МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ (РОСОБРАЗОВАНИЕ)
НЕГОСУДАРСТВЕННОЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГОПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«Московскийинститут управления»
Кафедраэкономики и управления
Специальность«Экономика и управление на предприятии (в природопользовании)»
Формаобучения: заочная
РАБОТАПО ПРОЙДЕННОМУ КУРСУ
По дисциплине: «БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЁТ»
Тема: «Система контроля деятельностихозяйствующего субъекта в России»
СтудентаМельникова Д.А.
Руководитель:_______________________
(ДОЛЖНОСТЬ)
_______________________________
(ФАМИЛИЯ,ИНИЦИАЛЫ)
«_____»______________ 2009г.
МОСКВА2009 г.
/>Содержание
Введение
1. ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОЙСИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
2. НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ПУТИЕЕ РАЗВИТИЯ
3. РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГОКОНТРОЛЯ
4. ОРГАНИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГОФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Заключение
Список литературы
ВВЕДЕНИЕ
Прежде чемрассматривать органы государства, осуществляющие финансовый контроль, ихполномочия и функции, необходимо выяснить сущность понятия финансовый контроль,его значение и отличие от других видов контроля.
Контроль засостоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществеявляется важной сферой деятельности по управлению народным хозяйством. Одним иззвеньев системы контроля выступает финансовый контроль. Его назначениезаключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства,обеспечении формирования и эффективного использования финансовых ресурсов вовсех сферах и звеньях народного хозяйства.
Рольфинансового контроля в условиях рыночной экономики многократно возрастает.Финансовый контроль является формой реализации контрольной функции финансов,которая и определяет назначение и состояние финансового контроля. Вместе с темв зависимости от социально-экономического положения государства, расширенияправ хозяйствующих субъектов в осуществлении финансовой деятельности,возникновения различных организационно-правовых форм предпринимательствасодержание финансового контроля существенно обогащается.
1. ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГОКОНТРОЛЯ
Государственныйфинансовый контроль (ГФК) — это установленная законодательством деятельностьорганов государственной власти и управления всех уровней по выявлению,предупреждению и пресечению:
1. ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными иматериальными ресурсами (капиталами), используемыми в хозяйственнойдеятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственнойсобственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямойили косвенный финансовый и/ или материальный ущерб государству;
2. несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного,законодательства;
3. недостатков в организации систем управления (в том числевнутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственныхорганизаций (в том числе бюджетных учреждений) и их объединений, организаций сгосударственным участием или особо связанных с деятельностью государства;
4. угроз финансовой безопасности государства.
В общем ицелом, цель ГФК —обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективностираспорядительных и исполнительных действий по:
1. управлению (включая стадии планирования, формирования,распределения и использования) государственными финансовыми и материальными(материальными продуктами человеческой деятельности, природными видамисобственности) ресурсами, нематериальными объектами государственнойсобственности и государственными имущественными правами (там, где такоеуправление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями — например,образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными инематериальными объектами, имущественными правами);
2. обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функцийгосударства, а также созданию всех условий для этого;
3. обеспечению законности и оптимальности (в свете государственнойполитики) функционирования различных звеньев финансово-хозяйственной системыгосударства;
4. обеспечению финансовой безопасности государства.
