1. Зарубежный опыторганизации исполнения бюджета
Организация системыисполнения бюджета, создаваемой в каждой стране, зависит от ряда факторов, вчисло которых входит правовая основа, административная ситуация, техническаяинфраструктура и география. Мировой практикой выработаны две принципиальноразные системы исполнения бюджета: централизованная и децентрализованная.
1.1 Централизованнаясистема
В централизованной системе,все основные функции реализуются под строгим контролем казначейства. Отраслевоеминистерство или отдельное бюджетное учреждение осуществляет, в различнойстепени, управление подготовкой платежей. Казначейство, со своей стороны,проверяет каждое платежное поручение, проверяет выполнение всех юридических инормативных требований, а также проверяет наличие средств и осуществляетрегистрацию платежа, после чего производится реальный перевод средств с единогоказначейского счета. Другими словами, казначейство несет ответственность зазначительную долю контрольных функций.
В зависимости от уровнятехнической сложности казначейской системы, необходимые проверки иподтверждения могут осуществляться автоматически. Каждое бюджетное учреждениеможет быть напрямую связано с данной системой и, если платежное поручениепроходит все указанные проверки, система произведет платеж либо в виденапечатанного чека, либо в виде указания о платеже, направляемого в банковскую систему.
В централизованной системеисполнения бюджета, существует горизонтальная концентрация казначейских функцийи полномочий в отношении платежей внутри органов государственного управления. Врамках такой системы некоторым более крупным странам приходится использоватьраспределенную систему, включающую в себя ряд региональных казначейств, т. е.имеет место вертикальная децентрализация казначейства. В этом случаерегиональные казначейства функционируют как филиалы центрального казначейства иосуществляют обработку платежей для региональных и местных организацийцентрального подчинения. В некоторых реализованных моделях всякая связь сединым казначейским счетом обеспечивается непосредственно центральнымказначейством, в то время как в других странах региональные органы казначействамогут работать с региональными субсчетами единого казначейского счета дляпроведения платежей поставщикам в данном регионе.
Основной причиной дляцентрализации системы исполнения бюджета является, разумеется, концентрацияконтроля над всеми платежами в казначействе. Для этого могут существоватьнесколько причин.
Для того чтобы бюджетныеучреждения были в состоянии принять на себя ответственность за обеспечениебезопасной и надежной работы со своими ресурсами, необходимо обеспечить выполнениеряда условий. Персонал должен обладать соответствующими навыками, техническиесистемы должны иметься в наличии и быть в рабочем состоянии, распределениефункций и полномочий внутри бюджетного учреждения должно быть четко определено,и что особенно важно, руководитель должен нести прямую и четко определеннуюответственность за все финансовые операции. Для разработки всех этихмеханизмов, являющихся частью системы внутреннего контроля, требуются время. Досоздания хорошо функционирующих систем внутреннего контроля, возможно, появитсянеобходимость централизации контроля над платежами, для того чтобы обеспечитьудовлетворительный контроль над финансовыми ресурсами. Недостатком любойцентрализованной систем является ее высокая стоимость. Казначейству приходитсяперепроверять все операции, причем в некоторых случаях в этом не было бынеобходимости, если бы механизмы внутреннего контроля внутри бюджетногоучреждения функционировали должным образом. Более того, в результате такойнеобходимости перепроверять все операции, имеют место ненужные задержкиопераций, что приводит к потере эффективности государственного управления. Вэтой связи, любые усилия по укреплению способности бюджетных учрежденийпринимать на себя ответственность за собственные финансовые операции, должныполучить высший приоритет.
Необходимость вцентрализации контроля над платежами может также явиться следствиемнеобходимости нормирования денежных средств. Хотя в долгосрочной перспективеподобная практика оказывает разрушительный эффект на способность правительствафункционировать должным образом, она может оказаться востребованной для решениявременных трудностей. Осуществив централизацию контроля над платежами,казначейство имеет возможность не принимать некоторые операции, если в данный моментотсутствуют достаточные ресурсы. Проблемы с ликвидностью в долгосрочнойперспективе следует решать через практику управления денежными средствами иуправления долгом, а не через схемы нормирования расходов.
Уровень централизации всистеме исполнения бюджета оказывает также влияние на потоки и доступностьфинансовой информации в системе государственного управления. Если говорить вобщем, то агрегированная информация необходима на уровне центра, в то время какболее детальная информация необходима на более низком уровне управления.Централизация управления платежами в казначействе, а также централизациярегистрации информации о финансовых потоках может означать, что потребностируководителей более низкого уровня не удовлетворяются. Информация регистрируетсятолько в соответствии с потребностями правительства или министерства финансов,а не в разрезе, необходимом на оперативном уровне.
