--PAGE_BREAK--
Целевые бюджетные фонды
Создание целевого бюджетного фонда представляется целесообразным, если имеется логическая связь между источниками его формирования и мероприятиями, финансируемыми за счет средств фонда.
Логическая (функциональная) связь может быть следующих видов:
1. платежи в фонд поступают от ограниченной группы плательщиков, и средства фонда направляются на удовлетворение потребностей участников этой же группы (фонды, оптимизированные по контингенту плательщиков и пользователей);
2. платежи в фонд зависят от объема мероприятий, которые должны осуществляться за счет средств фонда (фонды, оптимизированные по потребностям финансирования);
3. платежи в фонд зависят от результатов деятельности субъектов, на удовлетворение потребностей которых расходуются средства фонда (стимулирующие фонды).
В качестве примеров можно привести: по первому виду — Дорожный фонд (автовладельцы платят за дорожную сеть, основными пользователями которой являются они же). По второму — Экологический фонд (количество и тяжесть экологических правонарушений определяет объем штрафных санкций и объем необходимых восстановительных мероприятий). По третьему — Фонды поощрения правоохранительных и налоговых органов, органов исполнительной власти, ответственных за поступление в бюджет неналоговых платежей, а также органов государственного финансового контроля (в зависимости от достигнутой экономии средств, объема сверхплановых доходов или выявленных нарушений).
Отсутствие или наличие слабой функциональной зависимости между доходами и расходами целевого бюджетного фонда значительно снижают эффективность использования бюджетного ресурса в целом. Так, например, при наличии в составе бюджета целевого бюджетного фонда стимулирования работы налоговых органов, назначение источниками его доходов доли превышения указанных в законе о бюджете назначений по налоговым поступлениям представляется не рациональным. Привязка к уровню, заложенных при прогнозировании доходов, влечет неадекватное усилиям налоговых органов премирование в случае ошибки прогноза. Если доходы, предусмотренные законом, завышены, то, при хорошей работе налоговых органов, наполнение фонда будет неадекватным их усилиям, а если доходы занижены, — то в фонд будут поступать средства при недостаточно эффективной работе. Более объективными критериями будут уровни собираемости текущих платежей и задолженности прошлых лет. При этом наиболее рациональным представляется использование прогрессивной шкалы премирования в зависимости от достигнутых уровней собираемости как по текущим платежам, так и по накопившейся задолженности.
Резервный фонд
В настоящее время средства этого фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов, необходимость которых возникает в процессе исполнения бюджета. Эти расходы носят безотлагательный характер и не могут быть предусмотрены на стадии составления проекта бюджета. Таким образом, расходы Резервного фонда носят вероятностный характер.
В Бюджетном кодексе упоминается необходимость резервирования в бюджете средств на выплаты по государственным гарантиям в случае наступления гарантийного случая. Эти расходы также носят вероятностный характер, поэтому представляется логичным учитывать их в Резервном фонде. При этом объем резервирования на эти цели может определяться по формуле:
,
(1)
где:
РГ1 — объем резервирования по гарантийным случаям в планируемом году;
Г1 — объем гарантий, действующих в планируемом году;
ГВ0 — объем выплат по гарантийным случаям в предшествующем году;
Г0 — объем гарантий, действовавших в предшествующем году.
Представляется целесообразным консолидировать в Резервном фонде все расходы бюджета вероятностного характера. Тогда этот фонд можно рассматривать как «страховой» резерв бюджета, а его объем определять как сумму всех вероятностных расходов бюджета, рассчитанных по формулам, аналогичным формуле 1.
Доходы
После определения потребностей бюджета в финансовых ресурсах корректируются основные показатели структуры доходной части бюджета, с сохранением требуемого объема, и определяются:
- пропорции в доходах бюджета платежей, не зависящих от результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков («фиксированных» платежей в бюджет), и зависящих от результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков («переменных» платежей в бюджет);[15]
- дифференциация ставок по секторам экономической деятельности, исходя из необходимости формирования структуры региональной экономики, наилучшим образом отвечающей задачам бюджетной политики.
