Реферат по дисциплине:Природопользование
по теме:Государствои рынок в охране окружающей среды
Введение
Принципиальным при формированииконцепции устойчивого развития и экологизации экономики является вопрос о механизмахреализации такой концепции. В самых общих чертах мировой опыт говорит о трех возможныхмеханизмах реализации экономических целей, в том числе и эколого-экономических.
Обычно, когда говорят о механизмахреализации экологической политики, выделяют три подхода:
прямое регулирование, связанноес воздействием государства (иногда это регулирование определяется как «командуйи контролируй»), — нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямоерегламентирование и т.д.;
экономическое стимулирование,связанное с развитием рыночных механизмов;
смешанные механизмы, сочетающиедва первых подхода.
1. Причины рыночной и государственнойнеэффективности в охране окружающей среды
Опыт бывшего Советского Союзаи стран Восточной Европы показал неэффективность жесткого централизованного планированияи управления для целей экологосбалансированного экономического развития. Значительныесубсидии для природоэксплуатирующих отраслей, отсутствие цены или минимальная ценана природные ресурсы, приводящие к их сверхэксплуатации, общественная собственностьна все и отсутствие должного контроля за охраной среды и использованием ресурсови многое другое привели к формированию техногенного типа экономического развития,многим кризисным экологическим явлениям.
Многие региональные и отраслевыеэкономические программы в СССР, разработанные и реализованные без учета экологическогофактора, привели в долгосрочной перспективе к крайне негативным экологическим последствиям,сопровождающимся огромным экономическим и социальным ущербом. Здесь можно напомнитьо наиболее обширных и природоразрушающих реализованных программах, таких, как созданиекаскада ГЭС на Волге, освоение целинных и залежных земель в Сибири и Казахстане,орошение пустынных земель в Аральском регионе. Уже спустя 10—20 лет после реализацииэтих программ возникшие экологические проблемы фактически свели на нет предполагаемыеэкономические и социальные выгоды.
Однако нельзя поддерживатьиллюзии и возможного выхода на траекторию устойчивого развития только за счет чисторыночных механизмов. Выше уже отмечался провал, признаваемый учеными и политиками,чисто рыночной модели развития в отношении охраны окружающей среды, что и сделалонеобходимым разработку концепции устойчивого развития.
Важное качество рынка состоитв его возможности обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаряценовым сигналам об их дефицитности. Деградация окружающей среды, истощение природныхресурсов, чрезмерное загрязнение свидетельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены,складывающиеся на «экологических» рынках, часто дают искаженную картинуистинной ценности природных благ и услуг, не отражают реальные общественные издержкии выгоды использования экологических ресурсов. В результате складывается неадекватнаяоценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженныестимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Выше уже рассмотрены различныепричины рыночной неэффективности. Суммируя сказанное, можно выделить следующие основныепричины «провалов» рынка в экологической сфере:
экстерналии (внешние эффекты),
отсутствие/заниженность ценна природные блага и отсутствие рынков,
общественные блага,
трансакционные издержки,
права собственности,
неопределенность и недальновидность.
В концептуальном плане провалырынка в охране окружающей среды связаны прежде всего с практически невозможным адекватнымучетом экстерналии, социальных издержек общества от деградации окружающей среды,проблемы открытого доступа к природным благам, их заниженной ценой и пр.
Для различного рода соглашенийи сделок в рыночной сфере необходимы расходы, связанные с получением информации,ведением многосторонних переговоров, обеспечением соблюдения переговоров и т.д.,т.е. расходов, которые входят в трансакционные издержки. В области охраны окружающейсреды такие издержки могут быть достаточно велики по отношению к ожидаемым выгодам,и тогда достижение действенного соглашения маловероятно, а деградация природы продолжится.
Существенную проблему длярынка составляет неопределенность и недальновидность. Неопределенность во многомпорождается недостатком знаний о законах функционирования экологических систем,что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночныхрешениях. Проблемой является и «близорукость» рынка, его ориентация наполучение быстрых результатов, прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и выгод.
Использование топливно-энергетическихресурсов и вообще человечества была афористично сформулирована Ф.Энгельсом:
Не будем, однако, слишкомобольщаться нашими победами над природой. Каждая из этих побед имеет, правда, впервую очередь те последствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и третьюочередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожаютзначение первых.
Провалы рынка в охране средыозначают необходимость реализации экологической политики государства, направленнойна существенную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и самое мудрое государственноеуправление не гарантирует от неэффективности экологических решений. Об этом свидетельствуетмировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитойрыночной экономикой. Среди примеров неэффективности государственной политики можновыделить следующие:
предоставление субсидий (напестициды, энергию, воду для орошения и пр.),
налоговую систему (стимулированиеэкологодестабилизирующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и пр.),
контроль цен,
экологодстабилизирующую внешнеторговуюполитику,
непоследовательную реформуправ собственности,
недостатки в управлении имониторинга окружающей среды и т.д.
Типичный пример получениянегативных экологических последствий от вмешательства государства — субсидии. Поданным Всемирного Банка, в 80-е годы в мире расходовалось свыше 250 млрд.долл. вгод на субсидирование энергии. Большая часть этой суммы (180 млрд. долл.) приходиласьна страны бывшего СССР и Восточной Европы. По оценкам, более половины загрязненияатмосферы этих стран обязано такому искажению цен. Отмена всех субсидий дала быкрупный выигрыш в эффективности и увеличила бы бюджетные поступления. Это резкосократило бы местное атмосферное загрязнение и снизило бы выбросы углерода в некоторыхстранах на 20% и на 7% во всем мире.
Несмотря на недостатки государственноговмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика и сейчас, и будетнарастать в дальнейшем. В частности, государство на основе прямого или косвенногорегулирования должно добиваться сдвига рыночно оптимального уровня производства(без учета экстерналий) к социально оптимальному уровню выпуска продукции, реализуяинтересы общества. Существенна роль государства в установлении различного рода нормативов,стандартов в охране окружающей среды, особенно для особо опасных для природы и здоровьячеловека веществ. Государству принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативныхвариантов решения экологических проблем, структурной перестройке экономики в условияхрынка, о чем свидетельствует опыт развитых стран последних двух десятилетий. Недооценказначения государственного макрорегулирования в условиях перехода к рынку или самогорынка может привести к негативным экологическим последствиям.
Институциональная неэффективность,наряду с «провалами» государственной политики и рынка, также служит существеннойпричиной экологической дестабилизации. Неопределенность прав собственности на природныересурсы (в том числе частной), нечеткое распределение прав собственности на нихмежду центральной властью и регионами приводят к нерациональному использованию ресурсов,их чрезмерной эксплуатации.
Процессы поиска эффективныхгосударственных и рыночных регуляторов в этой области, их оптимального сочетанияначались в 60—70-е годы, когда экологические проблемы резко обострились. Страныс рыночной экономикой реагировали на такое обострение созданием централизованныхадминистративных систем управления охраной окружающей среды. Акцент делался на законодательныеограничения вредных воздействий на окружающую среду, государственное нормированиеи контроль, а также на санкции. Важнейшим принципом принимаемых законов по охранеприроды стал принцип «загрязнитель платит», введенный Организацией экономическогосотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось безвозмездное государственноесубсидирование природоохранной деятельности. Экономическому регулированию, стимулированиюохраны природы в этот период уделялось мало внимания.
