Финансовая политика и инструменты ее реализации

--PAGE_BREAK--
2.ФІНАНСОВА СТАБІЛІЗАЦІЯ ЯК ОСНОВА ФІНАНСОВОЇ ПОЛІТИКИ

Минулий 1996 рік став ще одним вагомим кроком у подальшому станов­ленні нової фінансової системи України, випробуванням її на міцність і ефективність роботи. Тепер настав час підбити підсумки, зробити висновки, визначити завдання та шляхи і методи їх вирішення.

Насамперед слід відзначити, що проведена робота сприяла перелому не­гативної тенденції у фінансовій сфері, за короткий період вдалося досягти фінансової стабілізації відповідно до курсу ринкових реформ, проголошеного Президентом України Л.Д.Кучмою. Це передусім зниження темпів інфляції, зміцнення національної грошової одиниці, гальмування темпів спаду промислового виробництва. Вдалося трохи оздоровити бюджет, не пе­ревищити установлених розмірів дефіциту державного бюджету.

Однак досягти істотних зрушень у вирішенні головного завдання — оживити виробництво, стабілізувати економіку — не вдалося. Нерозв'язаних проблем залишилося багато. Протягом 1996 р. соціально-економічний стан в Україні залишався складним, не поліпшилася ситуація і в першому кварталі 1997 р.

Прогнозні показники економічного і соціального розвитку, покладені в основу формування державного бюджету України на 1996 рік, передбачали зниження реального обсягу валового внутрішнього продукту на 1,8% та зрос­тання обсягів промислової продукції на 0,5%.

Фактично ж минулого року обсяг валового внутрішнього продукту ско­ротився на 10%, номінальне він оцінюється у 80,5 млрд. грн. Більш як на 5% знизилося виробництво промислової продукції та на 9%— сільськогосподар­ської. При цьому на 20,2% знизився обсяг виробництва товарів народного споживання.

За таких умов постає запитання: чи достатніми були зусилля органів фінансової системи усіх рівнів, здійснювана ними контрольна й економічна робота, спрямована на пом'якшення впливу неминучих негативних факторів проведення реформ на соціально-економічну ситуацію в державі, якість ви­конання бюджетів? Як не прикро, одразу хочу констатувати: з різних причин цього поки що не сталося. І не останньою з причин є брак ініціативи й ак­тивності, Нерідко саме прояви консерватизму, застарілі підходи і методи стоять на заваді у вирішенні поставлених завдань. Це є характерним для ба­гатьох керівників усіх структурних підрозділів як місцевих, так і центральних органів фінансової системи.

Отож у цілому за 1996 р. до зведеного бюджету надійшло 30,1 млрд. грн. податків, зборів та інших обов'язкових платежів, або 87,6% до розрахункових річних призначень, тобто недоодержано 4,2 млрд. грн. Не забезпечено вико­нання призначень по 20 видах платежів із 27.

Минулий рік значною мірою можна назвати роком утрачених можли­востей. Лише від скорочення обсягів промислового виробництва та переве­зень не мобілізовано 800 млн. грн. податку на додану вартість, податку на прибуток та акцизного збору. Найбільше таких втрат допущено в Авто­номній Республіці Крим, Донецькій, Івано-Франківській, Львівській, Хер­сонській, Харківській областях та в місті Києві.

Податку на додану вартість за 1996 р. надійшло 6,3 млрд. грн., або 95,3% до річного плану. З цього податку не забезпечено виконання плану в 21 об­ласті, з яких найбільше відставання допущене у Волинській, Запорізькій, Миколаївській, Львівській і Хмельницькій областях.

До зведеного бюджету України за 1996 р. надійшло 5,5 млрд. грн. подат­ку на прибуток, що становить 90,2% до затвердженого прогнозу, зокрема до державного бюджету — відповідно 1,6 млрд. грн., або 93,3%. Спрогнозованих показників податку на прибуток дотримали лише 7 областей (Закарпатська, Івано-Франківська, Київська, Полтавська, Сумська, Харківська і Хмель­ницька) та м. Севастополь. Найбільше відставання допущене у Дніпропет­ровській, Львівській, Чернівецькій, Тернопільській областях, а також в Авто­номній Республіці Крим.

Майже 70 млн. грн. недоотримано акцизного збору. У розрізі окремих областей його не надійшло у сумі 149 млн. грн.

Тенденція зростання заборгованості перед бюджетом зберігалася і в звітному році. В цілому за рік розмір недоїмки, разом із внесками до Пен­сійного фонду, зріс на 1,8 млрд. грн., або в 2,6 раза. Найбільші суми забор­гованості перед бюджетом мають місце в Дніпропетровській області — 369,2 млн. грн., Донецькій — 123,8 млн. грн., Полтавській — 108,3, Запорізькій — 75,6, Луганській — 68,9 млн. грн.

Через допущення заборгованості з податків торік бюджет недоодержав 3,5 млрд. грн., або 12% від загальних надходжень. Безумовно, що певна част­ка вини в цьому лежить і на колективах фінансових органів, які не проявили достатньої активності й ініціативи.

Середньомісячний темп зростання недоїмки з платежів до бюджету досяг у 1996 р. 25% і значно випереджає темпи зростання заборгованості між підприємствами України. На стан виконання доходів бюджету вплинуло на­дання Верховною Радою відстрочки та розстрочки у сплаті платежів підприємствами й організаціями до бюджету в сумі понад 2 млрд. грн., або 7% до загальних надходжень. Однак слід зазначити, що підприємства, організації не скористалися повною мірою наданою державою можливістю поліпшити їхній фінансовий стан шляхом реструктуризації заборгованості з належних бюджету платежів та розблокування рахунків в установах банків.

Подальший спад виробництва у більшості галузей народного господарст­ва, погіршення фінансового стану підприємств і організацій зумовили загос­трення кризи платежів як між підприємствами, так і з бюджетом.

Через брак належного контролю з боку окремих міністерств і відомств за станом розрахунків із бюджетом підприємства системи Мінпрому заборгува­ли 368,5 млн. грн., або 27,3% загальної суми, Держнафтогазпрому — відпо­відно 108 млн. грн. і 8%, Мінмашпрому — 102,8 млн. грн. і 7,8% та Мінсільгосппроду — 93,2 млн. грн. і 6,9%. Через зростання обсягів дебітор­ської та кредиторської заборгованості між підприємствами втрачено понад І млрд. грн. доходів бюджету.

Слід звернути увагу на те, що значну частку бюджетних надходжень ста­новлять взаємозаліки доходів у рахунок фінансування видатків, передбаче­них бюджетом. Усього проведено понад 6000 взаємозаліків на суму майже 6 млрд. грн., що становить 20% до загального обсягу доходів і 17,8% до ви­датків зведеного бюджету України минулого року.

Такий захід, як відомо, відіграв певну роль у подоланні платіжної кризи, пом'якшив ситуацію з виконанням бюджетів. Проте можливості щодо реаль­ної наповненості бюджету доходами і фінансування видатків від такої акції не зросли, у зв'язку з чим її було скасовано урядом. Тому в ситуації, що склалася в державі цього року, не треба розраховувати на такі методи вико­нання бюджету, а максимально зосередити увесь свій досвід і знання на ви­конанні завдань і доручень, поставлених перед фінансовою системою.

Уряд, Міністерство фінансів роблять усе можливе для зміцнення фінан­сової бази місцевих рад. При всіх економічно-соціальних труднощах у ІЗ об­ластях, містах Києві й Севастополі виконано і перевиконано бюджети з до­ходів. При цьому надпланові залишки коштів по місцевих бюджетах на І січня 1997 р. становлять понад ІЗ млн. грн.

По бюджетах Закарпатської області, наприклад, надпланові залишки коштів більш як у 7 разів перевищують планові, причому через неправильне планування доходів вони зосереджені майже на 80% в обласному бюджеті. По Київській області надпланові залишки бюджетних коштів перевищують планові більш як у 3 рази, по Тернопільській — майже в 17 разів, і всі знахо­дяться в обласному бюджеті. Як результат, в окремих районах зарплата не виплачується по 5—6 місяців, а в обласних установах вона значно менша.

Водночас минулий рік показав нам усім, що необгрунтовані розрахунки, великі сподівання призводять до завищених зобов'язань, яких не можна ви­конати. А це спричиняє соціальне напруження. Практично в більшості областей бюджети були затверджені місцевими радами в обсягах, які значно перевищували розрахунки Мінфіну, на загальну суму понад 1,5 млрд. грн. Це відповідає наданим їм правам, але тільки тоді, коли такі плани виконуються.

Не забезпечено виконання бюджетів в Автономній Республіці Крим, Миколаївській, Київській, Тернопільській, Чернівецькій та інших областях. Цього року ми не повинні такого допустити, координуючи й управляючи процесом затвердження бюджетів, і за це нестимуть відповідальність керів­ники фінансових організацій.

Необхідно шукати нові нетрадиційні форми роботи виходячи із ситуації, що склалася. Прикладом може бути введення щомісячної звітності щодо за­боргованості платежів до бюджету по міністерствах і відомствах. Це дасть змогу підвищити персональну відповідальність керівників як центральних органів, так і підприємств та організацій.

Важливо також активніше впливати на забезпечення механізму розірван­ня контрактів із керівниками підприємств, що не виконують зобов'язань пе­ред бюджетом, та оголошення таких підприємств банкрутами.

Триває хибна практика зарахування на місцеві потреби значних сум до­ходів, що належать державному бюджету, шляхом порушення нормативів відрахувань. Торік із 20 областей до державного бюджету не надійшло 30% надходжень плати за землю на суму понад 28 млн. грн. З них по бюджетах Ав­тономної Республіки Крим — 7 млн. грн., Донецької області — понад 4 млн. грн., Луганської — майже 4 млн. грн., Хмельницької області — 3 млн. грн.

Фінансовим органам цих областей разом із місцевими органами влади треба працювати над нарощуванням економічного потенціалу областей, зна­ходити власні джерела формування дохідної частини своїх бюджетів, змен­шувати залежність від централізованих джерел держави.

Станом на 1 січня 1997 р. заборгованість місцевих бюджетів перед дер­жавним становила майже 484 млн. грн., із них по Автономній Республіці Крим — 138,2 млн. грн., видаткова частина бюджету якої виконана майже на 114%, а дохідна — лише на 92, по Луганській області — 60,8 млн. грн. і відповідно 106 і 95%, Донецькій — 60,6 млн. грн., 99 і 97%, Дніпропетровсь­кій — 43,0 млн. грн., 100 і 92% та по Київській області — 27,9 млн. грн. і відповідно 112 і 104 %.

Крім того, в Автономній Республіці Крим при наявності значної заборго­ваності з виплати заробітної плати працівникам бюджетних організацій та інших соціальних виплат розпорядженнями Ради Міністрів Автономної Рес­публіки Крим у 1996 р. виділялися пільгові кредити комерційним організаціям.

Уряд Автономної Республіки Крим також надав відстрочки підприємст­вам і організаціям із поточних платежів до бюджету на загальну суму 3841 тис. грн., у тому числі: ВАТ «Сімферопольський завод пластмас» — на 15 тис. грн., Феодосійському оптичному заводу — на 76 тис. грн., Кримському відділенню Придніпровської залізниці — на 3750 тис. грн.

