечень принятых программ, то окажется, что оникасаются самых разных по своему социально-экономическому положению регионов. Складываетсявпечатление, что принятие или непринятие программы развития региона зависитисключительно от инициативности региональных властей. На практике проблемаотсутствия критериев отбора федеральных программ решается просто: федеральныецелевые программы почти не финансируются, и вопрос вроде бы теряет своюактуальность. Тем не менее, проблема разработки критериев отбора наиболееперспективных программ должна решаться: в условиях дефицита бюджетных ресурсовцелесообразна экономия любых средств. Более того, известно, что для достиженияпринципиальных сдвигов в социально-экономическом развитии того или иногорегиона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а принедофинансировании проектов все равно не удается достичь желаемойрезультативности.
Средства, аккумулируемые в государственных внебюджетныхфондах, равны примерно половине средств федерального бюджета. Поэтомусовершенно очевидно, что перераспределение доходов в рамках внебюджетных фондовимеет не менее важное значение, чем межбюджетное перераспределение.
Финансовые взаимоотношения центральных и территориальныхотделений внебюджетных фондов имеют те же недостатки и проблемы, что ивзаимоотношения федерального и региональных бюджетов.
/>2. Основные направленияреализации региональной экономической политики
 2.1 Цели и принципы региональной экономическойполитики
Чрезвычайно выгодное территориальное положение на ЮгеРоссии, между европейской частью СНГ и Кавказом, способствовало динамичномуразвитию Ростовской области. Развитию экономики на Дону способствовали также иналичие богатых природных ресурсов.
В промышленности области наибольший удельный вес занимаютмашиностроение, пищевая промышленность, черная и цветная металлургия,электроэнергетика. Многие предприятия области имеют общероссийское значение, являясьединственными или крупнейшими производителями отдельных видов продукции встране.
На предприятиях области выпускается 100% производимых встране магистральных электровозов, 94% швейных машин, более 60% зерноуборочныхкомбайнов. Ведущее место в России принадлежит тяжелому вертолетостроению,производству навигационных систем для судов, котельного теплообменного и водонагревательногооборудования, нефтеаппаратуры, культиваторов тракторных. Продукция ведущихпредприятий пищевой промышленности ОАО «Юг-Руси», ОАО «Балтика-Дон»,ОАО «Донской-табак» обеспечивает 11-18% потребительского рынка страны.
В аграрном секторе производится почти 15% валовогорегионального продукта, сосредоточено 17% производственных основных фондов, внем занято более 15% работающих в отраслях экономики.
62,5% валовой продукции сельского хозяйства областипроизводится в отраслях растениеводства.
Первостепенное значение в его структуре имеет зерновоехозяйство, под которым занято около половины посевных площадей. По выращиваниюзерновых область занимает 4-е место в России. Главная зерновая культура — озимая пшеница. Широко распространены посевы кукурузы, риса, проса, гречихи идругих крупяных культур, сои.
Ведущей технической культурой является подсолнечник. Производствосемян подсолнечника составляет более 20% в общем объёме производства регионовРоссии. По этому показателю область занимает 1-е место среди субъектов РФ.
На промышленной основе создано садоводство и виноградарство.По выращиванию овощей область занимает 5-е место в РФ.
Производимая продукция реализуется потребителям как внутриобласти, так и за её пределами.
Хозяйства Ростовской области в животноводствеспециализируются по следующим направлениям — молочному и мясному скотоводству,овцеводству, коневодству и птицеводству. Всё поголовье скота и птицысконцентрировано в 5 почвенно-климатических зонах: северо-западной,северо-восточной, восточной, южной и центрально-приазовской. Область занимает7-е место по производству мяса в сельском хозяйстве России.
Основной целью региональной инвестиционной политики являетсясоздание условий для привлечения инвестиций в эффективные и конкурентоспособныепроизводства и виды деятельности, способные обеспечить создание собственногоинвестиционного потенциала области и содействовать адаптации других отраслей ипроизводств к рыночным условиям.
Ростовская область обладает рядом конкурентных преимуществ, которыесоздают предпосылки для привлечения инвестиций и успешного поступательногоразвития. Основными из них являются:
выгодное географическое положение, обеспечивающее областиназвание «ворот» России в страны Черноморского, Средиземноморского иПрикаспийского бассейнов;
важнейшее геополитическое значение области для России;
развитая транспортная инфраструктура, представленнаяжелезнодорожными и автомобильными магистралями федерального значения, морскимии речными портами, международным аэропортом в г. Ростове-на-Дону;
высокий природно-ресурсный потенциал (умеренно-континентальныйклимат, 65% земельных ресурсов составляют черноземы)
высокоразвитая промышленность, и, прежде всего,машиностроительный комплекс;
богатая сырьевая база для перерабатывающей промышленности;
широкий спектр минерально-сырьевых ресурсов;
наличие высококвалифицированной и активной рабочей силы;
динамично формирующаяся инфраструктура рыночных институтов (банки,страховые, инвестиционные компании, лизинговые компании и др.);
наличие нормативно-правовой базы, обеспечивающейинвестиционную привлекательность области;
высокий потребительский спрос;
стабильная социально-политическая ситуация.
Ростовская область в числе первых субъектов Российской Федерацииприняла областной Закон «О поддержке инвестиционной деятельности натерритории Ростовской области» в начале 1998 года.
Принятие данного закона положило начало формированиюзаконодательной базы региона, направленной, прежде всего, на создание благоприятнойсреды для развития конкурентоспособного бизнеса, ориентированного на жесткиетребования мирового рынка, укрепление финансового положения реального сектораэкономики при одновременном обеспечении бюджетной системы стабильными доходнымиисточниками.
Сегодня в области действует прогрессивное местноеинвестиционное законодательство, предполагающее целый набор преференций дляпотенциальных инвесторов. Основу инвестиционного законодательства областисоставляют областные законы:
«Об инвестициях в Ростовской области» (принят всентябре 2004 года);
«О Бюджете развития Ростовской области», закрепляющийосновы формирования и расходования средств областного бюджета, предназначенныхдля инвестиций;
«Об инвестиционном налоговом кредите в Ростовскойобласти», определяющий порядок предоставления инвестиционных налоговыхкредитов по региональным налогам (в пределах прав, предоставленных субъектамфедерации);
«О приоритетном развитии шахтерских территорийРостовской области» (принят в апреле 2004 года).
Принятие этих законов существенно расширило перечень формгосударственной поддержки предприятий, реализующих инвестиционные проекты. Это:
предоставление государственных гарантий по кредитнымзаимствованиям;
предоставление инвестиционных налоговых кредитов;
предоставление налоговых льгот (в части сумм, подлежащихзачислению в областной бюджет: по налогу на имущество, налогу на прибыль,земельному налогу);
субсидирование части расходов по уплате процентов попривлеченным предприятиями и организациями кредитам на реализацию инвестиционныхпроектов и на пополнение оборотных средств;
предоставление бюджетных инвестиций на условияхвозникновения права областной собственности.
В основу формирования законодательной базы в инвестиционнойсфере положены принципы безусловного соответствия областного законодательствароссийскому. Это позволяет консолидировать средства бюджетов всех уровней нарешение важнейших, приоритетных задач как регионального, так и федеральногозначения.
Иностранные инвестиции на территории области пользуются полнойи безусловной правовой защитой. Иностранные инвесторы вправе вкладывать капиталво все отрасли экономики, заниматься всеми видами деятельности, за исключениемотраслей и производств, видов деятельности и территорий области, наинвестирование в которые вводятся ограничения, установленные законодательствомРФ.
В 2004 году администрацией области совместно с НП «Национальноеагентство прямых инвестиций», г. Москва (отобранным на конкурсной основе всентябре 2003 года) была разработана Стратегия привлечения инвестицийРостовской области.
Это новый шаг в развитии инвестиционного процесса в регионе,так как меняется сам подход к построению региональной инвестиционной политики.
В Стратегии определены цели инвестиционного развитияобласти, необходимые объемы инвестиционных ресурсов, выделены преимущества,которые регион может предложить потенциальным инвесторам. Определеныприоритетные сектора и сферы инвестирования, целевые инвесторы и основныенаправления маркетинговой программы региона; представлена программа действий посозданию благоприятных условий инвестирования на территории региона ипродвижению привлекательного имиджа в России и за рубежом.
Концептуально новым положением для инвестиционного развитиярегиона стал вопрос привлечения на конкурсной основе структуры, осуществляющейпривлечение инвестиций и развитие инвестиционной деятельности на территорииРостовской области. Такой структурой стало Агентство инвестиционного развитияРостовской области.
В течение последних лет Ростовская область признается одним изсамых открытых для внешних инвестиций российских регионов. Ежегоднопривлекается свыше 1,2 млрд. долларов инвестиций.
Развитие экономики региона стабильно обеспечивает профицитбюджета области. Более 50% бюджета области направляется на решение социальныхвопросов. В области один из самых низких уровней регистрируемой безработицы (0,8%),нет социальных конфликтов.
