одержание
Введение… 2
Глава I. Проблема миграции и еесовременное состояние… 6
1.1 Теоретические основы проблемымиграции… 6
1.2 Миграционные процессы в современнойРоссии… 11
1.3 Социальные и психологическиепроблемы вынужденных мигрантов 19
Глава II. Службы миграции и их роль вреализации государственной
социальной политики… 24
2.1 Основы государственной политики вобласти миграции… 24
2.2 Организация федеральноймиграционной службы… 30
2.3 Реорганизация государственноймиграционной службы в 2002 году 37
Глава III. Анализ миграционныхпроблем и путей их решения
в Курской области… 41
3.1 Характеристика миграционныхпроцессов в Курской области… 41
3.2 Деятельность региональноймиграционной службы… 46
Заключение… 56
Библиографический список… 59
Приложение… 62
Введение
Миграции населения — перемещения населения, связанные с переменой местажительства. Миграция являются одной из важнейших проблем народонаселения ирассматриваются не только как простое механическое передвижение людей, а каксложный общественный процесс, затрагивающий многие сторонысоциально-экономической жизни. Миграции сыграли выдающуюся роль в историичеловечества, с ними связаны процессы заселения, хозяйственного освоения земли,развития производительных сил, образования и смешения рас, языков и народов.Миграции имеют разнообразные аспекты; их характер и структуру, последствия,которые они вызывают, исследуют ряд наук — демография, экономика, география,социология, статистика, этнография и др. В частности, социальному работникуприходится ориентироваться в социологических вопросах миграции.
Современное рассмотрение проблемы миграции актуально по следующимобстоятельствам. Общественные перемены последнего десятилетия кардинальноизменили политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, имиллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от развитых стран,переживших миграционный бум и не связанных с постоянной иммиграцией, Россиястолкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ееэкономическая база оказалась в кризисном состоянии. Приобретая в последние годыярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, миграция вноситкоррективы в жизнь местных социумов, влияет на проводимую сувереннымигосударствами политику, а главное — изменяет личностные характеристики тех, ктовынужден перемещаться на другие территории в поисках спокойной жизни и лучшегобудущего.
В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционныхпотоков, а к концу века феномен миграции стал составляющим фактором всехглобальных проблем. И это потребовало новых подходов к миграционной политике,способствующей достижению и поддержанию баланса интересов международныхакторов, участвующих в регулировании миграционных процессов.
Актуальность исследования данного феномена на общемировом уровнеобусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести:
— •расширение правового поля иакцентирование внимания международной общественности на проблематике правчеловека, к которым, безусловно, относится право свободного передвижения;
— •назревшую необходимость анализамиграции с учетом ее целей, задач и содержания в конкретных регионах Федерациии степени ее воздействия на другие сферы общественных отношений;
— •изменение социальных и политическихпараметров развития политических новообразований, принятие и претворение вжизнь законов, ущемляющих права иноэтнического населения;
— •необходимость научного осмысления ипонимания социально-политической направленности отношений между самимимигрантами, а также между мигрантами и местным населением.
В Концепции внешней политики Российской Федерации отмечается ([4]), что Россия, приверженная ценностямдемократического общества, включая уважение прав и свобод человека, видит своизадачи в том, чтобы защищать права и интересы российских граждан исоотечественников за рубежом на основе международного права и действующихдвусторонних соглашений, будет добиваться адекватного обеспечения прав и свободсоотечественников в государствах, где они постоянно проживают, поддерживать иразвивать всесторонние связи с ними и их организациями.
Последствия миграции проявляются в различных сферах: политической,социальной, экономической, культурно-психологической и других. Более того, этипоследствия имеют и позитивный и негативный характер, становясь, таким образом,источником конфликтов. Все это определяет актуальность изучения проблемполитико-правового регулирования миграции.
Применительно к библиографии, посвященной проблеме миграции, можноотметить следующее. С начала 90-х гг. вышло много специализированных работ,посвященных миграционной проблематике, отражавшие кардинальные социальные иполитические изменения, которые имели место до и после распада СоветскогоСоюза. Необходимо подчеркнуть, что большинство работ носит ярко выраженнуюэтническую направленность. В работах последнего десятилетия значительное местотакже было уделено проблеме социокультурной адаптации в иноэтнической илидругой среде. Кроме того, широко освещается проблема миграции и в периодическойлитературе.
Изучение трудов по рассматриваемой проблематике позволяет вычленитьосновные политические, правовые, экономические, психологические причинымиграции.
Объектом исследования выступает миграция населения как феноменмеждународной политической реальности, имеющий проявления в правовой,демографической, экологической и других сферах, а также ее региональный (напримере Курской области) компонент.
Предметом исследования являются закономерности формирования миграционнойполитики Российской Федерации и ведущих стран мира, направленной на социальнуюстабилизацию общества и создание предпосылок для устойчивого развития.
Цель работы — проведя системный анализ проблем миграции, выявитьрегиональные характеристики миграции и выработать рекомендации по осуществлениюперспективной политики в этой области.
Для достижения данной цели потребовалось решить следующие задачи:
— рассмотреть общетеоретические понятияпроблемы миграции;
— определить показатели динамикивынужденной миграции, сравнить их в историческом аспекте;
— проследить изменения интенсивности инаправленности миграционных потоков;
— выявить наиболее острыесоциально-политические и психологические проблемы мигрантов;
— раскрыть особенности государственнойполитики в области миграции населения;
— предложить ряд практическихрекомендаций, направленных на оптимизацию процесса адаптации мигрантов к новымполитическим условиям.
Структурно дипломная работа состоит из трех глав. В первой главе даетсяобщий теоретический анализ проблемы миграции. Рассмотрение базисных определенийдополнено здесь общим обзором психологических и социальных проблем вынужденныхмигрантов. Во второй главе раскрывается сущность государственной политики вобласти миграции, а также ее реализации через специализированныегосударственные институты. Наконец, третья глава затрагивает практическиеаспекты функционирования этих институтов на примере миграционных служб Курскойобласти.
Стоит отметить, что общетеоретические и практические аспекты миграции явилисьпредметом исследования как в учебной литературе, так и в многочисленныхспециализированных исследованиях. Особенно много публикаций содержится в периодическойпечати. Здесь выделяются такие издания, как журналы «Полис», «Социс», «Миграция»и т.д.
Глава I. Проблемамиграции и ее современное состояние1.1 Теоретические основы проблемы миграции
Миграция населения — сложный социальный процесс, тесно связанный сизменением экономической структуры и размещением производительных сил, с ростомсоциальной и трудовой мобильности населения.
При анализе миграции населения ее классифицируют по ряду признаков.Остановимся на важнейших из таких классификаций.
1. В зависимости от характера пересекаемых границ различают внешнюю ивнутреннюю миграцию населения ([19], c. 11-13).
Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственныеграницы. Она в свою очередь делится на межконтинентальную (например, массовоепереселение европейцев за океан в XIX—XX вв.) и внутриконтинентальную(например, современная миграция из одних европейских стран — Италии, Испании, вдругие — ФРГ, Францию и г.д.).
К внутренней миграции относятся перемещения в пределах одной страны междуадминистративными или экономгеографическими районами, населенными пунктами ит.п. Основными типами современной внутренней миграции являются миграции изсельской местности в города и межрайонная миграция.
2. По временным признакам миграцию делят на постоянную (безвозвратную),временную, сезонную и маятниковую.
Безвозвратная миграция связана с окончательной сменой постоянного местажительства. Примером такой миграции может служить миграция из села в город.
Временная миграция предполагает переселение на какой-то достаточнодлительный, но ограниченный, часто заранее обусловленный срок, что обычносвязано с работой в месте вселения. Временными являются многие переселениярабочих из одних стран в другие, внутренняя миграция в удаленные и малообжитыерайоны (например, для работы по контракту на несколько лет) и т.п.
Сезонная миграция включает ежегодные перемещения людей в определенныепериоды года, например в сельскохозяйственные трудонедостаточные районы впериод уборки урожая, летом — в курортные районы и т.п.
Маятниковая миграция — это регулярные поездки к месту работы или учебы запределы своего населенного пункта.
3. Важное значение имеет классификация миграции по причинам. Средиглавных причин миграции населения следует упомянуть экономические и социальные,которые часто трудно разделить (переселения в поисках свободныхсельскохозяйственных земель, работы, более высоких доходов, переселения с цельюперемены образа жизни — сельского на городской, приобретения более высокого социальногостатуса и т. п.). Немалую роль играют также политические (бегство отполитических преследований, расовых, религиозных притеснений, репатриация всвязи с изменением политических условий или государственных границ), военные(эвакуация и реэвакуация, депортация) и прочие причины.
4. По формам реализации миграция делится на общественно-организованную,осуществляемую при участии государственных или общественных органов и с ихэкономической помощью, и неорганизованную, которая производится силами исредствами самих мигрантов без материальной или организационной помощи состороны каких-либо учреждений.
5. В зависимости от того, предпринимается перемещение людей по ихсобственному решению или независимо от него, миграция делится на добровольную ипринудительную (вынужденную).
В данной работе дадим характеристику нескольким видам миграции, ноособенное внимание будем уделять вынужденной миграции.
Вынужденная миграция является одной из характерных черт современности: вовсем мире насчитывается в настоящее время около 18 миллионов беженцев.Масштабность и острота проблемы вынужденной миграции предопределила еепревращение из национальной в интернациональную. Соответственно, участие в еерешении принимают не только национальные правительства, но и все мировое сообществов лице международных и межправительственных, а также неправительственныхорганизаций.
Вынужденная миграция — перемещение людей, происходящие по независящим отних причинам. При вынужденной миграции серьезно нарушается социальнаяинтеграция человека, из одной среды он перемещается в другую, болезненноразрывая социальные связи и искусственно создавая такие связи на новом месте.
Отсутствие или несовершенство законодательства государств- бывшихреспублик СССР в области защиты основных прав и свобод граждан, создающеевозможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы,вероисповедания, языка способствовало возникновению проблемы вынужденноймиграции на их территориях.
Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации,оставившее страну прежнего проживания, из-за преследований по признакамрасовой, национальной, этнической принадлежности, вероисповедания, гражданства,политических убеждений и т.п., и прибывшее на территорию России ([2]).
Вынужденный переселенец — это гражданин Российской Федерации, покинувшийместо жительства (как на территории иностранного государства, так и натерритории одного из субъектов Российской Федерации) как вследствиесовершенного в отношении него или членов его семьи насилия либо преследования виных формах, так и вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию,если таковое преследование связано с его расовой или национальнойпринадлежностью, вероисповеданием, языком, принадлежностью к определеннойсоциальной группе или политическими убеждениями (например, в случае увольненияи невозможности устройства на работу по одной из указанных выше причин) ([3]). Следует иметь в виду, что лица,покинувшие место своего постоянного жительства по обстоятельствамэкономического, природного и техногенного характера, а также в связи сэпидемиями и голодом, не могут претендовать на статус вынужденного переселенца,так как причины, вынудившие их покинуть свое жилье, не соответствуют указаннымв Законе РФ «О вынужденных переселенцах».
