ПЛАН
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ
1.1 Понятие и субъектыбюджетного процесса
1.2 Стадии бюджетногопроцесса
ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ.
2.1 Понятие принципов бюджетногопроцесса
2.2 Классификация принциповбюджетного процесса
2.2.1 Общеправовые принципыбюджетного процесса
2.2.2 Принципы бюджетного процесса,вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом
2.2.3Специальные принципы бюджетного процесса
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Бюджет — важнейшийфинансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития напредстоящий год и среднесрочную перспективу. Поэтому разработке его показателейуделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождениярасчетов.
Бюджет государства играетзначительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем,что вся Россия является федеральным государством, под бюджетом государствапонимается бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов РоссийскойФедерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированиемсоциально — экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другиепотребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогнозасоциально — экономического развития Российской Федерации на конкретный год.
В соответствии со ст. 71Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации.Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила,он утверждается в форме федерального закона.
На уровне образованийместного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков)создаются местные бюджеты.
А процесс разработки, принятия,исполнения и контроля за исполнением бюджета называется бюджетным процессом.
Именно поэтому цельюнастоящей работы является формирование понятия и правовых основ бюджетного процесса,как на федеральном так и в субъектах федерации и в муниципальных образованиях,что обусловило постановку следующих задач:
— исследовать понятиебюджетного процесса;
— определить его правовуюсущность;
— и выделить принципыбюджетного процесса.
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГОПРОЦЕССА В РФ
1.1 Понятие исубъекты бюджетного процесса
Существует законодательное понятие бюджетногопроцесса, которое дает Бюджетный кодекс Российской Федерации, также существуютнаучные понятия бюджетного процесса. Определения понятия «бюджетныйпроцесс» различаются по следующим моментам: а) субъекты бюджетногопроцесса; б) стадии бюджетного процесса; в) структура бюджета.
Так, по мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, подбюджетным процессом следует понимать деятельность следующего круга субъектов:органов государственной власти, органов местного самоуправления и участниковбюджетного процесса[1]. Данный круг субъектовзакреплен в законодательно определенном понятии «бюджетный процесс».
Л.В. Мелихова, А.М. Годин, Н.С. Максимова, И.В.Подпорина называют в качестве субъектов бюджетного процесса «органывласти» [2], «исполнительные ипредставительные органы власти» [3], не подразделяя их наорганы государственной власти и органы местного самоуправления, предполагая,что органы власти включают и те, и другие. При этом не называются участникибюджетного процесса.
В учебнике советского финансового права подредакцией Г.С. Гуревича указывается наиболее узкий круг субъектов бюджетногопроцесса: компетентные государственные органы [4]. Органы местногосамоуправления как самостоятельный субъект бюджетного процесса нерассматриваются. Это обстоятельство объясняется тем, что в советский периодорганов местного самоуправления не существовало, а функционировали местныеорганы государственной власти. Сравнение современного понятия бюджетногопроцесса и понятия, разработанного в советский период истории России, приводитк выводу, что данные понятия исторически обусловлены государственнымустройством страны, ее федеративным или унитарным устройством.
Законодатель каждой страны в каждый историческийпериод определяет круг субъектов, участвующих в бюджетном процессе, а такжероль этих субъектов. Так, в демократических государствах с республиканскойформой правления ведущая роль в принятии бюджета отведена представительномузаконодательному органу. В странах, тяготеющих к монархической форме правления,значительные полномочия по принятию бюджета отданы исполнительной власти.Например, в Объединенных Арабских Эмиратах утверждение бюджета осуществляетсяединолично эмиром, который считается ничем не связанным в принятии своегорешения. В Саудовской Аравии проект бюджета разрабатывается Советом министров иутверждается королем, возглавляющим правительство [5].
А.Н. Козырин справедливо отмечает, что процедурапринятия бюджета «определяет экономическое бытие государства и всюполитическую систему общества. Это обусловлено прежде всего тем, что вопросысоставления и утверждения бюджета напрямую связаны с компетенцией высшихорганов власти и управления, а следовательно, с формой правления в данномгосударстве» [6].