Достижениецели ГФК обеспечивается реализацией следующих основных задач:
· контроль за законностью, целесообразностью, полнотой,своевременностью и целевым назначением направления и использованиягосударственных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов,ссуд, субсидий, субвенций и т.д.);
· контроль за законностью и целесообразностью предоставлениягосударственных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемыхв качестве обеспечения сделок;
· вскрытие резервов в формировании государственных финансовыхресурсов, выработка предложений по сокращению нерациональных расходов, снижениюбюджетного дефицита, дефицита платежного баланса;
· контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания,за законностью и правильностью пользования, целесообразностью (рациональностью)и эффективностью распоряжения материальными ценностями (ресурсами) государства(например, за законностью и целесообразностью сдачи в аренду зданий ипомещений; за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; засохранностью, законностью и рациональностью использования материальныхценностей мобилизационного резерва и т.д.);
· контроль за законностью, целесообразностью и эффективностьюиспользования и распоряжения государственными имущественными правами (правамисобственности на акции предприятий и т.д.);
· оценка эффективности организации и проведения преобразования формсобственности (в частности, приватизации);
· контроль за законностью, правильностью и эффективностьюраспоряжения нематериальными объектами государственной собственности (влекущегообразование финансовых ресурсов);
· контроль за состоянием и использованием государственных запасов ирезервов;
· контроль за выполнением плановых заданий по предоставлениюгосударственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат напредоставление государственных услуг;
· контроль за обеспечением финансовой безопасности государства (входе бюджетного процесса и др.). В этом плане, например, проводится оценкаобоснованности финансируемых государством программ и проектов, проводитсяанализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точкизрения обеспечения государственных интересов, осуществляется оценка законностии обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемыхгосударственными органами решений в рамках финансово-экономической политики(например, оценивается: ценовая политика, налоговая политика, политика вотношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии,изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческихбанков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитногорегулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственныхценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритетыв формировании структуры экономики и т.д.), осуществляется проверка качествапредставляемой для принятия данных решений информации, осуществляется оценкаобоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицитаплатежного баланса и т.д. Следует также добавить, что органы ГФК должны заниматьсясамой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения финансовойбезопасности Российской Федерации;
· контроль за законностью и правильностью квотирования и соблюденияэкспортных квот (квот на экспорт сырья и т.д.);
· контроль за обеспечением конкурентных условий во всех сегментахвнутреннего рынка (конкурентной среды);
· оценка макроэкономической ситуации в стране или регионе иперспектив экономического роста (для подготовки заключения по проектамбюджетов);
· контроль за обеспечением оптимизации цен ввысокомонополизированных отраслях экономики и торговли;
· контроль за законностью и правильностью предоставления ииспользования налоговых, таможенных и иных финансовых льгот и преимуществсубъектам хозяйствования;
· контроль за обращением государственных средств в кредитной системе(включая расчетно-кассовое обслуживание, депозиты, размещение ценных бумаг,кредитование через банки или банками под гарантии органов исполнительной властии т.д.);
· контроль за организацией денежного обращения в целом;
· контроль за полнотой и своевременностью исполнения банковскойсистемой соответствующих операций по перечислению бюджетных средств(исполнением платежных документов на перечисление и зачисление средств и т.д.);
· проверка соблюдения главными распорядителями, распорядителями иполучателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения,использования и возврата (при условии) государственных средств (ассигнований);
· контроль за правильным (законным) и экономически обоснованнымраспределением всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета(осуществляемым по бюджетной росписи доходов и расходов, а также по кассовымпланам исполнения бюджета), правильностью и обоснованностью расчетов сметныхназначений;
· контроль за полнотой, своевременностью, структурным соответствиеми целевым назначением исполнения доходных и расходных статей федерального итерриториальных бюджетов и смет внебюджетных фондов; проверка правильностиучета исполнения бюджетов (смет), а также полноты, точности и достоверностисоответствующей отчетности;
· выявление резервов роста доходов государственного бюджета,подготовка предложений по устранению отклонений и совершенствованию бюджетногопроцесса в целом;
· контроль за целесообразностью привлечения государством, целевымнаправлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов(финансовых и материальных средств, привлекаемых государством из внешних, илииностранных (иностранных государств, их физических и юридических лиц,международных организаций, межгосударственных образований), и внутреннихисточников);
· контроль за состоянием, обслуживанием и погашениемгосударственного внешнего и внутреннего долга (оптимальностью системыуправления долгом);
· контроль за своевременностью и полнотой расчетов по исполненнымгосударственным заказам;
· контроль за своевременностью, полнотой и порядком погашенияиностранными государствами, их юридическими лицами, международнымиорганизациями и межгосударственными образованиями своих задолженностей передРоссийской Федерацией;