Важнейшей задачей экономической политики Ростовской областиявляется стимулирование инновационной активности всех субъектов хозяйствования — предприятий, фирм, организаций, поэтапное формирование на Дону экономикиинновационного типа.
Разработанные Концепция инновационной политики Ростовскойобласти и областная целевая Программа развития инновационной деятельности вРостовской области на 2004-2006 годы направлены на формирование системыправовых и организационно-экономических мер по стимулированию структурных итехнологических преобразований в приоритетных направленияхинновационно-промышленного развития области, содействие интеграции бизнеса и науки,сопряжению инновационных процессов в оборонном и гражданском секторахпромышленности, включению потенциала инновационных разработок вузов,предприятий малого и среднего бизнеса в процесс модернизации отраслейпромышленности.
 2.2 Особенности бюджетной и налоговой политики врегионе
За последние три года значительно выросла роль бюджета какинструмента государственной экономической политики в области.
Экономический рост, создание условий экономическогоблагоприятствования, стабилизация и совершенствование бюджетного процессапозволили за последние три года:
обеспечить устойчивый ежегодный прирост валовогорегионального продукта;
увеличить собственные доходы бюджета области в 1,4 раза всопоставимых ценах, посчитанных с учетом произошедшей инфляции. Это достигнутов условиях отмены проведения взаимозачетов и наполняемости бюджета только«живыми деньгами»;
сократить плановый дефицит бюджета до уровня, значительнониже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации — менее 4 процентов.Бюджеты области с 2000 года исполняются с профицитом;
исполнять областной бюджет без привлечения кредитныхресурсов банков, полностью рассчитаться по выпущенным ценным бумагам. Внастоящее время государственный долг области значительно ниже установленныхзаконодательством предельных норм;
своевременно обеспечивать финансирование основных социальнозначимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы;
повысить среднедушевой расход на жителя области в 2,4 раза.
Рассмотрим запланированные и реально достигнутые показателибюджета Ростовской области в 2004 году (см. также Приложение 1).
Доходы бюджета Ростовской области в 2004 году былизапланированы на уровне 24 млрд.814 млн. рублей, расходы — на уровне 24 млрд.958млн. рублей. Предполагалось, что дефицит, таким образом, составит около 144,5млн. рублей. Планировалось, что главными источниками его внутреннего покрытиястанут поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности,за счет изменения остатков на счете областного бюджета, а также за счетпогашения долговых обязательств по соглашению, заключенному междуАдминистрацией Ростовской области, Министерством финансов Российской Федерациии Международным банком реконструкции и развития.
По итогам 2004 года доходы областного бюджета составили более26 млрд.642 тыс. руб., расходы — 25 млрд.536 тыс. руб., т.е. бюджет былисполнен с профицитом в 1 млрд.105 млн. рублей. Полученный излишек доходов былнаправлен на финансирование инвестиций и социальной политики.
Налоговые доходы бюджета составили 16 млрд.512 млн. рублей (106,3%от запланированного), неналоговые доходы — 916 млн. рублей (89,6%), поступленияот бюджетов других уровней 8 млрд.839 млн. рублей.
Бюджетная политика в области расходов была направлена нафинансовое обеспечение социально-экономических задач области. Полностьювыполнялись бюджетные обязательства по основным статьям расходов в образовании,культуре, здравоохранении, социальном обеспечении, правоохранительнойдеятельности.
Была обеспечена плановая индексация заработной платыработников организаций бюджетной сферы. На ее выплаты направлено четверть всехрасходов бюджета.
В структуре расходов областного бюджета 2004 были утвержденыследующие фонды:
фонд финансовой поддержки муниципальных образованийРостовской области в сумме 3 млрд.919,4 млн. рублей,
фонд компенсаций в сумме 2 млрд.957,6 млн. рублей,
фонд муниципального развития в сумме 1 млрд.84,7 млн. рублей
фонд софинансирования социальных расходов в сумме 75 млн. рублей.
Что касается социального блока проекта областного бюджета,то расходы на эти цели в 2004 году превысили соответствующие показатели 2003года на 3,4%. Был создан фонд самофинансирования в целях стимулированиясоциально-значимых мероприятий в городах и районах области. Средства фонданаправлялись на совместное с муниципалитетами финансирование социально-значимыхрасходов на местах.
Приоритетным направлением в 2004 году оставалосьфинансирование мероприятий, направленных на предоставление льгот определеннымкатегориям населения. В частности, на оказание адресной социальной помощималоимущим жителям Ростовской области потрачено 88 млн. рублей, льготноезубопротезирование инвалидов — 3 млн. рублей, на изготовление и ремонтпротезно-ортопедических изделий гражданам, не имеющим группы инвалидности — 3млн. рублей, на выплату пособий семьям с ВИЧ-инфицированными детьми — 4,2 млн. рублей.В составе расходов областного бюджета были предусмотрены также ассигнования нареализацию неотложных мероприятий по борьбе с туберкулезом, профилактике илечению сахарного диабета и обеспечению эпидемиологической безопасности.
На финансирование донского здравоохранения в 2004 году наэти цели были предусмотрены средства в сумме свыше 5 млрд.480 млн. рублей, чтоболее чем на 25% выше уровня 2003 года. Из них свыше 2 млрд. рублей составилистраховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающегонаселения. Затраты на оплату труда работников здравоохранения с учетомначислений возросли по сравнению с 2003 годом на 34,2% и были определены на2004 год в сумме 1 млрд.130 млн. рублей. Кроме того, в бюджете учли расходы наоткрываемую в 2003 году и планируемую к открытию в 2004 году сеть учрежденийсоциального обслуживания населения.
На развитие жилищно-коммунального хозяйства были направленысредства Фонда софинансирования социальных расходов областного бюджета в объеме60 млн. рублей (ремонт муниципального фонда с целью создания ТСЖ и создание зонповышенной энергоэффективности), а также средства Фонда муниципального развитияв объеме 70 млн. рублей (техническое оснащение для решения проблем поблагоустройству и санитарной очистке гг. Ростова-на-Дону, Таганрога, КрасногоСулина, Шахты, Волгодонска, Новочеркасска, приобретение специальной техники длясанитарной очистки г. Ростова-на-Дону).
Учитывая проблемы водоснабжения населения восточных районовобласти, были предусмотрены ассигнования из областного бюджета наэнергоснабжение насосных станций, подающих воду в восточные районы.
В 2004 году был продолжен процесс разграничения полномочийпо осуществлению расходов между областным бюджетом и бюджетами муниципальныхобразований. За областным бюджетом были закреплены полномочия по финансированиюрасходов, связанных с государственными гарантиями населению: обязательноемедицинское страхование неработающего населения, содержание учрежденийинтернатного типа по всем муниципальным образованиям, а также — обеспечениегосударственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатногоначального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования вобщеобразовательных учреждениях. Кроме того, были сохранены оправдавшие себя напрактике нормы, устанавливающие проведение областным уровнем властинеобходимого и достаточного финансового контроля, в том числе: экспертизыместных бюджетов на соответствие нормам и правилам бюджетного законодательства,текущего контроля за своевременностью и полнотой выплат зарплаты работникамбюджетной сферы, ежемесячного мониторинга исполнения местных бюджетов. Инымисловами, муниципалитеты получили более широкое поле для распоряжения доходнойбазой. В частности, городам и районам дали право самостоятельно распоряжатьсябюджетным профицитом. Однако при этом конкретизировали круг первостепенныхзадач, стоящих перед местными властями и ужесточили ответственность по ихвыполнению.
Значительные ассигнования выделялись на цели развитиябюджетной сферы и поддержку деловой активности в области. В их числе: капитальныйремонт и строительство, приобретение оборудования для нужд бюджетныхучреждений, субсидирование ставок по привлеченным хозяйствующими субъектамикредитам и другие.
При проведении бюджетной политики в 2004 году приоритетамиАдминистрации области были:
мобилизация собственных доходов на основе экономическогороста и развития налогового потенциала,
первоочередное максимальное удовлетворение текущихпотребностей бюджетной сферы,
сокращение кредиторской задолженности, обеспечениесвоевременных расчетов по социальным выплатам отдельным категориям населенияобласти,
повышение бюджетной ответственности.
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2005год и среднесрочную перспективу во многом предопределены изменениямифедерального законодательства, регламентирующего доходные источники и расходныеобязательства федерального, региональных и местных бюджетов.
Поэтому особое внимание будет уделено созданию финансовойосновы и необходимой нормативной правовой базы для реализации на практикепроводимой реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
В текущем году необходимо обеспечить уточнение действующей вобласти схемы разграничения расходных полномочий в соответствии с Федеральнымзаконом от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“,а также поправками в отраслевое законодательство. В рамках закрепленныхполномочий будут разработаны и приняты необходимые областные нормативныеправовые акты отраслевого характера, регламентирующие объемы и порядокфинансирования отдельных направлений расходов, в том числе связанных ссоциальной поддержкой населения.
