Cодержание
Введение
Миграции населения — перемещения населения, связанные с переменой места жительства. Миграция являются одной из важнейших проблем народонаселения и рассматриваются не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической жизни. Миграции сыграли выдающуюся роль в истории человечества, с ними связаны процессы заселения, хозяйственного освоения земли, развития производительных сил, образования и смешения рас, языков и народов. Миграции имеют разнообразные аспекты; их характер и структуру, последствия, которые они вызывают, исследуют ряд наук — демография, экономика, география, социология, статистика, этнография и др. В частности, социальному работнику приходится ориентироваться в социологических вопросах миграции.
Современное рассмотрение проблемы миграции актуально по следующим обстоятельствам. Общественные перемены последнего десятилетия кардинально изменили политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и миллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от развитых стран, переживших миграционный бум и не связанных с постоянной иммиграцией, Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии. Приобретая в последние годы ярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, миграция вносит коррективы в жизнь местных социумов, влияет на проводимую суверенными государствами политику, а главное — изменяет личностные характеристики тех, кто вынужден перемещаться на другие территории в поисках спокойной жизни и лучшего будущего.
Актуальность решения проблем, существующих в сфере правового регулирования миграционной политики России, не вызывает сомнений. Должный уровень внимания, уделяемый государством вопросам миграции, предопределяет необходимость детального научного анализа вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека, закрепленных в Конституции Российской Федерации и отраженных в общепризнанных принципах и нормах международного права. Достаточно обратиться к статистическим данным, чтобы осознать необходимость более эффективной правовой регламентации миграционных отношений в целях упорядочения демографических процессов, защиты прав и интересов коренного населения Российской Федерации.
Несмотря на то, что миграция в России как общественное явление существует сотни лет, в последние годы миграционные процессы приобрели проблемный характер, затрагивающий трудовые, экономические, правовые, демографические и гуманитарные основы российского общества. Не решены задачи, связанные с разработкой и принятием мер, направленных на предупреждение и раскрытие правонарушений, совершаемых мигрантами. Анализ результатов деятельности правоохранительных органов России показывает, что количество преступлений, совершаемых на территории нашей страны иностранными гражданами и лицами без гражданства, за последние 10 лет увеличилось в 2,5 раза. Зачастую правоохранительные органы бессильны в противодействии преступной деятельности мигрантов, для которой характерна «клановость», «круговая порука» участников, соучастие сотрудников правоохранительных органов.
Стоит отметить, что общетеоретические и практические аспекты миграции явились предметом исследования как в учебной литературе, так и в многочисленных специализированных исследованиях. Особенно много публикаций содержится в периодической печати. Здесь выделяются такие издания, как журналы «Полис», «Социс», «Миграция» и т.д.
Глава I. Теоретические основы исследования проблемы миграции
Миграция населения — сложный социальный процесс, тесно связанный с изменением экономической структуры и размещением производительных сил, с ростом социальной и трудовой мобильности населения.1
При анализе миграции населения ее классифицируют по ряду признаков. Остановимся на важнейших из таких классификаций.
1. В зависимости от характера пересекаемых границ различают внешнюю и внутреннюю миграцию населения.
Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственные границы. Она в свою очередь делится на межконтинентальную (например, массовое переселение европейцев за океан в XIX—XX вв.) и внутриконтинентальную (например, современная миграция из одних европейских стран — Италии, Испании, в другие — ФРГ, Францию и г.д.).
К внутренней миграции относятся перемещения в пределах одной страны между административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и т.п. Основными типами современной внутренней миграции являются миграции из сельской местности в города и межрайонная миграция.
2. По временным признакам миграцию делят на постоянную (безвозвратную), временную, сезонную и маятниковую. Безвозвратная миграция связана с окончательной сменой постоянного места жительства. Примером такой миграции может служить миграция из села в город. Временная миграция предполагает переселение на какой-то достаточно длительный, но ограниченный, часто заранее обусловленный срок, что
1Моисеенко В.М. Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997. С.23-30.
обычно связано с работой в месте вселения. Временными являются многие переселения рабочих из одних стран в другие, внутренняя миграция в удаленные и малообжитые районы (например, для работы по контракту на несколько лет) и т.п.
Сезонная миграция включает ежегодные перемещения людей в определенные периоды года, например в сельскохозяйственные трудонедостаточные районы в период уборки урожая, летом — в курортные районы и т.п.
Маятниковая миграция— это регулярные поездки к месту работы или учебы за пределы своего населенного пункта2.
Важное значение имеет классификация миграции по причинам. Среди главных причин миграции населения следует упомянуть экономические и социальные, которые часто трудно разделить (переселения в поисках свободных сельскохозяйственных земель, работы, более высоких доходов, переселения с целью перемены образа жизни — сельского на городской, приобретения более высокого социального статуса и т. п.). Немалую роль играют также политические (бегство от политических преследований, расовых, религиозных притеснений, репатриация в связи с изменением политических условий или государственных границ), военные (эвакуация и реэвакуация, депортация) и прочие причины.