· финансовая экспертиза проектов международных договоров РоссийскойФедерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающихгосударственные финансы (например, оценка проекта закона «О федеральном бюджетена… год» и сопутствующих ему документов, т.е. различных прогнозовсоциально-экономического развития, основных направлений бюджетной,денежно-кредитной, налоговой и иной финансовой политики и т.д.), прямо либокосвенно влияющих на формирование, объем и исполнение всех уровней бюджетов ибюджетов государственных внебюджетных фондов (включая внебюджетные фондысубъектов РФ — социальные, целевые, отраслевые и т.д.);
· оценка финансового состояния и эффективности систем управления иконтроля (в аспекте влияния на образование и использование финансовых ресурсов)в бюджетных (государственных) учреждениях, государственных унитарныхпредприятиях, организациях с государственным участием или особо связанных сдеятельностью государства (использующих в своей деятельности госсобственность,выполняющих государственные заказы и задачи, в отношении которых предоставленыгосударственные гарантии, поручительства и прочие обеспечения, использующихпредоставленные государством финансовые и материальные средства, имеющихпредоставленные органами государственной власти налоговые, таможенные и иныельготы и преимущества и т.д.), определение источников роста их стоимости.Разработка вариантов оптимизации систем управления и выявление резервовповышения эффективности деятельности вышеуказанных субъектов хозяйствования(например: механизмов предотвращения нерациональных и необоснованных затрат,снижения себестоимости и т.д.);
· контроль деятельности органов государственной власти и управления(и их должностных лиц), на которых в соответствии с законодательством возложеныфункции по разработке и реализации государственной финансовой политики;
· контроль хозяйствующих субъектов (физических и юридических лиц),организаций любых организационно-правовых форм, форм собственности и видовдеятельности (а также их работников) на предмет соблюдения имифинансово-хозяйственного законодательства (нормативно-правовых актов) иправовых актов индивидуального характера (приказов, распоряжений и т.п.) всвоей деятельности (здесь очень много аспектов, например, контроль за исполнениемсмет на содержание бюджетных организаций (по объемам и целевым направлениямассигнований); контроль за правильностью определения (расчета) стоимостныхпоказателей деятельности (выручки от реализации, себестоимости, цен и тарифов ит.д.); контроль за законностью операций с денежными средствами и ценнымибумагами, расчетных и кредитных операций; контроль за полнотой оприходованияпродукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг; контрольза правильностью ведения бухгалтерского учета (эффективностью систембухгалтерского учета и внутреннего контроля); контроль за достоверностью иполнотой финансовой отчетности; контроль за соблюдением установленного порядкапри экспортно-импортных и валютных операциях, в платежно-расчетных отношениях ит.д.); установление полноты, своевременности и соответствия определенномупорядку расчетов субъектов хозяйствования с бюджетом и внебюджетными фондами (втом числе по налогам, сборам, средствам от управления государственнойсобственностью, включая поступившим от приватизации, продажи, сдачи в аренду инаем, от управления принадлежащими государству паями и пакетами акцийпредприятий различного профиля и т.д. и иным бюджетным доходам; по оплате запредоставление государством прав пользователя своими правами собственности —лицензирование, сертификация, конкурсная передача прав с помощью тендеров,аукционов на производство определенных видов продукции и т.д.; по средствам,выданным на возвратной основе, включая проценты; и др.), включая оценкуреальной и потенциальной задолженности и возможностей погашения этойзадолженности (вскрытие краткосрочных и долгосрочных резервов снижениязадолженности, оценку последствий их использования субъектом хозяйствования) ит.д.
В целом этиосновные задачи и должны реализовываться субъектами ГФК в соответствии с ихкомпетенцией.
Очевидно,что данные задачи представлены в весьма агрегированном виде, т.е. их можнодетализировать или конкретизировать при их распределении между исполнителями —субъектами ГФК. Например, контроль в отношении обычной секторальной(региональной, отраслевой, научной и т.п.) целевой государственной программы вобщем и целом, кроме определения ее законности, целесообразности иэффективности на стадии принятия решений, включает в основном следующие важнейшиеаспекты:
1. контроль государственных заказчиков (включая координаторапрограммы), осуществляемый как ими (как субъектами контроля), так и в отношенииих самих (как объектов контроля со стороны органов внешнего контроля).Например, следующие аспекты их деятельности (как объектов контроля) могут бытьподвержены внешнему контролю: проведение конкурсов, определяющих основныхисполнителей программы, распределение выделяемых на программу изгосударственного бюджета средств среди организаций, выигравших конкурс,контроль (внутренний) за целевым их использованием и ходом работ по выполнениюдоговоров (в рамках реализации программы);
2. контроль органов исполнительной власти субъектов РФ и местныхорганов власти (проводимый аналогично как ими, так и в отношении их самих),распределяющих ежегодно выделяемые средства соответствующих бюджетов иосуществляющих контроль за их целевым использованием;
3. контроль исполнителей программных мероприятий (проводимыйаналогично как ими, так и в отношении их самих), использующих выделенныесредства (по всем источникам финансирования) в соответствии с поставленнымицелями;
4. контроль органов текущего управления государственной программой(например, дирекции программы, ее региональных отделений и т.д.).
Естественно,приведенный в качестве примера перечень аспектов контроля государственныхпрограмм далеко не полный.
Весьмаважный вопрос теории ГФК — параметры его объектов, т.е. нормы их состояния илифункционирования. По нашему мнению, основные параметры объектов ГФК следующие:законность, целесообразность, эффективность, оптимальность организационнойструктуры.