Итак, основное отличие между понятиями «беженец» и «вынужденныйпереселенец» заключается в принадлежности к гражданству Российской Федерации.Однако в определенных случаях закон допускает признание вынужденнымипереселенцами и не граждан российской Федерации. Так, вынужденным переселенцемможет быть признан иностранный гражданин или лицо без гражданства, постояннопроживающее на законных основаниях на территории России и в силу указанных вышеобстоятельств вынужденное сменить место жительства в пределах Российской Федерации(п.3 ст.1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»).
В Законе «О вынужденных переселенцах» предусмотрены две категории такихлиц.
Первую составляют лица, совершившие преступления против мира,человечности и другие тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексомРоссийской Федерации. К числу таких преступлений относятся планирование,подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны; публичные призывы кразвязыванию агрессивной войны; производство или распространение оружиямассового поражения; применение запрещенных средств и методов ведения войны;геноцид; нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международнойзащитой помощь в индивидуальном жилищном строительстве, при вступлении вжилищный кооператив, приобретении земельного участка под строительство жилогодома, а также приобретении строительных материалов, содействие в организациикомпактных поселений), получением социальной помощи, устройством детей вгосударственные школы и детские дошкольные учреждения.
Следует помнить, что, будучи гражданами Российской Федерации, лица,ходатайствующие о предоставлении статуса вынужденного переселенца, ивынужденные переселенцы имеют право на получение бесплатной медицинской илекарственной помощи в государственных и муниципальных учрежденияхздравоохранения, на получение пособий, безвозмездных субсидий на строительствоили приобретение жилья.
Статус этойкатегории вынужденных мигрантов определен законом РФ «О беженцах».Неоднородность беженцев предполагает деление их на следующие группы:
· беженцы временныетранзитные, предполагающие вернуться в места прежнего проживания;
· беженцыбезвозвратные, предполагающие поселение на территории России.
Беженцы имеют право на оказание следующих видов помощи:
а)Организация и обеспечение деятельности пунктов первичного приема контроля;
б)Обеспечение перемещения и обустройства в центры временного размещения;
в)Осуществление адаптационных программ: социальное обслуживание, включающиеконсультирование по различным вопросам в сфере социальной ориентации;
г) Оказаниепомощи в социальной адаптации в местах постоянного расселения;
д)Обеспечение соблюдения основных прав человека.1.2 Миграционные процессы в современной России
Распад СССР и падение «железного занавеса» активизировали принципиальноновые для нашей страны массовые перемещения людей стрессового характера,затмившие и по масштабам, и по остроте порождаемых ими проблем прежние«нормальные» миграции, мотивированные преимущественно экономическими (сменаработы, поиск лучшей жизни) либо личными причинами (учеба, брак). Конечно,«нормальность» при анализе миграций — понятие очень растяжимое; весьма редколюди ищут «добра от добра» и в большинстве случаев действует классическаямодель выталкивания-притяжения. Что касается стрессовых миграций или, как их принятосейчас называть, вынужденных, их особенностью является явный перевесвыталкивающих факторов над факторами притяжения. Еще больше это относится к такназываемым насильственным миграциям, когда люди в экстренном порядке покидаютнасиженные места, спасаясь от погромов и вооруженных конфликтов.
В конкретных постсоветских условиях еще одной важной особенностьювынужденных миграций стала их этническая подоплека, что позволило ряду ученыхвыдвинуть термин «этническая миграция» в противовес все еще распространеннымтрактовкам постсоветских миграций как экономических. Этническая миграция — этосовокупность миграционных потоков, в каждом из которых численно преобладаютлица с общей этнической принадлежностью, перемещающиеся из одного крупногоэтнокультурного ареала в другой по причине того, что они ощущают своюотчужденность от отпускающего общества и/или это общество само отторгаетмигрантов из-за их этнической принадлежности.
Не нуждается в специальных разъяснениях то, что оба названных выше типанедобровольных миграций — насильственные и вынужденные, имеют яркую этническуюокраску. Именно с жертвами насильственных перемещений Россия впервыестолкнулась еще до распада СССР — это люди, бежавшие от армянских погромов в1988 г. в Сумгаите и в 1990 г. в Баку, турки-месхетинцы, спасавшиеся отпогромов в Фергане (1989 г.); потом был Нагорный Карабах, чечено-ингушскийконфликт, гражданская война в Таджикистане, военный конфликт в Приднестровье,война в Абхазии, война в Чечне. Одновременно активизировались начавшиеся ещезадолго до распада СССР передвижения русскоязычных жителей бывших советскихреспублик в Россию, поскольку образование новых независимых государств привелок резкому ухудшению положения русских и представителей других этнических групп,считающих родным русский язык. «Старший брат» оказался в роли дискриминируемогоэтнического меньшинства в чужих государствах, приобретающих с разной степеньюинтенсивности этнократическую окраску.
В силу исторической специфики колонизации периферийных территорий бывшейРоссийской, а затем советской империи, русскоязычное населениеконцентрировалось в крупных городах (преимущественно столичных) ииндустриальных центрах. Так, под данным последней Всесоюзной переписи населения1989 г., городскими жителями были 70% русскоязычного населения в Киргизии, 77%— в Казахстане, 85-95% — в Армении, Грузии и Азербайджане, 94-97% — вТаджикистане, Узбекистане и Туркмении.
Таким образом, в Россию приезжают люди со специфическим менталитетом«среднеазиатских русских»; отсюда возникновение социо-культурных барьеров между«местными» и «приезжими», особенно заметных и болезненных в сельской местности.Кроме того, отмеченные обстоятельства обуславливают особуюсоциально-профессиональную структуру мигрирующего населения, что затрудняеттрудоустройство на новом месте жительства.
На территории бывшего Советского Союза после его распада по достаточноскромным оценкам около 5 миллионов человек по разным причинам покинули своидома ([21],c. 122). В частностивооруженные конфликты в Таджикистане и на Кавказе породили более 2-х миллионовмигрантов.
Распад огромного государства сделал проблему миграции одной из самыхактуальных. От серьезности государственного подхода к ее решению во многомзависит не только экономика, но и нравственный климат в новых независимыхгосударствах, и в первую очередь, в России — правопреемнице Советского Союза.Однако эта проблема до сих пор не была осознана как приоритетная российскимивластями, наивно пытавшимися репрессивными мерами по отношению к мигрантамудержать русскокультурное население там, где его застал распад СоветскогоСоюза. Вслед за федеральными властями изощряются в ограничениях прав мигрантовв регионах России, считая приток населения не ценностью и признакомблагополучия, а тяжкой обузой.
Социологические исследования показывают, что чисто экономическая миграцияв Россию почти отсутствует. При опросах обычно легко устанавливается, чтопомимо экономических причин переезд в Россию был связан с дискриминацией поэтническому, конфессиональному или языковому признаку, а часто с военнымидействиями или массовыми беспорядками в регионе. Таким образом абсолютноебольшинство приехавших имеет основания называться вынужденными мигрантами.
Говоря о проблемах миграции в России, необходимо иметь ввиду, чтоважнейшим ее отличительным свойством служит непосредственная порожденностьвнутренней политикой бывшего Советского Союза, правопреемницей которого Россиясебя объявила, и собственной российской политикой.
Кто просит убежища в России? В первую очередь, наши бывшие сограждане,бегущие из горячих точек, и то русскокультурное население, которое распад СССРзастал врасплох. Для многих переезд в Россию — просто возвращение на родину,которая ушла у них из-под ног. Однако при отсутствии закона о репатриации всемэтим людям приходится либо обходиться без всякой поддержки государства, либоходатайствовать о статусе беженца или вынужденного переселенца (т.е. вынужденнопокинувшего родные места гражданина России). Достаточно отметить, что в России77% вынужденных мигрантов составляют этнические русские, около 10% — татары идругие народы Российской Федерации ([21], c. 125-126).
Конечно, сегодня, как и во время первой чеченской войны, основную массумигрантов на территории России составляют беженцы из Чечни. Это сотни тысячлюдей, потерявших жилье и средства к существованию благодаря прямой войнероссийского государства против собственного народа.
Большая часть беженцев из так называемого третьего мира также имеетпрямое отношение к политике России. Это, в первую очередь, — более 100 тысячафганцев, которые не могут вернуться на родину после вывода российских войск ипадения режима Наджибулы. Беженцы из Северной Кореи и других «страннародной демократии» тоже не чужие для России. Было бы естественно взятьна себя хотя бы часть ответственности за их судьбы. Однако российские властисегодня к этому не готовы.
Миграционная ситуация. Официальные справочники ФМС приводят точные данныетолько по вынужденным мигрантам, получившим статус беженца или вынужденногопереселенца. Однако, в процентном отношении число признанных беженцев оченьневелико (причем, в Москве существенно ниже, чем по России в целом). Например,из 100 тысяч афганцев статус беженца получили только несколько десятков.
Реально в положении вынужденных мигрантов в России находится, по оценкам,не менее 4 миллионов человек, главным образом, граждан бывшего СССР.
Табл. 1.1
Количество лиц, получивших в России официальный статус
вынужденных мигрантов ([16], c. 35).всего на начало 1999 г. 1 100 000 чел. (160 000 беженцев, из них 500 из третьих стран, 940 000 вынужденных переселенцев) процент от населения России 0,74% в 1995 г. 274 000 чел. в 1996 г. 172 000 чел. в 1997 г. 120 000 чел. (беженцев — 5 000) в 1998 г. 118 150 чел. (беженцев — 450)
Более подробная статистика миграционных потоков приведена в приложении.
С 1992 года официальный статус получили 1 400 000 вынужденных мигрантов.Начиная с 1997 года ФМС активно включила механизмы лишения и утраты статусабеженцами. Всего статус утратили 300 000 беженцев, из них 114 000 — в 1998году.
Изначально Миграционная политика России в отношении беженцев былаоснована не на принципе защиты беженцев, а на защите государства от беженцев.Не замечать людей и их проблемы — основная тактика нашей власти. Здесь налицонаивная надежда на то, что все каким-то образом «само рассосется».
Как отмечалось, большинство беженцев на территории России — это люди, чьипроблемы непосредственно порождены политикой СССР и России, — русскоязычноенаселение бывших советских республик, жертвы войны в Чечне и беженцы из техстран «третьего мира», которые находились в сфере активного влиянияСССР. Однако, российское государство не берет на себя ответственности ни заодну из этих категорий.
По сей день сохраняются два основополагающих тезиса российской политики вотношении вынужденной миграции — это:
1. полный отказ в поддержке беженцам из третьих стран,
2. максимальное удерживание наших бывших сограждан в тех республиках, гдеих застал распад СССР.
Беженцы из третьих стран. Первый тезис связан с тем, что, принимая законы«О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», руководителигосударства были, кажется, искренне убеждены в невозможности притока беженцевиз третьих стран в Россию. Неоднократно приходилось слышать о том, что«Россия и сама не жирует, куда еще и беженцев принимать! Мы и не думали,что к нам кто-то поедет.» (Юрий Архипов, в 1993 году — заместительруководителя ФМС, начальник Департамента внешней миграции).
Надо отметить, что новая редакция Закона «О беженцах», принятаяв 28 июня 1997 г., привела определение беженца в полное соответствие сКонвенцией ООН 1951 г. В силу этого определения в круг лиц, которые могутходатайствовать о предоставлении им статуса беженца, вошли, так называемые,«беженцы на месте», т.е. те, кого изменения политической ситуации вих стране застали на территории России. Таким образом афганцы, когда-топриехавшие в Россию работать или учиться, теперь получили возможностьприобрести статус беженцев или политическое убежище. Однако новый подход к ихправовому положению с великим трудом пробивает себе дорогу.