Усього безпідставно витрачено майже 5 млн. грн. бюджетних коштів. Не випадково, що бюджет Автономної Республіки Крим недовиконаною доходів на 8,4%, зате з видатків перевиконано на 14%.

Цьому треба покласти край. Саме аналітична робота фінансистів нашої системи безпосередньо в господарських структурах повинна бути одним з основних механізмів впливу на економіку, збереження державних фінансо­вих ресурсів. Це однозначно зафіксовано в нормативно-правових загально­державних і відомчих документах, цього вимагають від нас президентські та урядові рішення і це треба робити починаючи з центрального апарату, пере­дусім із головних управлінь міністерства.

Слід зазначити, що в ряді областей незадовільно проводилась робота щодо стягнення фінансових санкцій. Так, органами Державного казначейст­ва в Донецькій області нараховано фінансових санкцій на 21,3 млн. грн., а стягнуто лише 7,4 тис. грн. (0,03%), Вінницькій області — нараховано 1,8 млн. грн., стягнуто 24,4 тис. грн. (1,3%). У межах 6—8% стягнуто фінансові санкції органами Державного казначейства в Запорізькій області (6,1%), Іва­но-Франківській (7,6%), Херсонській (6,7%), Черкаській (8,1%), у містах Києві та Севастополі (7,7 і 7,2%).

В умовах дефіциту бюджету фінансування витрат здійснювалося в межах надходження доходів відповідно до видатків, затверджених Законом України «Про Державний бюджет України на 1996 рік», з урахуванням забезпечення першочергових потреб соціального захисту населення та соціально-культур­ної сфери.

Видатки державного бюджету за 1996 р. профінансовані на 81,5% річних призначень, недофінансовано видатків на 5,9 млрд. грн.

На противагу цьому місцеві бюджети виконано майже на 103%. Рівень фінансування видатків по соціально-культурних установах становить 113,1%.

Дефіцит, урахований у розрахунках при затвердженні державного бюджету в сумі 4,6 млн. грн., профінансовано в сумі 3,6 млн. грн., або на 78,5%. За ра­хунок внутрішніх державних позик профінансовано 1,6 млрд. грн., або 104,7%.

Надто мало територіальних органів Державного казначейства проводять роботу щодо уточнення списків платників загальнодержавних податків і зборів, що подаються установам банків податковими адміністраціями і фінансовими органами. Тим часом мають місце факти, коли в списках плат­ників податків, що є порушенням чинного законодавства, підприємства ко­лективної, приватної та державної форми власності включалися до кому­нальної власності й платежі сплачувалися до місцевих бюджетів. Тільки у місті Нетішин Хмельницької області платежі 157 таких підприємств необ­грунтовано були зараховані до місцевого бюджету на загальну суму 22,7 тис. грн. Аналогічно в Запорізькій області платежі з прибутку 86 підприємств не­обгрунтовано зараховані до місцевих бюджетів у сумі 1,2 млн. грн.

Відомо, що одним із джерел наповнення дохідної частини бюджетів є плата за видачу ліцензій, сертифікатів, патентів на право реалізації окремих видів товарів.

Проведеними перевірками встановлено, що на 6 тисячах підприємств торгівлі немає спеціальних дозволів на торгівлю окремими видами (групами) товарів. Немає цих дозволів і на території Полтавської області у 1257 юри­дичних та фізичних осіб, м. Києва — у 708, Дніпропетровської області — у 543 суб'єктів підприємницької діяльності.

Найбільшу кількість порушень дотримання вимог чинного законодавст­ва під час реалізації алкогольних напоїв та тютюнових виробів допущено у Харківській, Одеській областях та Автономній Республіці Крим.

Ужиття відповідних заходів до порушників законодавства певним чином стимулювало суб'єктів підприємницької діяльності придбати спецдозволи. Якщо за звітом Головного управління Державного казначейства України за­гальна сума платежів за видачу всіх видів ліцензій та сертифікатів, що надій­шла до державного бюджету за січень — серпень минулого року, становила 8,7 млн. грн., то тільки за вересень — грудень — 16 млн. грн.

Участь фінансових органів у проведенні вказаних робіт повинна тривати й далі. Аналіз результатів перевірок має бути джерелом інформації для ор­ганів місцевої влади щодо підготовки пропозицій і вжиття конкретних за­ходів, спрямованих на попередження та викриття хиб у торгівлі, ліквідацію неорганізованих її форм, виведення з тіньового обороту діяльності окремих суб'єктів підприємства.

Відсутністю будь-якої організації роботи, повною втратою відповідаль­ності й контролю можна вважати дії Донецького облфінуправління.

Нещодавно проведеною Міністерством фінансів України перевіркою правильності використання бюджетних, позабюджетних і валютних коштів у Донецькій області встановлено, що з мовчазної згоди облфінуправління, так би мовити, на очах у контрольно-ревізійних, казначейських органів, як місцевих, так і центральних, у 1994—1996 рр. десятки мільйонів гривень, у тому числі тих, що належали державному бюджету, використовувалися не за цільовим призначенням, на незаконні виплати заробітної плати, пільгові (у ряді випадків безповоротні) кредити різним комерційним структурам.

І це в той час, коли заборгованість по соціально-культурних установах області становила на 01.01.96 понад 92 млн. грн., з них із заробітної плати — майже 21 млн. грн. Державному бюджету область винна сьогодні 60 млн. грн. Не дивно, що в регіоні існує гостре соціальне напруження.

Але найбільше дивує безпринципна позиція керівництва Головфінуправління. Навіть уже після проведення ревізії ним не було вжито дійових за­ходів щодо виправлення такої ситуації. Колегія дала принципову оцінку діям керівництва Донецького облфінуправління, видано відповідний наказ із цьо­го приводу.

Керівники відповідних фінансових структур несуть персональну відпо­відальність за стан справ із використанням за призначенням і збереженням бюджетних і позабюджетних коштів на підконтрольних територіях. Протягом І кварталу поточного року слід забезпечити проведення спеціальних пере­вірок щодо наявності фактів розміщення бюджетних коштів на депозитних рахунках в установах банків і страхових органах.

Десятки мільйонів гривень втрачаються бюджетом через брак контролю за станом надходження платежів за оренду державного майна. Починаючи з 1992 р., відповідно до Закону України «Про оренду державного майна», прийнятого 10.04.92, значна кількість державних підприємств (цілісних май­нових комплексів) різних галузей народного господарства України отримали можливість перейти на оренду. Постановами Кабінету Міністрів України від 12.11.93 № 23 та 04.10.95 № 786 затверджені методика розрахунку і порядок використання плати за оренду державного майна, згідно з якими до відпо­відних бюджетів на спеціальні рахунки повинні надходити значні кошти. Але ця робота не знайшла певної підтримки на місцях.

Міністерство фінансів неодноразово отримує доручення Кабінету Міністрів України щодо можливості врахування боргів перед бюджетом (орен­дна плата, Чорнобильський фонд, податок на додану вартість та інші платежі) за рахунок зменшення частки майна орендаря, яка була придбана за період оренди, та відповідного збільшення державної частки майна на цю суму.

Заборгованість до бюджету не повинна покриватися за рахунок збільшення державної частки акцій. Слід урахувати, що строки акціонування підприємств та приватизації державної частки акцій, яка здійснюється шля­хом їх продажу згідно з планом розміщення акцій, як правило, не визначені, а продаж акцій на аукціоні за кошти має дуже малу питому вагу (приблизно 5% від усіх акцій). Підприємства, які рентабельні або мають рівень рента­бельності понад 25% від обсягу виробництва, повинні обов'язково перед зміною форми власності повністю розрахуватися з бюджетом. Орендні підприємства з великим спадом виробництва, безперспективні, збиткові по­винні передаватися на розгляд Агентства з банкрутства із подальшим розгля­дом за встановленим порядком.

Недостатньо було вжито заходів щодо усунення негативних тенденцій зростання заборгованості із розрахунків за надані комунальні послуги підприємствам, організаціям і населенню. Не проводяться систематичний аналіз і перевірки стану справ із цього питання, не аналізуються причини допущення заборгованості, не вносяться пропозиції щодо поліпшення розра­хунків.

За минулий рік загальна сума кредиторської заборгованості підприємств і організацій системи Держжитлокомунгоспу, що належать до комунальної власності, зросла у 2,5 раза і становила 3,1 млрд. грн., у тому числі за енергоносії — у 2,1 раза і становила 1,6 млрд. грн., із них за газ— 1,2 млрд. грн., електроенергію — 0,4 млрд. грн.

Загальна сума дебіторської заборгованості за цей же період зросла у 2,8 раза і становила 3 млрд. грн., із них по госпрозрахункових підприємствах — 1,1 млрд. грн., бюджетних установах — 0,8 млрд. грн.

Станом на 1 січня 1997 р. особливо великих розмірів досягла кредиторсь­ка заборгованість у Дніпропетровській обл. — 456,3 млн. грн., Харківській — 369 млн. грн., Донецькій — 386,7 млн. грн., Луганській — 260 млн. грн., За­порізькій — 216,6 млн. грн. Ці області мають і найбільші суми дебіторської за­боргованості, зокрема в Дніпропетровській — 333,6 млн. грн., Харківській — 316,3 млн. грн., Донецькій —355 млн. грн.

Заборгованість населення з оплати за житлово-комунальні послуги, що на 10 грудня 1996 р. у порівнянні з 10 липня 1996 р. збільшилася з 0,5 млрд. грн. до 1,8 млрд. грн., становить 43% до нарахованих сум. Значно зросла во­на у Харківській області — 206,5 млн. грн., Донецькій — 236,1 млн. грн., Дніпропетровській — 193 млн. грн., Луганській — 144,4 млн. грн. та інших областях.

В Україні понад 52% квартиронаймачів — неплатники. Цей рівень пере­вищили 11 областей і місто Київ, зокрема по Києву він становить 60%, по Харківській області — 59, Луганській — 60, Івано-Франківській — 69%.

Основна причина зростання заборгованості — підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги для населення з 1 серпня до 80% їх вартості.

Особливу увагу з боку облдержадміністрацій необхідно звернути на стан розрахунків за спожитий підприємствами, організаціями та населенням при­родний газ, заборгованість яких станом на 1 січня 1997 р. становить 1,7 млрд. грн., із них підприємств комунального побуту — 564,8 млн. грн., бюд­жетних установ і організацій — 55,2 млн. грн., населення — 553 млн. грн.

Найбільших розмірів заборгованість досягла у Луганській області — 123,9 млн. грн., Дніпропетровській — 256,7 млн. грн., Полтавській — 121,3 млн. грн., Запорізькій — 123,7 млн. грн., Львівській області — 165,8 млн. грн.

Усім відомо, як гостро нині стоїть питання соціального захисту населен­ня, виплати заробітної плати. Проте вплив на поліпшення ситуації з нашого боку через ужиття заходів у процесі фінансування та цільового використання коштів у сфері житлово-комунального господарства і надання послуг юри­дичним і фізичним особам недостатній.

Проведені в листопаді—грудні минулого року перевірки використання коштів на надання населенню житлових субсидій свідчать, що в нарахуванні субсидій і цільовому використанні коштів на цю мету є суттєві хиби.