Ввиду индивидуальных особенностей региональных экономик, определить какие‑либо общие для всех рекомендации по межотраслевой дифференциации налоговых ставок не представляется возможным. В то же время принципы выбора соотношения «фиксированной» и «переменной» составляющих в доходах бюджета носят системный характер и могут быть использованы при проектировании бюджетов всех уровней.
Представим проект баланса доходов и расходов хозяйствующего субъекта[16] на предстоящий год в следующем упрощенном виде:[17]
,
(2)
где:
ЧВП — частный валовой продукт (личный или корпоративный) в текущем году;
i — индекс инфляции, прогнозируемый на предстоящий год;
g — индекс изменения физического объема ЧВП, прогнозируемый на предстоящий год;
Nc — «фиксированные» платежи в бюджет (не зависящие от величины ЧВП);
nv — приведенная ставка «переменных» платежей в бюджет (пропорциональных величине ЧВП);
Zc — постоянные затраты хозяйствующего субъекта (не зависящие от ЧВП);
zv — доля переменных затрат хозяйствующих субъектов в ЧВП (пропорциональных ЧВП);
П — чистая прибыль хозяйствующего субъекта.
Наличие множителя iу величины Zcи его отсутствие у величины Ncобъясняется тем, что постоянные затраты хозяйствующего субъекта в значительной части определяются договорными отношениями с негосударственными поставщиками товаров и услуг. Это в значительной степени влияет на возможность изменения цен закупок в зависимости от складывающейся на рынке конъюнктуры цен. В то же время, изменения ставок платежей в бюджет сопряжены с определенными законодательными ограничениями по срокам их введения, что существенно влияет на возможность оперативной адаптации их к изменениям экономической ситуации.
Из формулы 2 можно выделить объем средств, поступающих от хозяйствующего субъекта в бюджет:
,
(3)
Из этой же формулы можно определить объем прибыли, остающейся у хозяйствующего субъекта после покрытия издержек производства и обязательных платежей в бюджет:
,
(4)
При этом можно выделить следующее:
- в обоих случаях (по формулам 3 и 4) частные производные по iи gпредставляют собой константы, что свидетельствует о линейном характере зависимостей платежей в бюджет и прибыли хозяйствующего субъекта от инфляции и объема произведенного продукта;
- для платежей в бюджет главным требованием можно признать защищенность их от снижения в случае неблагоприятного развития экономической ситуации (превышение фактического уровня инфляции над прогнозировавшимся или меньший фактический рост производства, чем планировалось);
- для прибыли хозяйствующих субъектов критическим условием является ее неотрицательная величина при желательно более высоком коэффициенте положительной связи с объемом произведенного продукта.
Исходя из этого, можно заключить, что увеличение доли «фиксированных» платежей в бюджет с одновременным понижение ставок «переменных» платежей повышает защищенность бюджета от снижения темпов роста региональной экономики, но снижает его защищенность от увеличения темпов роста инфляции. Увеличение «фиксированной» составляющей в платежах в бюджет повышает вероятность убыточности хозяйствующих субъектов в случае неблагоприятного развития экономической ситуации, однако увеличивает объем прибыли, получаемой от каждой дополнительной единицы продукта. Поэтому при определении оптимального соотношения «постоянных» и «переменных» платежей в бюджет необходимо учитывать ряд ограничений.
Из формулы 4 можем записать условие безубыточности хозяйствующих субъектов:
,
(5)
или:
,
(6)
или:
(7)
Формулы 5 и 6 представляются более удобными для определения допустимых сочетаний значений Ncи nvпри различных iи g(моделирование вариантов развития экономической ситуации). Формула 7 — для определения граничных экономических условий, при которых обеспечивается устойчивость хозяйствующего субъекта (зона безубыточности). Проблема оптимизации соотношения «фиксированной» и «переменной» составляющих в структуре обязательных платежей в бюджет является одной из центральных для обеспечения устойчивости бюджета и рассматривается в разделе «Устойчивость бюджета» настоящей работы.
Представляется целесообразным также отметить, что смещение акцентов в структуре платежей в бюджет в сторону «фиксированных», вероятно, будет способствовать:
- росту экономической инициативы хозяйствующих субъектов (производство дополнительного продукта более мотивировано), что вызовет повышение темпов экономического развития всего региона, а значит, —увеличение налогооблагаемой базы, рост занятости и т.д.