Содержание бюджетного процесса определяется нетолько государственным устройством страны, как было замечено выше, но ибюджетным устройством.
В определении бюджетного процесса, приведенном вучебнике советского финансового права, фигурирует только один бюджет – государственный[7],а в современных определениях фигурируют бюджеты федерального, регионального иместного уровня, а также внебюджетные фонды [8]. Согласно ст. 10Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные бюджеты и внебюджетные фондысоставляют бюджетную систему Российской Федерации.
Бюджетный процесс представляет собой определеннуюсовокупность стадий. Возникает вопрос, совокупность каких стадий можно считатьбюджетным процессом. На наш взгляд, этот вопрос следует рассматривать с точкизрения теории управления, в которой разработано понятие управленческого цикла.
Рассмотрим бюджетный процесс как процесс управления.Ю.Н. Старилов дает следующее определение понятию «государственноеуправление» — в широком понимании это регулирующая деятельностьгосударства в целом. Иначе говоря, государственное управление в широком смыслехарактеризует всю деятельность государства по организующему воздействию состороны специальных субъектов права на общественные отношения [9].Государственное управление осуществляют все государственные структуры.
1. В процессе управления осуществляются функциигосударства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и приобеспечении прав и свобод граждан.
Ю.Н. Старилов отмечает, что «государственныефункции реализуются всеми государственными органами, которые составляют единуюгосударственную власть. В рамках этого единства… выделяются самостоятельныевиды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением,особыми субъектами, способами реализации государственных функций». Ксамостоятельным видам государственной деятельности можно отнести деятельностьпо составлению, утверждению и исполнению бюджета, то есть бюджетный процесс.Данная деятельность призвана выполнять функции государства в форме выполнениярасходных обязательств, а также служит обеспечению прав и свобод человека игражданина.
2. Субъектом управления является система«специально созданных государством» органов и должностных лиц,действующих от имени государства «в пределах своей компетенции».
В систему специально созданных органов,осуществляющих бюджетный процесс, входят участники бюджетного процесса,предусмотренные ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетныйкодекс определяет полномочия в бюджетной сфере органов специальной компетенциии органов общей компетенции. Субъектом управления государственными финансамиявляется система государственных органов, которые находятся друг с другом вовзаимосвязи (управляющая система).
В пункте 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ (далее — БКРФ) приведен исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса: ПрезидентРоссийской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации,глава муниципального образования; законодательные (представительные) органыгосударственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее- законодательные (представительные) органы); исполнительные органыгосударственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальныхобразований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного(муниципального) финансового контроля; органы управления государственнымивнебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы(администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получателибюджетных средств.[10]
3. Объектом государственного управления каксоциального управления является поведение людей. Государственное управлениенаправлено на упорядочение социальных отношений.
Бюджетный процесс как разновидность государственногоуправления упорядочивает общественные отношения (отношения между людьми) иповедение людей по поводу формирования, распределения и использования бюджетныхсредств. Принимая бюджет, государство осуществляет управление бюджетнымиотношениями, которые возникают «в связи с образованием, распределением ииспользованием бюджетов как составной части финансовой системыгосударства» [11].
1.2 Стадии бюджетного процесса
Конституция Российской Федерации отделяет местноесамоуправление от государственной власти, однако признает публичную природуместной власти. Поэтому бюджетный процесс может выступать не только в качествегосударственного управления, но и в качестве управления, осуществляемогоместной властью в случае, если субъектом публичной власти выступаютмуниципальное образование и органы местного самоуправления.
Таким образом, бюджетный процесс отвечает всемперечисленным признакам и представляет собой разновидность государственного илиместного управления. Поскольку «управление носит ярко выраженныйциклический характер» [12], как отмечает Д.Н.Бахрах, к бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла.
