Бюджетная политика РФ на современном этапе
Основу бюджетной политики составляют стратегические направления экономической и социальной политики государства; именно они определяют размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов, перспективы использования бюджетных средств в интересах решения главных экономических и социальных задач. В условиях рынка бюджетная политика — главный рычаг определения основных направлений экономического воздействия государства на общественное производство. Для обеспечения эффективности бюджетной политики при ее разработке должны соблюдаться определенные требования. Главное из них — научный подход к ее разработке, учитывающий реальное состояние экономики, финансов и бюджетной системы страны. Бюджетная политика не может быть эффективной, если четко не определены основные ее направления на ближайший период и перспективу, не сформулированы главные цели и первоочередные задачи. При этом обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений должна подкрепляться соответствующими расчетами, позволяющими определить не только общую стоимость затрат государства в связи с принимаемыми решениями, но и отдаленные финансовые последствия. Результативность бюджетной политики во многом зависит также от соблюдения двух условий: политической стабильности в стране и высокого уровня профессионализма работников бюджетной сферы. В разработке бюджетной политики участвуют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, причем, полномочия разных ветвей и уровней власти различаются в разных странах в зависимости от особенностей государственного устройства, исторических традиций, сложившихся принципов разграничения полномочий и т.п. Специфика конституционного строя современной России обусловила то, что приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который определяет основные ее направления, цели и задачи на текущий год и на перспективу в ежегодных посланиях Федеральному Собранию.
Главной целью бюджетной политики России является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности — удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленные социальных гарантий, в том числе пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита граждан, нуждающихся в государственной помощи.
Основа для решения социальных проблем — высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, рост заработной платы в экономике, расширению финансовых возможностей государства. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать финансовую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), определяющей степень доверия людей к государству и готовность инвестировать в экономику страны. Важное значение для развития бизнеса имеет снижение налоговой нагрузки на экономику и административных барьеров, защита прав собственности, обеспечение экономическую свободы и условий равной конкуренции. Государство должно поддерживать развитие транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, авиа- и судостроения, экспорта интеллектуальных услуг, космической отрасли и других стратегических отраслей экономики.
Обеспечение обороноспособности и безопасности — необходимое условие для развития страны. Социальный прогресс невозможен в стране, граждане которой страдают от военных конфликтов, терроризма, преступности, стихийных бедствий. Разрушительный потенциал насилия, природных и техногенных катастроф постоянно растет, и долг государства — сделать все для защиты граждан от этих угроз. Обеспечение высокой боеготовности Вооруженных сил, их техническое переоснащение, создание профессиональной, мобильной армии, борьба с терроризмом и распространением оружия массового поражения, предупреждение локальных конфликтов, предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий входят в число основных приоритетов бюджетных расходов.
Создание условий для будущего развития — важнейшая миссия социально ответственного государства. Люди должны быть уверены в завтрашнем дне, убеждены в том, что их дети и внуки будут благодарны старшим поколениям, заложившим основы будущего процветания страны в целом, а значит и каждой семьи в отдельности. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией — необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы.
Целый ряд публичных обязательств исполняется за счет государственных внебюджетных фондов. Однако решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимых социальных гарантий осуществляется за счет средств федерального бюджета. Наконец, из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Именно поэтому конкретные требования к бюджетной политике ежегодно формулируются в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.
Основные задачи бюджетной политики при формировании проекта федерального бюджета на 2008-2010 годы и стратегии на долгосрочную перспективу:
превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;
обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;
дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;
обеспечение исполнения расходных обязательств;
проведение анализа эффективности всех расходов бюджета;
переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;
применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;
повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;
решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;
содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья.
Бюджет 2008-2010 годов направлен на повышение уровня жизни населения и выполнение всех обязательств перед гражданами, поддержку стратегических и инновационных отраслей, обеспечение безопасности, создание потенциала для устойчивого развития страны.
Сформированные в 2000-2006 годах бюджетные процедуры позволяют обеспечить прозрачность и подотчетность формирования и исполнения бюджетов, оперативность и достоверность бюджетной отчетности. Жесткая финансовая дисциплина и контроль целевого использования бюджетных средств обеспечивают расходование бюджета в полном соответствии с потребностями бюджетной сети в ресурсах. Вместе с тем, бюджетирование по ресурсам не позволяет учитывать цели государственной политики при формировании бюджета и не гарантирует эффективного и результативного использования имеющихся ресурсов.