Юристы из общественных организаций пытаются помочь беженцам из третьегомира в российских судах отвоевать их право на предоставление статуса. Успехсопутствует единицам.
Рассматривать миграцию в Россию как положительный фактор, как признак ивозможность более эффективного развития страны недоступно ни для менталитетароссийской политической элиты, ни для мелкого местного чиновника. Достаточносказать, что серьезной программы в области миграции нет ни у одной политическойпартии.
Из десятков тысяч покинувших Чечню людей только около 2 тысяч былиразмещены по Центрам временного размещения ФМС, где они получают только неочень хорошее питание и место в общежитии. Не имея денег, они лишенывозможности передвигаться в поисках места жительства и работы. Только всередине 1997 г. положение начало несколько меняться к лучшему. ПостановлениеПравительства РФ №510 «О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье иимущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в ЧР ипокинувшим ее безвозвратно» было принято 30 апреля 1997 года. В нем непредусмотрено никаких мер по компенсации утраченного тем, кто остался в Чечне.Но и для «безвозвратно» ее покинувших установлены жесткие рамки повремени выезда (с 12.12 94 г. по 23.11.96 г), необходимый набор документов,подтверждающих право на жилье, и многие другие ограничения. На сегодняшний деньменее 8 тысяч семей получило компенсацию. В бюджете на 1999 г. была заложенатолько треть тех средств (1200 миллионов рублей), которые были бы необходимыдля полного покрытия расходов на реализацию Постановления № 510, после чегоможно было бы ставить вопрос о расширении его рамок. Это значит, что десяткитысяч людей, оставленных государством без крова, имущества, куска хлеба, еще неодин год будут скитаться по России, просить, требовать, пытаться отстоять своиправа на крышу над головой, труд, образование, медицинское обслуживание.
Правила компенсации не учитывают реально утраченной собственности, ониуравнивают всех. Попытки получить через суд возмещение реального материальногоущерба и морального вреда не приводят к успеху. Суды отказываются серьезнорассматривать иски граждан РФ к Государству.
Законы предполагают разделение ответственности за положение беженцевмежду федеральными и региональными органами исполнительной власти, однако несоздан механизм, который вынуждал бы местную администрацию опекать беженцев.Земли и жилые помещения были предоставлены многим группам беженцев ещеруководством СССР, когда основной формой собственности была государственная.Теперь местные власти владеют землей и жилыми помещениями, предоставленными впользование вынужденных мигрантов. Гостиницы и общежития приватизируются иливыкупаются у властей. Новые владельцы выживают навязанных им жильцов, правовое положениекоторых весьма неопределенно. В лучшем случае удается добиться решения проблемывыселения в судебном порядке. По России идет множество судебных процессов овыселении мигрантов без предоставления им иного жилья. До последнего временивсе они решались в пользу хозяев помещений.
Кроме того, сказывается обычное равнодушие российских властей к заботамсвоих граждан: надо активно разрабатывать специальные программы, работать сместными чиновниками и населением и т.п. Мигрант воспринимается как обуза, конкурентместному жителю. Через СМИ руководители местной исполнительной власти внушаютнаселению отношение к мигранту как к потенциальному преступнику. Особенно вэтом усердствуют губернатор Краснодарского края Ткачев и мэр Москвы Лужков.Так, московские власти неоднократно публично заявляли, что 70% преступлений вМоскве совершаются приезжими. В то время как по данным Московской Прокуратурыболее 76% преступлений в Москве совершают жители Москвы и Московской области, итолько 11% приходится на граждан бывшего СССР из других республик. 1.3Социальные и психологические проблемы вынужденных мигрантов
Вынужденный переезд приводит к тяжелым для мигрантов последствиям:расшатывается физическое и психическое здоровье, обостряются хроническиезаболевания. В проведенных ранее исследованиях обнаружились фобические реакции,энурез у детей, невротические проявления у взрослых. У многих мигрантов налицосимптомы состояния посттравматического стресса, для них характерна повышеннаяагрессивность, этническая интолерантность. Проблемы, от решения которых зависитморальное и физическое состояние мигрантов, проживающих на территории России,напрямую связаны с возможностью реализации прав человека, записанных в гл. 1 и2 Конституции Российской Федерации. Наиболее остро для вынужденных переселенцеви беженцев стоит задача реализации такой конституционной нормы, как право наохрану здоровья и медицинскую помощь.
Формально в России русские мигранты из различных регионов не считаютсябеженцами, а получают статус вынужденных переселенцев, как только принимаютроссийское гражданство. Беженцами же признаются только те мигранты, которые неимеют права стать российскими гражданами, как правило, это люди другихнациональностей. Фактически же и социально-экономическое положение и психическоесостояние как у вынужденных переселенцев, так и у беженцев зачастую являютсяодинаково тяжелыми. Интересующая нас категория мигрантов после переездапопадает в среду, не являющуюся для них абсолютно новой, и, казалось бы,процесс привыкания облегчается отсутствием таких проблем, как незнание языка,обычаев, традиций, тем не менее, многие переживают серьезные психологическиезатруднения в процессе адаптации, испытывают культурный шок, ощущают себячужаками в окружении людей своей же национальности.
К сожалению, при работе с вынужденными мигрантами о психологии вспоминаюттолько тогда, когда возникает потребность в психиатре. Но в этом случаеситуация уже запущена, а искалеченная психика нуждается не в психологическойпомощи, а в медикаментозном лечении. Очень важно не доводить дело допсихического срыва. Именно психическое состояние человека, его психологическийнастрой определяют возможности адаптации, способности справиться, выжить.Вынужденным мигрантам, особенно беженцам из «горячих точек», крайненеобходима психотерапевтическая помощь в преодолении кризисных жизненныхситуаций и профессиональные консультации специалистов-психологов. Существующиеметоды и приемы психотерапии помогают выйти из депрессии, избавиться отнегативных переживаний и мыслей, перейти от деструктивного, разрушительногоповедения к конструктивному, созидательному. Специальные тренинги направлены наповышение уверенности в себе, преодоление чувства тревожности, формированиепозитивного образа самого себя.
Для того чтобы организовать работу по психотерапевтической помощивынужденным мигрантами, необходимо иметь ясное представление об их психическомсостоянии. С начала 90-х г. проводятся исследования по психодиагностикесостояния вынужденных мигрантов.
Краеугольным камнем понимания психического состояния вынужденныхмигрантов является кризис социальной идентичности — резкие трансформациипредставлений личности о себе и своем месте в системе жизненных отношений.Через кризис социальной идентичности прошло практически все наше общество. Ноособенно болезненным этот процесс оказался для вынужденных мигрантов. Унекоторых категорий вынужденных мигрантов идентичность трансформируетсянастолько сильно, что перестает выполнять свои функции: интегрирующую — науровне группы и адаптивную — на уровне личности. Например, психологическиеисследования беженцев из Грозного выявили полное разрушение структуры ихсамосознания. Теряют свою значимость главные категории (социальный статус,профессиональная принадлежность, семейные роли, половая, возрастная принадлежности),на которые мы опираемся, ориентируясь в окружающем мире. В частности, длябеженцев становятся неактуальными такие статусные категории, как гражданство инациональная принадлежность. Это кардинальная трансформация структурыидентичности — осознание себя выброшенными за пределы главных жизненныхотношений в обществе.
Попадание в новую этнокультурную среду зачастую приводит к такназываемому культурному шоку. Следование прежним нормам и ценностям, принятым втой среде, откуда человек был вынужден уехать, только усугубляет ситуацию. Чемболее жестко человек придерживается привычных для него культурных моделейповедения, социально одобряемых в прежней культурен, тем труднее емуприспособиться в новой среде. Причем существенную роль играют не толькоэтнические, но и культурные различия.
В то же время есть и другая крайность — например, ухудшается отношение ксвоему народу, нарастают тенденции отрицания собственной культуры, становитсябезразличной этническая принадлежность, что также не способствует успешнойадаптации. Это означает, что человек не должен терять своего лица, полностьюотказываясь от привычных способов поведения, стиля жизни. Для ужесформировавшейся личности такие перестройки чреваты тяжелыми психологическимипоследствиями. Подобные трансформации самосознания у беженцев и вынужденныхпереселенцев снижают уровень толерантности (терпимости) к другим группам,препятствуя адаптации в новых условиях. В таких ситуациях необходим достаточнодлительный процесс культурной адаптации, в ходе которого консультациипсихологов и психотерапевтов могут оказать неоценимую практическую помощь.
Оказание профессиональной помощи в решении этих и других психологическихпроблем является весомым аргументом при создании психологических консультаций,служб психологической поддержки вынужденных мигрантов. Эти службы, на мойвзгляд, не должны быть самостоятельными структурами, а представлять собой частькомплексной работы общественных организаций, занимающихся практическойдеятельностью по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Помимоэтого, психологические службы целесообразно организовывать совместно соспециальными юридическими консультациями. Психологическое консультированиедолжно также стать важным компонентом структуры специализированных реабилитационныхцентров.
Около 90% ситуаций с отстаиванием интересов вынужденных переселенцев всудах и оказанием им правовой помощи связано с легализацией пребываниярепатриантов в стране (получение гражданства Российской Федерации и регистрациипо месту жительства и/или по месту пребывания) и легализацией их в качествевынужденных переселенцев (получение соответствующего статуса оттерриториального органа ФМС).
Этот «перекос» вовсе не означает, что, к примеру, с проблемамитрудоустройства, обеспечения жильем, социальными услугами все обстоитблагополучно. Дело тут в сочетании двух обстоятельств: во-первых, нарушенияправ переселенцев в означенных сферах являются массовыми; во-вторых,юридическая борьба с этими нарушениями доказала свою результативность (особеннокогда дело доходит до судебного разбирательства), поскольку речь идет опротиворечии действий разного ранга должностных лиц положениям Конституции идругих весьма четко сформулированных законодательных актов. Другой вопрос, что«советским» людям, особенно находящимся в тяжелом материальном ипсихологическом состоянии, нередко бывает трудно перестроить свое мышление изаставить себя обратиться в суд, а затем проходить одну судебную инстанцию задругой.
Что касается трудностей переселенцев в получении жилья и работы, речь тутидет, во-первых, о так называемых ресурсоемких правах, соблюдение которыхкрайне трудно «пробить» через суд, ведь само по себе судебное решение несоздает необходимого (и всюду в России тотально дефицитного) материальногообеспечения прав. Во-вторых, из-за этого дефицита законодательные актысформулированы так, что они практически никого ни к чему не обязывают. Кпримеру, в первой версии «Закона о вынужденных переселенцах», в той его части,где речь шла о конкретных видах помощи и содействия государства, использовалосьслово «обязанности». В частности, статья 6 называлась «Обязанности органовгосударственной власти и управления, органов местного самоуправления вотношении вынужденных переселенцев» и далее шел текст: «Соответствующие органыгосударственной власти и управления Российской Федерации, органы местногосамоуправления обязаны… предоставить, оказывать, содействовать, выплачивать,регистрировать и пр.»). В новой версии закона соответствующая статьязначительно более двусмысленна и дает «органам» большую свободу для маневра.Статья 7 называется «Полномочия федеральных органов исполнительной власти,органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления в отношении вынужденного переселенца» и далее: «Федеральныеорганы… в пределах своих полномочий… предоставляют, включают, оказывают,содействуют» и пр. (а могут и не включить, не содействовать, не предоставить,что и происходит в большинстве случаев).