В дальнейшем 80-е годы ознаменовалисьпопытками широкого использования экономических регуляторов для стимулирования природоохраннойдеятельности в рыночных экономиках. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше80 различных экономических инструментов. В охране окружающей среды сложился своеобразныйсимбиоз из административных и рыночных механизмов. И поиск оптимальных эколого-экономическихрегуляторов продолжается.
Поэтому сейчас можно говоритьтолько об основных принципах и подходах к созданию нового экономического механизмавзаимоотношения общества и природы. Готовой и хорошо функционирующей модели такогомеханизма в мире не существует.
У государственного и рыночногоподходов есть свои достоинства и недостатки. Однако мировой опыт показал неэффективность«чистого» использования какого-либо одного из подходов. По-видимому, будущееза разумным сочетанием, балансом государственного и рыночного подходов, за смешаннымподходом в зависимости от экологической ситуации, особенностей экономики и т.д.
Для нашей страны экологизацияэкономики, переход к устойчивому типу экономического развития осложняется общимэкономическим кризисом, сломом старой командно-административной системы и трудностямиперехода к рыночной экономике. Это накладывает особые ограничения на проведениеэкономической политики в условиях переходной экономики, зарождающегося рынка.
Для реализации перечисленныхвыше направлений экологизации экономики необходимы соответствующие экономическиеи правовые механизмы. При отсутствии системы рыночной экономики в России имеющиесяэкономико-правовые механизмы не позволяют эффективно охранять окружающую среду.Современные направления перестройки экономики и предлагаемые модели экономическогомеханизма в условиях перехода на рыночные отношения также недостаточно учитываютэкологические аспекты ведения хозяйства. Особенно часто это проявляется в упрощеннойтрактовке институциональных преобразований в обществе, закреплении прав собственности,приватизации, акционировании и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствийтакие формы экономических отношений могут стать убыточными для общества в целомбез надежных природоохранных регуляторов.
Сказанное не означает, чтонадо замедлить продвижение к новым формам хозяйствования. Старая командно-административнаясистема, монополия на природные ресурсы привели народное хозяйство на грань экологическойкатастрофы. Однако все новое должно быть взвешено на экологических весах, любыереформы в экономике должны начинаться с создания системы жесткой экологической защиты.
Переход к рынку предполагаетзадание жестких экологических рамок для возможных вариантов развития. Если в прошлом«экологическая цена» возможной экономической ошибки не имела непоправимыхпоследствий в условиях стабильности окружающей среды, относительной слабости экономическихвоздействий вследствие неразвитости материально-технической базы, то теперь ситуацияпринципиально изменилась. Экономические воздействия сейчас сопоставимы с геологическими.И возможное разрушение природной среды в конечном счете разрушит и саму экономику,и рынок. Таким образом, необходима концепция эколого-экономического перехода, моделированиевозможных направлений формирования устойчивого развития.
Все принимаемые экономическиерешения должны обладать высокой степенью экологической надежности и безопасности.Очевидно, что в условиях конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовойситуации для предприятий (вне зависимости от их типа — государственных, кооперативных,акционерных, частных и пр., и сферы деятельности) одной из первых жертв борьбы завыживание станет природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранныхмерах, приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты неувеличивают выпуск основной производственной продукции. Скрываются выбросы и сбросызагрязняющих веществ, захоронение отходов для того, чтобы избежать платы за них,штрафов и т.д.
Особенно следует отметитьвозрастающее значение экологической безопасности. Понятие безопасности, ее различныхвидов играет сейчас все большую роль как в экономике, так и в политике. Под экологическойбезопасностью понимается степень адекватности экологических условий задачам сохраненияздоровья населения и обеспечения длительного устойчивого социально-экономическогоразвития.
2. Макроэкономическая политикаи экологический фактор
Облегчить эколого-экономическийпереход к рыночной экономике государство может с помощью экологосбалансированныхэкономических реформ и создания соответствующей экономической среды на макроуровне.Рассмотрим экологическое воздействие макроэкономической политики. Для проведенияэффективной экологической политики важно понимать уровень и соподчиненность проводимыхмероприятий, масштаб и границы их воздействия. Здесь можно выделить две группы мероприятий:
макроэкономические меры,
мероприятия, имеющие собственноэкологическую направленность.
К первой группе относятсямеры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне секторов/народнохозяйственныхкомплексов. Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятийможно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты,сокращение дефицита государственного бюджета, финансово-кредитную политику, либерализациювнешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования(приватизационная политика, демонополизация и др.), реформы цен и программы налогообложенияили субсидий в основных секторах экономики (энергетика, сельское хозяйство, промышленность),создание условии для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмыи реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуациив России.
Ко второй группе мероприятийотносятся меры с четко выраженной экологической ориентацией: введение «экологических»налогов, различного рода платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды, принятиеприродоохранных стандартов и нормативов, реализация региональных или отраслевыхэкологических программ и т.д. Эти мероприятия в качестве своих объектов имеют охрануокружающей среды и улучшение использования природных ресурсов.
В современной экономике длялиц, принимающих решения, очевидна приоритетность собственно макроэкономическихмероприятий, которые определяют экономическое развитие, темпы экономического роста,рост благосостояния населения. При этом экологические последствия проводимой макроэкономическойполитики или вообще не принимаются во внимание, или им придается минимальное значение.
Например, существенные проблемыможет породить такое в целом необходимое и эффективное мероприятие по улучшениюмакроэкономической сбалансированности, как сокращение дефицита государственногобюджета. В условиях максимального ужесточения бюджетной политики часто одними изпервых жертв становятся затраты на охрану природы. Изменение обменного курса валютможет стимулировать экспорт и дополнительную эксплуатацию природных ресурсов. (Некоторымоправданием подобных решений служит слабая изученность связей между макроэкономическимимероприятиями и их экологическим последействием в мире).
В отличие от первой макроэкономическойгруппы мероприятий во вторую группу входят меры с четкой экологической направленностьюи ожидаемым экологическим эффектом. И здесь следует подчеркнуть, что данные мерыносят в большинстве случаев вспомогательный/компенсирующий и локальный характерпо отношению к макроэкономическим мероприятиям. Если появляются негативные.экологическиеэффекты от проведения «большой» экономической политики, государство бываетвынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия длястабилизации ухудшившейся экологической ситуации.
Среди основных причин негативногоэкологического воздействия макроэкономических мероприятий можно выделить три: неэффективностьгосударственной политики, «провалы» рынка, и как отдельную причину — институциональнуюнеэффективность.
Например, специальные мерыдля экологической компенсации нужны при неэффективности государственной политикив аграрном секторе. Благое намерение облегчить положение сельскохозяйственных производителейи увеличить аграрное производство, предоставляя значительные субсидии при покупкепестицидов, использование низкой платы за воду или вообще ее бесплатность в орошаемомземледелии приводят к значительному загрязнению водных ресурсов, их исчерпанию.Это требует специальных экологических программ, экономических и правовых мер.
Аналогично при экономическомросте, вызванном экономическими реформами, может наблюдаться увеличение ущерба окружающейсреде. Причинами могут стать сбои рыночного механизма. Если бы были известны точныеэкстернальные издержки, внешние эффекты от деятельности загрязняющих предприятий,то не понадобились бы многие природоохранные меры, так как реализация принципа «загрязнительплатит» возложила бы дополнительные затраты на субъекты загрязнений. Однакопрактическая сложность «замыкания», интернализации экстерналий, расчетаэкстернальных издержек делают необходимыми введение различного рода дополнительныхэкономических инструментов (платежи за загрязнение, «зеленые» налоги ипр.) или проведение общих мер природоохранного характера (очистка загрязненных водкоммунальными службами и пр.).