Ранее принятые областными органами государственной властимеры по централизации на уровне областного бюджета отдельных расходныхполномочий (предоставление льгот и компенсаций социально незащищенной категорииграждан, обязательное медицинское страхование неработающего населения,обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного ибесплатного общего образования) позволили обеспечить эти государственныегарантии населению, заблаговременно и планомерно подготовиться к реформе.
Предусматриваемые изменения в действующее разграничениерасходных полномочий между областным и местными бюджетами предполагаютдополнительную централизацию на уровне областного бюджета расходов посоциальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан (инвалидов,детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей,ветеранов труда, тружеников тыла, семей, имеющих детей, жертв политическихрепрессий), предоставлению субсидий населению на оплату жилья и коммунальныхуслуг, оказанию медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях.В соответствующих объемах будут перераспределены финансовые ресурсы на уровеньобластного бюджета.
В целях обеспечения эффективности централизуемых наобластном уровне расходов полномочия по их непосредственному финансированиюбудут переданы органам местного самоуправления в рамках специального Областногозакона „О наделении органов местного самоуправления Ростовской областиотдельными государственными полномочиями Ростовской области“. Расходы длявыполнения переданных полномочий будут осуществляться из местных бюджетов засчет субвенций областного бюджета.
Распределение налоговых доходов между федеральными,региональными и местными бюджетами будет закреплено не действующими только наодин год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами РоссийскойФедерации. Это создаст условия для внедрения средне — и долгосрочногопланирования, повысит стабильность и предсказуемость бюджетных доходовтерриториальных бюджетов.
Действующие в течение 2-х последних лет основныеметодологические подходы по распределению межбюджетных трансфертов изобластного бюджета органам местного самоуправления будут сохранены какдоказавшие свою эффективность и соответствующие основным принципам,установленным на федеральном уровне. Проект областного закона, регулирующегомежбюджетные отношения органов государственной власти и органов местногосамоуправления на 2005 год, будет подготовлен на базе действующего закона омежбюджетных отношениях, принятого в 2002 году на среднесрочный период.
Предстоящие изменения в основном обусловлены изменениями бюджетного,налогового и отраслевого законодательства Российской Федерации и Ростовскойобласти с учетом перераспределения расходных полномочий и доходных источников.
Межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам,включат финансовую помощь текущего, инвестиционного и стимулирующего характера,а также средства областного Фонда компенсаций.
Основной объем текущей части финансовой помощи будетпредоставляться из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований,образуемого в составе областного бюджета для выравнивания уровня бюджетнойобеспеченности муниципальных образований.
В целях ликвидации возможных годовых дисбалансов отдельныхместных бюджетов предполагается сохранить оправдавший себя на практике „точечный“инструмент финансовой поддержки муниципальных образований — дотацию наподдержку мер по обеспечению сбалансированности таких бюджетов.
Отличительная особенность Фонда компенсаций — предоставлениемежбюджетных трансфертов местным бюджетам исключительно в виде субвенций. Этопредполагает полное финансовое обеспечение переданных органам местногосамоуправления отдельных государственных полномочий области в рамках Областногозакона „О наделении органов местного самоуправления Ростовской областиотдельными государственными полномочиями Ростовской области“.
Предоставление инвестиционной финансовой помощи бюджетаммуниципальных образований будет осуществляться из Фонда муниципального развития.
Стимулирующая часть финансовой помощи предполагает наряду сФондом софинансирования социальных расходов создание в перспективе в составеобластного бюджета, по аналогии с федеральным бюджетом, Фонда реформированиямуниципальных финансов. Средства этого Фонда будут распределяться по единойметодике, утверждаемой Администрацией области, и направляться на оздоровлениемуниципальных финансов.
В рамках закрепленных за субъектами Российской Федерацииконтрольных полномочий необходимо сохранить оправдавший себя на практикенеобходимый и достаточный финансовый контроль, в том числе: за исполнениемпереданных муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, засвоевременностью и полнотой выплат зарплат работникам бюджетной сферы,коммунальных расчетов и трансфертов населению.
Особую актуальность приобретет проведение ежемесячногомониторинга исполнения местных бюджетов, регулярной оценки финансовогосостояния и качества управления местными финансами, предусматривающейприсвоение муниципальным образованиям рейтингов в зависимости от полученныхрезультатов.
Отличительной особенностью предстоящего года станетподготовка областных и местных органов власти к введению двух типов местныхбюджетов. Предметом совместной работы глав муниципальных районов и главпоселений при поддержке областных органов власти станет разработка и принятиебюджетов на 2006 год, а также нормативных правовых актов, регламентирующихбюджетный процесс во вновь образуемых муниципальных образованиях.
К числу основных мер по изменению налоговогозаконодательства в 2005 году следует отнести внесение изменений и дополнений вчасти первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признаниеутратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогахи сборах. Они предусматривают перераспределение в пользу федерального бюджетаставки налога на прибыль организаций в размере 1,5 процента и нормативаотчислений по водному налогу, изменения в системе имущественных налогов в частивведения льгот отдельным категориям налогоплательщиков налога на наследованиеили дарение.
Эти изменения в источниках формирования налоговых доходовприведут к сокращению налоговой базы бюджета региона. С целью компенсациивыпадающих доходов на федеральном уровне предусматривается передача нормативаотчислений по единому сельскохозяйственному налогу в пользу региональногобюджета — 30 процентов; индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию; увеличениеналоговой ставки, полученной в отношении доходов от долевого участия вдеятельности организаций, полученных в виде дивидендов с 6 до 9 процентов; расширениевидов предпринимательской деятельности по единому налогу на вмененный доход содновременным пересмотром в сторону увеличения базовой доходности.
Однако принимаемые на федеральном уровне меры недостаточныдля исключения выпадающих доходов бюджета области. В сложившейся ситуацииособую актуальность приобретает вопрос увеличения доходов на основеэффективного управления государственной и муниципальной собственностью. Обеспечениепоступления дополнительных доходов должно быть достигнуто за счет созданияновых источников платежей и более рационального использования имеющегосяимущества.
Предстоит дальнейшее совершенствование прогнозасоциально-экономического развития области, включая прогноз по каждому изосновных показателей налогооблагаемой базы.
Необходимо обеспечить полноту и достоверность прогноза поступленийв бюджет области от продажи находящегося в муниципальной собственностиимущества, а также учет этих доходных источников местных бюджетов приопределении межбюджетных отношений.
Изменения в источниках формирования доходов бюджета областии полномочий регионов по их формированию сохранят актуальность одной изосновных задач бюджетно-налоговой политики. Это мобилизация собственных доходоврегиона за счет экономического роста и развития налогового потенциала содновременным принятием всех возможных мер по повышению собираемости налогов иобязательному вовлечению недоимки в обороты бюджетов.
Основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 годсохранятся и будут соответствовать решению задач социальной направленности.
Несмотря на ограниченные возможности по наращиванию доходовконсолидированного бюджета, как и в предыдущие годы, особое внимание необходимоуделить обеспечению текущих расходов в основных социальных отраслях: образование,здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт.
Расходные полномочия бюджетов по этим отраслям, исчисляемыекак нормативные расходы, будут дополнены рядом субвенций органам местногосамоуправления в части:
финансирования организации и поддержки учреждений культуры иискусства;
материально-технического и финансового обеспечениядеятельности территориальных органов социальной защиты населения и оказаниясоциальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам различнымиучреждениями социального обслуживания;
организации оказания специализированной медицинской помощи;
хранения, комплектования, учета и использования архивныхдокументов, относящихся к государственной собственности;
ежемесячной выплаты опекунам (попечителям) детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей;
организации осуществления выплаты ежемесячных пособиймалоимущим гражданам, имеющим детей.
Объем субвенций будет определен исходя из общих единыхнормативных подходов к расчетам бюджетов на основе обновленной нормативнойправовой базы Российской Федерации и Ростовской области.
Обновленная нормативная правовая база Ростовской области,направленная на социальную поддержку малообеспеченных слоев населения вусловиях разграничения полномочий, позволит обеспечить денежные компенсационныевыплаты и предоставить льготное коммунальное обслуживание ветеранам труда,лицам, проработавшим в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945годов, малообеспеченным многодетным семьям, гражданам, пострадавшим отполитических репрессий.
На основе Областного закона „Об охране здоровья жителейРостовской области“ в областном бюджете на 2005 год будут заложены целевыесредства для оказания жителям области помощи в приобретении лекарств.
Социальная поддержка планируется для отдельных категорийработников бюджетной сферы, работающих на селе.
В расходах бюджета будут предусмотрены ассигнования на ростзаработной платы работников бюджетной сферы и рост зарплаты муниципальныхслужащих.
Наряду с обязательными текущими расходами в бюджете области2005 года планируются средства на капитальный ремонт и приобретениеоборудования в социальных отраслях, развитие и поддержку жилищно-коммунальногохозяйства, финансирование ремонта, строительства и реконструкциивнутригородских и поселковых дорог.