3 По формам реализации миграция делится на общественно-организованную, осуществляемую при участии государственных или общественных органов и с их экономической помощью, и неорганизованную, которая производится силами и средствами самих мигрантов без материальной или организационной помощи со стороны каких-либо учреждений.
Моисеенко В.М. Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997. С.23-30.
4 В зависимости от того, предпринимается перемещение людей по их собственному решению или независимо от него, миграция делится на добровольную и принудительную (вынужденную).
В данной работе стоит дать характеристику нескольким видам миграции, но особенное внимание будем уделять вынужденной миграции.
Вынужденная миграция является одной из характерных черт современности: во всем мире насчитывается в настоящее время около 18 миллионов беженцев. Масштабность и острота проблемы вынужденной миграции предопределила ее превращение из национальной в интернациональную. Соответственно, участие в ее решении принимают не только национальные правительства, но и все мировое сообщество в лице международных и межправительственных, а также неправительственных организаций.
Вынужденная миграция — перемещение людей, происходящие по независящим от них причинам. При вынужденной миграции серьезно нарушается социальная интеграция человека, из одной среды он перемещается в другую, болезненно разрывая социальные связи и искусственно создавая такие связи на новом месте, республик СССР в области защиты основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы, вероисповедания, языка способствовало возникновению проблемы вынужденной миграции на их территориях3.
Отсутствие или несовершенство законодательства государств- бывших республик СССР в области защиты основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы, вероисповедания, языка способствовало возникновению проблемы вынужденной миграции на их территориях
Моисеенко В.М. Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997. С.23-30.
Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации, оставившее страну прежнего проживания, из-за преследований по признакам расовой, национальной, этнической принадлежности, вероисповедания, гражданства, политических убеждений и т.п., и прибывшее на территорию России 4
Вынужденный переселенец — это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства (как на территории иностранного государства, так и на территории одного из субъектов Российской Федерации) как вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия либо преследования в иных формах, так и вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию, если таковое преследование связано с его расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, принадлежностью к определенной социальной группе или политическими убеждениями (например, в случае увольнения и невозможности устройства на работу по одной из указанных выше причин)5. Покинувшие место своего постоянного жительства по обстоятельствам экономического, природного и техногенного характера, а также в связи с эпидемиями и голодом, не могут претендовать на статус вынужденного переселенца, так как причины, вынудившие их покинуть свое жилье, не соответствуют указанным в Законе РФ «О вынужденных переселенцах».Итак, основное отличие между понятиями «беженец» и «вынужденный переселенец» заключается в принадлежности к гражданству Российской Федерации. Однако в определенных случаях закон допускает признание вынужденными переселенцами и не граждан российской Федерации. Так, вынужденным переселенцем может быть признан иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории России и в силу указанных выше обстоятельств вынужденное сменить место жительства в пределах
4,5 Костаков В. Миграция: беда или благо? // Экономист. — 2000. — № 2. — С.34-39.
Российской Федерации (п.3 ст.1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»).
В Законе «О вынужденных переселенцах» предусмотрены две категории таких лиц.
Первую составляют лица, совершившие преступления против мира, человечности и другие тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации. К числу таких преступлений относятся планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны; публичные призывы к развязыванию агрессивной войны; производство или распространение оружия массового поражения; применение запрещенных средств и методов ведения войны; геноцид; нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой помощь в индивидуальном жилищном строительстве, при вступлении в жилищный кооператив, приобретении земельного участка под строительство жилого дома, а также приобретении строительных материалов, содействие в организации компактных поселений), получением социальной помощи, устройством детей в государственные школы и детские дошкольные учреждения.
Будучи гражданами Российской Федерации, лица, ходатайствующие о предоставлении статуса вынужденного переселенца, и вынужденные переселенцы имеют право на получение бесплатной медицинской и лекарственной помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, на получение пособий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья.
Статус этой категории вынужденных мигрантов определен законом РФ «О беженцах». Неоднородность беженцев предполагает деление их на следующие группы:
беженцы временные транзитные, предполагающие вернуться в места прежнего проживания;
беженцы безвозвратные, предполагающие поселение на территории России.
Беженцы имеют право на оказание следующих видов помощи:
а) Организация и обеспечение деятельности пунктов первичного приема контроля;
б) Обеспечение перемещения и обустройства в центры временного размещения;
в) Осуществление адаптационных программ: социальное обслуживание, включающие консультирование по различным вопросам в сфере социальной ориентации;
г) Оказание помощи в социальной адаптации в местах постоянного расселения;
д) Обеспечение соблюдения основных прав человека.
Глава II. Государственная политика в области миграции. 2.1 Основные направления миграционной политики России.
Миграционные процессы в России в 90-е годы определялись влиянием двух противоречивых групп факторов — деструктивных и конструктивных. К деструктивным следует отнести сопровождавшие распад СССР взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическую нестабильность и экономический кризис. Эти факторы обусловили резкое падение мобильности населения и изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического размежевания.