- сокращению масштабов практики ухода от налогообложения («экономический эффект» от таких операций значительно снизится при сохранении рисков на прежнем уровне).
В дополнение к последнему можно отметить, что при хорошо поставленной системе учета государственного имущества (в т.ч. земельных участков), возможность «ухода» от арендных платежей не нарушая действующего законодательства существенно меньше, чем в случае с налогами. Кроме того, учитывая, что большинство «фиксированных» платежей связано с имуществом, их увеличение (одновременно с понижением налоговых ставок) может стать дополнительным стимулом к повышению эффективности использования производственных площадей и основных фондов и, как следствие, повышению производительности.
Предельным случаем соотношения «фиксированных» и «переменных» платежей можно считать единый налог на вмененный доход, предусмотренный для определенных видов деятельности. Формула 7 для этого налога (Nc= max, nv= 0) преобразуется к следующему виду:
(8)
Как видно из формулы 8, такая структура платежей в бюджет снижает устойчивость хозяйствующего субъекта при росте физического объема производства меньшем запланированного или в случае роста инфляции с меньшими, чем предполагалось темпами. Последнее обстоятельство показывает, что в случае улучшения экономической ситуации (при снижении темпов инфляции) даже при увеличении реальных объемов производства хозяйствующий субъект может оказаться в неблагоприятной ситуации. Для снижения этого эффекта, представляется целесообразным определять величину вмененного дохода не в денежном выражении (абсолютных величинах), а в «потребительских корзинах», «прожиточных минимумах» или других относительных величинах, изменение абсолютных значений которых пропорционально темпам инфляции. Тогда величина изъятий в бюджет будет корректироваться пропорционально изменениям уровня фактической инфляции, и формула 8 преобразуется к виду:
, где
(9)
Т.е. финансовая устойчивость хозяйствующего субъекта и объем платежей в бюджет в реальном выражении перестают зависеть от уровня инфляции (от ошибки прогнозирования инфляции).
Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
Особое место в доходах бюджета занимают средства бюджетных учреждений, получаемые от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые отражаются в бюджете и используются на финансирование этих учреждений по утвержденной смете. Такие доходы учреждение получает, используя государственное имущество, переданное ему не на правах хозяйственного ведения, а в оперативное управление. Имущественный комплекс учреждения используется при этом как для выполнения работ в соответствии с государственным заданием, так и для предпринимательской деятельности. Поэтому, представляется логичным финансировать капитальные и эксплуатационные расходы по имущественному комплексу учреждения совместно из бюджета и предпринимательских доходов учреждения, при сохранении разделения расходов на оплату труда и иные цели из бюджета и предпринимательских доходов. Финансирование кредиторской задолженности по упомянутым расходам, образовавшейся в период осуществления учреждением предпринимательской деятельности, также следует осуществлять солидарно из предпринимательских и бюджетных источников.
Вести раздельный учет и контроль времени, в течение которого осуществлялась эксплуатация имущества в целях выполнения государственного задания и предпринимательской деятельности крайне затруднительно по практическим соображениям. В связи с этим, можно определять доли финансирования расходов на имущественный комплекс пропорционально объему бюджетного финансирования и объему средств, полученных учреждением от предпринимательской деятельности. Такой способ прост в применении и может быть проиллюстрирован следующим образом.
Пусть финансирование учреждения из бюджета за определенный период (например, квартал) предусмотрено в объеме Б, из которого объем бюджетного финансирования имущественного комплекса должен составить Би, а доходы учреждения от предпринимательской деятельности за тот же период составили П. Обозначив уточненный объем бюджетного финансирования имущественного комплекса , а часть средств от предпринимательской деятельности, которые должны пойти на финансирование имущественного комплекса Пи, можем записать следующую систему уравнений:
,
(10)
Решая систему уравнений 10, получим формулы для определения объемов финансирования имущественного комплекса за счет бюджета и предпринимательских доходов соответственно:
(11)
(12)
Очевидно, что экономия бюджетных средств при этом будет соответствовать объему Пи.
Справедливое определение долей финансирования кредиторской задолженности из бюджетных и предпринимательских источников требует учета в расчетах ряда дополнительных показателей.