Дальнейшее развитие должно получить жилищное строительстводля той части населения, которая не в состоянии обеспечить решение жилищнойпроблемы без поддержки государства. Ипотека должна стать наиболеераспространенной формой кредитования людей со средними доходами, бюджетников всфере предоставления социального жилья.
Через систему долгосрочного льготного кредитованиянеобходимо построить систему закрепления молодых кадров в социальных отраслях.
Совершенствование бюджетного процесса с учетом реализацииПрограммы реформирования государственных и муниципальных финансов Ростовской области,утвержденной постановлением Администрации области от 10.01.2003 № 8, запоследние годы позволили обеспечить:
своевременное принятие и исполнение сбалансированныхбюджетов, минимизацию количества вносимых в них изменений;
переход к казначейским принципам исполнения бюджета и егокассовому обслуживанию через органы федерального казначейства, закрытиебюджетных счетов в кредитных организациях, что создало условия сохранностисредств в кризисных ситуациях;
внедрение элементов среднесрочного финансового планирования -принятосоответствующее постановление Администрации области, применениепрограммно-целевого бюджетного планирования через реализацию областных программи мероприятий;
повышение значимости отраслевых министерств и ведомств какглавных распорядителей средств областного бюджета, осуществляющих планированиеи финансирование подведомственных расходов и контроль за целевым использованиембюджетных средств. Постановлением Администрации области утвержден переченьглавных распорядителей средств областного бюджета, аналогичные перечниутверждены во всех муниципальных образованиях;
проведение оценки финансового состояния и качествауправления областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Ростовскойобласти на основе соответствующего приказа министерства финансов области.
Бюджетная политика должна способствовать повышению качестваи доступности бюджетных услуг, эффективности управления государственными (муниципальными)финансами, переориентации деятельности главных распорядителей бюджетных средствна достижение конечных и измеримых результатов, что является основой проводимойв стране реформы бюджетного процесса.
На основе постановления Правительства Российской Федерацииот 22.05.2004 № 249 „О мерах по повышению результативности бюджетныхрасходов“ реформирование бюджетного процесса в среднесрочной перспективе вРоссийской Федерации будет осуществляться по следующим направлениям:
совершенствование среднесрочного планирования;
выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
совершенствование и расширение сферы примененияпрограммно-целевых методов бюджетного планирования;
реформирование бюджетной классификации и учета.
Законодательное разграничение расходных и доходныхполномочий между органами государственной и муниципальной власти создастусловия для дальнейшего совершенствования среднесрочного планирования.
Распределение бюджетных ресурсов должно производиться взависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей, всоответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики ив пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов.
Учитывая ориентацию бюджета на конечные результаты, вдальнейшем предполагается включать в перспективный финансовый планраспределение ассигнований между субъектами бюджетного планирования натрехлетний период с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
С учетом повышения роли перспективного финансового планапредлагается в будущем утверждать его нормативным правовым актом области. Такойподход позволит расширить горизонты планирования, создать стимулы оптимизациибюджетных расходов, повысить качество подготовки бюджета и предсказуемостьбюджетной политики в целом.
В целях повышения степени прогнозируемости всей системыбюджетирования, определения долгосрочных приоритетов финансирования необходимовнедрение такого принципа бюджетного планирования, как выделение бюджетовдействующих и принимаемых обязательств. В среднесрочной перспективе будутразработаны:
реестр расходных обязательств области,
методика и порядок определения объемов бюджетов действующихи принимаемых обязательств.
Расширение сферы применения и повышения качествапрограммно-целевых методов бюджетного планирования будет обеспечено за счет:
ежегодного представления субъектами бюджетного планированиядокладов о результатах своей деятельности;
совершенствования методологии разработки и реализациицелевых программ;
использования в бюджетном процессе ведомственных целевыхпрограмм (мероприятий) с переносом в их состав части бюджетных расходов,осуществляемых в настоящее время по сметному принципу.
Использование программно-целевых методов бюджетногопланирования позволит обеспечить: тесную связь между выделяемыми бюджетнымиресурсами и предусматриваемыми результатами их использования в соответствии сустановленными приоритетами; комплексное и системное решение среднесрочных идолгосрочных проблем экономической и социальной политики; прозрачность иобоснованность выбора целей, путей достижения результатов.
Начиная с 2005 года, при разработке и исполнении бюджетовбудут учтены изменения бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетногоучета и отчетности.
Реализация указанных мер по реформированию бюджетногопроцесса и повышению результативности расходов на уровне областного и местныхбюджетов во многом будет предопределена внесением необходимых изменений вфедеральное законодательство. Правительство Российской Федерации предполагаетразработку соответствующих нормативных правовых актов до 2006 года.
В целях обеспечения целевого и эффективного использованиябюджетных средств дальнейшее развитие получит созданная в области системафинансового контроля, включающая в себя предварительный и текущий финансовыйконтроль за счет исполнения бюджета по казначейским принципам, а такжепроводимая Контрольно-счетной палатой области, областными органами властиконтрольная работа по соблюдению участниками бюджетного процесса норм и правилбюджетного законодательства.
Областной бюджет на 2005 год утвержден по расходам в сумме32 437 205,5 тыс. рублей и доходам в сумме 32 575 927,5 тыс. рублей.
Превышение доходов над расходами областного бюджета в 2005году составляет 138 722,0 тыс. рублей[19].
 2.3 Механизм социально-экономической поддержки населенияв регионе
Как уже отмечалось выше, в Ростовской области действует рядпрограмм, направленных на социально-экономическую поддержку населения. К нимотносятся:
Концепция развития здравоохранения и охраны здоровьянаселения Ростовской области на 2001-2005 годы.
Областная целевая программа содействия занятости населенияРостовской области на 2004-2006 годы.
Областная целевая программа развития системы долгосрочногофинансирования жилищного строительства в Ростовской области на 2002-2005 годы.
Областная целевая программа „Социальное развитие селаРостовской области до 2008 года“.
Программа приоритетного развития шахтерских территорий.
При реализации концепции развития здравоохранения вРостовской области приоритетами являются:
оптимизация сети лечебно-профилактических учреждений;
обеспечение отрасли медицинскими кадрами и их рациональноеиспользование;
развитие системы лекарственного обеспечения;
обеспечение санитарно-эпидемического благополучия населения;
совершенствование системы финансирования здравоохранения.
Принятие областного закона „Об охране здоровья гражданв Ростовской области“ позволит издать ведомственные нормативные актыминистерства здравоохранения области, ориентировать глав муниципальныхобразований на принятие соответствующих решений и постановлений
Следует продолжить подготовку и принятие, в установленномпорядке, областных комплексных целевых программ по профилактике основныхзаболеваний, развитию сельского здравоохранения, организации межтерриториальныхцентров оказания специализированной медицинской помощи, заключение соглашений осовместной деятельности с министерствами и ведомствами.
Важным условием реализации Концепции является информация осостоянии здоровья населения, которая должна использоваться для привлечениявнимания немедицинских ведомств и учреждений, для повышения мотивации населенияк здоровому образу жизни.
Для обеспечения роста занятости населения Ростовской областинеобходимо решить ряд проблем:
повысить степень сбалансированности спроса и предложениярабочей силы на рынке труда;
снизить долю неэффективной занятости;
улучшить качественные характеристики рабочих мест;
способствовать росту инвестиций в реальный сектор экономикис целью создания рабочих мест, отвечающих современным требованиям;
содействовать ускоренному развитию малого бизнеса, особеннов аграрном секторе и смежных с ним отраслях экономики;
способствовать развитию внутрифирменной подготовки кадров,возрождению института наставничества, содействовать опережающему переобучениюработников, увольняемых в связи с модернизацией и реорганизацией производства;
уделить особое внимание обеспечению занятости в проблемныхтерриториях Ростовской области, в шахтерских городах и поселках, и в сельскойместности (см. ниже);
способствовать развитию активных программ занятости длятрудоустройства граждан с низкой конкурентоспособностью на рынке труда: инвалидов,одиноких и многодетных родителей, детей-сирот, граждан, уволенных с военнойслужбы, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и др.
Программа содействия занятости населения реализуется за счетсредств федерального, областного и местных бюджетов, средств работодателей (собственных,заемных, привлеченных).
По итогам реализации Программы в 2004 году сохраненаположительная динамика в обеспечении занятости населения: численность занятыхувеличилась на 2,4 тыс. чел. и составила на конец 2004 года 1887,4 тыс. чел. Вцелом на крупных и средних предприятиях всех отраслей экономики создано 26,8тыс. рабочих мест. В малом бизнесе создано 1264 рабочих мест, из них за счетсамозанятости безработных граждан — 709 рабочих мест.
При содействии службы занятости было трудоустроено 158,6 тыс.чел., что выше программного показателя на 13,3%. Профориентационные услуги ипсихологическую поддержку получили 131,4 тыс. граждан (по Программе — 117,5 тыс.чел). При содействии службы занятости на профессиональное обучение,переобучение и повышение квалификации направлено 9,0 тыс. человек, из них 72%по рабочим профессиям. Более 90% граждан после профессионального обучения трудоустроены.