При этомуказанные параметры выступают своеобразными агрегатами многочисленных, но менееважных требований (например, такие параметры, как рациональность,обоснованность, полнота, точность, своевременность и т.д. так или иначе вконечном счете включены в вышеприведенные). Так, при проверке выделенияфинансовых средств получателям, осуществления денежных переводов и т.д.устанавливается соблюдение и полноты, и точности, и своевременности, и иныхмоментов, установленных законодательством. В конечном итоге проверка соблюдениязаконов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характерапозволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственногофинансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданныхнормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимуюкоррекцию (в плане оптимизации их самих). Целесообразность — категория,охватывающая не только целевое расходование государственных средств ииспользование приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствиедеятельности намеченным целям, программам, приоритетам и т.д. Также с точкизрения эффективности проверяется не только экономное и оптимальное управление ииспользование государственных финансовых средств и иной собственности,предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполненияразличного рода государственных программ, проведения различного родагосударственных (или с участием государства) мероприятий с наименьшимизатратами и наибольшим эффектом. И последнее из основных направлений —оптимизация организационной структуры управления государственными финансами ииной собственностью. Здесь оценивается и структура аппарата, и численность, ираспределение обязанностей между ответственными работниками государственныхорганов и их взаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работыорганов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватныерешения финансового характера, коммуникации, регламенты и структурыинформационных потоков и т.д. Причем эта область ГФК тесно связана садминистративным контролем (в общем виде — контролем исполнения). Следуетотметить, что оптимальность организационной структуры непосредственно влияет(можно сказать, является началом) как на целесообразность, так и наэффективность финансового управления (впрочем, как и в любой организации), но всилу своей специфичности эта область выделена в самостоятельное направлениеконтроля.
В РоссииГФК осуществляется в установленном порядке (тем или иным образом) всемиорганами государственной власти и управления в соответствии с их компетенцией.Но основная роль при этом все же отведена регламентированной законодательствомдеятельности специальных государственных контрольных органов. Такие органыцелесообразно разграничивать в соответствии с их компетенцией (см. рис 1). Вданном аспекте можно различать:
1. Органы ГФК общей компетенции. Они осуществляют контроль вотношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своейдеятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ,счетные (контрольно-счетные) палаты субъектов РФ, Департамент государственногофинансового контроля и аудита Минфина России, территориальные КРУ МинфинаРоссии, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональныеотделения указанных органов), созданные при администрациях (правительствах)субъектов РФ, органы ГФК, осуществляющие отдельные функции финансовогоконтроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных)органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты,рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных сгосударственными финансами) и др.
2. Органы ГФК отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль вконкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль»синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем — это органыГФК в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иныхорганов государственной власти и управления, осуществляющие ГФК в определенныхотраслях или видах деятельности (например: Департамент страхового надзораМинфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России идр.).
3. Органы ГФК межотраслевой компетенции. Они контролируютопределенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля внезависимости от их отраслевой принадлежности (например: МНС России, ФСНП России,органы Федерального казначейства России, ГТК России, иные государственныекомитеты и комиссии и др.).
4. Органы ГФК специальной компетенции. В принципе они такжеосуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектовконтроля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. ихконтроль носит достаточно узконаправленный характер (например, МинимуществоРоссии, ФКЦБ России, ВЭК России, МАП России, ФСФО России, ФЦПФ России и др.).
Следуетотметить, что в современных условиях ГФК можно охарактеризовать как довольносложную систему, состоящую из следующих элементов:
· организационные структуры (включая их звенья — центрыответственности (ЦО), статус и порядок взаимосвязей последних);
· методологическая основа (определения понятий, цели, задачи,принципы, требования, виды ГФК и т.д.);
· нормативно-правовая база, методическое обеспечение;
· научно-исследовательская и учебная базы, кадровое обеспечение;
· материально-техническое и финансовое обеспечение (в том числефинансовые ресурсы, соответствующие условиям работы, техника, помещения);
· информационно-коммуникационная инфраструктура (информационноеобеспечение, система коммуникаций).
/>
Рис. 1.Классификация органов ГФК в зависимости от характера их компетенции
Всевзаимосвязи элементов системы ГФК наглядно представлены на рис. 2.
/>
Рис. 2.Принципиальная схема системы государственного финансового контроля вовзаимосвязи ее элементов
2. НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ПУТИЕЕ РАЗВИТИЯ
Врезультате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказаласьв ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы,ориентированной на новые демократические задачи. Следует признать, чтосуществующая в стране система ГФК в полной мере не выполняет своего назначенияи нуждается в серьезной реструктуризации. Примеров нецелевого использования иневозврата государственных средств, нерационального управления ими, иныхфинансово-хозяйственных нарушений множество. Факты таких нарушений приводятся вопубликованных в печати отчетах контрольных органов.