Пусть вся кредиторская задолженность учреждения по расходам на имущественный комплекс составляет К0, из которой К0п образовалась в тот период, когда учреждение осуществляло предпринимательскую деятельность. Тогда, если в объем бюджетного финансирования Б входит погашение кредиторской задолженности в сумме Бки, условия софинансирования кредиторской задолженности из бюджетных и предпринимательских источников будут определяться следующей системой уравнений.
,
(13)
Решая систему уравнений 13, получим формулы для определения объемов текущего финансирования имущественного комплекса за счет бюджета и предпринимательских доходов соответственно:
(14)
(15)
Экономия бюджетных средств при этом будет соответствовать объему Пки.
Необходимо отметить, что для сохранения достаточного уровня стимуляции учреждения к осуществлению предпринимательской деятельности, ему должна быть предоставлена максимальная (возможно, полная) самостоятельность в определении направлений использования оставшейся после «имущественных» расходов части средств от предпринимательской деятельности[18] при обязательном выполнении следующих условий:
- выполнения задания по предоставлению государственных и муниципальных услуг в полном объеме;
- отсутствие задолженности по компенсации потерь бюджета, вследствие допущенных учреждением ранее неэффективного, нерационального или незаконного (в т.ч. нецелевого) использования бюджетных средств.
Расходы на компенсацию задолженностей по указанным позициям осуществляются из средств учреждения от предпринимательской деятельности в первоочередном порядке.
В случае нарушения первого условия, из предпринимательских доходов учреждения осуществляются компенсационные выплаты потребителям государственных и муниципальных услуг (на основании решений суда, органов государственной власти или местного самоуправления). При нарушении второго условия, эти средства направляются в бюджет до полного погашения задолженности. Вероятно, компенсация потерь бюджета, вызванных нецелевым использованием, должна осуществляться в полном объеме. В то же время потери, связанные с иными видами незаконного использования бюджетных средств, а также неэффективным или нерациональным их использованием, могут компенсироваться частично, с учетом соотношения объективных и субъективных факторов, повлиявших на принятие некорректного управленческого решения. Возврат должен осуществляться на основании решения органов государственной власти или местного самоуправления по представлению органов государственного финансового контроля.
УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТА
Минимизация обязательных изъятий в бюджет желательна для всех налогоплательщиков и является одним из наиболее эффективных стимулов экономической активности хозяйствующих субъектов. В то же время этих доходов должно быть достаточно для финансирования предусмотренных в бюджете расходов. Поэтому, учитывая вероятностный характер большинства доходов бюджета, при его проектировании следует стремиться к соответствию допустимых рисков невыполнения отдельных расходов вероятностям формирования доходов бюджета в меньших, чем запланировано объемах. В условиях нестабильности экономики и, как следствие, плохой прогнозируемости макроэкономических параметров и бюджетных показателей, точность определения такого соответствия приобретает особое значение.
Введем следующие определения:
«устойчивость бюджета первого рода» — достаточность финансовых ресурсов бюджета для проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных в бюджете при отклонении фактических объемов поступлений в бюджет от предусмотренных законом о бюджете;
«устойчивость бюджета второго рода» — достаточность финансовых ресурсов бюджета для проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных «обязательной»[19] частью бюджета, при отклонении фактических объемов поступлений в бюджет от предусмотренных законом о бюджете.
Взаимосвязь структур доходной и расходной частей бюджета
Практически на всех уровнях бюджетной системы можно выделить две основные группы доходов — «фиксированные» и «переменные» (об этом уже упоминалось в разделе «Доходы»). Первая состоит из изъятий, не зависящих от финансовых результатов (например, аренда, единый налог на вмененный доход, налог на игорный бизнес, налоги на имущество), а также безвозмездных перечислений.[20] Вторая группа представляет собой изъятия, величина которых пропорциональна финансовым результатам экономической деятельности хозяйствующих субъектов и доходам населения (например, налоги на доход, НДС, акцизы). Таким образом, доходы бюджета предстоящего года можно условно представить в следующем виде:
Д = nv´ВРП´i´g + Nc+ S ,
(16)
где:
ВРП — валовой региональный продукт в ценах текущего года;
nv — доля «переменных» изъятий в бюджет в структуре ВРП (приведенная ставка налоговых платежей);
Nc — объем «фиксированных» платежей в бюджет (не зависящих от ВРП);
S — безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов;
i — прогнозируемый индекс инфляции;
g — прогнозируемый индекс изменения физического объема ВРП.