В научной литературе существуют различные подходы кэлементам управленческого цикла. Однако научная полемика возникает в основномпо поводу начальной стадии управленческого цикла и его завершающей стадии. Надозаметить, что эта же неопределенность в количестве стадий касается и бюджетногопроцесса как управленческого цикла. Д.Н. Бахрах считает, что «в наиболееобщем виде управленческий цикл может быть представлен как органическое единствотрех стадий: 1) оценка ситуации или сбор и обработка информации; 2) подготовкаи принятие решения; 3) организация исполнения». При этом, по его мнению,«контроль — не стадия цикла, а функция управления. Он может осуществлятьсяна разных этапах управленческой деятельности»[13].
Ряд авторов, напротив, считают, что управленческаядеятельность «состоит из решения, его реализации (исполнения) и контроляза реализацией». Классик менеджмента А. Файоль, раскрывая смысладминистративного управления, отмечает: "… управлять — значит предвидеть,организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать" [14].Е.Ю. Грачева считает, что стадиями процесса социального управления являются: 1)принятие управленческого решения; 2) исполнение управленческого решения; 3)проверка исполнения управленческого решения [15].
Очевидно, что без проверки исполнения решения, безконтроля за исполнением управленческий цикл будет не полным. Безусловно,контроль является функцией управления и может присутствовать на всех стадияхуправленческого цикла, однако он же является и завершающей стадией данногоцикла. Следует заметить, что большинство авторов отмечают наличие контрольной стадиив бюджетном процессе, однако называют ее по-разному: «контроль заисполнением бюджета»[16], «утверждениеотчетов об исполнении бюджета»[17]. Вызывает возражениеточка зрения авторов, завершающих определение бюджетного процесса стадиейисполнения [18].
Бюджетный процесс как управленческий процесс состоитиз следующих стадий: 1) составление проекта бюджета (стадия сбора информации);2) рассмотрение и утверждение бюджета (стадия подготовки и принятия решения);3) исполнение бюджета (стадия исполнения решения); 4) контроль за исполнениембюджета (стадия проверки исполнения решения). Законодательные(представительные) органы власти осуществляют принятие управленческого решенияи контроль за его исполнением, а исполнительные органы осуществляют сборинформации и исполнение решения законодательного органа. Законодательные(представительные) органы выступают как управляющая система, а исполнительныеорганы как управляемая система. В управляемую систему также входят получателибюджетных средств.
Бюджетный процесс представляет собой цикл,продолжительность которого, как отмечают специалисты, составляет чуть большедвух лет с момента составления проекта бюджета до момента утверждения отчета оего исполнении [19]. Этот срок в научнойлитературе принято называть бюджетным циклом. Помимо временных рамок бюджетныйцикл имеет пространственные рамки. На уровне Российской Федерации егопространственные рамки определяются территорией всего государства, на уровне субъектовРоссийской Федерации — территорией соответствующего субъекта Федерации, науровне муниципальных образований — территорией соответствующего муниципальногообразования. Бюджетный цикл имеет территорию осуществления и соответствующегоуправляющего субъекта (субъекта публичных финансов). Исходя из этого, можносделать вывод, что каждый субъект публичных финансов — каждое муниципальноеобразование, каждый субъект Федерации и Российская Федерация — в целомосуществляет собственный бюджетный процесс.
Однако Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетныйпроцесс не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и рассматриваетбюджетный процесс как единую для всего государства деятельность, осуществляемуюпо единым процессуальным правилам. Бюджетный процесс определяется законодателемкак «деятельность органов государственной власти, органов местногосамоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрениюпроектов бюджетов...». Из смысла данного определения вытекает, что все органыгосударственной власти и все органы местного самоуправления участвуют впринятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправленияконкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являютсясубъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджетаили бюджета какого-либо субъекта Российской Федерации. В предметы веденияРоссийской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а ненижестоящих бюджетов.