Не такдавно Главное контрольное управление Президента Российской Федерации провелопроверку деятельности органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации по оздоровлению государственных финансов за счет укрепленияфинансовой и бюджетной дисциплины. В ходе проверки установлено, что федеральныеминистерства и ведомства, их территориальные органы, а также органыисполнительной власти субъектов Российской Федерации не в полном объемереализовывали задачи, поставленные в Послании Президента Российской ФедерацииФедеральному Собранию «Россия на рубеже эпох». При этом основные недостаткифинансово-контрольной работы этих органов можно обобщить в следующих пунктах:
· МНС России, Минфин России, ГТК России и их территориальные органы,органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления непринимают должных мер по исполнению доходной части бюджета (не принимаютисчерпывающих мер по сбору налогов и сборов (в результате чего растетдотационность региональных и местных бюджетов), неправомерно устанавливаютразличные льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, не принимаютдолжные меры по ликвидации растущей задолженности перед бюджетом);
· Минфину России не удалось сформировать единую систему органовфедерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средствфедерального бюджета в Банке России;
· не выполняются требования соответствующих нормативных актов обобслуживании органов федерального казначейства в учреждениях Банка России;
· органы исполнительной власти субъектов РФ, Госкомсевер России иМинфин России не осуществляли должный контроль за эффективным расходованиемсредств государственной финансовой поддержки;
· в ряде регионов в нарушение указов Президента РФ имеет место практикаисполнения бюджетов на основе использования денежных суррогатов, бартерныхопераций и применения зачетных схем (при этом допускаются нарушения самиминалоговыми органами);
· работа по мобилизации налоговых платежей и сборов «живыми»деньгами проводится неудовлетворительно;
· федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектовРФ не добились увеличения доходов от производства алкогольной продукции;
· не выполнены в полном объеме бюджетные задания по увеличениюдоходов от имущества, находящегося в государственной собственности;
· ГТК России, ВЭК России и Банк России не полностью реализуютвозможности увеличения доходной части федерального бюджета за счет возвратавалютной выручки;
· нерационально и необоснованно расходуются иностранные займы,полученные под гарантии Правительства РФ;
· в ряде субъектов РФ, несмотря на сложное социально-экономическоеположение, допускается нецелевое расходование финансовых ресурсов;
· в нарушение указов Президента РФ органы исполнительной властирегионов оказывают финансовую поддержку хозяйствующим субъектам, имеющимбюджетную задолженность;
· органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местногосамоуправления зачастую принимают нормативные акты, не соответствующие общимфедеральным принципам налогообложения в РФ.
Примеровнеэффективности организации и функционирования органов ГФК можно привестимножество. Все вышеописанные негативные моменты существующей системы ГФК (еслиисходить из того, что эта система как таковая вообще существует), а также усложнениесоциально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфердеятельности хозяйствующих субъектов, тенденция к преобразованиям последних,увеличение информационных потоков — все это требует организации адекватнойсистемы ГФК и, в первую очередь, на основе создания надежного правового«фундамента» реформирования существующей его структуры и преобразования методовдействия. Считаем, что если и дальше не уделять должного внимания проблемамГФК, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут вправильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство,беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многихсферах хозяйствования.
Всевышесказанное свидетельствует о том, что для того, чтобы ГФК в России былдействительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств,необходимо проделать много важных и существенных преобразований.
Итак,основные пути организации и развития системы ГФК в России нам представляются вследующем:
· формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы (втом числе стандартизация ГФК);
· реформирование организационных структур;
· приведение методологической основы в соответствие с современнымиусловиями;
· формирование системы процедур контроля (методической базы);
· создание целостных научно-исследовательской и учебной баз,формирование системы кадрового обеспечения;
· организация адекватной информационно-коммуникационнойинфраструктуры;
· материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовоеобеспечение функционирования контролирующих органов. В настоящей статье краткоосветим два первых направления в связи с их важностью для развития системы.
3. РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГОКОНТРОЛЯ
В целомсистема нормативно-правовых актов ГФК (или его нормативно-правовая база) нампредставляется 4-уровневой. Наглядно это показано на рис. 3. Как видно, впринципе можно говорить об отдельной подотрасли финансового права — контрольномправе, или праве ГФК (отрасль — финансовое право).
В принципезаконодательство о ГФК основывается на соответствующих нормативно-правовыхактах об органах ГФК, но данные акты, имеющие по сути локальный характер,формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базыобщей системы ГФК (объединяющую и справедливую для органов ГФК всех ветвейвласти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Конечно, логичнее было бысначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе,уже акты об отдельных контрольных структурах. Но так как создание отдельныхконтрольных органов в стране в основном происходило, можно сказать, стихийно,т.е. без четкой и глубоко продуманной концепции всей системы, то и начинатьпридется «от достигнутого». При этом, естественно, необходимо будет изменитьструктуры и назначения отдельных органов ГФК, а также создать дополнительные(изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).