Так, у Київській області в 1996 р. виділені на надання субсидій кошти в сумі 13,5 тис. грн. використали в окремих районах на заробітну плату пра­цівникам та утримання служби з надання субсидій. У Сумській області з цих коштів на виплату заробітної плати працівниками даної служби використано 2,3 тис. гривень. Мали місце хиби у нарахуванні субсидій населенню, фор­муванні та застосуванні тарифів на житлово-комунальні послуги тощо. Фінансовим і казначейським органам слід посилити аналітичну роботу, зап­ровадити систематичний контроль за правильним і цільовим використанням бюджетних коштів на надання житлових субсидій населенню.

Проведеними в червні—липні 1996 р. перевірками правильності та ефек­тивності витрачання коштів Державного фонду сприяння зайнятості насе­лення встановлено, що керівники центрів зайнятості не забезпечили чіткого виконання вимог чинного законодавства щодо використання державних коштів. Ці важливі питання своєчасно й ретельно не вивчалися, недостатньо здійснювались заходи щодо попередження зловживань, суворого дотримання статутних вимог.

При використанні коштів фонду мали місце численні порушення фінан­сової дисципліни, факти несвоєчасного повернення або неповернення нада­них депозитних і кредитних ресурсів, а також процентів за їх користування.

Керівники установ і організацій витрачають кошти на власний розсуд, користуючись бездіяльністю фінансових, казначейських і контрольно-ре­візійних органів. Так, ревізією обласного управління соціального захисту на­селення Вінницької облдержадміністрації встановлено, що протягом 1995— 1996 рр. бюджетні кошти в сумі 202,3 тис. грн., спрямовані на соціальний захист населення, використані на ремонт адміністративного приміщення та придбання меблів. Начальника управління звільнено з роботи, проти нього порушено кримінальну справу.

Водночас допускається заборгованість із виплати пенсій від двох до трьох місяців.

У 1997 р. необхідно забезпечити постійний контроль за цільовим і ефек­тивним витрачанням державних коштів, призначених на соціальне забезпе­чення громадян. Задля цього мають бути організовані перевірки витрачання бюджетних асигнувань у будинках-інтернатах та безпосередньо в Пенсійному фонді. Перевірок не повинна уникати й контрольно-ревізійна служба.

При обмеженості платежів Чорнобильського фонду торік постійно на спеціальних рахунках цього фонду в територіальних управліннях Державного казначейства Волинської, Чернівецької і Харківської областей були значні залишки коштів у розмірі від 10 до 30% від перерахованих на зазначені ра­хунки коштів фонду. В результаті несвоєчасно були проведені розрахунки з підприємствами, установами та організаціями щодо відшкодування їм вит­рат, пов'язаних із наданням пільг, виплатою компенсацій і допомоги праців­никам, яким надано статус таких, що постраждали від Чорнобильської ка­тастрофи. Не на належному рівні проводиться організаційна і контрольно-методологічна робота щодо забезпечення виконання вимог Закону України «Про Державний бюджет України на 1996 рік» у частині приведення штатів, кон­тингентів і мережі установ у відповідність із затвердженими обсягами асиг­нувань та постановою Кабінету Міністрів України і Національного банку від ЗІ серпня 1996 р. № 1033 «Про заходи щодо залучення додаткових надход­жень до бюджету та підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів для забезпечення фінансування соціальних виплат населенню».

Як свідчать попередні розрахунки, за 1996 р. очікуються перевитрати ліміту фонду заробітної плати, затвердженого місцевими радами по установах освіти, на суму близько 280 млн. грн., або 20,7% до річного плану. А по дер­жавному бюджету очікуються перевитрати в сумі III млн. грн., або 23,1%.

По закладах охорони здоров'я місцевого підпорядкування такі перевит­рати становитимуть 148 млн. грн., або 11% до річних призначень.

Проведеною ревізією медико-санаторної частини виробничого об'єднання відкритого акціонерного товариства «ЧеЗаРа» Чернігівської області встановле­но, що в її штатному розписі на 1996 р. затверджено ІЗ зайвих штатних оди­ниць із місячним фондом зарплати 6 тис. грн., яким за 1995—1996 рр. випла­чено заробітної плати в сумі 49 тис. грн. Крім того, на порушення розпоряд­ження начальника обласного управління охорони здоров'я про ліквідацію бригадної форми оплати праці ще довго існувала така форма, внаслідок чого з квітня до червня 1996 р. безпідставно виплачено зарплати у сумі 14 тис. грн.

Найбільші перевитрати фонду заробітної плати в установах освіти очіку­ються по бюджету Черкаської області — 67,9%, Полтавської — 53,3, Вінницької — 40% річних сум. Водночас у Черкаській і Полтавській облас­тях цей показник було зменшено місцевими радами під час затвердження бюджету.

Не узгоджені потреби в коштах на соціальні виплати із затвердженими бюджетами асигнуваннями і по установах культури, де заборгованість із за­робітної плати за 1996 р. становила понад 56 млн. грн.

Незважаючи на це, на місцях за участю, а інколи й з подачі фінорганів провадяться святкування ювілейних дат міст, різні конкурси та широкомас­штабні театралізовані заходи.

Хочу наголосити, що Кабінет Міністрів України постановою від ЗО січня 1997 р. № 90 «Про стан виконання постанови Кабінету Міністрів України і Національного банку України від ЗІ серпня 1996 р. № 1033» визнав роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади в цьому напрямку недостатньою.

Як відомо, Верховна Рада України прийняла Закон України «Про поря­док фінансування видатків з Державного бюджету у 1997 році до прийняття Закону України „Про Державний бюджет України на 1997 рік“. Акцент зроблено на необхідності забезпечення першочергового фінансування ви­датків на соціальний захист населення, заробітну плату, пенсії, стипендії, грошове забезпечення, придбання медикаментів та енергоресурсів.

Саме з таких вимог слід виходити під час прийняття рішень про порядок фінансування видатків за рахунок місцевих бюджетів у поточному році.

Найближчим часом уряд затвердить Порядок складання єдиного кошто­рису бюджетної установи, який передбачає поєднання в оптимальній формі власних і бюджетних коштів у межах установлених законодавством норма­тивів і фінансових можливостей держави і буде основним керівним докумен­том для здійснення фінансово-господарської діяльності установи. З метою максимального залучення власних коштів для фінансування першочергових потреб установ урядом затверджено перелік платних послуг, що можуть на­даватися установами. Тепер треба, щоб намічені заходи були підкріплені на­лежною організаторською роботою.

Торік проведеними ревізіями і перевірками майже в 25 тисячах підприємств, установ і організацій (або в кожному третьому з перевірених) установлено факти незаконного витрачання, недостач, розкрадань коштів і матеріальних цінностей, а також заниження та приховування належних бюд­жету платежів на загальну суму 1,2 млрд. грн., що в 4,4 раза більше, ніж було виявлено у 1995 р.

Одним із пріоритетних напрямків щодо забезпечення фінансовими і ма­теріально-технічними ресурсами минулого року був агропромисловий комп­лекс. На виконання заходів із докорінної перебудови виробничих відносин в АПК, проведення земельної реформи, забезпечення соціально-економічного відродження села та підтримки виробників сільськогосподарської продукції в 1996 р. передбачалося спрямувати з бюджету 1,7 млрд. грн., або 44,1% за­гальної суми видатків на народне господарство. Передбачені видатки на роз­виток агропромислового комплексу профінансовано на 70,5%.

Однак бюджетні кошти, що передбачаються на розвиток агропромисло­вого комплексу, використовуються не завжди ефективно, а в окремих випад­ках і з порушенням законодавства. Зокрема через недостатню роботу органів Державного казначейства щодо співпраці з органами сільського господарства при розміщенні державного замовлення не враховувалися можливості това­ровиробників. Як наслідок, окремі товаровиробники станом на 12.02.97 р. заборгували за отримані аванси та матеріально-технічні ресурси 68 млн. грн., у тому числі Запорізької області — 8,9 млн. грн., Дніпропетровської — 8, Кіровоградської — 6,4, Вінницької — 4,1 млн. грн.

Із перевірених 6767 підприємств, або 47,7% загальної кількості, що укла­ли договори на поставку зерна до держресурсів, 544 (8%) допущено пору­шення законодавства. Зокрема виявлено випадки надання авансів або мате­ріально-технічних ресурсів (особливо фермерам) при відсутності договорів на поставку зерна до державних ресурсів. Так, в Автономній Республіці Крим II господарствам без договорів видано авансів на суму 421,3 тис. грн. Такі факти допускаються і в інших областях.

Виявлені факти порушень у використанні бюджетних коштів на фінан­сування заходів в агропромисловому комплексі та бюджетної позички під за­готівлю сільгосппродукції в державні ресурси свідчать про необхідність сис­тематичного контролю з боку фінансових органів, органів Державного каз­начейства та контрольно-ревізійних служб за цільовим і ефективним вико­ристанням бюджетних асигнувань.

За минулий рік на утримання органів виконавчої влади в цілому по Ук­раїні витрачено коштів у сумі 0,2 млрд. грн., або в 2,8 раза більше асигнувань, урахованих на цю мету в зведеному бюджеті України. Зокрема більш як утричі перевищено ці асигнування в місті Києві, в Донецькій, Запорізькій, Київсь­кій, Луганській, Одеській, Полтавській та Харківській областях, у 2 рази — у Волинській, Львівській, Сумській, Черкаській та Чернігівській областях.

Аналогічно витрати на утримання місцевих державних адміністрацій в ок­ремих адміністративно-територіальних одиницях також перевищили річні асиг­нування на їх утримання, враховані у зведеному бюджеті України, в тому числі у місті Києві на 59,6%, місті Севастополі — на 18,7, у Харківській області — на 15, Львівській — на 7,9, Полтавській — на 5,9, Донецькій — на 3,9%.

Минулого року допущено зростання чисельності працівників виконко­мів сільських і селищних рад у Одеській, Харківській, Хмельницькій та Черкаській областях.

У нинішніх умовах зростання дефіциту бюджету такий стан справ із вит­рачанням коштів на утримання органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування не може бути виправданим. Так, у Свердловському міськви­конкомі Луганської області цілий рік (із 1 травня 1995 року до 1 травня 1996 року) виплачувалась надбавка, не передбачена законодавством, до заробітної плати державним службовцям. Незаконні виплати становили 101,3 тис. грн.

Треба вжити всіх можливих заходів щодо скорочення чисельності і ви­датків на утримання органів виконавчої влади й самоврядування, а також значно посилити попередній і поточний контроль з боку фінансових, казна­чейських та контрольно-ревізійних органів за економним і цільовим витра­чанням коштів на цю мету.

Це конче потрібно для вирішення одного з найголовніших завдань сьо­годення, яке постало перед усіма органами виконавчої влади, керівниками підприємств, установ і організацій, фінансовими й казначейськими органа­ми, а саме: забезпечити виконання Указу Президента України від 12 травня 1996 року „Про невідкладні заходи щодо забезпечення своєчасної виплати заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат“ і Указу, який буде видано з цих питань найближчим часом.