На наш взгляд, наличие доли процессуальных норм вбюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса.Бюджетный процесс в отличие от гражданского или уголовного процессаосуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение,действующие от своего имени, а не от имени всего государства. В связи с этимопределение бюджетного процесса возможно изложить в следующей редакции: бюджетныйпроцесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственнойвласти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местногосамоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрениюсоответствующих проектов бюджетов, проектов бюджетов государственныхвнебюджетных фондов, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов ибюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за ихисполнением.
ГЛАВА II. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ
2.1 Понятие принципов бюджетного процесса
Задачами и целями бюджетного процесса являются:организация формирования, распределения и использования бюджета — централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервовпоступления ресурсов в собственность публично-правовых образований дляреализации функций государства на различных территориальных уровнях;эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами вцелях обеспечения функционирования государства; контроль за«движением» бюджетных средств от момента их формирования до моментаиспользования; исключение нецелевого использования средств и др.
Одной из гарантий реализации задач и целейбюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетныйпроцесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требованияследует обозначить в качестве «принципов бюджетного процесса». Подпринципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования,предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов,развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера инаправленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетногопроцесса.
Принципы, положенные в основу бюджетного процесса,следует объединить в три группы:
1) общеправовые принципы бюджетного процесса;
2) принципы бюджетного процесса, вытекающие изпринципов, свойственных бюджетной системе государства в целом;
3) принципы, отражающие сущность бюджетного процессакак специфической сферы формирования и развития бюджетных правоотношений.
Общеправовые принципы бюджетного процессапредставляют собой требования общего характера к деятельности уполномоченныхсубъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы бюджетныхпроцессуальных правоотношений. Такие требования предъявляются не только кбюджетным процессуальным правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще.Указанными требованиями являются, например: законность, подконтрольность,разграничение компетенции органов власти в бюджетном процессе.
Среди принципов бюджетной системы РоссийскойФедерации, наиболее тесно связанных с деятельностью уполномоченных субъектов врамках бюджетного процесса, следует отметить: единство бюджетной системыРоссии; самостоятельность бюджетов; сбалансированность бюджета; полнотуотражения доходов, расходов бюджетов, источников финансирования бюджетов;результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее(совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); адресностьи целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов;достоверность бюджета; единство кассы.
К основным принципам бюджетного процесса третьейгруппы, отражающим его сущность как специфической сферы функционированиябюджетных правоотношений, относятся, на наш взгляд, следующие: принциппериодичности; организационное единство бюджетного процесса; принцип учетаспециальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификациейРоссийской Федерации; принцип подчинения определенным срокам.
Следует констатировать, что законодательствоРоссийской Федерации не содержит прямых указаний относительно принциповбюджетного процесса. Приведенные выше требования, предъявляемые к бюджетномупроцессу, в одних случаях являются нормативно закрепленными принципами,предлагаемыми законодателем под видом, например, «принципов бюджетнойсистемы Российской Федерации» (ст. 28 БК РФ), «принциповпредоставления межбюджетных трансфертов» (ст. 7 БК РФ), «принциповназначения бюджетной классификации» (ст. 18 БК РФ), «принциповотражения расходов» (п. 4 ст. 21 БК РФ) и т.д., в других случаях — принципами бюджетного процесса, выделяемыми в качестве таковых в результателогического анализа нормативной базы бюджетного процесса и логического анализаего сущности как бюджетно-правового явления. Тем не менее, несмотря нанеоднозначный уровень «нормативного внимания» к указанным принципам,они являются обязательными для компетентных в бюджетном процессе субъектов.Обязательность принципов бюджетного процесса объясняется и тем, что бюджетныйпроцесс как публично-правовое явление осуществляется посредством бюджетныхправоотношений. Подобного рода правоотношения регулируются нормами императивногохарактера, что не оставляет их участникам возможности усмотрения в своихдействиях. На императивность хода бюджетных процессуальных отношений обращаютвнимание суды, оценивая нормы бюджетного права. Суды отграничивают бюджетныеотношения, например, от гражданских отношений, во многих случаях смежных похарактеру (отношения банковского счета и отношения исполнения бюджета черезбанковский счет, отношения гражданско-правовых заимствований и отношениягосударственного долга и др.)