В 2004 году организация общественных работ перешла накачественно новый уровень за счет организации работ, требующих квалификации. Втечение года в общественных работах приняли участие 25,3 тыс. человек, поокончании которых 12% остались работать на постоянной основе (2003 г. — 11%). Всвободное от учебы время организована занятость 54,3 тысяч несовершеннолетнихграждан, что выше Программного показателя на 2,8 тыс. чел. Это стало возможнымблагодаря консолидации финансовых средств в сумме 46,7 млн. руб., в т. ч. изобластного бюджета — 9,9 млн. руб. Учитывая дисбаланс спроса и предложения нарабочие профессии, на временные работы в производство было привлечено 6 тыс. подростков,в результате — свыше 2 тысяч подростков-участников временных работ поступили вучреждения начального профессионального образования для получения рабочейпрофессии. Расширение объемов и качества взаимодействия с работодателямипозволило в 2004 году трудоустроить на временные работы 3,6 тысяч граждан,особо нуждающихся в социальной поддержке, 42% из них закрепить на постояннойоснове (в 2003 г. — 38%).
В декабре 2004 года с участием всех заинтересованныхминистерств и ведомств проведено заседание Координационного комитета посодействию занятости населения Ростовской области, на котором были выработанысовместные меры, направленные на повышение занятости и снижению уровня общейбезработицы среди сельских жителей.
Социальная поддержка безработным гражданам в период поискаработы оказана 112,7 тыс. чел. на сумму 334,4 млн. рублей (по Программе — 96,8 тыс.чел, 327,4 млн. руб).
Характер социально-экономических преобразований в РоссийскойФедерации и объективно высокая стоимость жилья по сравнению с доходами гражданобуславливают необходимость создания и развития сбалансированной системыфинансирования жилищной сферы, оказания гражданам государственной поддержки врешении жилищных проблем, привлечения в жилищную сферу долгосрочных финансовыхресурсов.
Для достижения данных целей в рамках жилищной Программыдолжны быть решены следующие основные задачи:
обеспечение жильем льготных категорий граждан;
формирование финансового механизма по оказанию гражданамцелевой адресной бюджетной поддержки в решении жилищных проблем путемпредоставления бюджетных средств гражданам в рамках бюджетного законодательстваРоссийской Федерации;
создание организационно-финансового механизма,стимулирующего развитие жилищного строительства и обеспечение доступного жильядля граждан;
создание системы жилищно-строительных сбережений и взаимногокредитования граждан;
привлечение внебюджетных средств для осуществлениястроительства жилых объектов;
формирование финансовых механизмов, обеспечивающихдоступность банковских ипотечных кредитов для граждан;
создание эффективных экономических механизмов привлечениячастных инвестиций в сферу ипотечного жилищного кредитования с использованиемрефинансирования ипотечных кредитов;
обеспечение устойчивого и эффективного функционированиясистемы ипотечного жилищного кредитования с активным привлечением внебюджетныхисточников финансирования;
совершенствование форм и методов государственной поддержкинаселения в улучшении жилищных условий.
Для обеспечения жильем льготных категорий граждан натерритории Ростовской области действует Областной закон № 226-ЗС от 19.03.2002г.»Об областной программе развития системы долгосрочного финансированияжилищного строительства", а также ряд постановлений Администрации области,направленных на формирование рынка доступного жилья для населения.
В 2004 году из областного бюджета выделялись средства дляоказания государственной поддержки гражданам, приобретающим жильё в области. Общийобъем государственного финансирования составил 70,9 млн. рублей дляприобретения жилья 617 семьям по следующим направлениям государственнойподдержки:
21 сотруднику милиции общественной безопасности ГУВД — наобщую сумму 7 млн.620 тыс. руб.
189 работникам бюджетной сферы (здравоохранения,образования, социальной сферы), в т. ч.50 молодым семьям — ипотечные жилищные займына сумму 30 млн. руб. (В рамках данного направления осуществлялосьстроительство дома для бюджетников в Ростове-на-Дону).
8 молодым семьям в связи с рождением ребенка — бюджетныесубсидии для погашения части задолженности по ипотечным жилищным займам насумму 318,2 тыс. руб.
197 работникам бюджетной сферы, нуждающимся в улучшениижилищных условий, приобретающим жилье с помощью ипотечного жилищного займа илибанковского кредита — бюджетные субсидии для оплаты части стоимостиприобретаемого жилья на сумму 26,7 млн. руб. (Максимальный размер субсидии составляет35% от общей стоимости приобретаемого жилья).
Основным направлением стало субсидирование части процентнойставки по банковским жилищным кредитам.
В 2004 году продолжено финансирование 85 семей, участвующихв программе с 2003 года, — как получателей указанной субсидии. Кроме того,новыми участниками программы стала 401 семья. Таким образом, общее количествополучателей бюджетных субсидий по банковским кредитам достигло 486 человек
Указанное направление предусматривает ежемесячнуюкомпенсацию части процентной ставки по банковским жилищным кредитам в течениепервых трех лет пользования банковским кредитом. Объем бюджетногофинансирования составил 5 млн.800 тыс.95 рублей.
Государственная поддержка в виде субсидирования процентнойставки заключается в том, что гражданин приобретает или строит жильё с помощьюбанковского жилищного кредита, а Администрация области компенсирует ему частьпроцентной ставки в течение первых трех лет пользования кредитом.
При этом в зависимости от категории граждан, субсидируется:
1/2 процентной ставки — для граждан, обеспеченных жильемменее социальной нормы,
2/3 процентной ставки — для работников бюджетной сферы иветеранов боевых действий,
3/4 процентной ставки — для молодых и многодетных семей.
Решение проблемы социального развития села является важнойсоставной частью общего процесса стабилизации и перехода к устойчивому развитиюэкономики Ростовской области, становлению и развитию местного самоуправления,повышению благосостояния сельского населения.
Программные мероприятия направлены на решение следующихосновных задач:
создание финансовых механизмов, обеспечивающих доступностьулучшения жилищных условий с учетом платежеспособного спроса сельскогонаселения в пределах установленных социальных стандартов;
стимулирование привлечения и закрепления для работы всоциальной сфере и других секторах сельской экономики выпускников высшихучебных и средних профессиональных заведений, молодых специалистов;
улучшение состояния здоровья сельского населения за счетповышения доступности и качества первичной медико-санитарной помощи, занятийфизической культурой и спортом;
повышение образовательного уровня учащихся сельских школ,приведение качества образования в соответствие с современными требованиями,обеспечивающими конкурентоспособность кадров на рынке труда;
активизация культурной деятельности на селе;
повышение уровня и качества электро-, водо — и газоснабжениясельских поселений, обеспечение их телефонной и телекоммуникационной
связью;
расширение сети и благоустройство сельских автомобильныхдорог с твердым покрытием;
повышение уровня занятости сельского населения, сохранение исоздание новых рабочих мест.
Основные пути решения программных задач:
приоритетная поддержка развития социальной сферы иинженерного обустройства сельских муниципальных образований на федеральном,региональном и местном уровнях;
повышение сохранности имеющегося потенциала социальной иинженерной инфраструктуры на основе разработки и реализации эффективногоэкономического и организационного механизмов, обеспечивающих содержание иэксплуатацию объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры села науровне нормативных требований;
повышение эффективности использованияматериально-технических и кадровых ресурсов социальной сферы села путемформирования предприятий интегрированного типа, внедрения новых прогрессивныхформ деятельности;
создание условий для привлечения в социальную сферу селасредств сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также средств другихвнебюджетных источников, организации и функционирования в сфере обслуживаниясельского населения малых предпринимательских структур.
Предусматривается, что Программа будет осуществляться в дваэтапа.
Первый этап (2004-2006 годы) должен обеспечитьсовершенствование нормативной правовой, организационно-управленческой базысоциального развития села; определение источников финансирования,совершенствование взаимодействия между министерствами, ведомствами,администрациями муниципальных образований; строительство и ввод в эксплуатациюне менее 50 процентов запланированных к строительству в течение пяти летобъектов.
Второй этап (2007-2008 годы) реализации Программыпредусматривает переход к формированию в сельских муниципальных образованияхусловий, обеспечивающих более высокий жизненный стандарт, соответствующий новымтребованиям к качеству рабочей силы и интенсивности труда, создание предпосылокустойчивого развития сельских территорий.
Сроки реализации программных мероприятий на первом и второмэтапах установлены в зависимости от приоритетности решения конкретных задач.
В период освоения угольных месторождений Восточного Донбассав Ростовской области на базе рабочих поселков, строившихся вокруг шахт,сформировались шахтерские города. К шахтерским территориям области традиционноотносятся Шахты, Новошахтинск, Зверево, Гуково, Донецк, Красный Сулин, БелаяКалитва.
До середины 90-х годов прошлого века угледобывающаяпромышленность была преобладающей в их экономике. На шахтах и вспомогательныхпроизводствах было занято подавляющее большинство жителей этих населенных пунктов.От работы предприятий угольной отрасли напрямую зависели бюджеты шахтерскихгородов, состояние их социальной и коммунальной инфраструктуры.