1.2 Децентрализованнаясистема
В условияхдецентрализованной системы большая часть полномочий в отношении платежей делегируетсябюджетным учреждениям. При такой организации, практически все процессы,следующие за росписью средств министерством финансов по отраслевымминистерствам, вплоть до реального перечисления средств с единого счетаказначейства осуществляются самим бюджетным учреждением. Такую систему можнореализовать только при условии, что каждое бюджетное учреждение имеет в наличииадекватные системы внутреннего контроля, для того чтобы обеспечить сведение кминимуму возможности финансовых злоупотреблений.
Фундаментальным принципом,положенным в основу децентрализованной системы исполнения бюджета, являетсяразделение полномочий на проведение операций с одной стороны, и ответственностигосударственной платежной системы за операции с другой стороны. В децентрализованнойсистеме функции казначейства сводятся к обеспечению функционированиягосударственной платежной системы. Это предполагает разработку и определениеспецификаций структуры счетов в едином казначейском счете, отслеживаниеассигнований, заключение контрактов с банками, кассовые прогнозы и управлениеденежными средствами.
В своем наиболее развитомвиде бюджетное учреждение несет ответственность за все этапы цикла расходованиясредств за исключением реального перевода средств единого казначейского счета.Это означает, что бюджетное учреждение получает счета-фактуры или, как в случаевыплаты вознаграждения сотрудникам, инициирует платежное поручение, проверяетактуальность счета – фактуры, выясняет необходимые статьи ассигнований, врамках которых должен быть осуществлен платеж, проверяет наличие средств поданному ассигнованию, должным образом регистрирует операцию в системебухгалтерского учета и отчетности, а также готовит платежное поручение, котороенаправляется в платежную систему. Поскольку бюджетное учреждение уже провеловсе необходимые проверки, для любой внешней стороны нет необходимости повторятьвсе эти виды контроля. Поэтому, платежное поручение автоматически исполняетсяплатежной системой в соответствии с тем, что было заказано бюджетным учреждением.Бюджетное учреждение, тем не менее, имеет неограниченные возможности поинициированию платежей. Платежная система будет применять определенныеавтоматические ограничения, которые делают невозможным превышение суммассигнований или сумм в росписи. Подобные ограничения, однако, ни в коей мерене заменяют систему полного внутреннего контроля в бюджетном учреждении.
Отделение администрированияопераций от работы платежной системы мотивировано несколькими факторами.Эффективное государственное управление требует установления тесной связи междуоперативной и финансовой ответственностью. Ответственный руководитель должениметь в своем распоряжении хорошо функционирующие инструменты контроля, чтобыобеспечить правильность и надежность операций с ресурсами. При наличии такихмеханизмов, нет необходимости в систематическом дублировании данных проверокказначейством. Вторым мотивом в пользу децентрализованной казначейской системыявляется повышение функциональности государственной платежной системы.Разработка, закупка и эксплуатация государственной платежной системы являетсябольшой и сложной задачей, требующей специальных знаний и организации.
Организация системыисполнения бюджета на основе принципа централизации или принципадецентрализации — это вопрос контроля и полномочий на осуществление платежей.Концепция единого казначейского счета с концентрацией ликвидности на одном, итолько одном, счете представляет собой отдельную проблему. Система единогоказначейского счета должна быть реализована, как в централизованной системе,так и в системе децентрализованной. С точки зрения управления денежнымисредствами результаты будут идентичными.
2. Изучение опыта стран
Анализ опыта следующих двухстран иллюстрирует эти два главных подхода к исполнению бюджета: одна странаобладает системой с высоким уровнем централизации, где казначействоосуществляет очень жесткий контроль, в то время как другая страна имеетдецентрализованную систему, которая передает значительную долю полномочийотраслевым министерствам.
2.1 Франция
Министерство экономики,финансов и промышленности Франции является очень могущественным и влиятельнымминистерством, полномочия которого распространится на экономическую, бюджетную,фискальную, а также денежно-кредитную и валютную политику. Любой расход илипоступление государственных средств может быть осуществлен только чиновником,назначенным Министерством финансов и подчиняющимся данному министерству. Такиечиновники направлены в каждое бюджетное учреждение по всей стране, а такжеповсеместно за рубежом, где Франция имеет миссии и административные единицы.
Генеральная инспекция пофинансам — представляет собой службу в составе Министерства экономики, финансови промышленности, обязанностью которой является проведение инспекций и проверокфинансовых, учетных и административных функций. Эту роль инспекция выполняетуже 150 лет, но со временем эта функция становилась шире и в настоящее времяГенеральная инспекция отвечает за инспектирование управления всехгосударственных организаций, а также всех организаций частного сектора,получающих государственные средства. Она также уполномочена проводить аудитыпроцедур и мер государственной политики.
Генеральная инспекциягосударственного учета является частью Казначейства, отвечающей за проведениевсех операций, имеющих отношение к государственным средствам и она несетответственность за сбор всех доходов и за выплату всех расходов. За сбордоходов из основных источников, таких как налог на добавленную стоимость,отвечает Налоговая служба, а Таможенная служба отвечает за сбор таможенныхпошлин и акцизов. Чиновники Генеральной инспекции несут также ответственностьза правильность счетов местных органов власти и местных государственныхпредприятий. Они также отвечают за проверку регулярности поступления доходов,которые они собирают, и расходов, которые они производят. В казначействеФранции имеются региональные казначейства, располагающиеся в 21 регионе Франциии казначейств департаментов в каждом из 96 департаментов страны. Исполнениефункций Генеральной дирекции обеспечивают 56 000 ее сотрудников.