Рассмотрим более подробноэкологическое влияние институциональных реформ. Для сохранения окружающей средыбольшое значение имеет реформа прав собственности. В ряде случаев точная фиксацияправ собственности позволяет решить проблемы общей, «ничьей» собственностина природные ресурсы, «дарового» характера природных благ, свободногодоступа к природным ресурсам, что приводит к их переэксплуатации (например лесныхресурсов).
Четкое определение прав собственностиимеет существенное значение для решения экологических проблем в рыночной экономике.Важность этой проблемы в экономической теории была рассмотрена американским экономистомР. Коузом. Он отметил преимущество рынка над государственным регулированием (черезналоги, субсидии, установление стандартов) в достижении социально-оптимального уровнязагрязнений. Рыночная экономика добивается этого прежде всего благодаря соответствующейсистеме прав собственности, которая гарантирует собственность на природные ресурсыс помощью силы закона.
В соответствии с теоремойКоуза загрязнитель и жертва загрязнения могут быть поставлены в неотрегулированнуюситуацию. В процессе переговоров и сделки между ними, выплаты компенсаций в зависимостиот того, кому принадлежат права собственности, автоматически достигается социальныйоптимум загрязнения. Если права собственности принадлежат жертве загрязнения, тозагрязнитель должен компенсировать ему экстернальные издержки, ущерб. Это приводитк уменьшению производства и загрязнений до уровня, при котором предельная чистаяприбыль производителя не превышает компенсируемых им предельных экстернальных издержек.В противном случае соответствующие выплаты производит жертва загрязнения, компенсируяпроизводителю-собственнику сокращение уровня его производства и соответственно загрязненийдо уровня социального оптимума.
Положения теоремы Коуза довольночасто критикуются. В частности, отмечаются невозможность учесть несовершенную конкуренцию,высокие затраты на сами сделки, сложности идентификации загрязнителя и жертвы загрязнения.Невозможно также ввести собственность на озоновый слой, нижние слои атмосферы ит.д.
Для экономики России вопросыправ собственности стоят очень остро. В частности, следует отметить необходимостьчеткого решения для России вопроса о разделении прав собственности на природныересурсы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Эта проблема связанас вопросом о получателе выгод и эффектов от сохранения ресурсов и чистоты среды.В условиях переходной экономики недостаток средств у региональных и муниципальныхвластей приводит к усилению эксплуатации природных ресурсов в регионах для получениябыстрой прибыли. Это часто приводит к хищническому использованию природных ресурсов.Примером может служить положение во многих районах Сибири и Дальнего Востока, гдерегиональные власти стремятся резко расширить эксплуатацию и продажу ресурсов нефти,газа, леса на основе старых природоразрушающих технологии без учета экологическихпоследствий. Регионы стремятся «приватизировать» как можно больше природныхресурсов для их последующей эксплуатации и получения прибыли. В этом плане сохранениефедеральной собственности на многие природные объекты представляется оправданным.
Сложной проблемой для макроэкономическогорегулирования является монополизм. Огромные монополии в условиях отсутствия конкуренции,лоббирования в законодательных и исполнительных структурах власти могут уделятьэкологическим факторам минимальное внимание. Ситуация монополизма особенно характернадля добывающих отраслей, прежде всего газовой и нефтяной. Экологическая деградация,огромные потери природных ресурсов из-за отсталых технологий добычи и транспортировки,многочисленные аварии слабо влияют на положение этих промышленных гигантов. Монополизмприводит и к другой острой социально-экономической проблеме: присвоению природнойренты самой монополией, тогда как значительная часть ренты должна принадлежать всемуобществу. Это происходит при добыче/закупке природных ресурсов при минимальных издержкахи продаже их по мировым ценам. Возникающая сверхприбыль присваивается немногимилицами и ведет к их обогащению. В этих случаях необходимо государственное вмешательстводля реализации социальных, экономических, экологических интересов общества.
Среди примеров положительногоэкологического воздействия макроэкономических мероприятий можно привести реформуцен, устранение их искаженной структуры, более адекватный учет в ценах реальнойценности природных ресурсов. Изменение цен в одном из секторов экономики приводитк общему изменению относительной структуры цен и воздействует тем самым на все народноехозяйство. Например, разумное повышение цен на энергетические ресурсы способствуетих экономии и рациональному использованию во всех отраслях экономики и населением.
Выше были приведены «чистые»негативные и положительные примеры воздействия макроэкономической политики на окружающуюсреду. В реальной экономической действительности мероприятия часто дают смешанныйэкологический эффект. Например, меры, направленные на макроэкономическую стабилизацию,приносят определенную экологическую выгоду. Экономическая нестабильность, непредсказуемостьразвития экономической ситуации, высокий уровень инфляции и ставок процента и прочееспособствуют неустойчивому развитию экономики, приводят к усилению эксплуатацииприродных ресурсов, экономии на природоохранных затратах. Стабильность позволяетреализовывать экономические проекты, лучше учитывающие долгосрочные последствия,в том числе экологические. Вместе с тем процесс макроэкономической стабилизацииможет оказывать и негативное экологическое воздействие. Например, сокращение государственныхрасходов с целью балансирования бюджета часто происходит за счет сокращения финансированияприродоохранных мер.
Таким образом, в идеале проведениемакроэкономических мероприятий должно давать экологический эффект (или быть по крайнеймере экологически нейтральным). Следовательно, нужна экологонепротиворечивая макроэкономическаяполитика, при которой достигается так называемый «двойной выигрыш» — иэкономический, и экологический. К сожалению, на практике это случается далеко невсегда, и проведение большинства эколого-экономических мероприятий бывает вынужденными компенсирующим по отношению к основным экономическим мероприятиям. Одна из важныхцелей экономики природопользования состоит в исследовании взаимосвязей между макроэкономическойполитикой и ее экологическим воздействием, нахождении и обосновании общеэкономическихмероприятий, дающих наряду с экономическим эффектом и экологический выигрыш. Например,для России в этой области приоритетна структурная перестройка. При разработке экономическихпрограмм необходимо предусматривать их потенциальное воздействие на среду и закладыватьв такие программы пакет соответствующих превентивных и компенсирующих природоохранныхмероприятий.
3. Типы экономическогомеханизма природопользования
Важнейший вопрос для экологизацииэкономики, перехода к устойчивому типу развития — вопрос о механизмах реализациитакого экологоориентированного развития. Здесь приоритетное значение имеет формированиеэффективного экономического механизма природопользования. Рассмотрим с макроэкономическихпозиций место этого механизма в общей системе экономического механизма всей экономики.Затем выделим перспективные направления формирования собственно механизма природопользования.
В рамках такого подхода можновыделить два типа экономических механизмов и инструментов в зависимости от степенисекторального и отраслевого охвата:
механизмы и инструменты, действующиев рамках всей экономики, ее секторов и отраслей — макроуровень;
более специальные механизмыи инструменты, непосредственно связанные с охраной окружающей среды и эксплуатациейприродных ресурсов, т.е. собственно экономический механизм природопользования.