Міністерством фінансів, його місцевими органами, територіальними ор­ганами Державного казначейства, контрольно-ревізійною службою та подат­ковою адміністрацією здійснено ґрунтовну перевірку із зазначеного блоку питань. За її результатами Мінфіном подано інформацію та проект постано­ви Кабінету Міністрів України з пропозиціями щодо притягнення до персо­нальної відповідальності керівників центральних і місцевих органів виконав­чої влади, з вини яких незадовільно або неналежне виконано вимоги Указу та постанови Кабінету Міністрів України і Національного банку України від ЗІ серпня 1996 р. № 1033 „Про залучення додаткових надходжень до бюдже­ту та підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів для забезпе­чення фінансування соціальних виплат населенню“, яку прийнято відповід­но до Указу Президента України. Проведено роботу і щодо залучення зовнішніх фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету. Станом на 10 січня 1997 р. державним бюджетом України одержано кошти на загальну суму 680 млн. дол. США та здійснено цілий ряд інших заходів.

Водночас аналіз погашення заборгованості із заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат за підсумками роботи у 1996 р. свідчить, що заходи, які вживаються центральними і місцевими органами виконавчої влади, фінансовими й казначейськими органами, керівниками підприємств, установ і організацій, є недостатніми і докорінно не поліпшили стану справ у цій важливій ділянці роботи.

За друге півріччя 1996 р. заборгованість місцевих бюджетів із заробітної плати та інших соціальних виплат зросла в Івано-Франківській області — на 121%, Рівненській — 70, Донецькій — 60, Запорізькій — на 41%, а у Во­линській, Донецькій, Запорізькій, Івано-Франківській, Миколаївській, Одеській, Рівненській та Тернопільській областях станом на 1 січня 1997 р. — найвищий по Україні показник заборгованості місцевих бюджетів із соціаль­них виплат на одного жителя регіону.

Що стосується визначення напрямків роботи на 1997 р. щодо ліквідації заборгованості із соціальних виплат, то ця робота має бути спрямована на подолання тих негативних проявів у соціальній, економічній, фінансовій сферах, які в першу чергу вплинули на виникнення заборгованості із заро­бітної плати та інших соціальних виплат.

Таку заборгованість із соціальних виплат спричинило те, що у бюджеті на 1996 р. були видатки, які мають здійснюватись в обов'язковому порядку, але вони не забезпечувались неінфляційними джерелами фінансування. Міністерства і відомства, місцеві органи виконавчої влади, керівники бюд­жетних установ були зобов'язані Законом України „Про Державний бюджет України на 1996 рік“ ужити заходів щодо приведення мережі штатів та кон­тингентів підвідомчих установ і закладів у відповідність із розмірами коштів, передбаченими у державному і місцевому бюджетах на їхнє утримання у 1996 р. Але така робота зазначеними органами проводиться дуже повільно.

Так, у Полтавській області штатна чисельність установ і організацій, які фінансуються з місцевих бюджетів, станом на 1 січня 1997 р. на 10,9% пере­вищувала штатну чисельність, що була на 1 січня 1990 р., у Рівненській — 8,1, Івано-Франківській — 8, Тернопільській — 6,6, Чернівецькій — 4,3 та в м. Севастополі — на 16,1%.

Збільшується заборгованість із видатків на утримання бюджетних установ, у тому числі на оплату праці, за опалення, електроенергію, комунальні послу­ги, медикаменти тощо. Станом на 1 січня 1997 р. допущено заборгованість бюджетних установ соціально-культурної сфери із зазначених видатків на за­гальну суму 4,8 млрд. грн., із них по місцевих бюджетах — 1,2 млрд. грн.

Несвоєчасні розрахунки бюджетних установ за надані послуги негативно впливають на фінансовий стан підприємств і є однією з причин кризи пла­тежів у народному господарстві, затримки виплат заробітної плати у вироб­ничій сфері.

Наявність заборгованості із соціальних виплат обумовлюється і тим, що в нинішніх економічних умовах немає можливості забезпечити бюджетними коштами надання і виплату всіх пільг і компенсацій, передбачених законо­давчими актами, більшість із яких приймалися на хвилі популізму в перші роки незалежності України, без економічних обгрунтувань. За розрахунками Мінфіну, тільки з 16 видів пільг із 22, що надаються згідно з законодавст­вом, у 1997 р. необхідно передбачити бюджетні кошти у сумі 15,3 млрд. грн.

Це гірка правда. В умовах, що склалися, треба йти шляхом допомоги тим громадянам, які не в змозі забезпечити собі відповідного рівня життя, і зупинити безпідставні виплати тим, хто може самостійно створювати своє благополуччя.

У 1997 р. заходи щодо запобігання порушень фінансової та податкової дисципліни повинні передбачити передусім персональну відповідальність посадових осіб, які припускаються цих порушень, та дії з визначення пла­тоспроможності суб'єктів підприємницької діяльності і, в разі необхідності, примусити їх до банкрутства.

На стан погашення заборгованості з соціальних виплат із бюджетів усіх рівнів впливає й те, що надання пріоритету у фінансуванні соціальних вип­лат ще не стало обов'язковою нормою. Кабінет Міністрів України весь час ставить питання, щоб на виплату заробітної плати й інші соціальні виплати спрямовувати 75—80% бюджетних коштів, що надійшли. Водночас керівни­ки окремих фінорганів і казначейських органів роблять навпаки. Так, за да­ними перевірок робочими групами з обласного бюджету Вінницької області у листопаді 1996 р. на соціальні виплати спрямовано 17%, а в грудні — 14,8, Закарпатської — відповідно 44 та 34,1, Запорізької — 14,2 та 19, Київської — 38,9 та 27,3, Одеської — 33,5 та 30,8, Рівненської — 15,8 та 18,9%.

Не виконано вимогу щодо пріоритетного фінансування соціальних вип­лат із районних бюджетів у Волинській, Кіровоградській, Рівненській облас­тях, м. Києві та інших регіонах.

Невизначеність щодо поданого пакету документів до проведення подат­кової реформи і затримка у зв'язку з цим прийняття бюджету на 1997 р. за­гострює фінансову ситуацію.

Платники податків, м'яко кажучи, сплачувати їх не поспішають. Це, безперечно, стверджується попередніми підсумками надходжень до­ходів зведеного бюджету за січень 1997 р., оскільки новий бюджетний рік почався дуже невдало. В січні різко знизилися надходження майже по всіх дохідних джерелах, що становили лише 73% від середньомісячних надход­жень минулого року, або менше прогнозу на січень на 18%. Проти грудня 1996 р. скорочення доходів становило 57%.

Фактична питома вага січня в проекті бюджету на 1997 р. становила ли­ше 3%, тоді як минулого року в січні надійшло 5,5% річної суми. І такі циф­ри — майже по всіх областях.

Ситуація, яка склалася сьогодні, зрозуміло, зобов'язує фінансові й каз­начейські підрозділи у тісному співробітництві з економічними, банківськи­ми та податковими органами встановити причини падіння доходів, розроби­ти і подати конкретні пропозиції місцевим державним адміністраціям щодо поліпшення виконання дохідної частини бюджету і забезпечення фінансу­вання першочергових видатків.

Основними напрямками фінансової політики в 1997 р. мають бути: — жорстка економія бюджетних витрат шляхом посилення постатейного контролю за витрачанням коштів бюджетів усіх рівнів;

— впровадження укрупнених фінансових норм витрат на фінансування освіти, охорони здоров'я, культури, підготовки кадрів та інших витрат;

— фінансування із бюджету тільки під державні програми і державне за­мовлення:

— розробка та обгрунтування принципів державної політики доходів для бюджетів різних рівнів;

— розширення кола учасників ринку державних цінних паперів із метою збільшення неемісійних джерел покриття дефіциту бюджету;

— розв'язання питання погашення заборгованості із заробітної плати у бюджетній сфері та інших соціальних виплатах;

— завершення процесу доведення рівня оплати житлово-комунальних та інших послуг населенню до їх фактичної вартості;

— забезпечення повного й своєчасного погашення зовнішнього і внут­рішнього державного боргу та його обслуговування.    продолжение
--PAGE_BREAK--
3.ДОХОДИ БЮДЖЕТУ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ


Досвід країн із ринковою економікою свідчить про великі можливості використання бюджету як основного інструменту державного регулювання соціально-економічних процесів.

У і 996 р. зроблено вагомий крок до запровадження чітко визначеного законодавством бюджетного процесу. Застосування в повному обсязі Закону України «Про бюджетну систему України» дало можливість організаційно й методично вдосконалити його. Водночас прогноз макропоказників та умов розвитку економіки, що не справдився торік, зашкодив досягненню запланованих параметрів бюджету. Так, у 1996 р. Зведений бюджет України по до­ходах виконано лише на 87,6%, а по видатках — на 86,5%.

У прогнозних розрахунках на рік третину всіх доходів зведеного бюджету передбачалося забезпечити за рахунок податку на додану вартість, податку на прибуток, акцизного збору, другу третину — за рахунок прибуткового податку у громадян, внесків до Чорнобильського фонду. Пенсійного фонду і Фонду зайнятості населення, 10% передбачалось отримати за рахунок рент­них платежів за нафту та за різницю в цінах на газ.

З попередніми даними, до бюджету надійшло ПДВ 6293,3 млн. грн., або 95,3% до річних призначень, акцизного збору — 652,1 млн. грн. (90,4%); податку на прибуток підприємств 5450,8 млн. грн. (90,2%); прибуткового податку з громадян — 2639,2 млн. грн.(109,2%); відрахувань до Чорнобильського фонду ~ 1487,6 млн. грн. (82,1%) рентної плати за нафту і природний газ та різниці в цінах на газ — 1873,3 млн. грн. (70,9%); відрахувань до Фонду  зайнятості населення — 267.9 млн. грн. (69,1%).

Серед названого вище переліку виділимо групу непрямих податків, або податків на споживання. До таких західна фінансова статистика відносить: податки на покупки, на продаж, ПДВ. акцизи, податки на експорт та імпорт (мита), податки на переведення власності, майна чи цінних паперів.

Найбільший серед податків — акцизи. Найпоширеніша його форма — ПДВ. Суттєвим зрушенням у структурі податків розвинутих країн є зменшення відносної частки податків на споживання. Найменша питома вага акцизів характерна для Японії та США — країн, де традиційно швидше розвивалося і переважало пряме оподаткування порівняно з непрямим.

Державний фіск завжди прагнув до універсальності податків на споживання. Розвиток галузей виробництва товарів споживання, постійні зміни структури їхнього асортименту висунули на перше місце серед усіх непрямих податків акциз в універсальній формі. Його перевага в тому, що одним податком обкладаються практично всі товари, які надходять у продаж, окрім того, досить широко він застосовується у сфері послуг.

Протягом тривалого періоду питома вага двох найважливіших непрямих податків — специфічних та універсальних акцизів у податкових доходах держав невпинно зменшувалася. Середній показник у країнах ОЕСР знизився із 33,7% у 1965 р. до 27,6% у 1990 р., \ країнах ЄС — із 35,6% до 29,5% відпо­відно. Найбільше зменшення частки акцизів спостерігається у ФРН — із -31,1% до 23,4%, Канаді — з 35,3% до 26%, Італії — з 36,6% до 23,1%, Бельгії — з 35,5% до 22% і навіть у Франції, країні, де історично переважали непрямі податки, — з 37,6% до 28,3% відповідно.

Таке становище пояснюється двома основними причинами, По-перше, в податкових надходженнях швидкими темпами зростає частка податків на со­ціальне страхування; по-друге, розширюється податкова база для особистого прибуткового податку. В країнах із ринковою економікою практично вся наймана робоча сила дисципліновано сплачує ці податки, а тому вони ста­ють масовими.