Принципы бюджетного процесса представляют собой тупротиворечивую характеристику его правового режима, следовать или не следоватькоторой обусловлено реализацией полномочий уполномоченных в ведении«бюджетных дел» органов власти. А их решения в последующем будутоценены с точки зрения законности и обоснованности, должной реализациикомпетенции, что при наличии оснований повлечет за собой применение мерответственности. Охарактеризуем принципы бюджетного процесса, учитываясложившуюся судебную практику по отдельным финансово-правовым вопросам.[20]
2.2 Классификация принципов бюджетного процесса
2.2.1 Общеправовые принципы бюджетного процесса
Первоочередное значение для функционирования любыхправоотношений имеет принцип законности.
Применительно к бюджетному процессу указанныйпринцип имеет, на наш взгляд, две формы проявления.
Во-первых, говоря о законности бюджетного процесса,мы имеем в виду, что бюджетный процесс и соответствующие ему бюджетныепроцессуальные отношения — явления, подвергаемые детальной нормативной правовойрегламентации. Ход бюджетного процесса обусловлен содержанием и объемомзаконодательного регулирования. Бюджетные отношения как разновидностьфинансовых правоотношений могут существовать исключительно в форме,определенной законом. Любые бюджетные отношения — будь то зачисление доходов впубличный фонд либо производство расходов — невозможны вне правовогооформления. Данные акты, в свою очередь, должны соответствовать требованиямзаконности, обеспечивать конституционно предусмотренные гарантии прав и свободграждан.
Во-вторых, результат самого бюджетного процесса — акт о бюджете — имеет правовую форму (правовой акт о бюджете — закон, решение).На федеральном уровне бюджет утверждается в форме федерального закона, науровне субъекта РФ — в форме закона субъекта РФ, на уровне муниципальногообразования — в форме муниципального правового акта (ст. 11 БК РФ). Правовойакт о бюджете представляет собой основной финансовый план публично-правовогообразования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования).Законодательство предусматривает требования к содержанию правового акта обюджете. Сформированный в ходе бюджетного процесса бюджет только в том случаебудет отвечать критерию законности, если его содержание будет соответствоватьнормативным установлениям. Таким образом, закон о бюджете должен быть детальноотработанным нормативным правовым актом, учитывающим иные акты, в том числезакрепляющие формирующие доходы платежи, расходные обязательствапублично-правовых образований.
Следующий принцип бюджетного процесса общегохарактера — подконтрольность. Бюджетный контроль осуществляется на всех стадияхбюджетного процесса. Он осуществляется в ходе составления проектов бюджетоввсех уровней, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, в ходе рассмотрения иутверждения законопроектов о бюджетах, в ходе исполнения бюджетов и утвержденияотчетов об исполнении бюджетов. Особое значение имеет бюджетный контроль настадии исполнения бюджета, в рамках которого происходят два важнейших дляфункционирования бюджета процесса — непосредственная мобилизация денежныхсредств в бюджет (формирование доходов), а также выделение из бюджета средств получателямбюджетных средств (использование средств в порядке расходования). На стадииисполнения бюджета ярко проявляются такие цели бюджетного контроля, какпредупреждение нерационального и нецелевого использования бюджетных средств,проверка законности операций с бюджетными средствами, проверка обоснованности иэффективности управленческих решений относительно бюджетных отношений.Бюджетный контроль служит формой реализации контрольной функции финансовприменительно к бюджетам бюджетной системы государства.
Не меньшее значение для осуществления бюджетногопроцесса имеет принцип разграничения компетенции органов власти в бюджетномпроцессе.
Участниками бюджетного процесса являются субъектыуказанные в п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса.