В современных условиях разработкаэффективной концепции экономического механизма природопользования возможна при выполненииследующих принципов.
Эффективная концепция рационализацииприродопользования и охраны окружающей среды и соответствующий экономический механизмприродопользования в секторах/комплексах могут быть разработаны и реализованы толькопосле разработки концепции развития самих секторов/комплексов и всей экономики.
Экономический механизм природопользованиядолжен быть органической частью «глобального» экономического механизма,он не может быть локальным и охватывать только природоэксплуатирующими комплексыи отрасли. Данный механизм должен быть согласован с другими экономическими механизмами,действующими на последующих (после «природных») этапах природно-продуктовойвертикали, соединяющей первичные природные ресурсы с конечной продукцией. Тем самымэкономический механизм природопользования (в узком смысле) должен стать частью общегомеханизма, регулирующего функционирование отдельных производств в природно-продуктовойвертикали, и быть ориентированным на конечные результаты.
Экономический механизм природопользованияв секторах/комплексах должен формироваться на межсекторальной, межотраслевой и межрегиональнойоснове. Этот принцип можно проиллюстрировать на примере взаимозависимого характераразвития агропромышленного и топливно-энергетического комплексов при альтернативныхвариантах решения экологических проблем. В этих случаях эффективный экономическиймеханизм природопользования может быть создан только на основе комплексного подхода.
Для разработки экономическогомеханизма природопользования в секторах/комплексах принципиальной является постановкавопроса о целях развития этих секторов и всей экономики. В зависимости от ответана этот вопрос и необходимо разрабатывать концепцию экономического механизма природопользования.Нельзя формировать данный механизм сам по себе, в отрыве от идущих основных экономическихпроцессов.
Большое значение имеет и экологическийхарактер целей секторов/комплексов. Они могут быть экологически сбалансированными(устойчивыми), приемлемыми с позиций адаптации цели к природным механизмам, а могутбыть и экологически дестабилизирующими, природоемкими (техногенными). Простыми примерамиздесь может служить выбор экстенсивного или интенсивного типа развития сектора.В первом случае экономический механизм природопользования имеет слабо ограничивающий:характер, вводящий траекторию развития в довольно широкие экологические рамки. Вслучае экологически приемлемых целей секторов экономический механизм природопользованияможет иметь стимулирующий характер, адаптирующий развитие комплексов к природнымзакономерностям, минимизирующий экологические издержки.
В самом общем виде можно выделитьтри типа экономических механизмов природопользования:
мягкий и «догоняющий»механизм — либеральный в экологическом отношении. Он ставит самые общие ограничительныеэкологические рамки для экономического развития отраслей и секторов, практическине тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен в основном на ликвидациюнегативных экологических последствий, а не на причины возникновения экологическихдеформаций, слабо влияя на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизмаприродопользования свойствен техногенному типу развития экономики. Такой мягкиймеханизм сейчас формируется в России;
стимулирующий развитие экологосбалансированныхи природоохранных производств и видов деятельности. Основу функционирования такогомеханизма природопользования составляют рыночные инструменты. Он способствует увеличениюпроизводства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрануприродных ресурсов. Примером такого механизма может стать создание благоприятнойэкономической среды для развития биологического (органического) сельского хозяйства.В теоретическом плане данный тип свойствен слабой устойчивости;
жесткий, «подавляющий».Этот механизм использует административные и рыночные инструменты и посредством жесткойналоговой, кредитной, штрафной политики практически подавляет, прессингует развитиеопределенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, вделом способствуя экономии использования природных ресурсов. Этот тип механизмахарактерен для сильной устойчивости.
В реальной действительностиэти типы механизмов природопользования не существуют в чистом виде. Неизбежно ихсочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств, видов деятельности.Например, в ближайшем будущем с позиций экологизации экономического развития целесообразносочетание стимулирующего и жесткого механизмов. Для аграрного сектора это будетуже упоминавшееся стимулирование развития биологического сельского хозяйства в сочетаниис экономическими инструментами, свойственными жесткому механизму природопользованияи направленными на «подавление» техногенного типа сельского хозяйства(минимизация использования пестицидов, тяжелой техники, сокращение обрабатываемыхплощадей и пр.).
Рассмотрим проблему влияниявыбора цели развития секторов/комплексов на формирование экономического механизмаприродопользования на примере топливно-энергетического комплекса. На современномэтапе фундаментальным для него является вопрос о путях его дальнейшего развития.Здесь можно выделить две возможные концепции развития ТЭК и всей экономики: на ростэнергопроизводства или на энергосбережение. От сделанного выбора и зависит экономическиймеханизм природопользования в этом комплексе. Переход к энергосбережению и глубокойструктурной перестройке экономики в этом направлении требует своего механизма реализациии соответственно механизма природопользования. Это налоговые, кредитные ограниченияна разработку новых месторождений, создание благоприятного климата для развитияэнергосберегающих производств, большие штрафы за загрязнение природной среды и несоблюдениестандартов разработки месторождений, создание надежных систем противоаварийной защитыи пр.
В случае ориентации на экстенсивныйрост топливно-энергетического комплекса экономический механизм должен формироватьсяс учетом низкой стоимости земель, отчуждаемых при добыче полезных ископаемых, низкойплаты за использование недр, льготного режима для создания новых электростанцийи пр.
Очевидно, что аналогичнаяситуация сложилась и в других секторах. Так, в агропромышленном комплексе принципиальнымявляется вопрос об уровне производства сельскохозяйственной продукции. Если предположить,что это производство достаточно, а дефицит продовольствия обусловлен отсталостьюинфраструктуры и перерабатывающей промышленности, то концепция экономического механизмаприродопользования будет следующей: ограничение на вовлечение новых земель в аграрныйоборот путем установления высокой цены земли, больших налогов на дополнительноеосвоение земель; значительные штрафы за нерациональное использование земли, стимулированиевывода деградировавших угодий на консервацию, экономические и административные ограниченияна применение антиэкологических средств производства (пестициды, тяжелая сельскохозяйственнаятехника) и т.д., т.е. речь идет о стабилизации и сокращении природного базиса сельскогохозяйства, улучшении его охраны. Это предполагает создание благоприятного рыночногоклимата для развития объектов инфраструктуры и перерабатывающей промышленности.Если концепция развития агропромышленного комплекса базируется на постулате о дефицитесельскохозяйственной продукции, то тем самым экономический механизм природопользованиядолжен быть достаточно «мягким» и не препятствовать вовлечению новых земельныхи водных ресурсов в сельскохозяйственный оборот, дополнительному использованию химическихсредств производства и т.д. В России проводимая сейчас аграрная политика и земельнаяреформа направлены на природоемкий вариант развития агропромышленного комплекса.Проблемы определения концепции развития стоят и перед лесным комплексом. Если учесть,что затраты древесины в российской экономике на производство конечного продуктав 4—6 раз выше по сравнению с развитыми странами, то очевидно, что экономическиймеханизм в природопользовании должен быть ориентирован на стабилизацию и сокращениезаготовок древесины (высокая плата, большие налоги на расширение лесосеки, ограничениетерриторий лесозаготовок и пр.).
Важны и региональные особенностиформирования экономического механизма природопользования. Как уже отмечалось, врайонах основной добычи природных ресурсов — в Сибири и на Дальнем Востоке — чрезвычайнослабо развита обрабатывающая промышленность, что приводит к огромным потерям ресурсов.Очевидно, что экономический механизм в этих регионах должен быть направлен на ограничениемасштабов природопользования, должен лимитировать вовлечение новых природных ресурсовв хозяйственный оборот.