Параллельно с деструктивными действовали новые конструктивные факторы, такие, как переход к политике открытых дверей, включение России в систему международных миграций, трансформация ее экономики на рыночной основе. Эти факторы привели к развитию трудовых миграций и стали важнейшим амортизатором дестабилизирующего влияния деструктивных факторов. Обратной стороной новой миграционной политики стало появление незаконной иммиграции.
Для современной миграционной ситуации характерны следующие особенности.
Значительное увеличение миграционного прироста России, который составил 3,4 млн. чел. за 1989-1999гг. против 1,8 млн. чел. за предыдущее 10-летие.
Увеличение миграционного прироста России произошло на фоне сокращения размеров внутренних переселений с 4,7 до 2,5 млн. чел. /год. При этом происходит отток населения из северных и восточных регионов в центр и на юго-запад страны. Миграционные связи России со странами СНГ (кроме Украины и Белоруссии), а также странами Балтии приобрели односторонний характер, выезд из России туда почти прекратился. Между Россией, Украиной и Белоруссией сохраняется двусторонний миграционный обмен, хотя и на более низком уровне, чем до распада СССР. Миграция в Россию из стран СНГ и Балтии носит преимущественно вынужденный характер. Начиная с 1994 г. в Россию возобновился приток мигрантов всех без исключения титульных национальностей стран СНГ, составивший за 1994-1999 гг. 800 тыс. чел., 18% суммарного миграционного прироста за счет этих стран. Кроме мигрантов, переезжающих на постоянное жительство, в Россию из стран СНГ идет большой поток временных трудовых и коммерческих мигрантов. После введения закона о свободе въезда и выезда в России получила развитие незаконная иммиграция, масштабы которой оцениваются в 1-1,5 млн. чел.
Цели миграционной политики до 2011 г.
Миграционная политика должна способствовать:
развитию рыночных отношений;
построению демократического общества и соблюдению прав человека;
укреплению отношений России со странами СНГ и Балтии;
интеграции России в международный рынок труда;
укреплению безопасности страны, устранению или смягчению возникающих рисков.
Чтобы быть конструктивной, миграционная политика должна исходить из объективной реальности, важнейшие составляющие которой следующие:
1. Ограниченные возможности государства по оказанию помощи мигрантам (в рассматриваемый период эти возможности будут еще более ограничены из-за необходимости восстановления Чечни).
2. Ограниченные демографические ресурсы России, что обусловливает неизбежность масштабной иммиграции в недалеком будущем. Наибольший дефицит труда будет характерен для центральных и западных районов России, где ожидаются самые высокие темпы естественной убыли трудоспособного населения. Из этого вытекает невозможность организации переселения в Сибирь и на Дальний Восток, проекты которого непрерывно выдвигаются. Попытки их реализовать неотвратимо приведут к напрасной растрате ресурсов.
3. Признание факта, подтвержденного мировым опытом, что свобода передвижения и высокая мобильность населения являются одним из главных факторов развития рынка труда, адекватного рыночным отношениям.
4. Неизбежность усложнения этнической структуры населения России, появления новых диаспор, «чайна-таунов» и других этнических микрорайонов в крупных городах.
Исходя из этого главным направлением миграционной политики России должно быть не ограничение иммиграции и другие охранительные мероприятия, а обеспечение интеграции мигрантов в российский социум и воспитание толерантности к мигрантам.
Управляющие усилия должны быть направлены на формирование гражданской идентичности россиян взамен акцентировки на этнических различиях.
Краткосрочная миграционная политика должна исходить из решения актуальных задач, но не входить в противоречие с долгосрочными целями. Миграционная стратегия России в решающей степени обусловливается перспективной демографической ситуацией. Согласно имеющимся прогнозам после 2005г. в России начнется стремительная естественная убыль трудоспособного населения, достигающая примерно 1 млн. чел. в год. Единственным источником пополнения трудовых ресурсов в будущем может быть только иммиграция. Следовательно, перспективная миграционная политика России — это, прежде всего, иммиграционная политика.
Основные направления миграционной политики
Приоритетные направления миграционной политики заключаются в следующем:
обеспечение свободы передвижения;
создание благоприятных условий для репатриации и миграции из стран СНГ и Балтии;
помощь беженцам и вынужденным переселенцам;
защита прав русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии;
регулирование иммиграции и трудовой миграции из стран дальнего зарубежья.
Обеспечение свободы передвижения.
Свобода передвижения является одним из главных атрибутов рыночной экономики и демократического общества. Реализация этой конституционной нормы предполагает систему взаимоувязанных мероприятий, среди которых важнейшими являются следующие:
1. Действительное решение проблемы прописки — перехода от разрешительной на заявительную регистрацию. Эта работа требует совместных усилий заинтересованных ведомств и должна проводиться в рамках специальной правительственной Комиссии. Реализация этого перехода требует:
разработки и внедрения альтернативной системы учета населения (путем регистра, дактолоскопии или других мер);
разработки механизма действенного обеспечения защиты частной собственности, прежде всего, жилищной (в настоящее время владельцы жилья часто отказывают квартиросъемщикам в регистрации из-за боязни потерять жилье).