Органы власти, реализующие компетенцию участниковбюджетного процесса, вступают в бюджетный процесс последовательно, осуществляясвои полномочия исходя из содержания и задач конкретных стадий бюджетногопроцесса. В пределах своих полномочий органы обеих ветвей власти осуществляютконтроль: законодательные органы осуществляют контроль в ходе рассмотрениязаконопроекта бюджета, а также контроль за исполнением бюджета в лице Счетнойпалаты РФ, исполнительные органы — контроль в ходе исполнения бюджета в рамкахспециальных процедур. Таким образом, каждый орган власти, выступающийучастником бюджетного процесса, выполняя функции в рамках компетенции, вноситсвой вклад в достижение целей и задач бюджетного процесса.
Принцип разграничения компетенции органов власти вбюджетном процессе есть не что иное, как специализация принципа разделениявластей применительно к конкретному виду государственной деятельности — бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса.
2.2.2 Принципы бюджетного процесса, вытекающие изпринципов, свойственных бюджетной системе государства в целом
Принцип самостоятельности бюджетов как принципбюджетного процесса в числе прочих характеристик подразумевает право иобязанность органов государственной власти и органов местного самоуправлениясамостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированностьсоответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств,определять формы и направления расходования средств бюджетов, предоставлятьсредства из бюджета на исполнение расходных обязательств (по анализу ст. 31 БКРФ). Формирование и исполнение бюджетов — составная часть бюджетного процесса — выступает гарантией самостоятельности статуса публично-правовых образований.
В качестве гарантий самостоятельности бюджета можнообозначить многие характеристики бюджетных правоотношений и бюджетногопроцесса. Данные характеристики отмечаются и в судебных актах. Например, какотмечает Конституционный Суд РФ, перечень региональных налогов, внесение в негоизменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементыкаждого регионального налога должны регулироваться федеральным законом, с темчтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями поуплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов РФ о региональных налогах,формирования доходной части бюджетов одних субъектов РФ за счет других [21].
В то же время, несмотря на провозглашенную закономсамостоятельность бюджетов, бюджеты бюджетной системы государства не существуютизолированно, они являются составной частью финансовой системы, что накладываетопределенный отпечаток взаимосвязи на бюджеты. Такие «механизмы»поддержки нуждающихся в дополнительных средствах бюджетов оказывают влияние наход бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы (объем межбюджетныхтрансфертов — один из показателей, закладываемых в бюджет на стадии составленияего проекта).
Заслуживает внимания также принцип полноты отражениядоходов, расходов и источников финансирования бюджетов, обязывающийуполномоченные органы в обязательном порядке и в полном объеме отразитьуказанные показатели в соответствующих бюджетах (ст. 32 БК РФ). Соблюдениеданного принципа является важным, поскольку, например, сами по себе денежныесредства, поступающие в собственность государства и муниципальных образований,не составят его легитимную основу, не могут быть использованы, пока не будутзафиксированы в акте о бюджете в виде доходов. То же самое и относительнорасходов.
Соблюдение требования полноты отражения доходов,расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов в акте о бюджетеявляется гарантией того, чтобы на территории государства должным образом былиреализованы нормативные правовые акты, требующие финансового обеспечениясредствами публичных бюджетов.
Особое значение для бюджетного процесса имеетпринцип единства кассы (ст. ст. 38.2, 215.1 БК РФ). Согласно ст. 38.2Бюджетного кодекса РФ, принцип единства кассы означает зачисление всех кассовыхпоступлений (доходов) и осуществление всех кассовых выплат (расходов) сиспользованием единого счета бюджета, за исключением операций по исполнениюбюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органовгосударственной власти Российской Федерации, органов государственной властисубъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправленияза пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ,муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии свалютным законодательством Российской Федерации.