Таким образом, при попытках решитьключевые проблемы обустройства мигранты как бы выводятся из правовогопространства и попадают во власть некоего неформального механизма, основанногона связях, деньгах, взятках и пр., на их умении «устраиваться» и«договариваться».
Глава II.Службы миграции и их роль в реализации государственной социальной политики2.1 Основы государственной политики в областимиграции
Анализ и прогноз современной демографической и социально-экономическойситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы вдолгосрочной перспективе будут приобретать для российского государства всебольшую значимость.
Общая численность населения России за период 2001-2004 годов сократитсяна 2,8 млн. человек. При этом население в молодых возрастах за эти годыуменьшится на 4,7 млн. человек (с 27,8 млн. до 23,1 млн.). Одновременно следуетучитывать, что за пределами указанного периода начнется абсолютное сокращениечисленности населения трудоспособного возраста, общие потери которого за2006-2015 годы оцениваются в 7,4 млн. человек ([28], c. 90).
Учитывая, что по прогнозным оценкам Минэкономразвития Россиисреднегодовые темпы роста ВВП в 2002-2004 годах составят на менее 4%,Российская Федерация уже в ближайшие годы может столкнуться с проблемойобеспечения отраслей экономики кадрами, адаптированными к рыночной экономике. Всвязи с изложенным, обеспечение все возрастающей потребности отраслей экономикив квалифицированных кадрах в перспективе возможно не только за счет подготовкикадров из числа молодежи, но и за счет миграции квалифицированных работников изстран ближнего зарубежья.
В связи с этим роль и значение государственной миграционной политики всреднесрочной перспективе неизмеримо возрастет, что предполагает необходимостькомплексного решения проблем внешней и внутренней миграции населения.
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации вобласти миграции населения будут связаны с реализацией Концепциигосударственной миграционной политики Российской Федерации, а также Федеральноймиграционной программой на 2002-2005 годы, в рамках которых предусматриваетсяразработка и реализация мероприятий по государственному регулированиюмиграционных процессов и, в частности:
· по обеспечениюусловий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду на основеразработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев ивынужденных переселенцев, создания более гибких механизмов использования имиразличных видов ссуд, кредитов, жилищных субсидий. При этом, посколькувозможности государства по приему и обустройству мигрантов ограничены,поддержка будет оказываться только наиболее уязвимым или нуждающимся гражданам,основные же усилия при этом будут концентрироваться на создании условий для ихсамообеспечения и самообустройства;
· по содействиюпривлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из интересов обеспеченияэкономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этомпредполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированныхспециалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптациииммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке –граждан стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционнойполитики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), сучетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на временной и постояннойоснове. Предусматривается усиление взаимодействия центральных и местных органоввласти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы,защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российскихграждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое внимание будетуделяться созданию эффективной системы противодействия нелегальной миграциииностранной рабочей силы;
· по усилениювлияния миграционных процессов на улучшение обеспечения отраслей экономикиотдельных территорий квалифицированной рабочей силой. Данное направлениепредполагает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочейсилы (в том числе на основе развития региональных рынков жилья и необходимыхсоциальных услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрациимигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в других,защиты страны от незаконной миграции, создания механизма социальной поддержкивынужденных переселенцев. При этом предусматривается ограничить государственныеобязательства по содействию переселению (трудовой миграции) путем болееактивного привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей).
В регионах с экстремальными природно-климатическими условиямипредусматривается постепенный переход на преимущественно ротационную системупривлечения необходимых квалифицированных кадров, с учетом реальныхпотребностей производства, в том числе на основе более широкого использованиявахтового метода ведения работ.
Предстоит разработать механизм участия собственных средств мигрантов ивынужденных переселенцев в приобретении (строительстве) жилья, а также участияработодателей в финансировании жилищного обустройства указанных категорийграждан.
В силу того, что страны все чаще испытывают трудности в решениимиграционных проблем, возрастает необходимость в эффективном сотрудничестверазных стран в этой сфере. В частности, необходимо управление миграцией дляобеспечения упорядоченных миграционных процессов. По программе техническогосотрудничества в области миграции (ТСМ) Международная организация по миграциипредлагает правительствам и другим агентствам технические, интеллектуальные истратегические ресурсы для улучшения их возможностей по управлению миграцией.Такое сотрудничество является важным аспектом для общего техническогосотрудничества — ключевой стратегии ООН по развитию.
С завершением холодной войны, и в качестве ответа на глобализацию и экономическийспад во многих странах, внимание мирового сообщества переместилось с оказаниятрадиционной помощи на стимулирование большей самодостаточностиправительств-бенефициаров.
В то же время региональные процессы интеграции, которые происходят вЕвропейском Союзе (ЕС), Латиноамериканском Общем Рынке Юга (МЕРКАТУР) иЮжноафриканском Сообществе по развитию (САДК), вызывают потребность в новыхформах сотрудничества по миграционным проблемам между государствами.
На этом фоне очень важно внимание, которое уделяется усилениювозможностей правительств в администрировании, в особенности в странах,находящихся в переходе к демократическим гражданским структурам.
Новые формы миграции и изменения в традиционных направлениях миграциинаселения также требуют усиления управления в области миграции, включая новыеподходы к политике и менеджменту. Формирование политики в области миграцииотражает необходимость двустороннего и многостороннего консенсуса правительствпо вопросам влияния миграции на трудовые рынки, здоровье, образование ибезопасность.
ТСМ помогает правительствам улучшить их управленческие возможности вобласти миграционной политики, законодательства и администрирования. ТСМ такжеобладает мандатом укреплять национальные возможности в области управления миграциейв секторах, играющих ключевую роль в развитии страны.
Деятельность в области ТСМ дополняет национальные и международные усилияпо более эффективному управлению миграцией. Программы в области ТСМ направленына удовлетворение конкретных потребностей правительств с целью развиватьвсеохватывающие и последовательные механизмы для решения миграционных проблем вбыстроизменяющейся международной среде. Для достижения этих целей МОМ признает,что миграция, и то, как ею управляют, является предметом озабоченности во всеммире, неразрывно связана с такими главнейшими проблемами как торговля,развитие, безопасность, здоровье и окружающая среда.
МОМ отвечает на потребности и приоритеты правительств, но Организациятакже привержена международным принципам прав человека и повышениюблагосостояния мигрантов. ТСМ также стремится решать проблемы женщин-мигранток,вне зависимости от их правового статуса, прилагая усилия, чтобы гендерныевопросы были отображены в проектах и программах.
МОМ связывает свою деятельность в области ТСМ преимущественно сразвитием, в особенности в контексте региональных миграционных диалогов,пост-кризисной реабилитации и особенных потребностей стран с переходнойэкономикой. Это предполагает сотрудничество в идентификации проблем и реалистичныхпутей их решения.
Программы и деятельность в области ТСМ осуществляются по четыремнаправлениям.
— техническое сотрудничество вукреплении управленческих возможностей правительств в области миграционнойполитики, законодательства и администрирования;
— управление миграцией впост-чрезвычайных обстоятельствах для обеспечения стран технической помощьюнеобходимой для решения миграционных проблем.
— обмен экспертами для передачи знанияи практического опыта по широкому кругу проблем;
— возращение и реинтеграцияквалифицированных мигрантов для предотвращения «утечки мозгов» истимулирования социального и экономического развития страны происхождения.
Эта деятельность улучшает понимание миграции, укрепляет институциональныевозможности для работы с ней и стимулирует интерактивные подходы междугосударствами. Техническое сотрудничество по миграции осуществляетсянепосредственно МОМ или с помощью привлечения экспертов и определяется надвустороннем или многостороннем уровне с правительствами, желающими получить такуюпомощь, донорами и другими партнерами.
Техническая помощь может осуществляться в рамках самостоятельных проектовили может быть частью другой деятельности по развитию, имеющей гуманитарныйхарактер. Хотя ТСМ не предполагает оказание непосредственной помощи мигрантам вчрезвычайных ситуациях, такая помощь может быть оказана в сотрудничестве сдругими заинтересованными органами в управлении чрезвычайными ресурсами.
В будущем деятельность в области ТСМ будет фокусироваться на следующихнаправлениях:
· нерегулярнаямиграция: МОМ будет увеличивать объем услуг по обучению и консультированию дляобеспечения эффективного пограничного управления во всех регионах и обеспечитмеханизмы для правительств и других партеров для нахождения взаимовыгодныхдвусторонних и многосторонних решений;
· гармонизация/взаимодополняемостьполитики и законодательства: МОМ продолжит обеспечивать оказание экспертныхуслуг и многостороннее поле сотрудничества для того, чтобы этот процесспроисходил эффективно и гармонично.
· трудовая миграция:МОМ будет расширять свою информационную базу и объем консультационных услуг встранах происхождения, транзита и назначения для построения возможностей управительств для лучшего управления трудовой миграцией.
· возращение/реинтеграциямигрантов: МОМ будет укреплять возможности правительств и сообществ дляинтеграции возвращающихся лиц.2.2 Организация федеральной миграционной службы
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политикиРоссийской Федерации (Минфедерации России) являлся на протяжении последних летфедеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политикув области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления имиграции населения, обеспечивающим создание условий для защиты прав коренныхмалочисленных народов Севера на социально-экономическое и культурное развитие иосуществляющим в установленном порядке координацию деятельности в этой сфереиных федеральных органов исполнительной власти.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политикиРоссийской Федерации осуществляло свою деятельность непосредственно и черезсвои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органамиисполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,органами местного самоуправления, комитетами и комиссиями Совета Федерации иГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,национально-культурными автономиями, общественными и религиозными организациями(объединениями), научными и другими организациями по вопросам, отнесенным ккомпетенции Министерства.
Министерство, его территориальные органы, входящие в их состав постыиммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границуРоссийской Федерации и находящиеся в ведении Министерства организации,образовывали единую систему Министерства.