2. Отмена ограничений на регистрацию по месту жительства, которые существуют во многих субъектах Федерации и городах. Чаще всего ограничения распространяются на областные центры. Наиболее жесткие ограничения существуют в Москве.
Создание благоприятных условий для репатриации и регулирования миграции из стран СНГ.
В условиях ограниченных возможностей финансовой помощи репатриантам протекционистская политика государства может заключаться в устранении препятствий для их самостоятельного обустройства. Для этого могут быть предложены следующие меры:
снятие ограничений на регистрацию мигрантов в крупных городах. Именно в таких городах существуют наиболее благоприятные возможности для заработков (хотя бы уличной торговлей), а значит, самообеспечения мигрантов.
смягчение требований обязательной увязки обеспечения социальных гарантий с принятием российского гражданства. Такие требования ставят мигрантов в очень жесткие условия, так как вынуждают отказываться от гражданства страны исхода, тем самым отрезая себе пути назад в случае неудачи. Принятие российского гражданства может быть обусловлено определенным, но достаточно длительным сроком (например, 3 года);
в перспективе бывшим гражданам СССР необходимо обеспечить свободное передвижение в пределах СНГ. При этом в России регистрация по месту жительства должна осуществляться независимо от наличия гражданства России. Обеспечение свободы передвижения граждан явилось бы серьезным вкладом в интеграцию СНГ.
Помощь беженцам и вынужденным переселенцам.
Россия, единственная из стран СНГ, где создана государственная система помощи этим категориям мигрантов, которая регулируется законами «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Однако оказать помощь накопленному количеству статусных мигрантов государство не в состоянии.
Целесообразно ограничить предоставление статуса вынужденного переселенца, сузив контингент возможных претендентов:
лицами, эвакуированными в чрезвычайных обстоятельствах или бежавшими от таковых;
социально не защищенными группами населения. Одновременно необходимо расширить оказываемую помощь лицам, получившим статус, и обеспечить ее гарантии.
Остальные мигранты должны в основном рассчитывать на собственные силы, и в этом им должно помочь снятие указанных выше ограничений.
В дальнейшем не должно поощряться создание изолированных переселенческих поселений. Компактное расселение переселенцев может осуществляться в малых городах, освободившихся гарнизонных городках. Создание поселений на пустом месте резко повышает удельные расходы на обустройство переселенцев и требует создания новых рабочих мест. Вместе с тем, уже существующим переселенческим поселениям помощь должна быть продолжена.
Регулирование иммиграции из дальнего зарубежья
Основная часть иммиграции из дальнего зарубежья носит незаконный характер. Это в значительной степени обусловлено неразработанностью законодательства, определяющего положение в России иностранцев, лиц, ищущих убежища, и апатридов. Легализация этих лиц на законных основаниях возможна лишь путем предоставления статуса беженца, который распространяется на очень ограниченный круг иммигрантов, что оправдано тяжелым экономическим положением России.
Необходимо разработать альтернативные способы предоставления вида на жительство различным категориям иммигрантов. Это является главным условием их подконтрольности и уменьшения криминогенности в их среде.
Особого внимания требует регулирование китайской иммиграции в связи с тем, что в перспективе китайцы будут составлять существенную компоненту на рынке труда России. Поэтому очень важно наработать опыт сотрудничества с ними. Именно это, а не миграционный контроль, является главным направлением политики в отношении иммиграции китайцев.
2.2 Организация и реорганизация федеральной миграционной службы Р.Ф.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерации России) являлся на протяжении последних лет федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и миграции населения, обеспечивающим создание условий для защиты прав коренных малочисленных народов Севера на социально-экономическое и культурное развитие и осуществляющим в установленном порядке координацию деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации осуществляло свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, комитетами и комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, национально-культурными автономиями, общественными и религиозными организациями (объединениями), научными и другими организациями по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства.
Министерство, его территориальные органы, входящие в их состав посты иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и находящиеся в ведении Министерства организации, образовывали единую систему Министерства.