Система исполнения бюджетаво Франции является, таким образом, одной из наиболее централизованных средиевропейских стран, и каждая финансовая операция правительства осуществляетсяили проверяется сотрудником Министерства экономики, финансов и промышленности.Министерство также осуществляет проверку счетов каждой из 36 000муниципалитетов, а также других местных государственных организаций.
2.2 Австралия
Австралия — это федерация,состоящая из центрального правительства (известного как Федеральноеправительство), шести штатов и трех территорий. До конца 1980-х годовФедеральный департамент финансов использовал централизованную систему учета, ккоторой было подключено каждое федеральное бюджетное учреждение. Данная системаиспользовалась Департаментом финансов для росписи средств по всем бюджетнымдепартаментам в начале бюджетного года, а также каждым департаментом привыделении средств каждому из подведомственных им бюджетных учреждений. Систематакже обрабатывает обязательства и расходы, произведенные с помощью чеков.Департамент финансов создал региональные офисы в каждом штате и территории, атакже в Лондоне и Вашингтоне для зарубежных платежей. Региональные офисыработали с подсистемами Плана счетов в основной системе и несли ответственностьза печатание чеков к оплате для поставщиков товаров и услуг, расположенных в ихрегионе. Региональные офисы также получают различные поступления из местныхдепартаментов. В зависимости от места расположения такие поступления могут бытьвесьма значительными, если, например речь идет о крупном предприятии вгосударственной собственности. Общая численность сотрудников в региональныхофисах составляет около 150 человек.
Однако эта системапросуществовала уже 20 лет и была не в состоянии справиться с изменившимисятребованиями:
Большая гибкость Планасчетов для удовлетворения потребностей в расходах на основе программ;
Большая эффективностьпроведения платежей и переход от системы, основанной на использовании чеков, ксистеме, в которой практически все платежи осуществлялись через электронныеперечисления;
Более широкая передачаполномочий расходным департаментам.
Для того чтобыудовлетворить все эти требования, система исполнения бюджета была полностьюперестроена, и расходные министерства получили собственные системы учета,которые предоставляют лишь агрегированные данные в систему центральногоДепартамента финансов. Первоначальная роспись средств осуществляетсяпо-прежнему через финансовую систему, но при этом департаменты используютсобственные системы для доведения финансирования подотчетным им бюджетнымучреждениям. Системы учета в департаментах проверяют платежные поручения инаправляют их в центральную систему Департамента финансов, в которой ониобъединяются в пакеты и передаются в Резервный банк Австралии для ввода их вкоммерческую банковскую систему. Региональные финансовые офисы были упразднены.
При использованиипервоначальной системы бюджетные аналитики Департамента финансов имеливозможность отслеживания индивидуальных платежей по расходным департаментам;сейчас, при наличии новой децентрализованной системы, это уже не возможно.Реализация систем эффективного управленческого контроля внутри каждогоотраслевого министерства, а также в каждом бюджетном учреждении — этонеобходимое условие успеха данной системы.
2.3 Сравнительнаяхарактеристика двух систем
В каждой из этих двухсистем казначейство несет ответственность за управление единым казначейскимсчетом. Каждое отраслевое министерство должно также обеспечить, чтобы уровеньего обязательств и расходов оставался в пределах разрешенных ассигнований ифинансирования в течение года. Таким образом, отраслевые министерства имеютполномочия определять точную роспись средств в рамках лимитов, установленныхбюджетом, в то время как роль казначейства заключается в обеспечениибесперебойной работы платежной системы, равномерного исполнения бюджета, атакже в обеспечении достаточности средств на едином казначейском счете дляудовлетворения всех ожидаемых требований. Основное отличие между системамизаключается в степени контроля над отдельными платежами, которая имеется указначейства. Во французской системе, ни один платеж не может быть осуществленбез прямого утверждения казначейством. В австралийской системе платежиинициируются министерствами и бюджетными учреждениями без участия казначейства.Различие между данными двумя подходами, кроме того, состоит в количественномразличии численности сотрудников в казначействе: в Казначействе Австралии — этогорстка людей, а в случае Франции — свыше 56 000.
Литература
1. Налоговые системы зарубежных стран. 2-е изд. –М.: Закон и право, ЮНИТИ,1997.
2. Пансков В.Г. Налоги и налоговая система Российской Федерации: Учебник. –М.: Финансы и статистика, 2005.
3. Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России. / Подред. Н.С. Максимовой, Н.Г. Сычева, В.Г. Ермилова. – М.: Финансы и статистика,2003.
4. Сабанти Б.М. Теория финансов: Учебное пособие. – М.: Менеджер, 1998.