Итак, принципиальный вопроспри разработке экономического механизма природопользования можно сформулироватьследующим образом: ориентация на рационализацию природопользования и охрану окружающейсреды при расширении масштабов использования природных ресурсов в экономике (типэкономического механизма с мягкими ограничениями) или ориентация на стабилизациюи сокращение масштабов природопользования (жесткий и стимулирующий типы механизмов).Данная дилемма может и не быть сформулирована в столь явном виде, она может бытьследствием выбора экономических или социальных целей вне экологического контекста.
Из сказанного выше логичновытекает второй сформулированный принцип — невозможность создания локального экономическогомеханизма природопользования, действующего только на первых этапах природно-продуктовойвертикали (цепочки) в отрыве от механизмов, регулирующих процессы дальнейшей переработкиприродного вещества и получения готового продукта. Нужна единая логика в формированииэкономического механизма для всей природно-продуктовой вертикали, соединяющей первичныеприродные ресурсы с конечной продукцией или услугами, получаемыми на основе этихресурсов.
Таким образом, механизм природопользования(в узком смысле) должен стать частью общего механизма, регулирующего функционированиеотдельных производств в природно-продуктовой вертикали, и быть ориентированным наконечные результаты.
С учетом возможной сопряженностимеханизмов природопользования для различных комплексов появляются возможности комбинированияэтих типов. Например, формирующийся экономический механизм природопользования втопливно-энергетическом комплексе сейчас можно охарактеризовать как мягкий. Междутем учет реалий развития агропромышленного комплекса позволяет сделать этот механизмгораздо более жестким, подавляющим.
В настоящее время возможнозначительное уменьшение экологической нагрузки в регионах, где добываются энергетическиересурсы, путем изменения экспортной политики. С позиций снижения экологической нагрузкии увеличения экономической выгоды гораздо эффективнее ликвидировать потери продовольствия,чем расширять добычу топливно-энергетических ресурсов для вынужденного экспортав целях стабилизации внутреннего рынка продовольствия. Такая добыча требует всевозрастающих затрат и приводит к тяжелым экологическим деформациям.
Необходимо предусмотреть существенноеизменение общих экономических механизмов как в отдельных комплексах, так и междуними. В частности, с помощью рыночных инструментов, государственного регулированияи поддержки возможна определенная стабилизация развития топливно-энергетическогокомплекса при одновременном стимулировании развития инфраструктуры и перерабатывающейпромышленности в агропромышленном комплексе, что позволит резко уменьшить потерипродовольствия. Такое ресурсосберегающее изменение структуры экономики позволитуменьшить объемы экспорта топливно-энергетических ресурсов, их добычи и улучшитэкологическую обстановку.
Таким образом, и экономическиймеханизм природопользования в топливно-энергетическом комплексе может стать гораздоболее жестким в экологическом отношении. Одновременно развитие инфраструктуры перерабатывающейпромышленности позволяет сделать более жестким и экономический механизм природопользованияв агропромышленном комплексе, ориентировать его на сокращение использования земельныхи водных ресурсов.
На этом примере хорошо видно,как развитие инфраструктуры и перерабатывающей промышленности дает, с одной стороны,большой внутренний экономический и экологический эффект в агропромышленном комплексе,и, с другой стороны, — значительный положительный внешний, экстернальный эффектс точки зрения уменьшения общественных издержек на охрану природы и издержек в топливно-энергетическомкомплексе.
В данном случае хорошо виднозначение учета регионального фактора в экономическом механизме природопользования.Так, развитие в аграрном секторе Европейской части России инфраструктуры и переработкиможет позволить снизить нагрузку на экосистемы и не увеличивать добычу энергоресурсовв Сибири и в арктических районах. Все это требует комплексного подхода к разработкемеханизма природопользования с учетом развития различных регионов.
В этих условиях представляютсямалоэффективными попытки создания чисто региональных программ по выходу из экологическихкризисов для отдельных территорий, распыление финансовых и материальных ресурсов.Преодоление экологических кризисов требует изменения развития как различных комплексов/секторов,так и регионов, а также согласованных эколого-экономических программ, ориентированныхна экологическую стабилизацию и устойчивое развитие, что соответственно требуети сопряженных, связанных между собой экономических механизмов природопользования.
В качестве примера включенияэкономического механизма природопользования в общий механизм, охватывающий всю природно-продуктовуювертикаль, его согласования с «после-природными» механизмами и ориентациейна конечные результаты можно привести возможное построение системы налогов для природно-продуктовойвертикали при жестком механизме природопользования.
На оси времени расположеныэтапы природно-продуктовой вертикали (цепочки), соединяющей первичные этапы эксплуатацииприродного ресурса с конечным этапом производства (потребления) продукции, товаровили услуг, получаемых на основе данного природного ресурса.
Величина налогов устанавливаетсямаксимальной для первых этапов природно-продуктовой вертикали, связанных с эксплуатацией(добычей) природных ресурсов. Для последующих этапов, связанных с обработкой и продвижениемпродукции, полученной на основе данного природного ресурса, величина налогов снижается.Это стимулирует развитие «внеприродных» отраслей и видов деятельности,способствует рациональному и экономному использованию ресурсов, углубляет степеньих обработки, что способствует уменьшению нагрузки на природу.
В качестве примеров такогожесткого механизма природопользования можно привести агропромышленный и лесной комплексы.Для первого природно-продуктовая вертикаль соединяет земельные ресурсы с конечнойпродукцией, изготовленной на основе сельскохозяйственного сырья (хлеб, одежда ипр.). Установление высоких налогов в самом сельском хозяйстве (на размеры обрабатываемойземли, пестициды и т.д.) должно способствовать уменьшению земельных площадей в аграрномсекторе. В свою очередь льготные налоги, субсидии на развитие инфраструктуры и перерабатывающейпромышленности позволят уменьшить потери сельскохозяйственной продукции. Таким образом,при сокращении используемых в сельском хозяйстве земельных ресурсов будет наблюдатьсярост конечного выхода сельскохозяйственных товаров.
Для лесного комплекса налоговаясистема, сочетающая жесткий характер на первых этапах природно-продуктовой вертикали(вырубка леса, заготовка бревен) с льготным режимом на этапах обработки древесиныи получения готовой продукции (бумага, мебель и пр.), позволит увеличить выход продукциив расчете на единицу заготавливаемого леса.
4. Направления формированияэкономического механизма природопользования
Рассмотрим более специальныемеханизмы и инструменты, непосредственно связанные с охраной окружающей среды иэксплуатацией природных ресурсов, т.е. собственно экономический механизм природопользования.Для большей эффективности экономические инструменты должны использоваться в техобластях экономики, где их применение потребует меньших затрат по сравнению с прямымрегулированием для выполнения одинаковых природоохранных задач.
Можно выделить следующие элементыформирующегося экономического механизма природопользования в условиях перехода крынку:
платность природопользования;
система экономического стимулированияприродоохранной деятельности;
плата за загрязнение окружающейприродной среды;
создание рынка природных ресурсов;
совершенствование ценообразованияс учетом экологического фактора, особенно на продукцию природоэксплуатирующих отраслей;
экологические фонды;
экологические программы;
продажа прав на загрязнение;
система «залог—возврат»;
экологическое страхование.