В то же время, с учетом формулы 3, можно преобразовать формулу 16 к виду:
,
(17)
где:
k — порядковый индекс группы хозяйствующих субъектов, в пределах которой значения nv и nc достаточно стабильны (дисперсия их значений у субъектов, входящих в группу, незначительна);
nvk — средняя доля «переменных» (налоговых) изъятий в бюджет в структуре ЧВП хозяйствующих субъектов, входящих в k‑ую группу ();
nсk — средняя доля «фиксированных» (неналоговых) изъятий в бюджет в структуре ЧВП хозяйствующих субъектов, входящих в k‑ую группу (;);
ВРПk — объем ВРП, создаваемый субъектами k‑ой группы ().
Исходя из предложенного в подразделе «Расходы» структуры расходов бюджета, их можно представить следующим образом:
Р = (Роб + Фрез)´i + Рпр´i ,
(18)
где:
Роб — объем «обязательной» части бюджета в ценах текущего года;
Рпр — объем «произвольной» части бюджета в ценах текущего года;
Фрез — объем Резервного фонда.
Расходы Резервного фонда в контексте устойчивости бюджета следует приравнять к «обязательным», т.к. они носят безотлагательный характер (что соответствует целям Резервного фонда).
Условия устойчивости бюджета будут выглядеть следующим образом:
;
(19)
(20)
где:
i1,2 — индекс инфляции для ситуаций, соответствующих порогам устойчивости первого и второго рода соответственно;
g1,2 — индекс изменения физического объема ВРП для ситуаций, соответствующих порогам устойчивости первого и второго рода соответственно.
Прогнозируя значения i0, g0и учитывая возможные отклонения + Di1,2 , – Dg1,2, вероятность которых соответствует допускаемой законодателями вероятности невыполнения в полном объеме «обязательной» и «произвольной» частей расходов бюджета, можно определить граничные значения nvи Рпр воспользовавшись системой из неравенств 19 и 20. Значения Роб и Фрез определяются расчетным путем,[21] а значение ВРП определяется по факту.[22] Величину Nc[23] также можно получить расчетным путем исходя из прогнозируемой базы и проектируемых ставок платежей. При этом для каждой из групп налогоплательщиков должны выполняться условия безубыточности хозяйствующих субъектов по формуле 6, которая в предельном случае (nv= 0; i = i; g = g2) примет вид:
,
(21)
Если какие‑либо значения из nckвыбраны меньшими, чем предельно допустимые по формуле 21, то, учитывая формулу 5, диапазон возможных значений nvk, соответствующих обеспечению устойчивости бюджета второго рода, получим из системы неравенств:
(22)
Дальнейшие действия зависят от предпочтений проектировщиков бюджета. Если исходить из приоритета минимизации налоговой нагрузки на налогоплательщика, то, принимая значения nvk(min), минимально допустимые системой неравенств 22, можно определить Рпр(min), т.е. каким финансовым ресурсом располагают проектировщики бюджета для формирования перечня мероприятий, финансирование которых предполагается осуществлять в рамках «произвольной» части бюджета. Для расчета этой величины преобразуем формулу 19 к виду:
(23)
Если проектировщики бюджета признают необходимость формирования «произвольной» части бюджета в большем объеме, чем по формуле 19, то предельно допустимый объем Рпр(max), который не создаст опасности банкротства хозяйствующих субъектов в рассматриваемых условиях, определяется значениями nvk(max), максимально допустимыми системой неравенств 22.
(24)
Приведенные формулы могут быть использованы для предварительного проектирования основных параметров бюджета и предполагают ограниченность ресурсов бюджета собственными доходами и дотациями из вышестоящих бюджетов без привлечения заимствований.