Основными задачами Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации являлись: 8
1) участие в разработке и проведении государственной политики в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и миграционных процессов, содействие реализации экономических, социальных и этнокультурных интересов коренных малочисленных народов;
2) участие в формировании правовых, организационных и социально-экономических основ федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и регулирования процессов миграции;
3) подготовка предложений о приоритетных направлениях и способах реализации государственной национальной и миграционной политики;
4) координация усилий органов государственной власти, политических, общественных и религиозных объединений для достижения межнационального согласия;
5) участие в разработке и реализации мер государственного регулирования социально-экономического развития регионов Российской Федерации;
6) прогнозирование развития политических процессов в регионах Российской Федерации, содействие проведению экономических и социальных реформ, расширению интеграционных процессов и межрегионального сотрудничества;
7) обеспечение в пределах компетенции Министерства повышения эффективности расходования средств федерального бюджета, направляемых на решение проблем в сфере федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики, местного самоуправления;
8) осуществление мер по государственному регулированию процессов внешней трудовой миграции, а также по защите прав и интересов трудящихся мигрантов и предупреждению проявлений ксенофобии и других
Ионцев В.А. Международная миграция населения. Россия и современный мир. // Социс. 1995. № 3. С. 7-
форм национальной нетерпимости;
9) организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации, а также оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства;
10) участие в проведении государственной политики, направленной на поддержку соотечественников за рубежом.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в соответствии с возложенными на него основными задачами осуществляло следующие основные функции:
координировало деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере развития федеративных и национальных отношений, местного самоуправления, миграции населения, разрабатывало совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и представляло в установленном порядке предложения по совершенствованию системы их взаимодействия и организации;
обобщало практику применения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления, миграции населения и защиты прав мигрантов и коренных малочисленных народов Российской Федерации с целью выработки соответствующих рекомендаций и предложений;
разрабатывало и представляло в установленном порядке предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в области федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики, местного самоуправления, межбюджетных отношений, а также проекты соответствующих нормативных правовых актов;
подготавливало предложения с обоснованием перспективных направлений государственной политики в сфере федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики, местного самоуправления, разрабатывало краткосрочные и долговременные прогнозы миграционных процессов, проекты программ первоочередных действий Правительства Российской Федерации по реализации этих направлений;
осуществляло взаимодействие с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, с Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации и ассоциациями муниципальных образований Российской Федерации;
участвовало в подготовке предложений по региональным и межрегиональным аспектам развития экономики, в осуществлении мер по оказанию финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям;
разрабатывало проекты федеральных и межрегиональных программ по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, и обеспечивает их реализацию, включая выполнение в установленном порядке функций государственного заказчика; оказывало содействие в реализации комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
участвовало в разработке и обосновании направлений и методов совершенствования экономических взаимоотношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в подготовке проектов концепций, стратегий и программ социально-экономического развития регионов;
подготавливало предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере регулирования вопросов функционирования некоторых территорий Российской Федерации (закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны, приграничные территории и т.д.);
участвовало в разработке программ повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении деятельности по управлению государственной собственностью, включая природо- и недропользование;
участвовало в разработке и реализации государственной инвестиционной политики, региональных инвестиционных программ и проектов, в совершенствовании законодательства по этим вопросам;
участвовало в пределах своей компетенции в разработке и реализации программ комплексного социально-экономического развития регионов и отдельных субъектов Российской Федерации (в том числе районов проживания малочисленных народов Севера), а также программ межрегионального сотрудничества;
участвовало в реализации международных программ и проектов в области федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики и местного самоуправления;
распределяло в установленном порядке средства федерального бюджета, выделяемые на реализацию мероприятий по проведению миграционной политики, а также осуществляло контроль за их использованием;
разрабатывало и обеспечивало применение в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка признания беженцем или вынужденным переселенцем, порядка предоставления политического или временного убежища, а также порядка лишения, утраты и продления соответствующего статуса; вело учет этих лиц;
проводило идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поисках убежища и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежища либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации, осуществляло их обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию;
обеспечивало в установленном законодательством Российской Федерации порядке оформление и выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства соответствующих документов, вело учет выданных документов;
обеспечивало совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации условия для работы по приему и временному размещению граждан Российской Федерации, эвакуируемых из зон чрезвычайных ситуаций (включая их проезд к местам временного и постоянного проживания);
оказывало содействие вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве на территории Российской Федерации; определяло совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти порядок выплаты беженцам и вынужденным переселенцам пособий, установленных законодательством Российской Федерации;
организовывало и обеспечивало работу центров временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, центров медико-психологической реабилитации, учебно-методических центров, пунктов первичного приема лиц, ходатайствующих о признании вынужденными переселенцами, создавало места временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами;
разрабатывало и осуществляло совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти меры по предупреждению и пресечению незаконной миграции, по обеспечению установленных законодательством Российской Федерации условий проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан, которые следовали транзитом в третьи страны с целью получения в них убежища или поиска работы.
Данное Министерство возглавлял Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
Министр нес персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и осуществление им своих функций.
В Министерстве на постоянной основе работала коллегия в составе Министра (председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, а также руководителей структурных подразделений и территориальных органов Министерства, ведущих ученых и специалистов.
Члены коллегии, кроме лиц, входящих в нее по должности, утверждались Правительством Российской Федерации по представлению Министра.
Коллегия на своих заседаниях рассматривала важнейшие вопросы деятельности Министерства.
Решения коллегии принимались большинством голосов ее членов, оформлялись протоколами и реализовывались, как правило, приказами Министра.
В случае разногласий между Министром и членами коллегии окончательное решение принимал Министр, докладывая Правительству Российской Федерации о возникших разногласиях. Члены коллегии также могли сообщить свое мнение в Правительство Российской Федерации.
В конце 2001 года Федеральная миграционная служба была упразднена, а функции ее переданы Министерству внутренних дел. 23 февраля 2002 года, четыре месяца спустя после того, как миграцию передали в ведение милиции, вышел наконец еще один Указ Президента РФ, определяющий новую структуру милицейско-миграционных органов.