Таким образом, принцип единства кассы имеет важноезначение для бюджетного процесса: повышает подконтрольность операций сосредствами бюджета, управляемость бюджетными средствами. Единство кассыускоряет прохождение средств от плательщиков к получателям, поскольку позволяетсосредотачивать бюджетные средства на едином счете.
2.2.3 Специальные принципы бюджетного процесса
Принцип периодичности бюджетного процесса связан стем, что для большинства бюджетных правоотношений (в том числе отношенийформирования доходов бюджета, отношений осуществления расходов бюджета и др.)характерен возобновляющийся характер. Он выражается в том, что отношенияформирования, распределения и использования бюджетного фонда повторяются сучетом периодичности действия бюджета. Деятельность от начала составлениябюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета длится около трех споловиной лет (составляет бюджетный цикл). После окончания бюджетного циклаотносительно бюджета конкретного периода бюджетные правоотношениявозобновляются, но уже применительно к бюджету следующего финансового периода.Соответственно, возобновляется и бюджетный процесс, закладывающий правовыеграницы будущих бюджетных правоотношений.
Принцип периодичности бюджетного процесса,предполагающий смену бюджетных процессуальных правоотношений и их повтор изодного бюджетного процесса в другой, проявляется не только в столь значительноммасштабе как характеристика непрерывной бюджетной деятельности государства.Принцип периодичности также проецируется внутри бюджетного процессаотносительно конкретного бюджета на конкретный финансовый период. Бюджетныеотношения в таком случае перетекают из одного вида в другой, составляя динамикубюджетного процесса. Динамика же бюджетного процесса проявляется в его стадиях.
В основу стадий бюджетного процесса положен принципучета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификациейРоссийской Федерации. Суть этого принципа состоит в том, что при составлениибюджетов всех уровней бюджетной системы учитывается единая бюджетнаяклассификация, включающая классификацию доходов бюджетов; классификациюрасходов бюджетов; классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;классификацию операций публично-правовых образований (ст. 18 БК РФ). С учетомтребований бюджетной классификации разделам бюджета присваиваются точныенаименования и порядковые номера. Руководствуясь бюджетной классификацией,можно сопоставить, средства какого характера и в каком объеме поступают вразличные бюджеты, какие расходы производятся. Использование стабильныхпоказателей, предусмотренных бюджетной классификацией, имеет организующеезначение для бюджетного процесса, делает его стадии более четкими ипрозрачными.
Важно соблюдение требования, чтобы в бюджетзакладывались исключительно те показатели (квалификации доходов, расходов,источников финансирования дефицита бюджета), которые предусмотрены бюджетнойклассификацией и специальным законодательством. В противном случае может бытьпоставлен вопрос о легитимности, например, формирования бюджета за счет тогоили иного платежа, не отраженного бюджетной классификацией. Подчеркнем также,что показатели доходов, расходов и т.д., предлагаемые бюджетной классификацией,должны соответствовать требованиям закона.
Существенную роль для бюджетного процесса выполняетпринцип подчинения определенным срокам. Для бюджетного процесса характернонормативное установление строго определенных промежутков времени дляосуществления тех или иных действий с бюджетом. Эти промежутки времени следуетобозначать как бюджетные процессуальные сроки. К таковым, например, относятся:срок направления Президентом РФ бюджетного послания Федеральному Собранию РФ(ст. 170 БК РФ); срок внесения проекта бюджета на рассмотрение законодательногооргана (п. 1 ст. 192, п. 1 ст. 194 БК РФ); срок направления бюджета в Комитет поналогам и бюджету (п. 2 ст. 194 БК РФ) и.т.д. Бюджетные процессуальные срокиимеют организующее значение для деятельности уполномоченных в бюджетномпроцессе органов, создают гарантию своевременности их действий, направленных набюджет.