На основе цены и экономическихоценок природных ресурсов должна вводиться платность природопользования.
Введение платного природопользованиядолжно способствовать более адекватному учету экологического фактора в экономике,рациональному использованию природных ресурсов. В определенной степени плата заприродные ресурсы является аналогом экологического налога. Среди платежей за природныересурсы можно выделить плату:
за право пользования природнымиресурсами;
за воспроизводство и охрануприродных ресурсов.
Плата за право пользованияприродными ресурсами практически предназначена для собственника данных природныхресурсов, будь то государство или частный владелец. Она связана с изъятием абсолютнойренты. Распространение платы за природные ресурсы в России началось в основном с1992 г. после принятия законов РФ «О плате за землю», «О недрах»и др. Платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов служат компенсациейзатрат природных ресурсов в процессе производства.
Существенное значение в системеплатного природопользования должны получить штрафы, различного рода санкции за нерациональноеиспользование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. В случае выбытияземель из-за их нерационального использования (несанкционированное складированиеотходов, загрязнение тяжелыми металлами, радиоактивными элементами, почворазрушающаяобработка и т.д.), загрязнения воды и воздуха сверх допустимых нормативов и т.п.должны применяться жесткие санкции, включающие экономическую и правовую ответственность.В частности, размер штрафов должен быть значителен, чтобы реально влиять на деятельностьпроизводителя.
Платное природопользованиево многом определяет характер системы экономического стимулирования природоохраннойдеятельности, мероприятий по снижению загрязнения окружающей среды. Эта системадолжна способствовать формированию «экологосбалансированного» поведенияпроизводителя и потребителя и использованию в этих целях механизмов спроса и предложения.В систему экономического стимулирования можно включить следующие направления: налогообложение;субсидирование; льготное кредитование природоохранной деятельности; ускоренную амортизациюприродоохранных фондов и другие мероприятия.
Большинство данных направленийуже показало свою экологическую эффективность во многих странах мира. Особенно широкоиспользуемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические (их частоназывают «зеленые») налоги призваны решить по крайней мере две задачи:
1) сделать стоимость продукцииболее адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам,наносимым окружающей среде;
2) способствовать компенсацииэкологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствоватьреализации принципа «загрязнитель платит» и интернализации, «замыканию»затрат).
«Зеленые» налогимогут выполнять как стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производстви видов деятельности, так и «подавляющую» для природоемкой деятельности.Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуяна цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы: воздействоватьна поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимостиот степени ее экологичности и пр.
В общем случае для производителейналоговые льготы должны устанавливаться с учетом уровня проведения природоохранныхмероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохраннойдеятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, сокращениеналогооблагаемой прибыли на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранныецели.
В ряде случаев налоги вообщемогут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды.Такую политику целесообразно проводить и для доходов предприятий, полученных отутилизации различного рода вторичных ресурсов и отходов, для добровольных взносоворганизаций и населения, а также российских и иностранных грантов на природоохранныецели и пр.
В экологоориентированной налоговойсистеме можно выделить четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный,продуктовый.
С позиций перехода экономикик устойчивому типу развития, ее экологизации и структурной перестройки система налоговдолжна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и секторы,находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит выгодность затратв их развитие. Здесь налоги могут играть роль пресса, подавляющего природоемкуюдеятельность или переключающего эту деятельность на экологосбалансированную. В своюочередь обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные отрасли, находящиеся ближек концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами,стимулирующими их развитие. Такая система налогов свойственна стимулирующему и жесткомутипам экономического механизма природопользования.
Пониженные налоги должны применятьсядля ресурсосберегающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производстваи технологии должны облагаться повышенными налогами.
Существен и региональный аспектналогообложения. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложениядолжна быть «мягче» по сравнению с экологически благополучными районамидля всех видов деятельности, связанных с реабилитацией территории или повышеннымизатратами из-за дополнительных экологических издержек.
Налоговые льготы должны предоставлятьсягосударственным и частным предприятиям и организациям, производящим природоохранноеи экологичное оборудование, материалы, а также осуществляющим экологические услуги(строительство и реконструкция природоохранных объектов и т.д.). Повышенные налогидолжны применяться при обложении экологически опасной продукции озоноразрушающихпрепаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии,например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансируется программаразвития устойчивого, экологосбалансированного сельского хозяйства.
Много внимания уделяется введению«зеленых» налогов в США. В 1989 г. в целях сокращения производства фреонов,разрушающих озоновый слой, здесь был введен налог на их продажу. Для того чтобыдать промышленности время на переход к производству заменяющей широко используемыефреоны продукции, этот налог был установлен прогрессивным во времени. Сначала фреоныоблагались налогом в размере 3,02 долл. за 1 кг, в 1995 г. — 6,83 долл. и к 1999г. предполагается повысить налоговую ставку до 10,80 долл./кг. Как показали исследованияв США, введение даже ограниченного числа «зеленых» налогов позволило быежегодно получить дополнительно в федеральный бюджет 100 млрд.долл.
Наиболее реально в ближайшеевремя широкое введение многими странами мира «углеродного» налога — налогана выбросы углерода в результате сжигания ископаемого топлива. Угроза глобальногопотепления, подписанные международные соглашения об обязательствах государств поснижению выбросов углерода делают введение этого налога необходимым. Он уже действуетв Финляндии и Нидерландах. Даже по минимальным ставкам углеродного налога за выбросыв атмосферу в размере 10 долл. за 1 т в развитых странах будет возможно получениедополнительно 25 млрд.долл. в год. В США есть предложения о ставке углеродного налогав 100 долл./т, тогда ежегодные поступления в бюджет составят 140 млрд.долл. Налогдолжен быть значительно дифференцирован в зависимости от источника поступления углеродав атмосферу. Так, при налогообложении различных видов топливно-энергетических ресурсовнаибольший налог должен налагаться на уголь, сжигание которого — один из основныхисточников выбросов углерода. В этих условиях налог на природный газ должен бытьсущественно меньше. В перспективе широкое введение углеродного налога в мире позволитсократить добычу первичных энергоресурсов, будет стимулировать более широкое использованиеальтернативных источников энергии, посадку лесов, связывающих углерод, и т.д.
Говоря в целом о совершенствованиивсей налоговой системы, можно выделить направление на значительное увеличение природно-ресурснойдоли налогов. Современные системы налогов в мире и в России сосредоточены преждевсего на взимании налогов с населения, с прибыли, добавленной стоимости и пр. Платаза природопользование составляет в лучшем случае лишь несколько процентов от доходнойчасти бюджета. Тем самым в определенной степени поощряется природно-эксплуатирующаядеятельность. При сохранении общей суммы налогов целесообразно резкое изменениепропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с природопользованием,прежде всего платы за право пользования природными ресурсами, «зеленых»налогов. По некоторым оценкам эта доля должна возрасти на порядок и составить 30—50%доходной части государственного бюджета. Это позволит более адекватно учесть воздействиена окружающую среду, деградацию природных ресурсов и создаст стимул для сниженияприродоемкости экономики. В России это даст возможность также резко увеличить изъятиеколоссальной ренты, которая принадлежит всему обществу и сейчас в значительной степенимонополизируется природоэксплуатирующими секторами, прежде всего топливно-энергетическимкомплексом.