Основными задачами Министерства по делам федерации, национальной имиграционной политики Российской Федерации являлись:
1) участие в разработке и проведении государственной политики в областифедеративных и национальных отношений, местного самоуправления и миграционныхпроцессов, содействие реализации экономических, социальных и этнокультурныхинтересов коренных малочисленных народов;
2) участие в формировании правовых, организационных исоциально-экономических основ федеративных и национальных отношений, местногосамоуправления и регулирования процессов миграции;
3) подготовка предложений о приоритетных направлениях и способахреализации государственной национальной и миграционной политики;
4) координация усилий органов государственной власти, политических,общественных и религиозных объединений для достижения межнациональногосогласия;
5) участие в разработке и реализации мер государственного регулированиясоциально-экономического развития регионов Российской Федерации;
6) прогнозирование развития политических процессов в регионах РоссийскойФедерации, содействие проведению экономических и социальных реформ, расширениюинтеграционных процессов и межрегионального сотрудничества;
7) обеспечение в пределах компетенции Министерства повышенияэффективности расходования средств федерального бюджета, направляемых нарешение проблем в сфере федеративных отношений, региональной, национальной имиграционной политики, местного самоуправления;
8) осуществление мер по государственному регулированию процессов внешнейтрудовой миграции, а также по защите прав и интересов трудящихся мигрантов ипредупреждению проявлений ксенофобии и других форм национальной нетерпимости;
9) организация приема и временного размещения беженцев и вынужденныхпереселенцев на территории Российской Федерации, а также оказание им помощи исодействия в обустройстве на новом месте жительства;
10) участие в проведении государственной политики, направленной наподдержку соотечественников за рубежом.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политикиРоссийской Федерации в соответствии с возложенными на него основными задачамиосуществляло следующие основные функции:
1) координировалодеятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации в сфере развития федеративных инациональных отношений, местного самоуправления, миграции населения,разрабатывало совместно с другими федеральными органами исполнительной власти ипредставляло в установленном порядке предложения по совершенствованию системыих взаимодействия и организации;
2) обобщало практикуприменения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектовРоссийской Федерации в области федеративных и национальных отношений, местногосамоуправления, миграции населения и защиты прав мигрантов и коренныхмалочисленных народов Российской Федерации с целью выработки соответствующихрекомендаций и предложений;
3) разрабатывало ипредставляло в установленном порядке предложения по совершенствованиюнормативной правовой базы в области федеративных отношений, региональной,национальной и миграционной политики, местного самоуправления, межбюджетныхотношений, а также проекты соответствующих нормативных правовых актов;
4) подготавливалопредложения с обоснованием перспективных направлений государственной политики всфере федеративных отношений, региональной, национальной и миграционнойполитики, местного самоуправления, разрабатывало краткосрочные и долговременныепрогнозы миграционных процессов, проекты программ первоочередных действийПравительства Российской Федерации по реализации этих направлений;
5) осуществляловзаимодействие с ассоциациями экономического взаимодействия субъектовРоссийской Федерации, с Конгрессом муниципальных образований РоссийскойФедерации и ассоциациями муниципальных образований Российской Федерации;
6) участвовало вподготовке предложений по региональным и межрегиональным аспектам развитияэкономики, в осуществлении мер по оказанию финансовой помощи субъектамРоссийской Федерации и муниципальным образованиям;
7) разрабатывалопроекты федеральных и межрегиональных программ по вопросам, отнесенным ккомпетенции Министерства, и обеспечивает их реализацию, включая выполнение вустановленном порядке функций государственного заказчика; оказывало содействиев реализации комплексных программ социально-экономического развития субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образований;
8) участвовало вразработке и обосновании направлений и методов совершенствования экономическихвзаимоотношений по предметам совместного ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации, в подготовке проектов концепций, стратегий ипрограмм социально-экономического развития регионов;
9) подготавливалопредложения по совершенствованию нормативной правовой базы в сферерегулирования вопросов функционирования некоторых территорий РоссийскойФедерации (закрытые административно-территориальные образования, свободныеэкономические зоны, приграничные территории и т.д.);
10) участвовало в разработке программповышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительнойвласти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приосуществлении деятельности по управлению государственной собственностью, включаяприродо- и недропользование;
11) участвовало в разработке иреализации государственной инвестиционной политики, региональных инвестиционныхпрограмм и проектов, в совершенствовании законодательства по этим вопросам;
12) участвовало в пределах своейкомпетенции в разработке и реализации программ комплексногосоциально-экономического развития регионов и отдельных субъектов РоссийскойФедерации (в том числе районов проживания малочисленных народов Севера), атакже программ межрегионального сотрудничества;
13) участвовало в реализациимеждународных программ и проектов в области федеративных отношений,региональной, национальной и миграционной политики и местного самоуправления;
14) распределяло в установленном порядкесредства федерального бюджета, выделяемые на реализацию мероприятий попроведению миграционной политики, а также осуществляло контроль за ихиспользованием;
15) разрабатывало и обеспечивалоприменение в соответствии с законодательством Российской Федерации порядкапризнания беженцем или вынужденным переселенцем, порядка предоставленияполитического или временного убежища, а также порядка лишения, утраты ипродления соответствующего статуса; вело учет этих лиц;
16) проводило идентификацию иностранныхграждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поискахубежища и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежищалибо о признании их беженцами на территории Российской Федерации, осуществлялоих обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию;
17) обеспечивало в установленномзаконодательством Российской Федерации порядке оформление и выдачу иностраннымгражданам и лицам без гражданства соответствующих документов, вело учетвыданных документов;
18) обеспечивало совместно сзаинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органамиисполнительной власти субъектов Российской Федерации условия для работы поприему и временному размещению граждан Российской Федерации, эвакуируемых иззон чрезвычайных ситуаций (включая их проезд к местам временного и постоянногопроживания);
19) оказывало содействие вынужденнымпереселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временномобустройстве на территории Российской Федерации; определяло совместно сзаинтересованными федеральными органами исполнительной власти порядок выплатыбеженцам и вынужденным переселенцам пособий, установленных законодательствомРоссийской Федерации;
20) организовывало и обеспечивало работуцентров временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами,центров медико-психологической реабилитации, учебно-методических центров,пунктов первичного приема лиц, ходатайствующих о признании вынужденнымипереселенцами, создавало места временного содержания лиц, ходатайствующих опризнании беженцами;
21) разрабатывало и осуществлялосовместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти мерыпо предупреждению и пресечению незаконной миграции, по обеспечениюустановленных законодательством Российской Федерации условий проживания натерритории Российской Федерации иностранных граждан, которые следовалитранзитом в третьи страны с целью получения в них убежища или поиска работы.
Данное Министерство возглавлял Министр, назначаемый на должность иосвобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлениюПредседателя Правительства Российской Федерации.
Министр нес персональную ответственность за выполнение возложенных наМинистерство задач и осуществление им своих функций.
В Министерстве на постоянной основе работала коллегия в составе Министра(председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, атакже руководителей структурных подразделений и территориальных органовМинистерства, ведущих ученых и специалистов.
Члены коллегии, кроме лиц, входящих в нее по должности, утверждалисьПравительством Российской Федерации по представлению Министра.
Коллегия на своих заседаниях рассматривала важнейшие вопросы деятельностиМинистерства.
Решения коллегии принимались большинством голосов ее членов, оформлялисьпротоколами и реализовывались, как правило, приказами Министра.
В случае разногласий между Министром и членами коллегии окончательноерешение принимал Министр, докладывая Правительству Российской Федерации овозникших разногласиях. Члены коллегии также могли сообщить свое мнение вПравительство Российской Федерации.2.3Реорганизация государственной миграционной службы в 2002 году
В конце 2001 года Федеральная миграционная служба была упразднена, афункции ее переданы Министерству внутренних дел. 23 февраля 2002 года, четыремесяца спустя после того, как миграцию передали в ведение милиции, вышелнаконец еще один Указ Президента РФ, определяющий новую структурумилицейско-миграционных органов.
Согласно новому положению, Министерство внутренних дел РоссийскойФедерации наряду с функциями, возложенными на него законодательством РоссийскойФедерации, призвано выполнять также функции федерального органа исполнительнойвласти по миграционной службе.
По новому закону на Министерство внутренних дел РФ возложены следующиефункции:
а) подготовку предложений по основным направлениям государственноймиграционной политики;
б) подготовку и представление в установленном порядке предложений посовершенствованию правового регулирования миграционных отношений;
в) координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти иорганов исполнительной власти субъектов РФ по реализации государственноймиграционной политики;
г) исполнение в пределах его полномочий законодательства РФ по вопросамбеженцев и вынужденных переселенцев;
д) участие в реализации установленного порядка предоставленияполитического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
е) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерациии международными договорами РФ мер по регулировании процессов внешней трудовоймиграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию РоссийскойФедерации и трудоустройству граждан РФ;
ж) разработку и реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконноймиграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранныхграждан и лиц без гражданства;
з) подготовку предложений по выделению в установленном порядке средствфедерального бюджета и по использованию иных источников финансирования нареализацию государственной миграционной политики, осуществление контроля зарасходованием указанных средств;
и) участие в подготовке и реализации в пределах его полномочиймеждународных договоров РФ в области миграции.
В структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел РФобразована Федеральную миграционную службу Министерства внутренних дел РФ.
Преобразованы территориальные органы упраздненного Министерства по деламфедерации, национальной и миграционной политики РФ в подразделении по деламмиграции министерств внутренних дел, управлений, главных управлений внутреннихдел субъектов РФ.
Преобразованы представительства упраздненного Министерства по деламфедерации, национальной и миграционной политики РФ в Республике Армения,Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан иТуркменистане в представительства Министерства внутренних дел РоссийскойФедерации по делам миграции в Республике Армения, Киргизской Республике,Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане.
Установлена штатную численность федеральных государственных служащихФедеральной миграционной службы Министерства внутренних дел РФ в количестве 280единиц
Установлена предельную численность федеральных государственных служащихподразделений по делам миграции министерств внутренних дел, управлений, главныхуправлений внутренних дел субъектов РФ в количестве 2935 единиц, без персоналапо охране и обслуживанию зданий.
Руководство Федеральной миграционной службой Министерства внутренних делРФ осуществляет заместитель Министра внутренних дел РФ – начальник Федеральноймиграционной службы Министерства внутренних дел РФ.
Распространено на Министерство внутренних дел РФ действие:
· нормативныхправовых актов Президента РФ и Правительства РФ в области государственноймиграционной политики впредь до издания соответствующих нормативных правовыхактов Президента РФ;
· нормативныхправовых актов упраздненных Министерством по делам федерации, национальной имиграционной политики РФ и Федеральной миграционной службы России по вопросамисполнения законодательства РФ в области государственной миграционной политикивпредь до издания соответствующих нормативных правовых актов Министерствавнутренних дел РФ.
Министр внутренних дел РФ имеет право:
· решать всоответствии с законодательством РФ о государственной службе вопросы, связанныес прохождением федеральной государственной службы в Министерстве внутренних делРФ;
· назначить надолжность и освобождать от должности работников представительств Министерствавнутренних дел РФ по делам миграции за рубежом по согласованию с Министерствоминостранных дел РФ.
Начальником Федеральной миграционной службы МВД России Президент Путинназначил генерал-лейтенанта А. Г. Черненко, сделав его одновременно изаместителем министра внутренних дел.
В структуру входят департаменты иммиграционного контроля, внешнейтрудовой миграции, правовое управление, отдел международных связей, управлениекризисных ситуаций, управление ресурсного обеспечения, финансово-экономическоеуправление и другие подразделения. Деятельность центрального аппарата должныобеспечивать 280 федеральных государственных служащих и 30 офицеров МВД России,передает.
Работу региональных подразделений ФМС МВД России должны осуществлятьоколо 3 тысяч госслужащих. Утверждение структуры этих звеньев ФМС МВД Россиибудет проходить в индивидуальном порядке, исходя из миграционной спецификирегионов. Оно должно завершиться к концу апреля 2002 г.
Следует отметить, что данная инновация неоднозначно была оцененаобществом, особенно различного рода правозащитными организациями и движениями.Работа с вынужденными переселенцами, помощь беженцам – материя тонкая. Невозобладают ли у людей в погонах «рефлексы пресечения» там, где презумпцияневиновности должна быть принципом, умение беседовать с людьми, близкими поройк отчаянию – профессиональным навыком, а сопереживание и стремление помочь –качествами личности?