/>
Рис. 3.Предполагаемая система нормативно-правовых актов (нормативно-правовая база) ГФК
Приформировании нормативной базы ГФК следует решить несколько важных задач,например, таких как:
· определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;
· разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.);
· определить организационную структуру системы ГФК;
· определить органы правового регулирования ГФК, их права иобязанности;
· определить субъектов права ГФК;
· определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системынормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;
· определить основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты)и уровни нормативно-правового регулирования;
· определить порядок построения системы нормативно-правовых актовГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение вопределенной последовательности) и содержание;
· разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК;
· обозначить основные направления взаимодействия правовых актов ГФКс актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслямиправа.
При этомсистема нормативно-правовых актов ГФК должна строиться при учете следующихосновных требований:
· нормативно-правовые акты ГФК не должны иметь противоречий (в томчисле несоответствие в названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублироватьдруг друга (то же самое относится и по отношению к правовым актам, регулирующиминые сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа вобщем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построениясистемы правового регулирования ГФК;
· должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы ГФКрассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования (см. рис. 3), какон взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актоввходят в тот или иной уровень;
· должна быть четко определена обязательность применения, порядокразработки и согласования нормативно-правовых актов ГФК.
Рассмотримвопрос основополагающего правового акта, являющегося своего родасистемообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов ГФК. Вкачестве такого системообразующего звена мы предлагаем Закон о системегосударственного финансового контроля (далее Закон).
ПринятиеЗакона по сути ознаменует собой начало формирования комплексной системызаконодательных и нормативных актов ГФК в современных условиях построенияразвитого демократического правового государства. Принятие Закона как минимумобеспечит «уравнивание в правах» норм ГФК с нормами других отраслей права(например, финансового права), повысит статус норм ГФК, поставит правовые актыГФК на одну ступень с иным законодательством (т.е. правовыми актами иных сфергосударственного управления, которые изначально формировались на основефедеральных законов). Это обстоятельство имеет очень важное значение и приразрешении правовых коллизий, противоречий действующего законодательства,споров с участием органов ГФК (например, в отношении вынесенных ими решений попроверкам). Но следует особо подчеркнуть, что данный Закон, очерчивая вдостаточной степени концептуально правовое пространство ГФК, должен в полноймере учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиесяв стране в настоящий момент, он должен полностью отвечать требованиям нынешнегоэтапа государственного строительства и проводимой политике в областифинансово-экономической стабилизации в обществе.
Итак,представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положитправовое начало развитию отечественного ГФК, переходу его на качественно инойуровень, отвечающий потребностям современного государственного управления,установкам государственной политики. При этом основная цель Закона — установлениенормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития исовершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах,обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальнойсобственности и рост благосостояния граждан. Какие же вопросы ждут своегорешения и соответственно должны быть отражены в Законе? В табл. 1 представленаструктура предполагаемого Закона. В Законе должны учитываться особенностифинансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе передаваемойсубъектам РФ и муниципальным образованиям), так за собственностью субъектов РФ.В приложениях к данному Закону целесообразно привести «Перечень терминов иопределений», где будут интерпретированы основные понятия ГФК (например,определение понятия «целевое использование государственных финансовых средств иматериальной собственности» и т.д.). Кроме того, нормативно-правовая база ГФК(существующие акты, предлагаемый Закон и обеспечивающие его нормативные актыГФК) должна будет своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимисяусловиями и современным законодательством.