В значительном совершенствованиинуждается система государственных субсидий для экономики. Эти денежные пособия должныпредоставляться прежде всего в целях стимулирования экологосбалансированной деятельностив народном хозяйстве. В настоящее время субсидии играют скорее противоположную,антиэкологическую роль. Особенно это проявляется в двух крупнейших экономическихкомплексах — ТЭК и АПК. До последнего времени государственные субсидии фактическиспособствовали разрушению природной среды, стимулируя разработку новых месторождений,использование энергоемких технологий в экономике и коммунальном хозяйстве, применениев сельском хозяйстве пестицидов, минеральных удобрений, тяжелой сельскохозяйственнойтехники, глобальных и нерациональных мероприятий по орошению и осушению земель ит.д.
Например, покупка продуктовхимии для сельского хозяйства обходилась примерно в два раза дешевле по сравнениюс действительными затратами на их производство. В условиях централизованной системыраспределения, не учитывающей интересы потребителей, гораздо дешевле обходилисьсельскохозяйственным потребителям тракторы, комбайны, мелиоративное оборудование,которые было выгодно и удобно производить производителям в сельскохозяйственноммашиностроении. Мероприятия в области водных мелиорации практически полностью оплачивалогосударство, что лишало возможностей сельскохозяйственных производителей определятьреальную потребность в орошении и осушении земель, контролировать затраты, влиятьна качество работ. Дотации на энергоносители для промышленности и коммунальногохозяйства привели к колоссальной энергоемкости экономики.
К сожалению, подобная антиэкологическаяполитика субсидий в значительной степени продолжается. Субсидируются природоемкиепроекты в энергетике, развитие атомной энергетики, даются субсидии производителямнеэффективной сельскохозяйственной техники и т.д.
Ускоренная амортизация основныхфондов является хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования приоритетныхвидов деятельности, научно-технического прогресса. Предприятие, завышая амортизационныеотчисления, тем самым сокращает размер прибыли, подлежащей налогообложению, в результатечего возрастает его чистая прибыль.
Важным элементом в системеэкономического механизма природопользования являются платежи за загрязнение природнойсреды. Они призваны компенсировать эколого-экономический ущерб, экстерналии, наносимыепредприятиями и организациями в ходе деятельности. Хотя очевидно, что сейчас оникомпенсируют лишь незначительную часть ущерба. Платежи за загрязнение являются средствомнаказания предприятий-загрязнителей и средством реализации принципа «загрязнительплатит».
Россия — одна из первых странв мире, где введены платежи за загрязнение (январь 1991 г.). Введено три вида платы:
за выброс в атмосферу загрязняющихвеществ,
за сброс в водные объектыили на рельеф местности загрязняющих веществ,
за размещение отходов.
В зависимости от степени воздействияна окружающую среду устанавливаются два вида нормативов платы: за предельно допустимыевыбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду (в рамкахустановленных нормативов) и за превышение этих показателей. В последнем случае платеживозрастают в несколько раз. Существенным моментом является и механизм образованияисточников платежей. Платежи в пределах нормативов загрязнения могут включатьсяв себестоимость и тем самым оплачиваются потребителем. Сверхнормативные платежиобразуются за счет прибыли предприятий, что снижает их рентабельность.
Такая система платежей в случаеустановления достаточно высоких нормативов стимулирует производителя загрязненийк их минимизации. Современные нормативы довольно низкие, однако само их существованиеиграет важную роль для рождения новой ситуации, в условиях которой необходимы адаптацияэкономики к экологическим ограничениям, изменение поведения производителей. Другойстимулирующий момент — возможность учета в сумме платежей и тем самым их уменьшенияза счет затрат, сделанных предприятием на природоохранные работы (строительстворазличного рода очистных сооружений, фильтров, землеохранные мероприятия и т.д.).
Создание рынка природных ресурсовцелесообразно в условиях их дефицитности и возможности получения значительных средствот их продажи. Это особенно актуально в условиях огромного природного богатстваРоссии и дефицита средств для его рационального использования и охраны. Цивилизованныйрынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностранный капитал в природоэксплуатирующиеотрасли. Создание бирж природных ресурсов, проведение аукционов, где на конкурснойоснове российские и иностранные предприниматели могли бы покупать природные ресурсы,право на их разработку или аренды при жестком экологическом контроле и комплекснойэкологической экспертизе позволили бы существенно увеличить государственные и региональныедоходы от природопользования.
Рынок природных ресурсов (преждевсего земли) должен предусматривать и создание ипотечной системы, что позволит владельцамресурсов закладывать их для получения инвестиций в развитие производства.
Проблемы совершенствованияценообразования в экономике и прежде всего в природоэксплуатирующих отраслях имеетважное значение для совершенствования природопользования. Можно выделить два аспектаэтой проблемы. Во-первых, многие проблемы использования достижений научно-техническогопрогресса, внедрения малоотходных технологий наталкиваются на неэффективность ресурсосбереженияпри низких ценах на природные ресурсы. Оказывается гораздо более выгодным проводитьресурсорасточительную политику и компенсировать отсталость технологий перепотреблениемресурсов. В этих условиях разумное повышение цен на природные ресурсы, более полныйучет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслейстимулировали бы переход производителей в народном хозяйстве на режим ресурсосбережения.
Во-вторых, цена должна болееполно учитывать уровень экологической безопасности продукции. Продукция, чистаяв экологическом отношении, должна иметь более низкую цену и быть более предпочтительнойдля потребителя по сравнению с продукцией, производство которой связано с негативнымвлиянием на окружающую среду или которая сама по себе представляет опасность дляздоровья человека и природы в процессе потребления или в виде отходов. И здесь необходимоиспользовать механизм налогов на экологически опасную продукцию, наценок, субсидийи льгот для производителей и потребителей чистой продукции. Например, в сельскомхозяйстве для производителей должно быть выгоднее использовать биологические средствазащиты растений по сравнению с пестицидами, органические удобрения по сравнениюс минеральными.
Важное значение для финансированияохраны природы играют внебюджетные экологические фонды. Главная цель формированиятаких фондов — создание независимого от государственного бюджета централизованногоисточника финансирования природоохранных нужд. Эти фонды создавались как поддерживающаяфинансовая структура, дополняющая государственные затраты на экологические цели.Однако в России в связи с дефицитом средств в экономике в переходный период, нехваткойгосударственных инвестиций и средств у предприятий в природопользование экофондыстали основным источником финансирования.
Среди основных задач экологическихфондов можно выделить:
финансирование и кредитованиепрограмм и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающейсреды и обеспечение экологической безопасности населения;
мобилизация финансовых ресурсовна природоохранные мероприятия и программы;
экономическое стимулированиерационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий;
содействие в развитии экологическоговоспитания и образования.
Источники формирования экофондов— в основном платежи предприятий за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещениеотходов; штрафные платежи за аварийное загрязнение; средства за возмещение экологическогоущерба при нарушении природоохранного законодательства предприятиями; добровольныевзносы. Как показывает практика, самый большой вклад в фонды вносят платежи за загрязнениеокружающей среды 80—85%.
Для реализации важнейших экологическихцелей, стоящих перед обществом, большое значение имеет формирование экологическихпрограмм. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне,внутри отдельной страны, на региональном уровне. Программа представляет собой увязанныйпо ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективноерешение экологических проблем. Можно вспомнить грандиозные по затратам экологическиепрограммы в США по возрождению Великих Озер, японские экологические программы ит.д.