За время реструктуризации угольной отрасли, инициированнойфедеральным центром в начале 90-х годов, количество действующих шахт вРостовской области существенно сократилось. С 1994 года на Дону былоликвидировано 49 из 64 шахт. И сегодня многие из городов, по традицииназываемые шахтёрскими, по сути уже таковыми не являются. Так, в Новошахтинскене осталось ни одного действующего угледобывающего предприятия. Закрытиепредприятий угольной отрасли породило целый комплекс проблем: экономических исоциальных. Одна из главных — это проблема занятости высвободившихся работниковугольной отрасли.
В связи с этим в бывших шахтерских городах области на первыйплан выходит задача создания новых и развития действующих предприятий,расширения малого и среднего бизнеса. Её решение позволит трудоустроить бывшихгорняков и получить новые источники налоговых поступлений для муниципальныхбюджетов.
Для реализации стоящей задачи в Ростовской областиразработана уникальная законодательная база, направленная на стимулированиепредпринимательской активности в горняцких городах. Впервые в России вРостовской области созданы специальные условия для развития экономикишахтерских территорий. С 1 июля 2004 года в силу вступил закон «Оприоритетном развитии шахтерских территорий Ростовской области», дающийвозможность хозяйствующим субъектам получить целый ряд налоговых льгот ипреференций.
После вступления в силу с 1 июля 2004 года закона, порядка14,8 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, находящиеся навмененной системе уплаты налогов и осуществляющие деятельность на шахтерскихтерриториях области, воспользовались налоговыми льготами — снижением на 25%коэффициента базовой доходности К2.
Кроме этого, 21 хозяйствующий субъект, уплачивающие налоги вобщеустановленном порядке и осуществляющие деятельность на шахтерскихтерриториях области заключили договора о региональной поддержке садминистрацией Ростовской области. В результате в итогах деятельности во 2полугодии 2004 года этих предприятий, получившие налоговые льготы всоответствии с, обозначился целый ряд позитивных тенденций. Так во 2 полугодии2004 года, по сравнению с 1 полугодием 2004 года, предприятия заключившиедоговора о региональной поддержке обеспечили достижение следующих показателей:
количество занятых возросло на 612 человек (9%) и составило7 543 человек;
месячный фонд оплаты труда увеличился на 6,7 млн. руб. (24%)и составил 38,8 млн. руб.;
среднемесячная заработная плата возросла на 521 рубль (12%) исоставила 5048 руб.;
объем уплаченных налоговых платежей увеличился на 19,3 млн. руб.(13%).
Таким образом, очевидно, что реализация данного Областногозакона создала серьезные предпосылки к социально-экономическому развитиюшахтерских территорий области, повысила их инвестиционную привлекательность. Так,в 2005 году в городе Новошахтинске начнется строительство 2нефтеперерабатывающих заводов, а в городе Шахты электрометаллургического завода.Это реальные шаги по созданию новых альтернативных производств на территорииВосточного Донбасса и развитию промышленного комплекса области в целом.
Заключение
Установленное Конституцией Российской Федерации федеративноеустройство государства требует создания новых механизмов обеспечения в странеединого экономического пространства и его взаимоувязанных территориальныхкомпонентов.
Основными целями региональной политики в РоссийскойФедерации являются:
расширение полномочий органов государственной властисубъектов Российской Федерации в сферах совместного ведения:
обеспечение действия принципа равноправия субъектовРоссийской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органамигосударственной власти с учетом специфики каждого из них путем соблюдения прави интересов субъектов Российской Федерации в ходе подготовки и принятияправовых актов федеральных органов государственной власти:
обеспечение правовых, экономических, социальных и организационныхоснов федерализма в Российской Федерации, укрепление единого экономическогопространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов иравной социальной защиты, гарантированных Конституцией Российской Федерациисоциальных прав граждан, установленных независимо от экономических возможностейрегионов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а такжеликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защитарегионов;
максимальное использование природно-климатического потенциаларегионов; становление местного самоуправления.
Сохранение и укрепление единства экономического и правовогопространства Российского государства будет обеспечиваться путемсовершенствования федеративных отношений, организации стратегического иоперативного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления, системы федеральных законов, законодательства субъектовРоссийской Федерации через заключение договоров о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственной власти иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации, а такжедоговоров и соглашений между субъектами Российской Федерации (в том числе врамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия).
В связи с этим усилия органов государственной властиРоссийской Федерации и органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:
содействие развитию экономической реформы, формированию вовсех регионах многоукладной экономики, в том числе малого предпринимательства,становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала,институциональной и рыночной инфраструктуры:
сокращение чрезмерно глубоких различий в уровнесоциально-экономического развития регионов,поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базыповышения благосостояния населения;
достижение экономически и социально оправданного уровнякомплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение егожизнеспособности в рыночных условиях;
развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта.связи, информатики и других);
оказание государственной поддержки районам экологического истихийного бедствий, регионам с высоким уровнембезработицы, демографическими и миграционными проблемами:
разработка и реализация научно обоснованных мероприятий длярегионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методоврегулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие).
Выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укреплениетерриториальной целостности страны и федеративных основ российского государствапредполагают формирование и осуществление со стороны федерального центраактивной экономической политики по отношению к регионам с различным уровнемсоциально-экономического развития. Эта политика должна быть результатомобсуждения и согласования со всеми субъектами Федерации стратегических и дажетактических направлений оказания помощи и поддержки и «сильным», и«проблемным» регионам. Она должна быть реальной, исключать декларациио «выравнивании регионов», возможность принятия односторонних решенийо повышении благосостояния населения в одних регионах за счет других.
К проблемным регионам можно отнести отстающие в развитиирегионы, а также регионы, имеющие в своем составе кризисные, депрессивные,приграничные территории и районы Крайнего Севера.
Для отстающих регионов характерны слабость собственнойэкономической базы, низкие душевые доходы населения, неразвитыйпроизводственный и финансовый потенциал. Кризисные и депрессивные территории,имевшие такой потенциал ранее, оказались в тяжеломсоциально-экономическом положении в силу происходивших в последние годыпроцессов.
Для проблемных регионов активная экономическая политикагосударства будет включать в себя участие Центра в программах по структурнойперестройке экономики регионов, испытывающих трудности, формирование условийдля привлечения в них инвестиций, осуществление программ созданиядополнительных рабочих мест с минимальнымизатратами, разработку и согласование на уровне Федерации системы финансовойпомощи для обеспечения гарантированных государством социальных стандартов жизнинаселения и т.д.
Для «сильных» регионов такая политика должнаозначать поддержку Центром всех хозяйственных начинаний, выводящих экономикурегионов и страны в целом на качественно новый уровень, создание системыстимулов и условий для их самостоятельного развития, укрепления и расширенияналогооблагаемой базы и т.д.
Центральное место в решении проблемы управлениясоциально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления финансовойсамостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетногофедерализма, которые предполагают:
усиление роли территориальных бюджетов в системегосударственных финансов страны;
наделение каждого уровня власти для реализации полномочийнеобходимыми финансовыми ресурсами;
обеспечение единства финансово-бюджетной и налоговой системыРоссийской Федерации при заключении соглашений по взаимоотношениям федеральныхорганов власти с субъектами Российской Федерации;
установление механизма регулирования территориальныхбюджетов, перераспределяющего виды доходов между звеньями бюджетной системытаким образом, чтобы закрепленные доходы в каждом территориальном бюджете былипреобладающими. При этом нормативы закрепленных доходов должны бытьдолговременными (утверждаться на 3-5 лет);
оказание финансовой помощи отдельным регионам путемтрансфертных передач в целях обеспечения гарантированных государствомсоциальных стандартов жизни населения на всей территории страны. При этомследует шире использовать возможности территориальной системы федеральногоказначейства для ускорения платежей, исключения встречных финансовых потоков иорганизации действенного контроля за целевым использованием средств.
Все эти направления проведения активной экономическойполитики должны получить правовое оформление, не зависящее от сиюминутныхинтересов и проблем, исключающее предоставление льгот и иных послаблений эксклюзивногохарактера, противоречащих принципам и нормам, заложенным в КонституцииРоссийского государства.
Для этого необходимо в ближайшие два года четко разграничитькомпетенцию и ответственность между органами исполнительной власти РоссийскойФедерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления по принятиюуправленческих решений, прежде всего в области использования природныхресурсов, собственности, внешнеэкономической деятельности и межбюджетныхотношений.
Литература
1.  Конституция РФ.
2.  Бюджетный Кодекс РФ.
3.  Налоговый Кодекс РФ.
4.  Закон № 211-ЗС от 14.12.04 «Об областном бюджете на 2005 год».
5.  Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского Союза: итоги 40-летнейдеятельности; опыт для России.
6.  Дробозина Л.А. Финансы, денежное обращение, кредит. Учебник. М.: ЮНИТИ,2000.