Таблица 1 СтруктураЗакона о системе государственного финансового контроляОсновные главы Закона Освещаемые в отдельных статьях вопросы Глава I. Общие положения Цели и задачи Закона, определения основных понятий (определение понятия ГФК, его отдельных видов и др.), сущность, значение, функции, цели и задачи, элементы системы ГФК Глава II. Принципы ГФК видов ГФК Принципы, требования, критерии эффективности ГФК Глава III. Классификация Виды ГФК в разрезе следующих его классификационных признаков: типы, формы (в том числе определения понятий ревизии, проверки и т.д.), методы (методические приемы), субъекты, объекты, предметы, органы и т.д. (перечисление) Глава IV. Финансово-бюджетный и финансово-хозяйственный государственный контроль Субъекты, объекты, предметы (их расширенное описание) Глава V. Органы ГФК Органы ГФК (в том числе орган координации) федерального и регионального уровня, их статус, правовые основы деятельности, порядок образования (создания), реорганизации и ликвидации, порядок их финансирования; сферы деятельности (направленность) основных органов ГФК, их структура, взаимоотношения, регламентация, образуемые ими объединения, права (полномочия), обязанности и ответственность (обобщенно); порядок назначения руководителей основных органов ГФК; основные моменты (параметры) взаимодействия с органами власти и управления (в том числе с иными контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной безопасности и т.д.), органами иных государств и между- народными организациями (в плане рабочих контактов), аудиторскими организациями, системами внутреннего (в том числе ведомственного) контроля хозяйствующих субъектов, общественными организациями и гражданами; права и обязанности организаций и должностных лиц по взаимоотношениям с органами ГФК (право обжалования выводов контролеров в соответствующих инстанциях, обязанность давать письменные отзывы на выводы контролеров, предоставлять отчеты о принятых мерах по устранению нарушений, ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований органов ГФК или их должностных лиц и др.) Глава VI. Нормативно-правовое обеспечение ГФК Система нормативно-правовых актов, ее уровни, принципы формирования содержания и порядок утверждения актов разных уровней, характер обязательности выполнения и т.д. Глава VII. Стандартизация ГФК Система процедур ГФК, Кодекс профессиональной этики (здесь также должна быть отмечена обязательность раз- работки и принятия определенными органами ГФК внутренних документов, устанавливающих этические нормы и принципы профессиональной деятельности). Цель и за- дачи профессиональных стандартов и этических правил (правил поведения), порядок их разработки, введения в действие и обеспечения соблюдения, структурированное (по разделам и т.п.) перечисление стандартов и этических правил, организационные и методологические вопросы осуществления контроля. Требования к порядку проведения, периодичности, срокам контроля. Глава VIII. Информационные системы ГФК Информационные системы, технологии передачи данных, коммуникации, техническое и прочее обеспечение и т.д. Глава IX. Социально-правовые гарантии работников ГФК Социально-правовой статус, оплата труда, социальное обеспечение, обеспечение безопасности (охрана, оргмероприятия, технические средства защиты), профессиональная защищенность и т.д. Глава X. Научно-исследовательская база ГФК НИИ, новейшие технологии ГФК, научная инфраструктура Глава XI. Учебная база и кадры ГФК Учебные заведения, подготовка и переподготовка кадров, профессиональное развитие, самосовершенствование, обмен кадрами и т.д. Иные возможные главы (статьи)
4. ОРГАНИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГОФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Функционирующиев настоящее время в России органы ГФК инкорпорированы в систему государственнойвласти в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей.В то же время, как говорилось и обосновывалось выше, в настоящее времясуществует система ГФК, можно сказать, с большой натяжкой. И хотя деятельностьотдельных органов ГФК (как парламентского, так и президентского, иправительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и их,к сожалению, весьма незначительное, по крайней мере, фактически, влияние напроисходящие перестроечные процессы можно было бы оценивать положительно (ведьпри любом раскладе хоть что-то все равно ими делается), в общем и целом они непредставляют систему. Ни у кого не вызовет сомнений то, что система как таковаяможет функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновенийинтересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретныхзадач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям иструктуре системы. Как свидетельствует практика, многочисленные, но несистемносвязанные государственные контролирующие органы оказывают незначительноевлияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает самусуть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуациюусугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов ислаженности в работе. Их функции пересекаются, ответственность размывается.Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого,снижение действенности и нерациональное использование весьма ограниченныхресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешномосуществлении экономических реформ является в числе прочего и не совсемоптимальная, а точнее говоря, громоздкая структура ГФК, обусловливающаяразобщенный и недостаточный контроль за поступлением, расходованием исохранностью государственных средств. Эффективность ГФК в таких условиях труднодостижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферахэкономики, росту дефицита бюджета, государственного долга, стало серьезнымпрепятствием на пути экономической стабилизации и оздоровления финансовойсистемы. Иными словами, успех реформирования ГФК, действенность его системынапрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов.Проанализируем основные вопросы предлагаемой нами структуры системы органовГФК. Следует отметить, что данные вопросы мы рассматриваем как вопросыорганизационного обеспечения формирования эффективной системы ГФК.
В принципеформирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом,требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач.Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, аименно: 1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которыхформируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии сполитикой государства; 2) определение основных задач, необходимых длядостижения поставленной цели ГФК; 3) объединение однотипных задач в группы иформирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы,специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принципразделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле); 4)разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав иответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальноезакрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах; 5)соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое — систему органовГФК, определение оргстатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системегосударственных органов, определение механизма координации разрозненных усилийорганов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закреплениеспециального правового акта о системе органов ГФК; 6) интеграция системыорганов ГФК с другими звеньями системы управления государством; 7) разработкаважных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствованиеструктуры и т.д.; 8) разработка и реализация иных вопросов формирования иразвития системы ГФК.