Представляется, что на этот непростой вопрос ответ даст время. Однакоочевидно, что дело в конце концов не в министерствах и чиновниках, а скорее втом, сумеет ли Россия преодолеть своеобразный «синдром отторжения», представляющий,ко всему прочему, угрозу демографической ситуации в стране.
Глава III.Анализ миграционных проблем и путей их решения в Курской области
3.1 Характеристикамиграционных процессов в Курской области
Экономический кризис, разразившийся в августе 1998 года, достаточно заметно повлиял на темпы эмиграциикурян за рубеж. В период с августа 1998 года по март 1999 года поток лиц,покидающих территорию Курской области ради того, что постоянно поселиться запределами России увеличился по официальным данным в 1,6 раза ([5]). Интересно, что эта«экономическая эмиграция» практически не затронула страны СНГ иПрибалтики (бывшие республики СССР). В основном это были страны болееблагополучные в смысле уровня жизни: Германия, США, Италия, Испания, Израиль идр.
Сегодня потокэмигрантов вошел в привычное русло. А это — определенный индикатор внутреннейстабильности. На протяжении последних четырех лет Курскую область ежегоднопокидают около двухсот человек. Похоже, никакие политические катаклизмы в нашейнепредсказуемой России не могут оторвать курян от родных корней.
Регулированиепроцессов миграции на территории Курской области, включая въезд и выезд,позволяет выделить пять основных миграционных потоков: вынужденная миграция;внешняя миграция; внешняя трудовая миграция; незаконная миграция; внутренняя(социально-экономическая) миграция.
Первыебеженцы (31) на территории области появились в 1989 году из республикиУзбекистан. Более 2,5 тысяч турок-месхетинцев были в организованном порядкеразмещены и обеспечены работой в сельских районах. В 1990-1992 гг. в областьприбыло около пяти тысяч человек из Армении, Азербайджана и республикПрибалтики. С 1992 по 1995 гг. основной поток мигрантов прибывал из республикТаджикистан, Грузия, Киргизия и составляет около девяти тысяч человек.
Общий потокбеженцев в области, как и в целом по России, в последнее время слабеет. В 1999г. приехали 435 человек, в 2000 году – 361 человек. На фоне того, что населениеобласти уменьшается в среднем на тысячу человек в месяц, эти цифры вызываютопределенную тревогу.
Итого с 1991по 2001 гг. в службу миграции Курской области суммарно обратилось около 11тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. Только две тысячи из них полностьюнатурализовались и сняты с учета.
Главнымипричинами, порождающими миграцию беженцев и вынужденных переселенцев в области,являются: социально-этническая напряженность, принятие государствами — бывшимиреспубликами СССР законов о гражданстве и национальных языках.
С учетомвероятного продолжения обострения социально-экономической ситуации в ближайшембудущем можно ожидать дальнейшего увеличения миграционных потоков на территориюобласти.
Дальнейшеепереселение в сочетании с нерешенностью проблем жизнеобеспечения значительнойчасти граждан, уже переехавших на территорию области, может еще более усугубитьи без того напряженную ситуацию, затруднить осуществление экономических реформв области.
Как видно изданных таблицы 3.1, прирост трудоспособного населения, в том числевысококвалифицированных кадров, создает благоприятные возможности, как дляулучшения демографической ситуации, так и для активизации хозяйственногоразвития ряда трудодефицитных территорий. Благодаря миграционным процессам,область в течение последних двух лет имеет положительное механическое сальдо потрудовым ресурсам.
Насегодняшний момент ситуация в области складывается следующим образом, всоответствии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах» №202-ФЗ от20.12.95 года, в период с 1 июля 1992 года по 1 января 2001 года статусвынужденного переселенца был предоставлен 10490 российским гражданам, прибывшимиз республик бывшего СССР, в том числе за 2000 год — 361 человеку.
Табл. 3.1
Половозрастнойсостав вынужденных мигрантов в Курской области ([5]) кол-во чел. трудоспособный возраст старше трудоспособного дети до 15 лет Мужчины 164 94 22 48 Женщины 197 105 50 42
Отказано врегистрации ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца и впредоставлении статуса вынужденного переселенца в 2000 году — 31 семье / 66человекам.
Поток мигрантовза 2000 год по национальному признаку характеризуется следующими показателями:русские — 306 чел., украинцы -24 чел., татары — 8 чел., белорусы — 4 чел. и др.Таким образом, подавляющее большинство вынужденных переселенцев русские.
По регионамвыхода основной поток представлен переселенцами из Республики Казахстан -178чел., Республики Узбекистан — 88 чел., Чеченской Республики — 21 чел.,Таджикистана — 25 чел., Азербайджана — 16 чел., Молдавии -17 чел.
Расселениесемей вынужденных переселенцев в городской и сельской местности происходитнеравномерно: 148 и 213 семей соответственно (2000 г).
Размещениевынужденных переселенцев по территории области имеет нерегулируемый характер,сказывается влияние следующих факторов:
· возможностьпроживать или прописаться у родственников;
· возможностьтрудоустроиться по специальности (на постоянную или временную работу) вобластном или районном центре;
· возможностьтрудоустройства в сельскохозяйственном производстве в районах области;
· наличие свободныхземель и дешевый рынок вторичного жилья, возможность ведения подсобногохозяйства и обеспечение семьи продуктами питания.
Наряду снекоторым улучшением демографической ситуации, продолжалось укрепление базы дляактивизации хозяйственного развития ряда трудодефицитных районов, так как около57 % прибывших в трудоспособном возрасте и значительным профессиональнымпотенциалом.
По уровнюобразования вынужденных переселенцев в возрасте от 16 лет и старше -271человек, в том числе имеют образование:
· высшее 42
· незаконченноевысшее и среднее специальное 94
· среднее общее 135
Для вчерашнихзаводских экономистов, преподавателей вузов, специалистов иных, преимущественно«городских», профессий, остающихся невостребованными, переезд в сельскуюместность является вынужденным компромиссом. При этом на «чужих» пытаютсябеззастенчиво нажиться «коренные» строители, чиновники, местные руководители.Подобный синдром в разное время проявлялся в Железногорске и Щиграх, Касторноми Медвенке. Во всех этих случаях по подобным фактам были возбуждены уголовныедела. Однако подобный саботаж правительственной программы государственнойполитики в отношении мигрантов и вынужденных переселенцев является, увы, вобласти вещью обыденной.
Еще одна проблема — незаконное проживание беженцев в наших краях. Есть итакие мигранты, которые, используя туристические визы, пытаются«инкогнито» пересечь российско-украинскую границу и транзитом черезКурскую область выехать в европейские страны. Многие попадают в разряд«нелегалов», пользуясь услугами так называемых фирм потрудоустройству граждан в других странах. Выехав зарубеж по рекомендации таких «трудоустроителей», человек оказывается не толькобез средств к существованию, но и без правовой защиты. Кроме того, впредоставлении статуса вынужденного переселенца могут отказать и в том случае,если человек в течение года со дня выбытия с основного места жительства незарегистрировался в миграционной службе.
По статистическим данным, у нас более двух тысяч «нелегалов».Нелегальные мигранты чаще всего занимаются далеко не безобидным бизнесом:продажей наркотиков, оружия, грабежами и мародерством. А порой и«работорговлей», то есть поставкой мигрантов на сезонные работы.
Вот совсем свежие факты. В январе этого года в Миграционную службуобратилась группа вьетнамских граждан на ООО СП «Лотос» с просьбойзащитить их от вымогательства крупной преступной группировки. возглавляемой ихже соотечественником, некогда уже выдворенным из России. С подобным заявлениемнемного позднее обратился еще один потерпевший из вьетнамской общины с явнымипризнаками побоев.
Другой случай еще более парадоксален. На территории одной из курскихвоинских частей проживали граждане Украины и незаконно трудились на объектахэтой воинской части. Кроме того, незаконные мигранты содержались в ужасных,антисанитарных условиях, без права выхода за пределы воинской части. По всемэтим фактам в настоящее время ведется расследование.
Суммируявышесказанное, можно утверждать: процесс интеграции переселенцев в российскоеобщество не устраивает не только самих мигрантов, но и государство. В этомотношении ситуация с мигрантами и вынужденными переселенцами в Курской областиявляется типичной, характерной для большинства регионов страны.3.2 Деятельность региональной миграционной службы
Территориальный орган Министерства по делам федерации, национальной имиграционной политики Российской Федерации в Курской области образован ПриказомМинфедерации РФ № 82 от 1 августа 2000 года. В структуре территориальногооргана 6 отделов: отдел иммиграционного контроля и по делам беженцев; отделобустройства и учета вынужденных переселенцев; финансово-экономический отдел;отдел развития федеральных, национальных отношений и по делам трудящихсямигрантов; отдел по работе и координации деятельности с территориальными службамиобласти; отдел госслужбы, режима, документации и обеспечения деятельноститерриториального органа. Территориальный орган Минфедерации России реализуетгосударственную политику в области федеративных и национальных отношений,местного самоуправления и миграции населения на территории Курской областисовместно с территориальными органами федеральных органов исполнительнойвласти, органами государственной власти Курской области и органами местногосамоуправления. Качественный состав государственных служащих, замещающихдолжности федеральной государственной службы характеризуется следующимипоказателями.
Территориальным органом Минфедерации России и органами власти областипринимаются меры для создания благоприятных условий приема и размещения семейвынужденных переселенцев, их адаптации на новом месте жительства, защиты ихправ и свобод.
Администрация области и территориальный орган Минфедерации России уделяютбольшое внимание миграционным процессам, имеющим место на территории области. Вобласти накоплен положительный опыт взаимодействия администрации, общественныхорганизаций, миграционных органов по обустройству и социальной адаптациивынужденных переселенцев.
В области сложилось тесное взаимодействие территориального органаМинфедерации России с органами законодательной и исполнительной власти,местного самоуправления, общественными организациями переселенцев. Только запоследние три года областной Думой приняты три закона, а администрацией — болеедесяти постановлений и распоряжений по проблемам миграции.
Администрации городов и районов осуществляют льготное выделение этойкатегории граждан земельных участков для строительства жилья. Все квартиры,построенные или приобретенные за счет федеральных средств, переданы на баланс итехническое обслуживание в РЭУ и ЖЭУ без каких-либо отчислений. Все активнеевключается в сотрудничество с миграционными органами по решению жилищнойпроблемы переселенцев областной фонд развития жилищного строительства исоциальных инвестиций.
С точкизрения пополнения квалифицированными специалистами и возможности полученияфинансовой поддержки из федерального бюджета, процесс миграции рассматриваетсяместными администрациями как положительный фактор, а отсутствие собственныхфинансовых ресурсов и продолжающийся экономический спад создает дополнительныетрудности по приему и обустройству вынужденных переселенцев. Однако при этомследует отметить, что органами ни исполнительной, ни законодательной власти, натерритории области не вводились какие-либо ограничения по приему и обустройствумигрантов. Вся работа строится в соответствии с законодательной базойРоссийской Федерации.
Всоответствии с порядком выплаты единовременного денежного пособия, утвержденнымПостановлением Правительства РФ от 16.06.97 года №724, лицам, получившим свидетельствао регистрации ходатайства о признании вынужденными переселенцами, выплачено 34481 руб..