Согласно новому положению, Министерство внутренних дел Российской Федерации наряду с функциями, возложенными на него законодательством Российской Федерации, призвано выполнять также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.
По новому закону на Министерство внутренних дел РФ возложены следующие функции:9
а) подготовку предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;
б) подготовку и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений;
в) координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации государственной миграционной политики;
г) исполнение в пределах его полномочий законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев;
д) участие в реализации установленного порядка предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
е) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами РФ мер по регулировании процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации и трудоустройству граждан РФ;
ж) разработку и реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
Федеральный Закон от 19.02.1993 «О вынужденных переселенцах».
з) подготовку предложений по выделению в установленном порядке средств федерального бюджета и по использованию иных источников финансирования на реализацию государственной миграционной политики, осуществление контроля за расходованием указанных средств;
и) участие в подготовке и реализации в пределах его полномочий международных договоров РФ в области миграции.
В структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ образована Федеральную миграционную службу Министерства внутренних дел РФ.
Преобразованы территориальные органы упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ в подразделении по делам миграции министерств внутренних дел, управлений, главных управлений внутренних дел субъектов РФ.
Преобразованы представительства упраздненного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ в Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане в представительства Министерства внутренних дел Российской Федерации по делам миграции в Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане.
Установлена штатную численность федеральных государственных служащих Федеральной миграционной службы Министерства внутренних дел РФ в количестве 280 единиц
Установлена предельную численность федеральных государственных служащих подразделений по делам миграции министерств внутренних дел, управлений, главных управлений внутренних дел субъектов РФ в количестве 2935 единиц, без персонала по охране и обслуживанию зданий.
Руководство Федеральной миграционной службой Министерства внутренних дел РФ осуществляет заместитель Министра внутренних дел РФ – начальник Федеральной миграционной службы Министерства внутренних дел РФ.
Распространено на Министерство внутренних дел РФ действие:
нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ в области государственной миграционной политики впредь до издания соответствующих нормативных правовых актов Президента РФ;
нормативных правовых актов упраздненных Министерством по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ и Федеральной миграционной службы России по вопросам исполнения законодательства РФ в области государственной миграционной политики впредь до издания соответствующих нормативных правовых актов Министерства внутренних дел РФ.
Министр внутренних дел РФ имеет право:
решать в соответствии с законодательством РФ о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Министерстве внутренних дел РФ;
назначить на должность и освобождать от должности работников представительств Министерства внутренних дел РФ по делам миграции за рубежом по согласованию с Министерством иностранных дел РФ.
Начальником Федеральной миграционной службы МВД России Президент Путин назначил генерал-лейтенанта А. Г. Черненко, сделав его одновременно и заместителем министра внутренних дел.
В структуру входят департаменты иммиграционного контроля, внешней трудовой миграции, правовое управление, отдел международных связей, управление кризисных ситуаций, управление ресурсного обеспечения, финансово-экономическое управление и другие подразделения. Деятельность центрального аппарата должны обеспечивать 280 федеральных государственных служащих и 30 офицеров МВД России, передает.
Работу региональных подразделений ФМС МВД России должны осуществлять около 3 тысяч госслужащих. Утверждение структуры этих звеньев ФМС МВД России будет проходить в индивидуальном порядке, исходя из миграционной специфики регионов. Оно должно завершиться к концу апреля 2002 г.
Следует отметить, что данная инновация неоднозначно была оценена обществом, особенно различного рода правозащитными организациями и движениями. Работа с вынужденными переселенцами, помощь беженцам – материя тонкая. Не возобладают ли у людей в погонах «рефлексы пресечения» там, где презумпция невиновности должна быть принципом, умение беседовать с людьми, близкими порой к отчаянию – профессиональным навыком, а сопереживание и стремление помочь – качествами личности?
Представляется, что на этот непростой вопрос ответ даст время. Однако очевидно, что дело в конце концов не в министерствах и чиновниках, а скорее в том, сумеет ли Россия преодолеть своеобразный «синдром отторжения», представляющий, ко всему прочему, угрозу демографической ситуации в стране.
Заключение
На рубеже у XXI века население мира перешагнуло шестимиллиардный порог. Но у скольких людей предки жили в той же стране, в том же регионе, говорили на том же языке?
Россия большая малонаселенная страна, вне территории которой находится около 20 миллионов соотечественников. Следует радушно принимать всех, кто считает Россию родиной и для этого разрабатывать серьезные программы их приема, не строя препон в расселении. Миграция в Россию порождена во многом ее собственной политикой и политикой СССР, правопреемницей которого РФ себя объявила.
Несмотря на то, что за последнее десятилетие неоднократно предпринимались серьезные шаги, направленные на решение отечественной проблемы миграции, она так и не была решена. Сегодня на повестке дня – коренная реконструкция государственной политики в \той области.
Представляется, что приоритеты должны быть отданы следующим насущным задачам:
— обеспечения крыши над головой для всех беженцев;
— создания рабочих мест для вынужденных переселенцев в соответствии с их квалификацией и потребностями России;
— оптимальному использованию трудовых мигрантов из стран СНГ исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами;
— прекращению нелегальной миграции.