Решениетаких вопросов, как место того или иного органа ГФК в оргструктуре их системы,его функциональная направленность, структура, численность и характеристикикадрового состава, материально-техническое, финансовое, информационное и иноеобеспечение органа, особенности структуры взаимоотношений и порядкафункциональной и административной подчиненности внутри органа (в том числе приналичии у него децентрализованных отделений), а также особенности структурывзаимоотношений органа с другими оргзвеньями ГФК, зависит от многих факторов,например, от цели и задач создания органа, государственного устройства,принципов государственного управления, развития государственных систем и т.д.
Структура ииерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многомопределяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению кгосударственному контролю, т.е. насколько правильно понимает руководство роль ГФКв управлении государством. Они также формируются по мере организационногоразвития государственного управления, накопления финансового, кадрового,интеллектуального потенциала государства.
Мы описалинесколько упрощенную процедуру формирования организационного обеспечениясистемы ГФК, применимую лишь в идеальных или начальных условиях организациигосударства (или разработки концепции нового государства). Естественно, всуществующих условиях необходимо исходить из уже существующей системы,предпринять попытку ее реформирования и совершенствования.
Организационно-структурнаяоснова системы ГФК нам представляется двухуровневой: 1-й уровень — «ядро»структуры — включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган(координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с нимиорганизации; 2-й уровень — «периферия» структуры — все иные государственныеорганы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями каксоставной частью своих непосредственных управленческих обязанностей. Принципиальнаясхема рекомендуемой нами оргструктуры системы органов ГФК наглядно представленана рис. 4. С позиции системного подхода показана взаимосвязь основныхструктурных элементов.
Как видноиз вышесказанного, рассмотренные вопросы весьма актуальны, в целом же, ониобъединены в одну общую проблему создание в России системы ГФК, по крайнеймере, не уступающей по своему уровню соответствующим системам развитыхгосударств. Эту проблему сейчас нужно решать всем специалистам в даннойобласти: государственным финансовым контролерам (аудиторам, инспекторам,ревизорам), научным работникам, преподавателям.
/>
Рис. 3.Предполагаемая структура системы органов ГФК и ее взаимоотношений с органаминегосударственного контроля (принципиальная схема)
Заключение
В связи с тенденцией роста объема иразнообразием структуры информационных потоков, усложнением условийхозяйствования, расширением сфер деятельности организаций (в том числе в связис транснационализацией хозяйствования) возникает бесчисленное множествоподлежащих непосредственному контролю предметов. Этот всеобъемлющий контрольтребует все больших затрат ресурсов и времени, что отвлекает от более важныхзадач. Так, если в прежние годы предметами государственного контроля были, восновном, сохранность и эффективное использование ресурсов, а также законностьфинансово-хозяйственных операций организации, то в настоящее время помимо этогоконтролю целесообразно все более ориентироваться на рационализациюуправленческих систем проверяемых предприятий (системы сбыта, снабжения,управления инвестиционной деятельностью и т.п.), поиск путей повышенияэффективности их финансово-хозяйственной деятельности. Гораздо эффективнееподходить к контролю не только с точки зрения непосредственных объектов ифинансово-хозяйственных операций, а определять именно те системы, контролькоторых позволит сделать выводы о всей деятельности. Отечественнымспециализированным органам ГФК следует оценивать прежде всего СВК проверяемыххозяйствующих субъектов, предварительно установив “пределы доверия” к ней, т.е.пределы, до которых можно полагаться на внутренний контроль.
Все эти и многие другие вопросы развитияотечественного ГФК нужно решать всем специалистам в данной области — принимающим решения государственным руководителям, государственным финансовымконтролерам (включая бухгалтерский аппарат государственных организаций),независимым аудиторам, научным работникам, преподавателям
Список литературы
1. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. — М.: ИДФБК-ПРЕСС, 2002.- С. 20.
2. Указ Президента РФ № 1095 от 25.07.96 г. «О мерах пообеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
3. Павлова Л. Налоговый контроль в системе финансового контроля //Налоги. — 2000. — №3. — С. 9.
4. Перовская Е.Г. Оправе органов налоговой полиции осуществлятьпроверки // Налоговый вестник. — 2000. — № 1.- С.15-17.
5. Соловьев И.Н. О квалификации налоговых преступлений //Налоговый вестник. — 2001. — № 11. — С.118-124.
6. Фролов С.П. Налоговые споры: некоторые практическиерекомендации // Бухгалтерский учет. — 2001. — № 9. — С.43-50.
7. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология иорганизация. — М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2000.