Таким образом, вопросы бюджетных отношений,касающиеся формирования и реализации правового акта о бюджете, служат довольнораспространенным предметом судебных разбирательств. Разного рода спорныеситуации, связанные с бюджетным процессом, разрешаются Конституционным СудомРФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Анализ правовых позиций ирешений судов позволяет судить о предъявлении к бюджетному процессу довольножестких требований организационного и правового характера, что служит гарантиейнормального функционирования бюджетной системы, финансового обеспечения прав исвобод граждан и задач государства. Поэтому, несмотря на отсутствие вфедеральном законодательстве нормативного положения, целостно устанавливающегонепосредственно принципы бюджетного процесса, обязательность соблюденияопределенных требований к бюджетному процессу вполне ощутима, она вытекает изнормативной базы бюджетных отношений в целом.
бюджетный процесс россия
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По итогам вышеизложенного делаем следующие выводы:
А) Сущность бюджетного процесса заключается в том,что он представляет собой разновидность государственного или местногоуправления. Управление — это процесс воздействия субъекта управления(управляющей системы) на объект управления (управляемой системы). В бюджетномпроцессе в качестве управляющей системы выступают законодательные(представительные) органы власти, а в качестве управляемой системы — исполнительные органы власти, а также получатели бюджетных средств;
Б) Каждый субъект, управляющий публичными финансами,а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальныеобразования — осуществляют собственный бюджетный процесс;
В) Бюджетный процесс, являясь управленческойдеятельностью государства, отражает сущность и форму государства: является государствореспубликой или монархией по форме правления, федерацией или унитарнымгосударством по форме государственного устройства, демократическим илинедемократическим по политическому режиму;
Г) Бюджетный процесс на уровне муниципальныхобразований также отражает сущность государственной и местной власти. Наличиеправа муниципальных образований на собственный бюджет свидетельствует одемократичности политического режима.
Одной из гарантий реализации задач и целейбюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетныйпроцесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требованияследует обозначить в качестве «принципов бюджетного процесса». Подпринципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемыек осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамкахбюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное икачественное осуществление стадий бюджетного процесса.
И несмотря на отсутствие в федеральном законодательственормативного положения, целостно устанавливающего непосредственно принципыбюджетного процесса, обязательность соблюдения определенных требований кбюджетному процессу вполне ощутима, она вытекает из нормативной базы бюджетныхотношений в целом, а также из правовых позиций и материалов судебной практикиКонституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.Анализ правовых позиций и решений судов позволяет судить о предъявлении кбюджетному процессу довольно жестких требований организационного и правовогохарактера, что служит гарантией нормального функционирования бюджетной системы,финансового обеспечения прав и свобод граждан и задач государства.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ СЗ РФ — 28.12.2009.
2.Постановление КС РФ от 30 января 2001 г. № 2-П. По делу о проверкеконституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 законаРФ «Об основах налоговой системы в РФ»
3.Бахрах Д.Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. N 2. С. 44.
4.Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской,М.В. Романовского. С. 797.
5.ГодинА.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации:Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2005. С.298.
6. Горбунова О.Н., Селюков А.Д.,Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М.: ООО «ТКВелби», 2005. С. 120.
7.Грачева Е.Ю. Проблемы правовогорегулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000.С. 70.
8. Советское финансовое право:Учебник / Под ред. Г.С. Гуревича. М.: Юрид. лит., 1985. С. 96.
9.Землин А.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. д.ю.н. Е.Ю.Грачевой. М.: Юриспруденция, 2006. С. 6.
10.Козырин А.Н. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего иСреднего Востока // Финансовое право зарубежных стран: исследования, рефераты,законодательные акты / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Готика, 2005. С. 136.
11. Мелихова Л.В. Финансовое право:Учебник. Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2007. С. 79.
12.Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М.: Изд-во«Эксмо», 2005. С. 188.
13. Пешкова Х. В. Принципы бюджетногопроцесса: На основе обзора судебной практики, Финансовое право. -2008. — № 10.- С. 8 — 17
14.Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I. М.:«НОРМА» 2002. С. 156.
15.Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство.М., 1992. С. 11.
16. Финансовое право. Учебное пособие/ Под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Статут, 2004.