Рассматривая структуру доходов бюджета по соотношению «фиксированных» и «переменных» платежей, необходимо отметить следующее. Реальный объем финансовых ресурсов определяется не только номинальным объемом денежной массы, но и покупательной способностью денег, изменение которой отражается показателями уровня инфляции. «Фиксированные» платежи гарантируют поступления в бюджет средств в заранее установленном номинальном объеме, реальная ценность которого обратно пропорциональна уровню инфляции. Номинальный объем «переменных» платежей определяется не только объемом хозяйственной деятельности налогоплательщиков, но и уровнем инфляции, что позволяет говорить о наличии встроенного стабилизатора, обеспечивающего корреляцию номинальных поступлений этого вида бюджетных доходов с инфляцией. Темпы роста «переменных» платежей и инфляции, как правило, не совпадают, т.к. на указанное соотношение влияют и темпы изменения объемов производства. Исходя из характера «фиксированных» и «переменных» платежей, можно сделать вывод, что предпочтение первым или вторым следует отдавать в зависимости от состояния экономики. «Переменные» наиболее эффективны при неустановившейся динамике макроэкономических показателей и тогда «фиксированные» выступают исключительно в качестве «гарантии» на случай форс‑мажорного развития событий. «Фиксированные» выглядят более предпочтительными в условиях стабильной (хорошо прогнозируемой) экономики. Т.к. при этом налоговые ставки относительно невелики, то даже незначительным их изменением можно эффективно влиять на стимулирование или сдерживание роста производства (в целях обеспечения сбалансированности региональной экономики).
В условиях низкой исполнительной дисциплины и несовершенства налогового законодательства значительное влияние на устойчивость бюджета оказывает структура налоговых изъятий в бюджет соответствующего уровня. Так, хорошо известно, что хозяйствующим субъектам наиболее проблематично уклоняться от выплат по налогу на добавленную стоимость, но достаточно легко реализовывать различные схемы увода от налогообложения реальной прибыли предприятия и заработной платы его работников. Поэтому, если наиболее «собираемые» налоги концентрируются на каком‑либо одном уровне бюджетной системы, то устойчивость бюджетов других уровней существенно снижается.
Учитывая, что большинство «переменных» налогов, являющихся регулирующими, находятся в федеральном ведении, а также, что для успешного ведения бизнеса не менее чем номинал важна предсказуемость и стабильность будущих изъятий в бюджет, представляется целесообразным использовать на региональном и местных уровнях схему «условно‑переменных» налоговых ставок по платежам в соответствующие бюджеты. Эта схема выглядит следующим образом.
Хозяйствующий субъект заключает с уполномоченным органом государственной власти региона (муниципального образования) договор (на добровольной основе) о том, что в случае, если его совокупные платежи в региональный (местный) бюджет превысят определенный процент от НДС или иного, оговоренного в договоре показателя, то все ставки налогообложения по имеющемуся превышению снижаются, например, в 10 раз. При этом превышение должно определяться не по месячным или квартальным объемам, а нарастающим итогом с начала года для снижения возможности недобросовестного манипулирования отчетными показателями хозяйственной деятельности. Такой договор, вероятно, будет стимулировать хозяйствующие субъекты не только к увеличению темпов роста собственного производства для попадания в зону сверхльготного налогообложения, но и к переводу значительной части своей деятельности из теневой в легальную сферу экономики. При этом вероятность получения бюджетом «переменных» доходов в необходимом объеме (упомянутый выше «процент от НДС» определяется исходя из необходимых бюджету объемов) существенно повысится за счет снижения объемов вероятностных доходов сверх необходимого.
Структура региональной Казны
Ввиду особой значимости бюджета в социальном плане и с точки зрения развития экономики в регионе, необходимо рассмотреть меры по обеспечению его устойчивости и в случае не достаточности его доходов для покрытия всех расходов. Предусмотренное на этот случай Бюджетным кодексом РФ секвестирование бюджета представляется крайне жесткой мерой, влияющей на возникновение кредиторской задолженности и штрафных санкций по долгосрочным договорам государственных организаций. Поэтому следует уделять особое внимание обеспечению возможности использования различных источников для финансирования непредвиденного дефицита бюджета (к таковому не относится дефицит, предусмотренный законом о бюджете на текущий год и прогнозируемые кассовые разрывы).
Согласно ст. 95, 96 БК РФ, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) могут быть внутренние источники в следующих формах:
- государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- кредиты, полученные от кредитных организаций;
- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности);
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета).
Перечисленные источники существенно отличаются оперативностью привлечения средств и возможностью влияния на условия их привлечения со стороны органов государственной власти региона и органов местного самоуправления, что отражено в приведенной ниже таблице.