Выделениесредств на поддержку остро нуждающейся категории вынужденных переселенцев,имеющих детей осуществляется только за счет средств федерального бюджета.
Организацияотдыха «Лето — 2000» прошла на хорошем уровне. Совместный отдых детей из семейвынужденных переселенцев и местных жителей способствовал адаптации к новымусловиям жизни вновь прибывших детей, решению проблем эстетического итворческого воспитания, изучению культурного наследия Курской области.Интересен опыт организации отдыха детей в лагере им. В. Терешковой ЗАО«Курскрезинотехника»: одновременно отдыхали школьники в отрядах «Магистр»,объединенных по принципу игры и познавательной деятельности, и дети вынужденныхпереселенцев, для которых подобное общение было запоминающимся, весьмаполезным, способствующим гармоничному развитию каждого ребенка.
Работа поулучшению положения детей семей вынужденных переселенцев удалось провести лишьчастично из-за недостаточного объема финансирования. На учете в Территориальноморгане Минфедераций России в Курской области состоит 1959 несовершеннолетнихдетей, в том числе 1451 детей школьного возраста.
К сожалению,принять меры по оказанию материальной помощи остро нуждающимся пенсионерам иинвалидам не представлялось возможным в связи с отсутствием финансированияданной статьи расходов.
В Центрмедико-психологической реабилитации и оздоровления вынужденных переселенцев«Ватутинки — 1» в 2000 году согласно распоряжению ФМС России направлены наотдых 20 человек из четырнадцати семей, из них на детский заезд — 8 человек (5детей) из трех семей. В Центре медико-психологической реабилитации иоздоровления вынужденных переселенцев «Магри» отдохнули 7 человек из 3 семей.
Всоответствии с Приказом руководителя ФМС с июля 1999 года в миграционной службеКурской области создан Консультативный совет, в который вошли представителиобщественных организаций и объединений области, представители Красного Креста,органов социального обслуживания населения, органов образования, службызанятости.
13 июля 1999года миграционная служба и Курское региональное отделение Российского обществаКрасного Креста заключили соглашение об объединении усилий для совместнойреализации одного из основных направлений Федеральной миграционной программы на1999 — 2000 гг. — оказание помощи вынужденным мигрантам. В рамкахсотрудничества с Региональным отделением Российского общества Красного Крестана территории области — открыта Региональная Приемная РОКК для вынужденныхмигрантов.
Около 1000человек особо нуждающейся категории вынужденных переселенцев получилигуманитарную помощь, консультации специалистов (психолога, юриста).Сотрудниками территориального органа Минфедерации России совместно с представителямиобщества Красного Креста были проведены выездные акции по отделенным районамобласти, которым предшествовали составление списков нуждающихся семей с учетомпредложений администраций районов, предварительное оповещение получателейпомощи о дате, месте, времени проведения выездной акции.
Около тысячи ребят из семей вынужденных переселенцев побывали этим летомв оздоровительных лагерях за счет территориальных бюджетов. Дети из многодетныхсемей получают в школе бесплатное питание. В текущем году, в летниеоздоровительные лагеря было закуплено 160 путевок для детей из семейвынужденных переселенцев за счет территориального органа Минфедерации России.15 детей прошли оздоровление в домах отдыха за пределами области. Для детей,прибывших из Чеченской Республики, за счет средств регионального отделенияфонда социального страхования приобретено 66 путевок для отдыха воздоровительных лагерях. В соответствии с федеральной программой «Детисемей беженцев и вынужденных переселенцев» в течение 2001 года оказана материальнаяпомощь более тысячи таким семьям, в составе которых свыше 2 тысячнесовершеннолетних детей. Все вынужденные переселенцы, обратившиеся замедицинской помощью, получают квалифицированные консультации и необходимоелечение в медицинских учреждениях области.
Органы социальной защиты, как правило, начинают вплотную заниматьсямигрантами еще до получения ими статуса вынужденного переселенца. Через службысрочной помощи обратившимся оказывается экстренная помощь одеждой, обувью,продуктами питания, талонами в столовую и др. Во всех районах и городахпрактикуются совместные выезды по обследованию жилищных условий мигрантов. Принеобходимости решаются вопросы размещения нуждающихся в домах ветеранов,центрах социального обслуживания пенсионеров и инвалидов. В настоящее время тампроживают 40 таких одиноких граждан. По решению администрации области 25 детейиз Чеченской Республики весной 2001 г. прошли реабилитацию, отдохнули,подлечились в медицинских и интернатских учреждениях области.
Территориальным органом Минфедерации России совместно с региональнойорганизацией «Российское общество Красного Креста» до конца текущегогода утвержден график выездных акций по районам области. Нескольким сотнямсемей вынужденных переселенцев по их результатам оказана гуманитарная помощь.Постоянное деловое сотрудничество налажено между Территориальным органомМинфедерации России и занятости населения по содействию в трудоустройствевынужденных переселенцев. Две трети из обратившихся в этом году в органы службызанятости уже трудоустроены, часть направлена на переобучение, остальныеполучили статус безработных и пособие.
Важное место в деятельности администрации и территориального органаМинфедерации России занимает работа с переселенческими организациями.Территориальный орган Минфедерации России поддерживает деятельностьобщественных объединений вынужденных мигрантов, привлекает их к разработке иреализации областной миграционной программы.
Однако, несмотря на приведенные положительные моменты, ситуация свынужденной миграцией в регионе остается сложной. Миграционные процессыоказывают немалое негативное влияние на жизнь области, масштабы и темпы решенияактуальных социально-экономических проблем, обостряют криминогенную ситуацию,создают межэтническую напряженность и т.д. Главным препятствием к радикальномурешению проблем размещения, обустройства мигрантов, их натурализации, конечно,остается острая нехватка средств на эти цели в федеральном бюджете. И даже тесредства, которые там заложены, доходят до области далеко не в полном объеме.Так, по линии территориального органа Минфедерации России осуществляетсяфинансирование двух общероссийских программ: «Федеральная миграционнаяпрограмма» и «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев».Лимитом, предоставленным Федеральной миграционной службой на этот год,предусмотрено выделение нам почти 55 млн. рублей.
Однако на сегодня на реализацию Федеральной миграционной программыпоступило только 45 % полагающихся средств. Возможности области по приемувынужденных мигрантов очень ограничены, если не сказать больше: они практическиотсутствуют. Область не располагает временным жильем для их первичногожилищного обустройства, в общежитиях нет свободных мест; на рынке трудапредлагаются свободные рабочие места и вакансии специалистов, как правило, безпредоставления жилья. Несмотря на то, что основную долю денежных средств,выделяемых, составляют расходы на покупку и строительство жилья, это не тольконе позволяет решить или хотя бы смягчить ситуацию, но даже стабилизировать ее.Одной из основных форм помощи вынужденным переселенцам в жилищном обустройствеявляется предоставление им долговременных беспроцентных возвратных ссуд настроительство или приобретение жилья.
С лета 1997 года миграционная служба приступила к компенсационным выплатамгражданам, пострадавшим в результате вооруженного конфликта в ЧеченскойРеспублике. Выплачиваются они в полном объеме. Всего подобные компенсацииполучили 198 семей на общую сумму 15,5 млн. руб. Немало трудностей в областивозникает с трудоустройством вынужденных переселенцев. В подавляющембольшинстве — это горожане, претендующие на работу в сфере квалификационноготруда. Но в нынешней экономической ситуации потребность в их профессиях,специальностях, к сожалению не велика. Центр занятости населения, безусловно,старается их трудоустроить. В основном это удается сделать на предприятияхагропромышленного комплекса, стройиндустрии, в сфере торговли, общественногопитания, в медицинских учреждениях, жилищно-коммунальном хозяйстве. Однако невсе они получают моральное удовлетворение от труда, возможность полностьюреализовать свой потенциал. Но это, к сожалению, общая беда, которая не обходитстороной и наши местные кадры. В этом смысле есть общее решение: устойчивый,динамичный экономический подъем страны. Как известно, в свое время ФМС Россиипредпринимала попытки по созданию рабочих мест для вынужденных переселенцев. Ксожалению, они окончились неудачей из-за отсутствия опыта, а такженедобросовестности, непорядочности отдельных руководителей предприятий.
Поэтому территориальный орган Минфедерации России предлагает, привыделении федеральных средств на создание новых рабочих мест для вынужденныхпереселенцев, наиболее рациональным было бы участие региональныхтерриториальных органов Минфедерации России в прибылях этих предприятий. Дляэтого следует предусмотреть процедуру отчисления определенной части прибылисамих предприятий на единый внебюджетный счет территориального органа, либоМинистерства по делам Федерации, с целью аккумулирования средств для созданияновых рабочих мест. Во — первых, это поднимет заинтересованность руководителейтерриториальных миграционных органов в повышении эффективности деятельноститаких предприятий, увеличении их прибыли. Во-вторых, уменьшит нагрузку нафедеральный бюджет, потребует от него меньших вливаний на создание рабочихмест, так как этот процесс все больше будет опираться на самофинансирование.
В связи с тем, что Курская область является приграничной областью,остается актуальной проблема внешней трудовой миграции. В настоящее время натерритории области законно работает свыше 6 тыс. человек. Основная масса из них- более двух третей — занята в сельском хозяйстве, 12% — коммерческойдеятельностью, соответственно в промышленности и строительстве — 6 и 7 %.Остальные — в жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте и связи,здавоохранении и образовании и других отраслях. Наиболее крупным экспортеромрабочей силы в область, как и прежде, является Украина — свыше 87 % от общейчисленности привлекаемых иностранных работников. Необходимость их привлечениязависит от положения на рынке труда.
Не менее сложным является положение и в сельскохозяйственной отрасли. Втечение последних десятилетий хозяйства области на период сезонных работежегодно привлекали от 6 до 7 тысяч мигрантов из республик бывшего Союза спереизбытком трудовых ресурсов. Эта потребность в рабочей силе, ставшая«иностранной», сохраняется и в настоящее время.
Актуальной для нас проблемой остается нелегальная трудовая миграция. Еслис гражданами стран дальнего зарубежья, благодаря существующему порядкурегистрации, дело обстоит относительно благополучно, то о жителях государств — участников СНГ этого сказать нельзя. Свободный въезд и выезд в Россию и из нее,упрощенный порядок регистрации оставляет немало возможностей для нелегальнойработы.
Используется иностранная рабсила в Горшечснском, Конышевском,Курчатовском, Лы овском, Обоянском, Пристенском и Фатежском районах. Однакоруководители этих районов просто проигнорировали запросы миграционной службы напредоставление информации о своих «иностранцах». Районнаяисполнительная и законодательная власти зачастую не желают наниматься жилищнымобустройством беженцев и вынужденных переселенцев, не желают обеспечивать их трудовую занятость в законном порядке,создавать новые и поддерживать существующие рабочие места. Около 80%переселенцев, прожинающих в Курской области, не обеспечены жильем. Одни ютятсяв общежитиях, другие — в приспособленных помещениях, третьи снимают жилье илитеснятся у родственников. Миграционная служба в этом году помогла получитьдолговременную беспроцентную ссуду более пятидесяти семьям на строительство илиприобретение жилья. Конечно, это капля в море, нохоть какая-то надеждау людей появилась. Федеральный бюджет обеспечил жильем и того меньше мигрантов — всего 19 семей.