Податок на додану вартість уведено протягом останніх років у Канаді, Японії, Кореї, Мексиці, Новій Зеландії. Тут запроваджено єдину ставку по­датку, Навіть ті країни, де раніше застосовувалося кілька ставок (наприклад, Франція й Італія), скоротили їхнє число. У США Федеральна адміністрація ' відмовилася від уведення ПДВ. За підрахунками фінансистів, його введення вимагало б збільшення апарату федерального податкового відомства США на 20 тисяч службовців, а витрати на його утримання мали 6 зрости на 700 млн. дол. щороку. Але річ була не так у зростанні витрат, як у прагненні об­межити державне втручання у підприємницьку діяльність.

Без сумніву, запільна тенденція полягає у застосуванні меншого числа по­даткових ставок. Так, Європейська Співдружність рекомендує використовува­ти тільки дві ставки: стандартну — від 15 до 20% і знижену — від 4 до 9%.

ПДВ за своєю суттю — це акциз, який громадяни України сплачують, купуючи товар. Порядок його вирахування за чинним законодавством не має нічого спільного з доданою вартістю. Об'єктом оподаткування в цьому разі є оборот від реалізації продукції, що створює його призначення і поси­лює податковий тягар в економіці (передусім щодо тил, хто працює, і най­більше щодо людей із фіксованими доходами).

Запровадивши акцизний податок, держава забезпечує стабільний при­плив доходів до бюджету. Але певною мірою вона діє несправедливо. Оскіль­ки товар, у ціну якого закладено акцизний податок, однаково потрібен і бідному, і багатому, то, зрозуміло, перший віддає державі більшу частину свого доходу, ніж другий. Мабуть, тому держава часто намагається звести до мінімуму список товарів, що обкладаються акцизним податком. До речі, у США майже 60% федеральних доходів від акцизного оподаткування дають лише три види товарів — алкогольні та тютюнові вироби і бензин. Розширення цього списку чи підвищення станок акцизних податків, як правило, здій­снюється тільки за надзвичайних обставин і з відома законодавчих органів.

Основними причинами невиконання доходів бюджету України в 1996 р. є зниження виробництва (на 5,1%) і зменшення обсягу вдового внутріш­нього продукту (близько 10%).

Податок на додану вартість та акцизний збір за сумою очікуваних до­ходів становлять найвагоміше джерело бюджетних коштів, а проценти їхньо­го виконання одні з найнижчих.

Бюджет залишається ефективним інструментом регулювання темпів і пропорцій розвитку не тільки всієї економіки держави, а й окремих її ре­гіонів. У найближчій перспективі потребує вдосконалення бюджетний про­цес у такому напрямку, як розробка та обгрунтування принципів державної політики доходів для бюджетів різних рівнів.

Досвід розвинутих країн переконує, що вплив держави на територіаль­ний розвиток залишається найвідчутнішим. Вона контролює явища і проце­си, на які об'єктивно не можуть вплинути приватновласницькі структури і навіть асоціації підприємств. Державою регулюються загальні територіальні пропорції, стимулюється розвиток депресивних районів, здійснюється раціональний підхід до розміщення продуктивних сил, у тому числі розосередження промислових підприємств і обмеження їхньої концентрації у великих містах, розробляються та реалізуються великомасштабні державні регіональні програми різного спрямування тощо.

3 1972 р. в Україні вперше почали планувати комплексний економічний розвиток областей. Його план не мав директивного значення і давав зведену інформацію про наміри й можливості, закладені у територіальний розріз відомчо-галузевих планів.

Міжнародний досвід переконує, що розрив між регіонами у 30—50 пунктів щодо середньодержавного рівня є загрозливим, створює напруженість у відносинах між регіонами, спричиняє некеровані міграції населення і за­охочує автономізацію й сепаратизм. Останніми роками немало зроблено для вдосконалення таких понять, як «рівень життя» та «якість життя». Під егідою ООН вироблено стандарт, що складається приблизно з 10 блоків показників, які відображають рівень соціально-економічного розвитку регіону.

Співвідношення надходження дохідних джерел до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя у зведеному бюджеті України у 1996 р.

(млн. грн.)

Доходи

Зведе-ний бюджет

Бюджети АРК, областей, міст Києва та Севастополя

Питома вага у зведеному бюджеті (%)

1. Податок на додану вартість

6602,6

35,64

54

2. Податок на прибуток підприємств

6042,5

4321,3

71,5

3. акцизний збір

721

148,6

20,6

4. Прибутковий податок із громадян

2415,8

1267,9

52,5

5. Плата за землю

976,6

683,6

70,0

6. Податок на промисел

6,7

6,7

100

7. Податок із власників транспортних засобів

128,9

128,9

100

8. Плата за спеціальне використання лісових ресурсів

21,2

4,3

20,3

9. Плата за спеціальне використання водних ресурсів

87,5

15,7

17,9

10. Плата за спеціальне використання Надр при видобуванні корисних копалин

62,1

37,5

60,4

11. Державне мито

149,4

86,4

57,8

12. Надходження від зовнішньоекономічної діяльності (імпортне мито на товари, що ввозяться суб'єктами підприємницької діяльності)

384,8

20

5,2

ІЗ. Надходження коштів від приватизації майна державних підприємств

120

120

100

14. Місцеві податки і збори, що запроваджуються радами

189,6

189,6

100

15. Збори та інші неподаткові доходи

980,6

310,8

31,7

16. Внески до бюджету сум від перевищення фонду споживання

50

50

100

Всього надходжень

18939,3

10955,3

57,8


У 1996 р. для збалансування дохідної та видаткової частин бюджетів ок­ремим регіонам передавалося 100% під надходження податку на додану вартість, а також кошти (дотації) державного бюджету України.



Області

Податок на додану вартість

Дотація (млн. грн.)

Вінницька

100

82

Волинська

100

74,7

Житомирська

100

123,2

Закарпатська

100

126,2

Кіровоградська

100

71,4

Миколаївська

100

13,1

Рівненська

100

20,2

Тернопільська

100

65

Херсонська

100

92,6

Хмельницька

100

70,8

Чернівецька

100

56,3

м. Севастополь

100

15,5



Економічна ситуація минулого року не дала змоги повною мірою забез­печити фінансовими ресурсами гарантований рівень соціально-економічного розпитку адміністративно-територіальних утворень. Майже 90% від загальної суми видатків бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя становили видатки на фінансування соціального захисту на­селення й утримання соціально-культурних закладів і установ.

Вважаємо справедливою точку 'зору, що при регулюванні доходів окремих регіонів слід ураховувати рівень їхнього соціально-економічного розвитку.

Доцільною була б розробка подібного класифікатора областей України за рівнем їхнього економічного розвитку, внутрішня структура якого поєдну­вала б чотири якісних рівні: високий, середній, низький, спеціальний. Кри­терії віднесення окремих областей до певної категорії повинні цілком базу­ватися на стандартах соціально-економічного розвитку регіонів, розроблених під егідою ООН. Для кожної категорії в законодавчому порядку необхідно закріпити відповідні проценти відрахувань від державних податків і зборів. У такому разі місцеві органи влади могли б чітко прогнозувати дохідну базу і не залежати від вольових рішень центральної влади.

У результаті проведеної в Україні лібералізації цін внутрішні ціни не є фіксованими. Зовнішні ціни стали менш визначеними через скорочення об­сягів торгівлі, що здійснювалась на основі двосторонніх домовленостей і роз­ширення нічим не обмежованої торгівлі за конвертовану валюту. Обсяги екс­порту й імпорту також стали менш визначеними внаслідок скасування плану­вання, витіснення (чи відміни) монополії зовнішньоторговельних організацій і надання права різним структурам вести зовнішню торгівлю. Вони отримали велику автономію в питаннях інвестування, ціноутворення, маркетингу, мож­ливості вибору напрямків торгівлі на зовнішніх ринках. Водночас посилилися бюджетні обмеження і впливовішою стала міжнародна конкуренція.

Слід визначитися, яким чином належить оптимізувати систему нинішніх тарифів. Спираючись на досвід світової практики, треба уніфікувати шкалу особистих і комерційних ставок. Наступним кроком може бути фіксація більш низької ставки тарифу на імпорт товарів першої необхідності і більш високої ставки на імпорт предметів розкоші. Виходячи з міркувань справедливості, ефективніше надавати адресні субсидії найменш забезпеченим верст­вам населення і обкладати акцизом предмети розкоші. Рівень тарифу має бу­ти скоординований з іншими податками для того, щоб можна було визначи­ти внесок кожного податку в загальний обсяг необхідних бюджетних доходів.

Координація між податками на зовнішню торгівлю і внутрішніми подат­ками має бути спрямована на скорочення числа податкових ставок. Доціль­ною була б єдина ставка податків як на зовнішню торгівлю, так і на ПДВ, що застосовується однаково і до імпортованих товарів, і до місцевих. Така уніфікована ставка чітко визначає масштаб захисту, відтворений у різниці собівартості товарів іноземного й місцевого виробництва. Крім того, вона залежить від лібералізації торгівлі, яка повинна координуватися з лібераліза­цією товарних ринків, фінансового сектора, контролю над капіталом і ре­формами валютних курсів.

Необхідно змінити ставлення до зовнішньої торгівлі. Це означає, що на зміну диференційованим тарифам, особливим стимулам (у формі податкових пільг і субсидій), ліцензуванню, квотовим та іншим нетарифним бар'єрам має прийти система прямих тарифів. Ставки повинні бути достатньо однотипними для забезпечення прозорості, простоти, ефективного розміщення ресурсів. Л з плином часу, в міру поширення торговельного партнерства у просторі з'явить­ся можливість використовувати пільгові ставки чи інші форми пільг.

Нині преференційні тарифи (частіше нульові) застосовуються щодо імпор­ту з країн, які розвиваються (відповідно до Всезагальної системи преференцій). Нижча тарифна ставка існує для імпорту з країн, із якими Україна має домов­леності про «вільну» торгівлю (середня незважена ставка цих тарифів стано­вить 6,3%). Окрім імпортного мита та акцизних зборів з усієї вартості імпорт­них товарів, разом з імпортними та акцизними зборами, стягується податок на додану вартість у розмірі 20%. Цеп ПДП береться з усього обсягу імпорту, включаючи бартерну торгівлю, за деякими несуттєвими винятками.

Очевидно, що в середньостроковому плані тарифи необхідно буде посту­пово знизити. Це зниження відбуватиметься за встановленим графіком і до­водитиметься до широких підприємницьких кіл на початковому етапі здій­снення програми. Слід також зняти зовнішньоторговельні субсидії — за дуже малим винятком, якщо вдасться запровадити реалістичну валютну політику.