Только после этого можно будет вплотную приступить к реализации второго этапа миграционной политики — привлечению новых переселенцев в Россию. При этом надо иметь в виду, что в первую очередь следует содействовать переезду в страну высококвалифицированных специалистов.
Анализ многоаспектности процессов миграции позволяет высказать следующие рекомендации:
1.Разработать специальную программу о предотвращении депопуляции и дифференцированной помощи, наиболее нуждающимся регионам, прежде всего областям центральной России, сельским районам Северного Кавказа, Поволжья и Сибири, арктическим аборигенным народам.
2. Тщательно изучить проблемы оттока русских из республик Российской Федерации, возможности улучшения их социальных условий и политического представительства в общественной жизни страны.
3. Добиваться аннулирования всех актов субъектов Федерации о регулировании миграции, противоречащих Конституции и Федеральным законам.
4. При проведении политики поддержки «зарубежных соотечественников» четко определить, что под соотечественниками подразумеваются граждане России. В отношении других категорий бывших граждан СССР следует придерживаться принципа защиты прав этнических меньшинств и дискриминируемых групп. Россия имеет право строить свою политику в отношении постсоветских государств в зависимости от соблюдения ими прав человека.
6. Из общего миграционного истока в Россию целесообразно выделить категорию репатриантов из «ближнего зарубежья» и разработать соответствующий правовой механизм — Закон Российской Федерации «О репатриации». Для выработки такого механизма в странах СНГ и Балтии необходимо создать под государственным контролем структуры, оказывающие услуги в распоряжении оставляемым жилым фондом и иным имуществом возможностью зачета их стоимости при обустройстве на территории России.
Политический фактор по-прежнему остается основной причиной вынужденной миграции. Стала более тесной его взаимосвязь с экономическими и социальными причинами. Вместе они инициируют и поддерживают миграционные настроения. В результате сохраняется устойчивая тенденция к абсолютному сокращению численности русскоязычного населения в странах СНГ. Для изменения ситуации к лучшему в данной области нужны более активные дипломатические шаги Российской Федерации как в рамках СНГ, так и на уровне двусторонних отношений. Такие шаги желательны и на уровне многосторонних отношений, ибо миграционные потоки способны, перейдя в неуправляемое состояние, стать серьезным фактором дестабилизации мирового порядка, но они же могут служить источником формирования нового духовного богатства, заключающегося в творческом развитии человеческого потенциала.
Библиографический список
1 Конституция РФ. М., 1993.
2 Федеральный Закон от 19.02.1993 «О беженцах».
3 Федеральный Закон от 19.02.1993 «О вынужденных переселенцах».
4 Концепция внешней политики Российской Федерации. М., 2000.
5 Ежегодный отчет Курской областной миграционной службы. Курск, 2001.
6 Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. — М.: Юрид. лит., 1998. — 543 с.
7 Барсукова С.Ю. Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в зеркале идеологий // Полис. — 1999. — № 5. — С.31-42.
8 Борисов Е.Ф. Экономическая теория: учебник. – М.: Юрайт-М, 2008. – 384с.
9 Бондарь А.В. Макроэкономика. Учебное пособие. Мн.: БГЭУ, 2009. — 415 с.
10 Зенкина И.В.Теория экономического анализа.М.: Дашков и К, 2008.- 208 с.
11 Зайончковская Ж.А. Миграционная ситуация в странах СНГ. М.: Комплекс-Прогресс, 1999.
12 Зайончковская Ж.А. Миграция населения как индикатор социальной ситуации в постсоветском пространстве // Проблемы прогнозирования. — М., 1997. — Вып.3. — С.119-128
13 Киселева Е.А. Макроэкономика. Экспресс-курс. М.: КноРус, 2009. — 384 с.
14 Красникова Е.Л. Экономика переходного периода. М.: Омега-Л, 2008. — 341 с.
15 Костаков В. Миграция: беда или благо? // Экономист. — 2000. — № 2. — С.34-39.
16. Кузнецов Б.Т. Макроэкономика. М.: Юнити, 2009. — 463 с.
17 Куликов Л.М. Основы экономической теории. М.: Финансы и статистика, 2009. — 400 с.
18 Курс институциональной экономики. Под ред. Е.А. Подколзиной, М.М. Юдкевич. В 4-х ч.
19 Моисеенко В.М. Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение: современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997. С.23-30.
20 Молодикова И.Н., Ноздрина Н.Н. Миграционные потоки в Россию и их влияние на территориальное распределение населения // Проблемы прогнозирования. — М., 1998. — Вып.6. — C.121-133.
21 Левина Е.А.Микроэкономика: задачи и решения. М.: ГУ ВШЭ,2008.- 492 с.
22 Лемешевский И.М. Макроэкономика: социально-экономический аспект: курс лекций. Мн.: ФУАинформ, 2007. — 544 с.