Высокая оперативность
привлечения средств
Низкая оперативность
привлечения средств
Высокая степень влияния органов государственной власти и местного самоуправления на условия привлечения (объемы и стоимость) средств
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета).
- поступления от продажи низко‑ и среднеликвидного имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности);
Низкая степень влияния органов государственной власти и местного самоуправления на условия привлечения (объемы и стоимость) средств
- кредиты, полученные от кредитных организаций;
- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.;
- поступления от продажи высоколиквидного имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности).
- государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Для покрытия непредвиденных дефицитов, требующих оперативного привлечения дополнительных средств, следует, прежде всего, рассматривать источники, указанные во второй колонке таблицы, из которых кредиты и ссуды являются внешними по отношению к региональной (муниципальной) власти источниками, а государственные (муниципальные) высоколиквидные активы, в том числе остатки финансовых средств на счетах бюджета, — внутренними. Одновременно следует отметить, что по экономической сути к имуществу, находящемуся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), следует добавить имущественные и иные права (например, связанные с использованием объектов интеллектуальной собственности, государственной символики региона), находящиеся в государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности).
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что для повышения устойчивости бюджета в форс‑мажорных обстоятельствах и снижения сопутствующих трансакционных издержек, следует поддерживать определенную структуру активов, составляющих казну региона (муниципального образования), по признаку ликвидности.
Внешнеторговый региональный баланс
Учитывая открытость региональной экономики (по крайней мере, внутри страны), необходимо рассмотреть вопрос о влиянии структуры внешнеторгового баланса территории на ее экономику и бюджет. С точки зрения минимизации экономических рисков, необходимо поддерживать такую структуру внешнеторгового баланса, при которой сокращение отдельных секторов импорта не оказало бы критического влияния на региональную экономику. Не менее важно для стабильного развития региона тщательно оценивать риски сокращения внешнего спроса на продукцию, производимую региональными предприятиями в объемах, превышающих потребности региона. Наиболее эффективными инструментами влияния на развитие или сокращение отдельных секторов экономики представляются налоги и бюджетные инвестиции.
Структура долга
Рассматривая факторы, влияющие на устойчивость бюджета, нельзя не остановиться на таком важном вопросе как проблемы государственного (муниципального) долга. В настоящее время, законодательство содержит ограничения на привлечение заемных средств бюджета и объем государственного (муниципального) долга лишь в текущем или планируемом году. В этих условиях возможны ситуации, когда заимствования будут привлекаться в течение ряда лет в объемах, не противоречащих требованиям законодательства, но сроки погашения по всем этим займам будут приходиться на какой‑либо один год. При этом может оказаться, что объем выплат, необходимых для погашения и обслуживания долга, будет сравним с объемом бюджета, что практически «обвалит» бюджет и приведет к неминуемому дефолту со всеми неблагоприятными для региона последствиями. Для исключения подобных ситуаций, представляется целесообразным внести поправки в действующее законодательство, регламентирующие предельные объемы заимствований и долга, не только на текущий или планируемый год, но и допустимые условия будущих заимствований (стоимость заемных средств и сроки выплат по ним). Также необходимо в законодательном порядке ограничить сроки переоформления просроченной задолженности перед поставщиками товаров и услуг для государственных нужд (кредиторская задолженность) в государственные (муниципальные) долговые обязательства.
Запас производственных мощностей государственных и муниципальных учреждений
В завершении обсуждения проблемы устойчивости бюджета, возможно, следует упомянуть о доходах бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Вопрос о возможности привлечения этих средств в условиях форс‑мажора для использования на возвратной и возмездной основе представляется достаточно дискуссионным, т.к. это может спровоцировать органы власти злоупотреблять таким правом без особой необходимости, что существенно снизит стимулы госучреждений к разработке внебюджетных источников доходов. В контексте повышения устойчивости бюджета, наличие у государственных учреждений доходов от предпринимательской деятельности следует рассматривать как признак наличия у них определенных резервов производственных мощностей, которые, в случае необходимости, могут быть достаточно быстро и без дополнительных затрат привлечены для увеличения объемов предоставляемых государственных услуг.
продолжение
--PAGE_BREAK--