І, нарешті, успіх реформи оподаткування зовнішньої торгівлі залежатиме від наявності відповідного адміністративного потенціалу. В умовах України, де поки що не завершено створення дійової митної служби, завдання поліп­шення цієї ланки є першочерговим. Водночас модернізацію митної служби, в тому числі уведення міжнародних стандартів із номенклатури й оцінки то­варів, слід почати негайно. Це також справедливо і для проведення інших заходів, що забезпечать дотримання нових законів і правил оподаткування зовнішньої торгівлі.
4.ВДОСКОНАЛЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ


Ринкова економіка при розмаїтті її моделей, відомих світовій прак­тиці, характеризується соціальне орієнтованим господарством, яке допов­нюється державним регулюванням. Значну роль як у самій структурі рин­кових відносин, так і в механізмі їх регулювання з боку держави відіграє Державний бюджет. Він — невід'ємна частка ринкових стосунків і одно­часно важливий інструмент реалізації державної політики. Виходячи з цього, важливо добре знати природу Державного бюджету, особливості його формування і функціонування, способи використання в інтересах ефективного розвитку суспільного виробництва,

Бюджет необхідно знати ще й тому, що Україна переживає глибоку економічну і фінансову кризу. Прерогативними за цих умов є правильні відповіді на запитання, як стабілізувати економіку, забезпечити ефек­тивність господарювання, які методи нормалізують фінансовий стан країни, як збільшити прибуткову частину Державного бюджету, знизити бюджетний дефіцит та ін.

Державний бюджет як один з ланок фінансової системи України є економічною категорією і відображає грошові стосунки, які виникають між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установа­ми всіх форм власності і фізичними особами — з іншого приводу утво­рення централізованого фонду грошових коштів держави і його викорис­тання на розширене відтворення, підвищення рівня життя і задоволення інших суспільних потреб. Таким чином, у бюджеті централізується значна частина грошових коштів, які є необхідною умовою для виконання дер­жавою своїх функцій. І тільки із збільшенням масштабів виробництва, удосконаленням господарських зв'язків можна розраховувати на істотне збільшення централізованого фонду держави. За теперішнього соціально-економічного стану України виникає потреба збільшувати грошові ресур­си централізованого фонду для забезпечення безпосередніх державних заходів.

Рівень централізації фінансових ресурсів у Державному бюджеті зале­жить від конкретних умов господарювання і завдань, які необхідно ви­рішувати на конкретному етапі розвитку. Державний бюджет нашої країни характеризується високим ступенем централізації фінансових ре­сурсів, що закономірно для країн перехідного періоду. Нині бюджет Ук­раїни становить 55% від валового внутрішнього продукту. Така централіза­ція грошових коштів має забезпечити своєчасне фінансування загальнодержавних програм, а також додаткові заходи, пов'язані з підвищенням заробітної плати та інших соціальних  виплат.

Однак якщо проаналізувати бюджетну політику останніх чотирьох років, то можна переконатися, що значна централізація коштів у руках держаки не завжди давала позитивні результати. Так, у 1994 році видатки на соціально-культурні заходи профінансовані тільки на 76,5%, а на на­родне господарство, у тому числі на так звані бюджетні позички, тобто пільгові кредити за рахунок бюджетних коштів вузькому загалу привіле­йованих підприємств, — аж на 115,1%. Крім того, дивними є затрати, не передбачені законом, на загальну суму 30,7 трлн. крб., а також затрати на суму 10 трлн.крб., які були профінансовані у грудні 1994 року і пов'язані з підготовкою до осінньо-зимового періоду. Аналогічна картина з виконан­ням бюджету і в 1995 році.

Ці цифри достатні для принципових узагальнень. Практика виконан­ня бюджету останніми роками переконливо свідчить, що закон про бюд­жет не є у нашій державі справжнім законом, оскільки іноді бюджетні кошти встановлюються у змінених пропорціях відносно бюджетних по­казників) з урахуванням соціально-економічної політики, затвердженої Верховною Радою через закон про бюджет на поточний рік.

Головною причиною такої ситуації є порушення  бюд­жетної дисципліни. Жоден бюджет починаючи з 1992 року, не був зав­часно поданий на розгляд і відповідно не був затверджений Верховною Радою України. Закономірно, що більшість показників Державного бюд­жету формується за результатами фактичного його виконання і підга­няється під нормативи, яких вимагають міжнародні фінансові організації, що надають Україні реабілітаційні позики для стабілізації народного гос­подарства.

Отже, для стабілізації бюджетної 'дисципліни, передусім, необхідно, щоб бюджетний процес відповідав Законові «Про бюджетну систему України», прийнятому у червні 1995 року. Згідно із Законом, Державний бюджет на наступний рік має подаватися Президентом України на розгляд Верховній Раді до 15 вересня, а затверджуватися до 2 грудня поточного року. Тобто всі бюджетні процедури повинні реалізовуватися до початку нового бюд­жетного року. Як свідчить досвід, неприйняття Державного бюджету фак­тично паралізує роботу усього народногосподарського комплексу.

Для вирішення проблем, пов'язаних з бюджетним процесом, треба орієнтуватися на наступні критерії.

1. Як відомо, Державний бюджет України формується за чинною у світовій практиці методологією. Це означає, що за основу береться розра­хунок річного обсягу валового внутрішнього продукту. Залежно від того, як він визначатиметься на наступний рік, залежить і розмір бюджетного фонду України. Якщо рвп буде заниженим, то це адекватно відобразить­ся на доходній частині бюджету. В цьому випадку відбудеться недофінансування галузей народного господарства, соціально-культурних установ та інших галузей, передбачених бюджетом. Крім того, не буде належної го­тівки, що призведе до затримки розрахунків.

У випадку, коли розмір ВВП буде завищеним, нас очікують набагато більші неприємності. Зросте грошово-кредитна емісія, яка призведе до зростання грошової маси, а звідси до інфляції і різкого зростання цін; будуть передбачені нереальні доходи, що, природно, спричинить зростан­ня бюджетних витрат, фактично не забезпечених відповідними доходами.

Тому основна проблема, яку необхідно вирішити, — максимально точ­но визначити обсяг валового внутрішнього продукту, тобто знайти «золо­ту середину», враховуючи всі реалії нашої економіки — інфляцію, вироб­ництво товарів і послуг, споживання, нагромадження.

2. Технологія складання Державного бюджету потребує докорінних змін. Зараз практикується система, за якої прибуткова частина бюджету «підганяється» до видаткової, тобто спочатку згідно з вимогами міні­стерств і відомств формується видаткова частина. Після цього перегляда­ються можливості прибуткової частини і, якщо вони замалі, пропонується прийняти закони про нові податки або змінити податкові ставки. Таким чином виконання бюджету «прив'язується» до майбутніх змін.

А тому при складанні Державного бюджету необхідно насамперед нау­ково обгрунтовано в межах чинного законодавства про податки розрахо­вувати прибуткову частину. Це дасть можливість державі реально оцінити можливості бюджетної політики на майбутній рік.

В основу побудови прибуткової частини бюджету мають бути закла­дені такі принципи, які дозволяють державі мати хоча б мінімально дос­татні фінансові ресурси для її діяльності і одночасно використовувати по­датки як інструмент регулювання фінансового стану платників, стимулю­вання зростання виробництва. До даних принципів належать:

— встановлення таких податків, які б забезпечували регулярну мо­білізацію фінансових ресурсів у розпорядження держави в розмірах, дос­татніх для фінансування запланованих заходів;

— застосування таких видів податків, які б забезпечували стабільність фінансового становища держави, повноту, стабільність і своєчасність формування її централізованого фонду;

— запровадження податків, адекватних реальним умовам соціально-економічного становища держави;

— вилучення /повне або часткове/ до бюджету доходів, не пов'язаних із фінансово-господарською діяльністю підприємств і організацій.

3. Питання удосконалення стосунків між ланками бюджетної системи завжди є актуальними. Чинник бюджетний механізм, при якому Ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань для низів, призводить до паралічу органів місцевого самоврядування. Тому необхідно розподіли­ти сфери Державного бюджету і бюджетів місцевих органів. На державно­му рівні доцільно фінансувати податки, які мають вирішальне значення для фінансування економіки України. На рівні місцевих органів влади слід залишити видатки, спрямовані на вирішення соціальне питань і підтрим­ку їхнього економічного розрахунку в частині комунальної власності.

Інакше кажучи, необхідно якнайшвидше чітко розподілити компетен­цію між центральними органами влади й органами місцевого самовряду­вання і законодавче закріпити її за ними. Законодавство вже заклало принципи самостійності у складання бюджетів усіх рівнів, але вони ще не зміцнені економічним механізмом, а тому не працюють.

У зв'язку з цим для створення чіткої системи формування бюджетів усіх рівнів, на наш погляд, необхідно чітко розподілити доходи між усіма ланками бюджетної системи, тобто мати визначену законом доходну базу, а стосунки між державним і.місцевими бюджетами будувати з урахуван­ням умов соціально-економічного розпитку регіонів. Такої мети можна досягти, спрямовуючи 100% податку на прибуток підприємств і орга­нізацій усіх форм власності та деякі інші податки (наприклад, податок на майно/ до місцевих бюджетів).

Проблема бюджетного вирівнювання останнім часом вийшла за межі теорії. Тепер вона нерозривної пов'язана із практичними заходами щодо реалізації в Україні принципу «відносної» самостійності бюджетів усіх рівнів, із міжбюджетним перерозподілом фінансових ресурсів. Без нього неможливо обійтися, оскільки фінансові ресурси деяких місцевих ор­ганів влади в силу історичних та інших причин не можуть забезпечити реалізацію цими органами владних повноважень. Вийти з цього станови­ща можна, надавши цим регіонам необхідної допомоги через перероз­поділ коштів, виробивши для цього раціональні основи і механізми.

Сучасна система розподілу бюджетних коштів між різними рівнями управління має орієнтуватися на вирішення обопільного завдання — до­сягнення збалансованості бюджетів і по «вертикалі», і по «горизонталі». По «вертикалі» треба усунути невідповідності між видатками місцевих бюджетів і надходженнями, закріпленими за даним бюджетним рівнем, Таку незбалансованість повністю подолати без «зовнішньої» корекції не­реально: абсолютно податковий потенціал і об'єктивні потреби даної те­риторії практично не збігаються. Тому органи державної влади, маючи більші можливості економічного регулювання й обсяг податкових надходжень, можуть і повинні компенсувати дисбаланс місцевих бюджетів, спрямовуючи на доходи якусь частину коштів, що акумулюються на рівні Державного бюджету. Однак і тоді, коли податкових надходжень і субсидій досить для фінансування спільних видатків місцевих бюджетів, ли­шається завдання збалансування по «горизонталі». Справа в тому, що в межах самих місцевих бюджетів можуть бути неоднакові бюджетні можли­вості адміністративних одиниць, які охоплюють значний регіон /переваж­но східні області України/. Інакше кажучи, в його межах також є свої ба­гаті і бідні території, у зв'язку з чим і на цьому рівні /«горизонтальному»/. необхідна фінансова допомога «згори».

Однак не слід забувати, що чинний механізм фінансової допомоги ре­ально сформувався на базі централізму, який характеризував єдину бюд­жетну систему колишнього СРСР, перед якою ставилася мета неодмінно­го забезпечення збалансування доходів і видатків кожної ланки бюджет­ної системи. Ця мета культивувала ідею утримання, придушувала ініціа­тиву нижчих органів влади у пошуках додаткових фінансових ресурсів.

Зараз у Україні використовуються методи, які забезпечують збалансу­вання нижчих бюджетів: субвенції /безповоротне цільове фінансування видатків нижчих бюджетів за рахунок вищих/, дотації /безповоротне на­дання коштів для відшкодування дефіциту нижчого бюджету/; взаємоза­ліки /виділення коштів нижчим бюджетам на відшкодування видатків, пов'язаних із передачею їм видаткових функцій згідно з рішенням цент­ральних органів влади /; позики з вищих бюджетів.