В реализации программ обычнозначительную роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрациизначительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективностиделают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей ролирыночных инструментов. В России федеральные целевые экологические программы необходимыдля решения следующих проблем:
выполнения международных обязательств(охрана озонового слоя, парниковые газы, сохранение биоразнообразия);
охрана и рациональное использованиеконкретного вида природного ресурса;
охрана особо ценных природныхобъектов (озеро Байкал, речные системы, бассейны морей);
реабилитация зон экологическогобедствия (Чернобыльская зона); целевые экологические научно-технические программы.
Большие перспективы имеетразвитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Этот рынок сейчас активноформируется в США. Одним из важнейших принципов такого рынка — право на продажуразличного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. Врамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов)загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новомстроительстве. Эта система регулирования загрязнения получила красноречивое название«принцип пузыря» (bubble principal).
В этих условиях вновь строящеесяили реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадаетв рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличениязагрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор:создать надежную систему очистки у себя или купить право на дополнительное загрязнениеу другого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затратна очистку на самом предприятии и других производствах в регионе. Если затраты наудержание собственных загрязнений в рамках лимита более значительны, чем подобногорода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу,чтобы тот усовершенствовал свои очистные системы и снизил свой объем загрязнения.В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрануокружающей среды минимизируется.
Создание механизма продажиправ на загрязнение возможно и на глобальном уровне. Например, введение «углеродного»налога создает массу проблем для промышленности развитых стран, которая уже практическиисчерпала «дешевые» способы уменьшения выбросов. В этом отношении показательнопредложение немецких парламентариев о возможности России взять на себя часть обязательствГермании по связыванию углерода. Это достигается путем посадки леса на территорииРоссии за счет немецкой стороны. Стоимость всей программы 100 млрд. марок. Ключевыммоментом здесь является то, что лесоразведение в России обойдется Германии в 10раз дешевле по сравнению с попытками решить проблему снижения выбросов углеродаза счет технических мер на территории самой Германии. На первый взгляд такой довольноэкзотический проект имеет под собой твердую экономическую основу и оценку экономическойэффективности. По расчетам, для поглощения 1 млрд. т «немецкого» С02 необходимыпосадки леса на площади 1 млн.кв.км., что составляет 6% площади России.
В случае введения жесткихставок налогов на загрязнение можно ожидать широкого использования в мире такихпокупок прав на загрязнение между различными странами, что будет благоприятствоватьохране окружающей среды на глобальном уровне, борьбе с бедностью, так как такоймеханизм позволит осуществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из развитыхстран в развивающиеся, где борьба с загрязнениями гораздо менее капиталоемка.
Пожалуй, самым старым и провереннымэкономическим инструментом в охране окружающей среды является залоговая системаили система «залог—возврат». Это хорошо знакомая всем система, когда покупаякакой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополнительную стоимость, которая затемвозвращается к нам обратно. Возврат пустых бутылок, все более широко применяемыйв различных странах возврат израсходованных электрических батареек, различного родапластиковых контейнеров и пр. Несмотря на простоту, данный механизм позволяет снизитьпоступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительныесредства и ресурсы за счет утилизации.
С каждым годом все остреестановится проблема ликвидации загрязнений окружающей среды в результате аварийи катастроф. Об их колоссальном эколого-экономическом ущербе свидетельствуют данныетолько по многочисленным авариям на нефтепроводах. Возможным экономическим механизмомпредотвращения или смягчения последствий аварий является экологическое страхование— страхование ответственности предприятий-источников повышенного риска за причинениеубытков в связи с аварией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приводящимк загрязнению окружающей среды.
Создаваемые страховые компаниипозволяют решить ряд экономических задач: компенсировать убытки, образующиеся узастрахованного предприятия и третьих лиц в результате загрязнения окружающей среды;экономически стимулировать предотвращение аварий за счет увеличения противоаварийныхзатрат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя;повысить эффективность использования денежных средств, концентрируемых в страховыхфондах, и т.д.
Заключение
Можно выделить три механизмареализации эколого-экономической политики: прямое регулирование (государственноевоздействие), экономическое стимулирование (рыночные механизмы), смешанные механизмы.Как следует из теории и практики последних десятилетий, решать экологические проблемытолько на базе государственного регулирования или только рынка не удается. Имеетсяряд принципиальных причин, определяющих «провалы» рынка (экстерналии,отсутствие/заниженность цен, общественные блага и др.) и неэффективность государственнойполитики (субсидии, налоги и др.) в области охраны окружающей среды и использованияприродных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы смешанные механизмы, позволяющиереализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулированияи рыночных инструментов.
Проведение эффективной эколого-экономическойполитики предполагает сочетание макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственноэкологическую направленность. К первой группе относятся меры, которые проводятсяв рамках всей экономики или на уровне комплексов/ секторов. Они могут не иметь вявном виде экологических целей. Во вторую группу входят экологоориентированные меры,часто носящие вспомогательный или компенсирующий характер по отношению к макроэкономическиммероприятиям.
Существенной проблемой дляохраны окружающей среды является институциональная неэффективность, в частности,неопределенность прав собственности. В ряде случаев точная фиксация прав собственностипозволяет улучшить экологическую ситуацию.
Эффективная концепция рационализацииприродопользования и соответствующий экономический механизм природопользования всекторах/комплексах могут быть разработаны и реализованы только после разработкиконцепции развития самих секторов/комплексов и всей экономики.
В общем виде можно выделитьтри типа экономических механизмов природопользования:
мягкий и «догоняющий»,либеральный в экологическом отношении;
стимулирующий развитие экологосбалансированныхи природоохранных производств и видов деятельности;
жесткий, подавляющий и тормозящийразвитие природоемких и загрязняющих видов деятельности.
Можно выделить следующие элементыформирующегося экономического механизма природопользования в условиях перехода крынку: платность природопользования;, система экономического стимулирования природоохраннойдеятельности; плата за загрязнение окружающей природной среды; создание рынка природныхресурсов; совершенствование ценообразования с учетом экологического фактора, особеннона продукцию природо-эксплуатирующих отраслей; экологические фонды; экологическиепрограммы; продажа прав на загрязнение; система «залог-возврат»; экологическоестрахование.
экологическиймакроэкономический монополизм загрязнение
Литература
1. Агаджанян НА., Торшин В.И. Экологиячеловека. — М., 2004.
2. Бобылев С.Н. Экологизация экономическогоразвития. — М, 2006.
3. Введение в социальную экологию. Уч.пособие. Ч. 1,2. — М., 2007.
4. Вернадский В.И. Биосфера. — М., 2007.
5. Гирусов Э.В., Широкова И.Ю. Экологияи культура. — М., 2009.
6. Камшилов М.М. Эволюция биосферы. —М., 2006.
7. Колбасов О. С. Международно-правоваяохрана природы. — М, 2007.
8. Комаров В.Д. Социальная экология. —Л., 2000.
9. Кочергин А.Н., Марков Ю.Г., ВасильевН.Г. Экологическое знание и сознание: особенности формирования. — Новосибирск, 2005.
10. Лось В.А. Взаимоотношения обществаи природы. — М., 2009.
11. Мазур И.И., Молдованов О.И. Введениев инженерную экологию. — М., 2006.
12. Мамедов Н.М., Суравегина И.Т. Экология:Учебное пособие для 9-11 кл. — М, 2006.