23 Основы экономики: Учебник – 2-е изд., испр. – («Профессиональное образование») (ГРИФ) /Слагода В.Г.; Слагода В.Г.; 2009; Инфра-М, Форум; – 224 с
24 Лемешевский И.М. Микроэкономика: социально-экономический аспект. Мн.: ФУАинформ, 2006. — 512 с.
25 Правовые проблемы социальной защиты вынужденных мигрантов в России. М.: Валент, 2000.
26 Лутохина Э.А. Макроэкономика: социально ориентированный подход. Мн.: Тесей, 2003. — 320 с.
27 Регент Т. Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации // Проблемы прогнозирования. — 1999. — № 1. — С.88-93.
28 Экономическая теория: учебник – («Профессиональное образование») (ГРИФ) /Бардовский В.П., Самородова Е.М., Рудакова О.В.; Бардовский В.П., Самородова Е.М., Рудакова О.В.; 2009; Инфра-М, Форум; – 400 с.
Экономика
Аширов Ф.Х. Основы экономической теории и практики. М.: РУДН, 2005. — 407 с.
Базылев Н.И. Макроэкономика. Мн.: Современная школа, 2007. — 288 с.
Бондарь А.В. Макроэкономика. Учебное пособие. Мн.: БГЭУ, 2009. — 415 с.
Зенкина И.В. Теория экономического анализа. М.: Дашков и К, 2008. — 208 с.
Камаев В.Д. Основы экономики. М.: Владос, 2005. — 158 с.
Капканщиков С.Г. Макроэкономика. М.: КноРус, 2008. — 400 с.
Киселева Е.А. Макроэкономика. Экспресс-курс. М.: КноРус, 2009. — 384 с.
Красникова Е.Л. Экономика переходного периода. М.: Омега-Л, 2008. — 341 с.
Кузнецов Б.Т. Макроэкономика. М.: Юнити, 2009. — 463 с.
Куликов Л.М. Основы экономической теории. М.: Финансы и статистика, 2009. — 400 с.
Курс институциональной экономики. Под ред. Е.А. Подколзиной, М.М. Юдкевич. В 4-х ч. М.: ГУ ВШЭ, 2009. — 798 с.
Левина Е.А. Микроэкономика: задачи и решения. М.: ГУ ВШЭ, 2008. — 492 с.
Лемешевский И.М. Макроэкономика: социально-экономический аспект: курс лекций. Мн.: ФУАинформ, 2007. — 544 с.
Лемешевский И.М. Микроэкономика: социально-экономический аспект. Мн.: ФУАинформ, 2006. — 512 с.
Лутохина Э.А. Макроэкономика: социально ориентированный подход. Мн.: Тесей, 2003. — 320 с.
Любимов Л.Л. Введение в экономическую теорию. Кн. 2. М.: Вита-Пресс, 1999. — 368 с.
Макеева Т.В. Макроэкономика. Ответы на экзаменационые вопросы. М.: Экзамен, 2009. — 126 с.
Макроэкономика. Курс интенсивной подготовки. Под ред. И.В. Новикова, Ю.М. Ясимского. Мн.: ТетраСистемс, 2009. — 304 с.
Макроэкономика. Теория и российская практика. Под ред. А.Г. Грязновой, Н.Н. Думной.М.: КноРус, 2008. — 688 с.
Маховикова Г.А. Микроэкономика. М.: Эксмо, 2009. — 224 с.
Микроэкономика. Курс интенсивной подготовки. Под ред. И.В. Новикова, Ю.М. Ясимского. Мн.: ТетраСистемс, 2009. — 272 с.
Микроэкономика. Учебник. В 3 т. Под ред. В.М. Гальперина. М.: Омега-Л, 2008. — 1040 с.
Николаева И.П. Основы экономической теории. М.: Юнити, 2002. — 231 с.
Основы экономики и управления. Под ред. Н.Н. Кожевникова. М.: Academia, 2007. — 272 с.
Основы экономики. Учебное пособие для СПО. Под ред. Б.И. Табачникаса. М.: Вита-Пресс, 2000. — 464 с.
Пенюгалова А.В. Теория экономического анализа. Ростов-на-Дону.: Феникс, 2008. — 183 с.
Под ред. Р.П. Казаковой. Теория экономического анализа. М.: Инфра-М, 2008. — 239 с.
Савченко П.В. Национальная экономика. М.: Экономистъ, 2007. — 864 с.
Самуэльсон П.Э., Нордхаус В.Д. Макроэкономика. М.: Вильямс, 2009. — 592 с.
Самуэльсон Пол Э. Микроэкономика. М.: Вильямс, 2008. — 752 с.
Сафрончук М.В. Микроэкономика. М.: КноРус, 2009. — 256 с.
Фридман А.А. Лекции по курсу микроэкономики продвинутого уровня. М.: ГУ ВШЭ, 2008. — 375 с.
Чеканский А.Н., Фролова Н.Л. Микроэкономика. Промежуточный уровень. М.: Инфра-М, 2008. — 382 с.
Шеремет А.Д. Теория экономического анализа. М.: Инфра-М, 2008. — 367 с.
Шестакова К.Д. Микроэкономика. М.: РИОР, 2004. — 126 с.