Найсерйозніший недолік чинного механізму бюджетного субсидуван­ня в тому, що застосовуються не взаємозв'язані, а різноманітні і до того ж не регламентовані відповідними нормами форми перерозподілу бюд­жетних коштів. Тому сфера чинності кожної з названих чотирьох форм, їх поєднання, конкретні розміри фінансових ресурсів, які перерозподіля­ються, щоразу визначаються по-різному, індивідуально. В результаті вплив цих методів призводить до адміністрування і суб'єктивізму при прийнятті конкретних рішень.

Отже, необхідно виробити єдині критерії організації всіх видів фінан­сової допомоги, максимально реалізувати потенціал їх цілеспрямованого впливу на економіку регіону. Фінансову допомогу регіонам треба надава­ти так, щоб спонукати органи державної влади на місцях розширювати власну доходну базу, розвивати інвестиційну активність, структурно пере­будовувати економіку регіонів.    продолжение
--PAGE_BREAK--
5.ОСОБЛИВОСТІ ЗБАЛАНСУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

Збалансування річних бюджетів належить до ключових проблем бюд­жетної системи. Згідно із ст.21'3акону України «Про бюджетну систему України», «збалансованість бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, є необхідною умовою фінансово-бюджетної політики». Відповідні правові рішення з цього питання не тільки забезпечують чітке й ефективне функціонування бюджетної системи, але й визначають фак­тичні можливості діяльності різних органів влади. В найзагальніших рисах під «збалансуванням» необхідно розуміти забезпечення рівноваги. В свою чергу, термін «бюджетна рівновага» означає, що бюджетні видатки покри­ваються бюджетними доходами. Якщо бюджетні видатки перевищують до­ходи, то це значить, що існує бюджетний дефіцит. У цьому випадку рівно­ваги немає. Якщо ж доходи вищі від податків, існує профіцит бюджету, або бюджетний надлишок. Однак цього разу можна сказати, що бюджет відзначається відсутністю рівноваги. Отже, стан бюджетної рівноваги не означає тільки рівновагу в арифметичному розумінні, тобто коли доходи дорівнюють видаткам. Бюджет знаходиться у стані рівноваги як тоді, коли доходи дорівнюють видаткам, так і тоді, коли доходи вищі від видатків. Іншими словами, бюджетної рівноваги немає тільки тоді, коли видатки перевищують доходи, тобто має місце існування бюджетного дефіциту. Це стосується і місцевих бюджетів. Принцип їх збалансованості завжди мав велике значення. Він відображається в багатьох правових документах.

Доходна та видаткова частини місцевих бюджетів визначаються в ос­новному затверджуваними парламентом нормами. Це означає, що дер­жавні органи створюють систему місцевих бюджетів, основною умовою існування якої має бути гармонія між доходною та видатковою сторонами місцевих бюджетів, тобто рівновага. Передача обов'язків і відповідаль­ності місцевим органам влади має супроводжуватися забезпеченням цих органів відповідними фінансовими ресурсами. З правової точки зору про відповідність між зв'язками та фінансовими ресурсами можна говорити тоді, коли обов'язки супроводжуються правами та компетенціями на ви­користання джерел доходів. Ці компетенції можуть визначатися по-різно­му — від прав на використання ресурсів до нормативних компетенцій, тобто прав щодо встановлення податків. Місцеві органи влади повинні мати юридичне закріплені джерела доходів, достатні для покриття обо­в'язкових видатків. Це, звичайно, не означає, що місцеві органи влади можуть мати можливість виконувати тільки обов’язкові функції. Може бути ситуація, за якої місцеві органи влади мають на своїх рахунках необхідні фінансові кошти, але не мають відповідних прав щодо їх викорис­тання. Існує небезпека, що чіткий розподіл обов'язків і ресурсів змен­шить самостійність місцевих органів влади. Однак така небезпека не оз­начає зв'язку між збалансованим бюджетом та недостатньою самостійністю. Збалансована система доходів і видатків має забезпечувати відповід­ний рівень самостійності місцевих органів влади як у видатковій, так і в доходній частині.

Закладання в українському законодавстві принципів збалансованості місцевих бюджетів було спричинено загальною складною фінансовою си­туацією та інфляцією. Приводом цього було також побоювання, що при набутті значної відносної самостійності місцеві органи перевищать власні доходи і це стане зайвим тягарем для надто дефіцитного бюджету держа­ви. Частково з такими думками можна погодитись. Однак за відсутності протягом років достатніх власних місцевих доходів прийняте положення фактично обмежувало самостійність регіонів, змушуючи їх скорочувати видатки. 'Цю ситуацію не можна вважати за правильну. В багатьох випад­ках намір самостійності місцевих органів влади може залишитися лише декларативним, підкреслюючи також теоретично визнану регіональну са­мостійність територіального планування.

В міру розвитку вітчизняної системи місцевої влади необхідно давати оцінку взаємовідносинам між органами місцевого самоврядування, регіо­нами та урядом. Така оцінка має стосуватися впливу зазначених взаємо­відносин на можливості участі у співпраці за умов глобалізації світової економіки. У ситуації обмеженості публічних бюджетів уряд може відмо­витися від деяких програм з метою збалансування бюджету держави. По­стає ряд питань. Чи повинні міоцені органи влади у відповідь на такі об­меження також призупинити діяльність у цих сферах? Якщо ні, то яким способом має фінансуватися місцева сфера послуг" Чи нові обов'язки ма­ють передаватися від уряду місцевим органам влади разом із додатковою фінансовою підтримкою у вигляді дотації або нових джерел доходів? До якого рівня уряд має втручатися у розбіжності, які виникають з непра­вильного закріплення компетенцій у галузі видатків і з різного податково­го потенціалу?

Під час пошуку відповідей на ці питання необхідно пам'ятати про певні засади, якими треба керуватися. Основне питання, яке виникає в дискусіях про місцеві податки та доходи місцевих бюджетів, — чи повинні особи, які користуються публічними послугами та майном в міру своїх можливостей за них платити? Коли люди можуть користуватися майном чи послугами за цінами, нижчими від їх вартості, ними користуються у більших обсягах, ніж тоді, коли ціни вищі. Якщо особи, які послуговуються публічним секторам, не зобов’язані за них платити, то на такі програми необхідно виділяти надто багато коштів за рахунок інших. Це спричиняє марнотратство обмежених засобів та створює ситуацію, коли особи, які користуються послугами, субсидуються тими, хто ними послу­говує. Така ситуація видається несправедливою. З вимоги, щоб ті, хто ко­ристується послугами, платили за них, випливає кілька правил. Зокрема залежно від рівня відповідальності органів місцевої влади за надання по­слуг вони повинні мати доступ до диференційованих джерел доходів, щоб мати більші можливості пов'язувати пропоновані послуги із податками, що стягуються в даному регіоні.

Щодо проектів, доходи з яких надійдуть тільки в майбутньому, відпо­відним способом фінансування є боргові зобов'язання. В іншому випадку теперішні платники податків субсидують майбутніх користувачів послуга­ми, через що зменшуються і ефективність, і справедливість, оскільки до­ходи мають випереджати видатки з метою збору відповідно великих фондів для початку інвестиції. Тим більше строк сплати боргу має відпо­відати, наскільки це можливо, строкам надходження доходів з даної інвестиції. Борг є тимчасовим і неостаточним джерелом фінансування і, нарешті, пін має бути сплачений. Цей принцип мінімізує субсидування майбутніх користувачів теперішніми платниками податків, виконуючи тим самим одночасно вимоги ефективності та справедливості.

За умови, що місцеві органи влади повинні мати у своєму розпоряд­женні гарантовані законом ресурси для виконання своїх обов'язків (такі або схожі обов'язки існують в регіонах з диференційованим рівнем еко­номічного розвитку), треба прийняти тезу про необхідність вирівнювання фінансово-економічних можливостей регіонів країни. Якщо видатки в ме­жах регіону, що надає послуги, та обсяг доходів неможливо врівноважити, координуючу роль можуть виконувати відповідні дотації. З метою забезпе­чення ефективності та справедливості це мають бути конкретні та допов­нюючі дотації з урахуванням поділу коштів між рівнями влади відповідно до їх часток у доходах. Однак забезпечення ресурсами для ліквідації дис­пропорції В економічному розвитку та рівні життя не повинно зменшувати прагнення місцевих органів влади до економії видатків і заходів до по­шуку нових і збільшення продуктивності існуючих джерел доходів. Збільшення ресурсів як результат діяльності місцевих органів влади ніколи не повинно призводити до автоматичного їх передавання вищому рівню або до зменшення дотацій чи субвенцій.

Все це стосується збалансованості місцевих бюджетів. Крім структури доходної та видаткової сторін бюджету та прав місцевих органів влади у цій сфері, важливе значення мають питання процедури збалансування місцевих бюджетів, тому що правила складання та затвердження бюджету та інші суттєві норми визначають, хто і в якому обсязі затверджуватиме квоти доходів і видатки місцевого бюджету. Крім компетенції, неабияке значення тут має послідовність затвердження, тобто питання процедури. З огляду на принцип самоврядування найкращим є рішення, за якого орга­ни держави заздалегідь затверджують обсяги дотацій і субвенцій, а місцеві органи влади, маючи певні права у встановленні ставок окремих податків і визначенні обсягу видатків, остаточно затверджують доходну та видатко­ву частини бюджету. Таким чином. акт затвердження місцевого бюджету набуває реального значення. Розуміючі: необхідність певних обмежень свободи діяльності місцевих органів влади, слід зазначити, що значення затвердження місцевих бюджетів залежить від того, чи мають місцеві орга­ни влади права і які вони у визначенні доходної та видаткової сторін бюджету.

Узагальнюючи положення, що стосуються рівноваги місцевих бюд­жетів, необхідно відзначити, що системою, в якій обов'язкам мають відповідати ресурси, тобто потенційними видаткам — доходи місцевих бюд­жетів, повинні керуватися саме фінансові органи держави. Така система повинна передбачати конкретно визначений обсяг самостійності місцевих органів влади і стимулювати ефективність діяльності цих органів. Однак право остаточного затвердження квот доходів і видатків має залишатися на місцевому рівні.
6.АНАЛІЗ МІЖБІОДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

(НА ПРИКЛАДІ ЧЕРНІВЕЦЬКОЇ ОБЛАСТІ)

Розвиток економіки України протягом останніх років призвів, зокре­ма, до глибокої розладнаності системи (фінансів, у тому числі загострення проблем бюджетної політики. Ці проблеми посилюються навіть через те, що істотним моментом соціальної політики стають її децентралізація і роздержавлення, які передбачають, що основний обсяг соціальних витрат дедалі більшою мірою переноситься на місцевий і регіональний рівні. І це відбувається тоді, коли фактично місцеві й регіональні органи самовряду­вання обмежені у своїх владних правах, позбавлені можливості вести будь-яку власну фінансову, в тому числі й бюджетну, політику, оскільки ще не відмерли методи колишньої командно-адміністративної системи, а з ними і порядок формування та використання бюджетів усіх рівнів.

Цей висновок підтверджує й аналіз взаємовідносин різних ланок бюд­жетної системи на прикладі Чернівецької області.