Бюджетирование по результатам подразумевает, помимо прозрачности распределения и использования финансовых ресурсов, повышение эффективности их распределения и использования. Первое означает концентрацию бюджетных средств на решении приоритетных задач государственной политики, второе — наиболее эффективное и экономное использование этих средств для достижения запланированного результата.
Таблица 1 — Повышение эффективности планирования расходов
Положение Бюджетного послания
Реализация в Бюджетном кодексе РФ
1
2
Сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса.
Закон о федеральном бюджете будет приниматься Государственной Думой в трех, а не в четырех чтениях. При этом действующие обязательства закреплены в бюджете, а новые решения принимаются только по объему и составу принимаемых обязательств.
Не до конца отлажены процедуры выбора новых расходных обязательств, прежде всего — при принятии решений о реализации долгосрочных бюджетных программ.
При планировании расходов на реализацию долгосрочных целевых программ предусматривается разделение действующих и принимаемых обязательств. Утвержденные бюджетные целевые программы становятся действующими обязательствами, объем финансирования которых подлежит пересмотру только в случае изменения заявленных результатов и внесения соответствующих изменений
в нормативные акты об утверждении программы.
Законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении.
Утвержденные программы включаются в реестр расходных обязательств и подлежат безусловному финансированию в объеме согласно паспорту программы.
Качество многих федеральных целевых программ не соответствует современным требованиям. Состав программных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчитывается при утверждении программ, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректировки.
По каждой долгосрочной целевой программе планируется ежегодно проводить оценку эффективности ее реализации и одновременно с проектом закона о бюджете представлять отчеты о реализации долгосрочной целевой программы.
Вследствие сложившейся практики ежегодного пересмотра объемов капитальных вложений строительство запланированных объектов ведется неритмично, нормативные сроки их ввода в эксплуатацию регулярно не выдерживаются, происходит постоянное неоправданное удорожание стоимости строительства, снижается его качество.
Устанавливается новый порядок финансирования капитальных расходов, при котором каждый крупный проект утверждается отдельным нормативным правовым актом с указанием полной стоимости на весь срок реализации
и включается в реестр расходных обязательств.
Документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта.
Предусмотрена возможность заключения трехлетних государственных контрактов, а в рамках долгосрочных целевых программ и инвестиционных проектов — более длительных контрактов.
Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены.
Инвестиционные проекты утверждаются отдельными
нормативными правовыми актами на весь срок действия. Утвержденные программы и проекты включаются в реестр расходных обязательств и подлежат безусловному финансированию в полном объеме.
Таблица 2 — Повышение качества бюджетной отчетности и ответственности за достижение результатов
Положение Бюджетного послания
Реализация в Бюджетном кодексе РФ
1
2
Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.
Федеральные органы исполнительной власти ежегодно составляют Доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых описаны цели и конечные результаты деятельности.
При подготовке бюджета главные распорядители бюджетных средств представляют обоснования бюджетных ассигнований, содержащие характеристику непосредственных результатов использования бюджетных ассигнований.
Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности публикуются и размещаются на официальных сайтах в сети Интернет. Начиная с бюджетного цикла 2008-2010, Пояснительная записка к проекту федерального бюджета содержит результаты деятельности федеральных органов власти.
Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
Федеральной целевой программой «Развитие государственной статистики России в 2007-2011 годах» предусмотрено начало мониторинга новых статистических показателей, отражающих результаты деятельности государственных органов и эффективность использования ими бюджетных средств.
На этапе исполнения бюджета важно, чтобы отраслевые министерства и ведомства обладали достаточным объемом полномочий для наиболее эффективного управления финансовыми ресурсами в целях достижения запланированных результатов.
Планирование и исполнение бюджета должно сопровождаться полной информацией о направлениях и результатах использования ресурсов, на основании которой должны приниматься решения об изменении бюджетной политики, а органы исполнительной власти — нести ответственность за качественное исполнение своих функций.
Первые шаги в направлении повышения эффективности расходов были сделаны в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.
Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляют новые правила и процедуры, позволило устранить часть фундаментальных проблем бюджетной системы и предоставляют возможности для повышения эффективности использования бюджетных ресурсов.
Значительная часть общественных услуг и социальных гарантий предоставляется региональными и местными органами власти. Однако в связи с неравномерностью размещения налоговой базы и различий в климатических и социально-экономических условиях, бюджетные потребности территорий, а также возможности их финансирования за счет собственных доходных источников значительно различаются.
В связи с этим одной из ключевых задач федеральной бюджетной политики является выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Таблица 2.3 — Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ
Положение Бюджетного послания
Реализация при формировании федерального бюджета
1
2
Считаю обоснованными предложенные Правительством Российской Федерации меры, касающиеся повышения стимулов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к снижению уровня дотационности.
Расчеты дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов на 2008-2010 годы проведены в соответствии с уточненной методикой, предусматривающей использование стимулов к наращиванию собственной доходной базы субъекта Российской Федерации.
Необходимо наладить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений.
Проводится регулярный мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления региональными бюджетами, а также контроль за выполнением соглашений по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличения налоговых доходов в высокодотационных субъектах Российской Федерации
Органам публичной власти всех уровней необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности — с другой.
Стабильное закрепление налоговых доходов за уровнями власти предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации. Новая методика выравнивания бюджетной обеспеченности содержит стимулы для увеличения налоговой базы и доходных источников и обеспечивает минимально необходимый уровень дотаций для регионов с низкими доходами.
По уже строящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, включавшимся в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, в федеральном бюджете необходимо предусмотреть средства софинансирования в размере, соответствующем федеральной доле в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.
Завершение финансирования таких мероприятий предусмотрено в составе федерального бюджета.
Следует продолжить передачу реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов.
Учтено при разработке методики распределения субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных
образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.
На 2008-2010 годы предусмотрено увеличение объемов Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов и количества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, получающих на конкурсной основе субсидии на проведение бюджетных реформ.
Начиная с 2008 года предусматривается увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, позволяющее не снижать по сравнению с 2007 годом минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов Российской Федерации.
Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2008 год осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.
Преобразования в бюджетной системе первой половины 2000-х годов позволили обеспечить прозрачность бюджетной политике и ее стабильность и предсказуемость в среднесрочной перспективе.
В настоящее время перед Российской Федерацией стоит задача обеспечения долгосрочной бюджетной и макроэкономической устойчивости.
Основная задача бюджетной политики на 2008 год и период до 2010 года — сохраняя макроэкономическую стабильность, сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, обеспечить максимально эффективное и прозрачное использование средств для достижения конечных, измеримых, общественно значимых результатов, которые, в свою очередь, ведут к дальнейшему увеличению финансовых возможностей государства.
Федеральный бюджет на 2008 год и период до 2010 года соответствует этому требованию, обеспечивая:
достойную жизнь для граждан, достижение которой будет проявляться в:
сокращении доли населения с доходами ниже прожиточного минимума с 16 до 10,7%;
повышении соотношения средней заработной платой в бюджетной сфере и прожиточным минимумом трудоспособного населения с 1,7 до 2,6;
повышении соотношения между трудовой пенсией и прожиточным минимумом пенсионера с 1,01 до 1,32;
увеличении объема вводимого жилья с 50,8 до 80,0 млн. кв. метров в год
устойчивый рост для экономики, характеризующийся:
сохранением темпов экономического роста на уровне 6% ВВП;
снижением уровня инфляции до 5,0 — 6,0%;
увеличением инвестиций в основной капитал более чем в два раза;
ростом прямых иностранных инвестиций в долларовом выражении в полтора раза;
уверенность в будущем для страны, выражающуюся в:
увеличении средней ожидаемой продолжительности жизни при рождении до 68,5 лет;
повышении коэффициента рождаемости с 10,4 до 11,6 на тысячу человек в год;
снижении смертности с 15,2 до 12,6-12,8 на тысячу человек;
поддержании высокого научного потенциала и развитии приоритетных отраслей науки и технологий;
диверсификации промышленности и повышении доли инновационной продукции в объеме экспорта и продаж на внутреннем рынке;
обеспечении национальной безопасности и готовности к отражению внешних и внутренних угроз.