7.  Джамурзаев Ю.Д. Совершенствование межбюджетных отношений в условияхстановления бюджетного федерализма. Ростов-на-Дону: Феникс, 2001.
8.  История Японии. Т.2.М., 1998.
9.  Качанова Е.А. Государственные и муниципальные финансы. М.: Мысль, 2003.
10.     Кузнецова О. Законодательное обеспечение региональной экономическойполитики. // КПВО. 1999-№4.
11.     Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Региональные различия и межбюджетныеотношения в РФ // Центр фискальной политики, 2003.
12.     Лавров А. и др. Бюджетный федерализм в РФ: проблемы, варианты реформы.// Материалы международной конференции «Инвестиционный климат иперспективы экономического роста в России». М.: 2003.
13.     Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практикагосударственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000.
14.     Осипова М.В. Бюджетная система РФ. Учебник. М.: Мысль, 2002.
15.     Сенаторов А. Знакомьтесь — Япония! // Международная жизнь. 1996-№ 11.
16.     Трунин И. и др. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М.:2001.
17.     Тургель И.Д. Региональная экономика и управление. М.: 2003.
/>18.     Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт«Восток-Запад». М: МАКС Пресс, 2001.
19.     Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт дляРоссии, Сборник обзоров ИНИОН, Москва, 1999.
20.     Статистические данные Министерства торговли и экономического развития РФ2004-2005 гг.
21.     Статистические данные Министерства финансов Ростовской области 2004-2005гг.
22.     R. J. Samuels. The Politics of Regional Policy in Japan:Localities Incorporated? N. Y., 1983.
/>Приложение 1
Исполнение областного бюджета за 2004 год, тыс. руб.Наименование показателей Уточненный план
Фактическое
исполнение
Процент
исполнения /> /> ДОХОДЫ . . .
  НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 15 536 725,0 16 512 495,0 106,3
  НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ 9 464 600,0 10 923 320,0 115,4
  Налог на прибыль организаций 3 554 347,0 4 183 467,0 117,7
  Налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации 3 554 347,0 4 183 467,0 117,7
  Налог на доходы физических лиц 5 778 238,0 6 583 769,0 113,9
  Налог на игорный бизнес 132 015,0 156 084,0 118,2
  Налог на игорный бизнес, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации 132 015,0 156 084,0 118,2
  НАЛОГИ НА ТОВАРЫ И УСЛУГИ. ЛИЦЕНЗИОННЫЕ И РЕГИСТРАЦИОННЫЕ СБОРЫ 3 156 917,0 2 651 295,0 84,0
  Акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации 3 119 194,0 2 611 229,0 83,7
  Этиловый спирт из пищевого сырья, в том числе этиловый спирт-сырец из пищевого сырья 11 250,0 4 654,0 41,4
  Спиртосодержащая продукция - 34,0 -
  Табачные изделия - 42,0 -
  Бензин автомобильный 103 399,0 101 333,0 98,0
  Дизельное топливо 34 857,0 23 584,0 67,7
  Доходы от уплаты акцизов на дизельное топливо, подлежащие распределению в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований, направляемые на финансирование дорожного хозяйства 309 300,0 334 429,0 108,1
  Масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей 1 480,0 525,0 35,5
  Доходы от уплаты акцизов на масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, подлежащие распределению в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований, направляемые на финансирование дорожного хозяйства 30 438,0 25 759,0 84,6
  Вина 110 746,0 115 574,0 104,4
  Пиво 838 342,0 562 690,0 67,1
  Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта свыше 25 процентов (за исключением вин) 710 238,0 503 551,0 70,9
  Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин) 20 392,0 9 105,0 44,6
  Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта до 9 процентов включительно (за исключением вин) 46,0 - -
  Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов (за исключением вин) в части сумм по расчетам за 2003 год - 59 784,0 -
  Доходы от уплаты акцизов на бензин автомобильный, производимый на территории Российской Федерации, подлежащие распределению в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований, направляемые на финансирование дорожного хозяйства 948 706,0 870 165,0 91,7
  Лицензионные и регистрационные сборы 1 923,0 1 753,0 91,2
  Лицензионный сбор за право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции - 526,0 -
  Прочие лицензионные и регистрационные сборы 1 923,0 1 227,0 63,8
  Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (в части погашения задолженности прошлых лет) - -89,0 -
  Налог с продаж (в части сумм по расчетам за 2003 год и погашения задолженности прошлых лет) 35 800,0 38 402,0 107,3
  НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД 399 828,0 621 293,0 в 1,6 раза
  Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 191 644,0 312 758,0 в 1,6 раза
  Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 188 636,0 303 600,0 в 1,6 раза
  Единый сельскохозяйственный налог 19 548,0 4 935,0 25,2
  Единый сельскохозяйственный налог, уплачиваемый организациями 11 085,0 4 405,0 39,7
  Единый сельскохозяйственный налог, уплачиваемый крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями 8 463,0 530,0 6,3
  НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО 1 128 572,0 973 068,0 86,2
  Налог на имущество организаций 986 760,0 833 640,0 84,5
  Налог на имущество организаций, за исключением имущества организаций, входящих в Единую систему газоснабжения 976 760,0 824 954,0 84,5
  Налог на имущество организаций, входящих в Единую систему газоснабжения 10 000,0 8 686,0 86,9
  Налог на имущество предприятий (в части сумм, зачисляемых по расчетам за 2003 год и погашения задолженности прошлых лет) 141 812,0 139 428,0 98,3
  ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ 962 946,0 804 021,0 83,5
  Платежи за пользование недрами (в части погашения задолженности прошлых лет) 1 175,0 464,0 39,5
  Налог на добычу полезных ископаемых 43 293,0 45 378,0 104,8
  Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 397,0 678,0 в 1,7 раз
  Налог на добычу прочих полезных ископаемых 42 896,0 44 700,0 104,2
  Водный налог 519 132,0 362 753,0 69,9
  Земельный налог 392 007,0 376 230,0 96,0
  Земельный налог за земли сельскохозяйственного назначения 25 288,0 23 420,0 92,6
  Земельный налог за земли городов и поселков 366 719,0 352 810,0 96,2
  Сбор за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов 381,0 16 847,0 в 44.2 раза
  Сбор за пользование объектами животного мира 376,0 508,0 135,1
  Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) 5,0 16 339,0 -
  Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы 6 958,0 2 349,0 33,8
  Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации, за исключением уплачиваемых при добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, используемых для местных нужд 6 958,0 2 349,0 33,8
  ПРОЧИЕ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ И СБОРЫ 423 862,0 539 498,0 127,3
  Прочие федеральные налоги 134 600,0 114 823,0 85,3
  Налог на пользователей автомобильных дорог (в части погашения задолженности прошлых лет) 131 254,0 114 327,0 87,1
  Задолженность по налогу с владельцев транспортных средств и по налогу на приобретение транспортных средств 3 346,0 496,0 -
  Налоги и сборы субъектов Российской Федерации 289 262,0 424 675,0 в 1,5 раза
  Сбор на нужды образовательных учреждений с юридических лиц (в части погашения задолженности прошлых лет) 219,0 248,0 113,2
  Транспортный налог 289 043,0 424 427,0 146,8
  Транспортный налог с организаций 31 833,0 141 119,0 443,3
  Транспортный налог с физических лиц 257 210,0 283 308,0 110,1
  НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 1 022 154,0 916 028,0 89,6
  ДОХОДЫ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, ИЛИ ОТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ 963 914,0 845 518,0 87,7
  Дивиденды по акциям, находящимся в государственной или муниципальной собственности 320,0 45,0 14,1
  Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 556 079,0 602 612,0 108,4
  Арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения 6 063,0 8 528,0 140,7
  Арендная плата за земли городов и поселков 538 334,0 568 177,0 105,5
  Прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 11 682,0 25 907,0 221,8
  Проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) внутри страны 35 961,0 33 061,0 91,9
  Возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий - -576,0 -
  Доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства 9 900,0 10 306,0 104,1
  Доходы от использования лесного фонда - 270,0 -
  Прочие доходы 9 900,0 9 943,0 100,4
  Возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет - 153,0 -
  Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от возврата субсидий и субвенций прошлых лет из местных бюджетов - 246,0 -
  Платежи от государственных и муниципальных организаций 106 675,0 128 446,0 120,4
  Перечисление части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей 16 342,0 14 288,0 87,4
  Прочие доходы 90 333,0 114 158,0 126,4
  Доходы от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей 150 000,0 1 601,0 -
  Платежи за пользование недрами, в том числе при выполнении соглашений о разделе продукции 104 933,0 69 036,0 65,8
  Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы) при пользовании недрами за территории Российской Федерации - 5,0 -