Передусім, бюджетні взаємовідносини грунтуються на розподілі згідно з чинним законодавством конкретних доходів і видатків між різними лан­ками бюджетної системи. У практичному використанні структура розме­жування доходів і видатків між обласним та місцевими бюджетами краю виглядає наступним чином /табл. 5/
Таблиця 5.Структура розмежування доходів та видатків між обласним та місцевими бюджетами Чернівецької області протягом 1992-1995 років, %



Рік

Питома вага місцевих бюджетів

Питома вага обласного бюджету



у доходах

у видатках

у доходах

у видатках

1

2

3

4

5

1992

43,7

61,6

56,3

38,4

1993

59,1

65,9

40,9

43,1

1994

67,3

65.6

32,7

34,4

1995

63,1

63,1

36,9

36,9



Отже, починаючи з 1992 року спостерігається повільне зростання пито­мої ваги як доходів, так і видатків районних бюджетів і бюджету м. Чернівці, які до сьогодні фінансували майже дві третини /63,1%/ усіх бюджетних уста­нов і заходів. Цей факт пояснюється підвищенням ролі місцевих органів самоврядування, про що вище згадано. Підтвердженням сказаного є й те, що ще в 1992 році питома вага місцевих бюджетів у доходах дорівнювала 43,7%, а у видатках — 61,6% /тобто вони отримували коштів менше, ніж віддавали/, а вже в 1994 році питома вага їх доходної частини /67,3%/ перевищила таку видаткової /65,6%/.

Доходи бюджетів кожного рівня згідно з методологією бюджетного ре­гулювання поділяються на регулюючі га закріплені, їх склад не є постій­ним, він змінюється за роками, проте можна зазначити, що перелік регу­люючих доходів для місцевих бюджетні невеликий і в основному стабіль­ний протягом останніх років. Він включає податок на прибуток /або дохо­ди/ підприємств, установ та організацій, прибутковий податок з громадян, податок на додану вартість, акцизний збір /в 1993 році як регулюючий до­ход використовувалася також плата за землю /.

Відповідно до законодавчих документів бюджет Чернівецької області отримував регулюючі доходи /у процентному вираженні/ в наступних роз­мірах /табл.6/.

 Таблиця 6.Розмір відрахувань від регулюючих доходів до бюджету

Чернівецької області в 1992-1995 роках, %





Роки



1992

1993

1994

1995

Податок на прибуток /доходи/ підприємств, установ та організацій

100

100

50

70

Прибутковий податок з громадян

100

100

50

50

Податок на додану вартість

93,6

100

20

100

Акцизний збір

100

100

20

20

Плата за землю

-

40

-

-



З наведених даних видно, що бюджет Чернівецької області у 1992 і 1993 роках поповнювався регулюючими доходами майже на 100%. Такий розмір відрахувань пояснюється складними природними та екологічними умовами, що склалися на Буковині, а також тим, що більшість підприємств області /значна частина яких донедавна працювала на військово-промисловий ком­плекс/ не функціонує, а отже, не здійснює платежів до бюджету. В той са­мий час Буковина характеризується як регіон з надлишковими трудовими ресурсами, що призводить до значних бюджетних витрат /на соціальний за­хист населення, освіту, охорону здоров'я, соціально-культурні заходи і т.д/.

Внаслідок перерозподілу регулюючі доходи надходили до Чернівець­кого міського бюджету в наступних розмірах /табл.7/

Згідно з даними таблиці можна стверджувати, що доходна частина бюджету м. Чернівці тільки в 1993 році значно поповнилася за рахунок регулюючих платежів, що позитивно вплинуло на фінансовий стан міста /на відміну від інших років міський бюджет було затверджено і виконано без дефіциту, при цьому він також не отримував жодних допомог з бюджету вищого рівня /. Низький рівень процентних відрахувань від податку на прибуток /доходи/, ПДВ та прибуткового податку з громадян у 1992, 1994 і 1995 роках зумовив ускладнення у фінансуванні бюджетних установ і за­ходів. Ця обставина посилюється тим, то протягом довгого часу регулю­ючі платежі займають вагому частку у доходах міського бюджету. При цьо­му можна з упевненістю стверджувати, що й надалі вони відіграватимуть важливу роль у формуванні доходів місцевих бюджетів, а отже, від спра­ведливості, виваженості, врахування усіх місцевих чинників законодавця­ми і Кабінетом Міністрів України /тобто від суб'єктивних, а не об'єктив­них фактів/ багато в чому залежатиме те, як фінансуватимуться заплано­вані низовими ланками бюджетної системи видатки.
Таблиця 7.Розмір відрахувань від регулюючих доходів до бюджету

м. Чернівці в 1992-1995 роках, %



. Назва платежу

Роки



1992

1993

1994

1995

Прибутковий податок з громадян

50

50

20

50

Податок на прибуток /доходи/ підприємств, установ та організацій

60

100

10

50

Податок на додану вартість

10

17

10

30

Акцизний збір

100

90

10

20



Однак власні і регулюючі доходи місцевих бюджетів області не ви­рішували повністю проблему бюджетної забезпеченості. Так, наприклад, у 1995 році довелося звернутися по допомогу — запланувати і отримати з об­ласного бюджету дотацію, яка, як свідчить наступна таблиця, складає значну частку в їх видатках  /табл. 8/.

Частка запланованої дотації у загальній сумі видатків місцевих бюд­жетів краю в 1995 році коливалася від 6,1% у м. Чернівці до 53,5% у Герцаївському районі. В середньому по області вона склала 22,8%, тобто майже кожний четвертий карбованець видатків місцевих бюджетів фінансу­вався за рахунок одержаної з обласного бюджету допомоги.

Майже щорічно бюджет м. Чернівці буває залежним від одержання фінансової допомоги з чернівецького обласного бюджету. Так, у 1992 році до нього надійшла дотація в сумі 183 832,0 тис.крб., у 1994 році — субвен­ція в розмірі 147,0 тис.крб., у 1995 році — дотація в сумі 210,0 млрд.крб., які, згідно з рішеннями міського виконавчого комітету, були спрямовані на фінансування запланованих видатків /іншими словами, на покриття різниці між видатковою і доходною частинами бюджету /.
Таблиця 8.Співвідношення між сумою допомог і видатків місцевих бюджетів Чернівецької області в 1995 році



№ п/п

Бюджет

Розмір допомоги млн. крб.

Сума видатків, млн. крб.

Питома вага допомог у загальній сумі видатків, %

1

Вижницький

212857

499 644

42,6

і

Герцаївський

134 309

250 818

53,5

3

Глибоцький

211 900

426 271

49,7

4

Заставнівський

135910

419 786

32,4

5

Кельменецький

87 767

456 842

19,2

6

Кіцманський

120 446

538 798

22,4

7

Новоселицький

162 880

542 776

30,0

8

Путильський

78 768

274 600

28,7

9

Сокирянський

113 156

635 462

17,8

10

Сторожинецький

214920

579 594

37,1

11

Хотинський

266 305

506 719

52,6

12

М.Чернівці

210000

3 423 748

6,1



Разом:

1949 218

8 555 058

22,8



Відчуває свою залежність від Державного бюджету України і бюджет Чернівецької області. Так, у 1993 році, згідно із Законом «Про Державний бюджет України на 1993 рік», була запланована і одержана субвенція в розмірі 7 607 900,0 тис. крб. (1,4% у загальній сумі видатків). У 1994 році розмір субвенції для області зріс до 853 133,0 млн. крб, (35.9%, тобто у 1 12 разів порівняно з 1993 роком, в 1995 році — до 2 808 078 млн. крб. (15,5%), що у 3,3 раза більше, ніж у 1994 році. Таке різке зростання пояснюється не тільки прискоренням інфляційних процесів, а й погіршенням економічно­го становища краю і, як наслідок, значним зменшенням у процентному відношенні відрахувань до бюджету, а також посиленням адміністративно­го керування центральних органів влади, що призвело до скорочення над­ходжень регулюючих доходів теж у процентному відношенні. На відміну від попередніх років у 1994-му були проведені зміни в бюджетному регулю­ванні на макроріпні — введено єдині для усіх регіонів нормативи відраху­вань від регулюючих платежів для низових ланок. Разом з цим більшості регіонів також було передбачено виділення субвенцій для збалансування бюджетів, крім п'ятьох: Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Пол­тавської областей та м. Києва, де доходна частина бюджету перевищувала видаткову. З одного боку, таке рішення задовольняло вимоги і пропозиції окремих фінансових теоретиків і практиків щодо рівноправності у перероз­поділі коштів, з іншого — призвело до посилення напруги в низових ланках бюджетної системи. Адже той самий Закон «Про Державний бюджет Ук­раїни на 1994 рік» не містив жодних пояснень стосовно умов надання субвенцій, а також того, відповідно до яких критеріїв перерозподілені фінан­сові ресурси регіонів. Було лише вказано, що субвенції призначені для фінансування витрат місцевих бюджетів, які не покриваються доходами; проте п'ять вищевказаних регіонів протестували проти фінансування за їх рахунок усіх інших, а останні отримували допомогу нерегулярно, із знач­ним запізненням /у тому числі й Чернівецька область /. Невизначеність у наданні субсидій фактично означає, що витрати місцевих бюджетів регулю­ються центральними органами виїзди, а органи місцевого самоврядування, як і за умов командно-адміністративної системи, залишаються в більшості випадків лише виконавцями централізованих рішень.

З вищезазначеного випливає, що форми і методи бюджетного регулю­вання, успадковані Україною з часів існування колишнього СРСР, не є достатньо ефективними, оскільки регіональні і місцеві бюджети залиши­лися певною мірою прохачами коштів у відповідних вищестоящих бюд­жетів, адже власних /закріплених/ доходів їм абсолютно не вистачає. Тоб­то стає зрозуміло, що вертикаль «Державний бюджет України — місцеві бюджети» і надалі залишається елементом командне — адміністративної системи через те, що центральні органи влади не хочуть надавати регіонам більшої самостійності у вирішенні фінансових питань; вони воліють самі розподіляти і перерозподіляти більшість зібраних в Україні коштів.

Ще одним підтвердженням недосконалості бюджетного регулювання є те, що, незважаючи на всі заходи, місцеві бюджети зводяться з дефіцитом фінансових ресурсів. Як приклад — бюджет м. Чернівці за 1992 і 1994 роки, коли на сесіях міської Ради народних депутатів при затвердженні бюджетів був запланований дефіцит у сумі 100 841,0 тис. Крб. і 45,0 млрд.крб, відпо­відно. Згідно з наведеними даними, спостерігається пряма залежність між процентом відрахувань від регулюючих податків і розміром бюджетного дефіциту. Адже порівняно з 1993 роком у 1994-му обласною Радою народ­них депутатів були різко знижені нормативи відрахувань від загальнодер­жавних доходів до міського бюджету, що підтверджують дані табл.7.

Таким чином, як свідчить пропечений аналіз, у взаємовідносинах різних ланок бюджетної системи України існують суттєві недоліки, які не­обхідно найближчим часом усунути, провівши кардинальні зміни в сис­темі фінансового (зокрема, бюджетного) регулювання, що стане одним з важливих кроків у напрямку досягнення фінансової стабілізації у країні.    продолжение
--PAGE_BREAK--