  Регулярные платежи за пользование недрами (ренталс) на территории Российской Федерации, включая платежи, поступающие при реализации соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2» - 114,0 -
  Плата за негативное воздействие на окружающую среду 104 933,0 68 917,0 65,7
  Прочие поступления от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также поступления от разрешенных видов деятельности организаций 46,0 987,0 в 21,5 раз
  АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПЛАТЕЖИ И СБОРЫ 8 500,0 11 740,0 в 1,4 раза
  Прочие платежи, взимаемые государственными и муниципальными организациями за выполнение определенных функций 8 500,0 11 740,0 в 1,4 раза
  ШТРАФНЫЕ САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА 5 752,0 6 503,0 113,1
  ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 43 988,0 52 267,0 118,8
  Прочие доходы 43 988,0 52 267,0 118,8
  БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ 8 842 160,0 8 840 114,0 100,0
  ОТ ДРУГИХ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 8 842 160,0 8 839 114,0 100,0
  Дотации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 6 558 076,0 6 558 076,0 100,0
  Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 5 461 885,0 5 461 885,0 100,0
  Дотации на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления 445 811,0 445 811,0 100,0
  Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 366 765,0 366 765,0 100,0
  Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг 283 615,0 283 615,0 100,0
  Субвенции от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 1 056 997,0 1 053 973,0 99,7
  Субвенции на реализацию Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» 526 018,0 526 018,0 100,0
  Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» 23 261,0 23 261,0 100,0
  Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» и ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» 2 928,0 2 928,0 100,0
  Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „Об основах федеральной жилищной политики“ и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» 493 040,0 493 040,0 100,0
  Прочие субвенции 11 750,0 8 726,0 74,3
  Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти 39 419,0 39 419,0 100,0
  Субсидии от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 772 498,0 772 498,0 100,0
  Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» за исключением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг 465 450,0 465 450,0 100,0
  Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение льгот по оплате ЖКУ, услуг связи, проезда на общественном транспорте городского и пригородного сообщения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на ЧАЭС, аварий на ПО «Маяк» и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне 44 524,0 44 524,0 100,0
  Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности 5 924,0 5 924,0 100,0
  Субсидии на реализацию федеральных программ развития регионов 146 600,0 146 600,0 100,0
  Прочие субсидии 110 000,0 110 000,0 100,0
  Средства федерального бюджета на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы 415 170,0 415 148,0 100,0
  ПРОЧИЕ БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ - 1 000,0 -
  ДОХОДЫ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 494 885,0 373 957,0 75,6
  Рыночные продажи товаров и услуг 464 189,0 356 266,0 76,8
  Безвозмездные поступления по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 30 696,0 17 691,0 57,6
  ВСЕГО ДОХОДОВ 25 895 924,0 26 642 594,0 102,9
  РАСХОДЫ /> /> />
  ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 736 036,0 709 348,0 96,4
  Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти 71 697,0 70 450,0 98,3
  Функционирование исполнительных органов государственной власти 605 120,0 583 655,0 96,5
  Прочие расходы на общегосударственное управление 57 572,0 53 799,0 93,4
  Функционирование Главы администрации субъекта Российской Федерации 1 647,0 1 444,0 87,7
  СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ 73 865,0 73 091,0 99,0
  Федеральная судебная система 73 865,0 73 091,0 99,0
  ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА 1 217 817,0 1 169 041,0 96,0
  Органы внутренних дел 1 217 817,0 1 169 041,0 96,0
  ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ЭНЕРГЕТИКА И СТРОИТЕЛЬСТВО 1 191 563,0 1 061 034,0 89,0
  Другие отрасли промышленности 51 000,0 48 799,0 95,7
  Строительство, архитектура 1 133 863,0 1 005 552,0 88,7
  Воспроизводство минерально-сырьевой базы 6 700,0 6 683,0 99,7
  СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И РЫБОЛОВСТВО 251 457,0 195 964,0 77,9
  Сельскохозяйственное производство 50 250,0 45 080,0 89,7
  Прочие мероприятия в области сельского хозяйства 201 207,0 150 884,0 75,0
  ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ, ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЯ, КАРТОГРАФИЯ И ГЕОДЕЗИЯ 145 526,0 120 671,0 82,9
  Водные ресурсы 131 486,0 106 692,0 81,1
  Лесные ресурсы 6 000,0 6 000,0 100,0
  Охрана окружающей среды, животного и растительного мира 2 010,0 1 950,0 97,0
  Прочие расходы в области охраны окружающей среды и природных ресурсов 6 030,0 6 029,0 100,0
  ТРАНСПОРТ, СВЯЗЬ И ИНФОРМАТИКА 38 428,0 38 428,0 100,0
  Железнодорожный транспорт 34 000,0 34 000,0 100,0
  Водный транспорт 4 428,0 4 428,0 100,0
  РАЗВИТИЕ РЫНОЧНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 15 785,0 14 743,0 93,4
  Малый бизнес и предпринимательство 6 675,0 5 636,0 84,4
  Прочие мероприятия по развитию рыночной инфраструктуры 9 110,0 9 107,0 100,0
  ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО 81 867,0 80 838,0 98,7
  Коммунальное хозяйство 25 400,0 25 355,0 99,8
  Прочие структуры и мероприятия жилищно-коммунального хозяйства 56 467,0 55 483,0 98,3
  ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ 376 291,0 356 098,0 94,6
  Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций 67 120,0 64 673,0 96,4
  Государственная противопожарная служба 309 171,0 291 425,0 94,3
  ОБРАЗОВАНИЕ 1 481 150,0 1 440 802,0 97,3
  Общее образование 808 081,0 788 914,0 97,6
  Начальное профессиональное образование 8 036,0 7 975,0 99,2
  Среднее профессиональное образование 342 128,0 334 212,0 97,7
  Переподготовка и повышение квалификации 45 051,0 40 632,0 90,2
  Прочие расходы в области образования 277 854,0 269 069,0 96,8
  КУЛЬТУРА, ИСКУССТВО И КИНЕМАТОГРАФИЯ 268 812,0 267 826,0 99,6
  Культура и искусство 268 812,0 267 826,0 99,6
  СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 41 699,0 41 699,0 100,0
  Телевидение и радиовещание 14 700,0 14 700,0 100,0
  Периодическая печать и издательства 26 999,0 26 999,0 100,0
  ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА 3 100 356,0 3 088 069,0 99,6
  Здравоохранение 900 158,0 887 886,0 98,6
  Санитарно-эпидемиологический надзор 1 863,0 1 863,0 100,0
  Физическая культура и спорт 179 098,0 179 083,0 100,0
  Обязательное медицинское страхование 2 019 237,0 2 019 237,0 100,0
  СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 782 801,0 763 499,0 97,5
  Учреждения социального обеспечения и службы занятости 556 319,0 552 349,0 99,3
  Социальная помощь 120 536,0 120 461,0 99,9
  Молодежная политика 8 200,0 8 050,0 98,2
  Прочие мероприятия в области социальной политики 83 654,0 82 639,0 98,8
  Государственные пособия гражданам, имеющим детей 14 092,0 - -
  ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА 28 161,0 28 161,0 100,0
  Обслуживание государственного и муниципального внутреннего долга 28 161,0 28 161,0 100,0
  ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ ДРУГИМ БЮДЖЕТАМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 13 681 196,0 13 447 417,0 98,3
  Финансовая помощь бюджетам других уровней 13 166 953,0 12 974 157,0 98,5
  Фонд регионального развития 144 600,0 144 600,0 100,0
  Мероприятия в области регионального развития 369 643,0 328 660,0 88,9
  МОБИЛИЗАЦИОННАЯ ПОДГОТОВКА ЭКОНОМИКИ 11 601,0 11 116,0 95,8
  Мобилизационная подготовка экономики 11 601,0 11 116,0 95,8
  ДОРОЖНОЕ ХОЗЯЙСТВО 2 568 252,0 2 525 115,0 98,3
  Дорожное хозяйство 2 568 252,0 2 525 115,0 98,3
  ПРОЧИЕ РАСХОДЫ 247 917,0 103 636,0 41,8
  Резервные фонды 78 756,0 - -
  Проведение выборов и референдумов 40 115,0 38 521,0 96,0
  Бюджетные кредиты (бюджетные ссуды) -235 966,0 -257 039,0 108,9
  Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам 365 012,0 322 154,0 88,3
  ИТОГО РАСХОДОВ 26 340 580,0 25 536 596,0 96,9
  ДЕФИЦИТ (ПРОФИЦИТ) -444 656,0 1 105 998,0 .
  ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА, ВСЕГО 444 656,0 -1 105 998,0 .
  Источники внутреннего финансирования дефицита областного бюджета 444 656,0 -1 105 998,0 .
  Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности и муниципальной собственности 73 100,0 110 845,0 .
  Бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней -114 886,0 -113 840,0 .
  Получение бюджетных ссуд 130 000,0 130 000,0 .
  Погашение основной суммы задолженности 244 886,0 243 840,0 .
  Изменение остатков средств бюджетов 486 442,0 -1 103 003,0 .
  Изменение иных остатков денежных средств бюджетов 486 442,0 -1 103 003,0 .
  Остатков иных денежных средств бюджетов на начало отчетного периода 703 846,0 703 846,0 .
  Остатков иных денежных средств бюджетов на конец отчетного периода 217 404,0 1 806 849,0 .