Повышенный спрос работодателей на иностранную рабочую силу, в первуюочередь, обусловлен упрощенным порядком их регистрации. слабымиадминистративными санкциями за нарушение закона.
После распада Советского Союза область стала приграничной. При отсутствииполноценной государственной границы Российская Федерация подвергаетсябесконтрольному, обвальному и практически не уменьшающемуся наплывуиностранцев. Наличие большого количества иностранных граждан и лиц безгражданства с неопределенным правовым статусом порождает большое количествонегативных явлений: незаконный оборот наркотиков, оружия, валюты, переправкиживого «товара» за границу. Отдельные иммигранты прибывают в областьс такими распространенными в их странах заболеваниями как чума, холера,кожно-венерологические, малярия, СПИД, брюшной тиф, туберкулез, что обостряет ибез того сложную санитарно-эпидемиологическую обстановку. Все это заставляеттерриториальный орган Минфедерации России активно взаимодействовать с силовымитерриториальными структурами: Управлением внутренних дел области, Управлениемфедеральной службы безопасности, таможней, пограничным отрядом и т.д. Крометого, при Совете безопасности администрации создана постоянно действующаякомиссия иммиграционного контроля. Тесное взаимодействие территориальногооргана Минфедерации России с указанными ведомствами на местном уровне даетположительные результаты как при обмене информацией, так и при проведениимероприятий, касающихся контроля за пребыванием иностранных граждан, а также запривлечением и использованием иностранной рабочей силы и выявления каналовнезаконной миграции.
Заключение
На рубеже у XXI века население мира перешагнуло шестимиллиардный порог.Но у скольких людей предки жили в той же стране, в том же регионе, говорили натом же языке?
Россия большая малонаселенная страна, вне территории которой находитсяоколо 20 миллионов соотечественников. Следует радушно принимать всех, ктосчитает Россию родиной и для этого разрабатывать серьезные программы их приема,не строя препон в расселении. Миграция в Россию порождена во многом еесобственной политикой и политикой СССР, правопреемницей которого РФ себяобъявила.
Несмотря на то, что за последнее десятилетие неоднократно предпринималисьсерьезные шаги, направленные на решение отечественной проблемы миграции, онатак и не была решена. Сегодня на повестке дня – коренная реконструкциягосударственной политики в \той области.
Представляется, что приоритеты должны быть отданы следующим насущнымзадачам:
— обеспечения крыши над головой для всех беженцев;
— создания рабочих мест для вынужденных переселенцев в соответствии с ихквалификацией и потребностями России;
— оптимальному использованию трудовых мигрантов из стран СНГ исходя изинтересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовымиресурсами;
— прекращению нелегальной миграции.
Только после этого можно будет вплотную приступить к реализации второгоэтапа миграционной политики — привлечению новых переселенцев в Россию. При этомнадо иметь в виду, что в первую очередь следует содействовать переезду в странувысококвалифицированных специалистов.
Анализ многоаспектности процессов миграции позволяет высказать следующиерекомендации:
1.Разработать специальную программу о предотвращении депопуляции идифференцированной помощи, наиболее нуждающимся регионам, прежде всего областямцентральной России, сельским районам Северного Кавказа, Поволжья и Сибири,арктическим аборигенным народам.
2. Тщательно изучить проблемы оттока русских из республик РоссийскойФедерации, возможности улучшения их социальных условий и политическогопредставительства в общественной жизни страны.
3. Поддержать принятие новой редакции Закона «О беженцах» с цельюопределения механизма предоставления статуса беженцев в соответствии смеждународными обязательствами Российской Федерации.
4. Добиваться аннулирования всех актов субъектов Федерации орегулировании миграции, противоречащих Конституции и Федеральным законам.
5. При проведении политики поддержки «зарубежных соотечественников» четкоопределить, что под соотечественниками подразумеваются граждане России. Вотношении других категорий бывших граждан СССР следует придерживаться принципазащиты прав этнических меньшинств и дискриминируемых групп. Россия имеет право строитьсвою политику в отношении постсоветских государств в зависимости от соблюденияими прав человека.
6. Из общего миграционного истока в Россию целесообразно выделитькатегорию репатриантов из «ближнего зарубежья» и разработать соответствующийправовой механизм — Закон Российской Федерации «О репатриации». Для выработкитакого механизма в странах СНГ и Балтии необходимо создать под государственнымконтролем структуры, оказывающие услуги в распоряжении оставляемым жилым фондоми иным имуществом возможностью зачета их стоимости при обустройстве натерритории России.
Политический фактор по-прежнему остается основной причиной вынужденноймиграции. Стала более тесной его взаимосвязь с экономическими и социальнымипричинами. Вместе они инициируют и поддерживают миграционные настроения. Врезультате сохраняется устойчивая тенденция к абсолютному сокращениючисленности русскоязычного населения в странах СНГ. Для изменения ситуации клучшему в данной области нужны более активные дипломатические шаги Российской Федерациикак в рамках СНГ, так и на уровне двусторонних отношений. Такие шаги желательныи на уровне многосторонних отношений, ибо миграционные потоки способны, перейдяв неуправляемое состояние, стать серьезным фактором дестабилизации мировогопорядка, но они же могут служить источником формирования нового духовногобогатства, заключающегося в творческом развитии человеческого потенциала.
Применительно к миграционной ситуации в Курской области можно отметитьследующее. Несмотря на прилагаемые государством усилия, ситуация с мигрантами ивынужденными переселенцами остается напряженной. Одной из причин такогоположения дел является, безусловно, недостаточное финансированиесоответствующих программ из федерального бюджета. И все же представляется, что функционированиеобластных миграционных служб до сего момента являлось недостаточно результативным.Хочется надеяться, что осуществляемая правительством страны реорганизациягосударственной миграционной политики и соответственное изменение структурымиграционных органов на местах ускорит интеграцию мигрантов и вынужденных переселенцевв российское общество.
Библиографический список
1. Конституция РФ. М., 1993.
2. Федеральный Закон от 19.02.1993 «Обеженцах».
3. Федеральный Закон от 19.02.1993 «Овынужденных переселенцах».
4. Концепция внешнейполитики Российской Федерации. М., 2000.
5. Ежегодный отчетКурской областной миграционной службы. Курск, 2001.
6. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В.Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. — М.:Юрид. лит., 1998. — 543 с.
7. Барсукова С.Ю.Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в зеркале идеологий // Полис. — 1999. — № 5. — С.31-42.
8. Витковская Г.С.Российские диаспоры в Центральной Азии: миграционный потенциал // Социс. — 1999. — № 2. — С.45-53.
9. Воробьева О.,Скоробогатько О. Научное обеспечение управления миграцией // Миграция. 1997. — № 2. С.18-19.
10. Гаврилова И. Бичмиграции // Свободная мысль. 1997. — № 7. — С.93-98.
11. Горбунов Н.Миграция: плюсы и минусы // Человек и труд. — М., 1995. — № 11. — С.36-37.
12. ЗайончковскаяЖ.А. Миграционная ситуация в странах СНГ. М.: Комплекс-Прогресс, 1999.
13. ЗайончковскаяЖ.А. Миграция населения как индикатор социальной ситуации в постсоветскомпространстве // Проблемы прогнозирования. — М., 1997. — Вып.3. — С.119-128
14. Ионцев В.А.Международная миграция населения. Россия и современный мир. // Социс. 1995. №3. С. 7-11.
15. Калинин В.Синдром отторжения. // Курская правда. – 2002. 30 февр. С. 4; 1 марта. С. 4.
16. Костаков В.Миграция: беда или благо? // Экономист. — 2000. — № 2. — С.34-39.
17. Костин Р.А.,Лухнов А.Ю. Современные миграционные процессы и их тенденции в современномобществе // Регион: Политика. Экономика. Социология. — 1999. — № 3. — С.29-33.
18. Миграционныепроцессы в трансформируемом обществе / РАН. Ин-т междунар. экон. и полит.исслед.; Ред. Чудакова Н. — М.: Эпикон, 1997.
19. Миграция впостсоветском пространстве: политическая стабильность и международноесотрудничество. М.: Валент, 1998.
20. Моисеенко В.М.Миграция населения как объект комплексного исследования // Народонаселение:современное состояние и перспективы развития научного знания. М., 1997.С.23-30.
21. Молодикова И.Н.,Ноздрина Н.Н. Миграционные потоки в Россию и их влияние на территориальноераспределение населения // Проблемы прогнозирования. — М., 1998. — Вып.6. — C.121-133.
22. Нарушениемеждународных норм и российского законодательства в отношении прав беженцев ивынужденных переселенцев М.: Звенья, 1998.
23. Основы социальнойработы. Учебник / Под ред. Павленко П.Д. М.: Владос, 1997.
24. Пергаменщик Л.А.Психологические механизмы адаптации мигрантов. — Минск, 1996. — 152 с.
25. Попов А.Н.,Суворова Н.Н., Попова Е.А. Программно-целевое управление миграционнымипроцессами: сущность и рациональность: — М.: ФМС, 1998. — 31 с.
26. Правовые проблемысоциальной защиты вынужденных мигрантов в России. М.: Валент, 2000.
27. Правовые проблемытрудоустройства и приобретения гражданства вынужденных мигрантов на территорииРФ. М/: УРАО, 1999.
28. Регент Т.Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации //Проблемы прогнозирования. — 1999. — № 1. — С.88-93.
29. Решение проблембеженцев и вынужденных переселенцев через законодательную, судебно-правовую иадминистративную системы. М.: Звенья, 1997.
30. Теория и методикасоциальной работы. / Под ред. Зайнышева И.Г. М.: Владос, 1994.
31. Феоктистова С.Е.Варианты и пути реабилитации. М.: Координационный совет помощи беженцам ивынужденным переселенцам, 2000.
32. Филиппова Е.И.Роль культурных различий в процессе культурных адаптации русских переселенцев.М.: Озон, 1997.
33. Шабанова Т.Парень с темной кожей – кто ему поможет? // Мы – куряне. 2001. – 11 окт. С. 3.
Приложение
Основныенаправления миграции и переселения населения России
(1991-2001)
Регион-донор
Регион-реципиент
Примечания Крайний Север Не северные регионы РФ С 1992 по 1998 год районы российского Севера покинули более миллиона человек, или 8% его населения. С 1995 года на безвозмездные субсидии переселяющимся северянам из федерального бюджета выделено 616 миллионов рублей. Город Село В 1999 г. впервые внутрирегиональные потоки миграции сложились в пользу сельской местности. Миграционной прирост сельского населения составил 0,6 тыс. человек. Для возрастной структуры мигрантов характерен отток из села детей (до 15 лет) и лиц старше трудоспособного возраста и приток лиц трудоспособного возраста. Страны СНГ и Балтии: Казахстан, Латвия, Узбекистан, Литва, Азербайджан. Калининградская область По данным миграционной службы, на сегодня в Калининградской области зарегистрировано более 12000 вынужденных переселенцев из стран СНГ и Балтии. Независимые исследователи считают, что общее число мигрантов прибывших за последние 10 лет, составляет до 200 000 человек. В 1999 г. в Калининградской области отмечалось существенное снижение миграционной активности населения. Миграционный прирост – лишь 3,3 тыс. человек вместо обычных 12-13 тыс. человек. Армения Краснодарский край Армяне концентрируются в Сочи (14,6%), в Адлере (38,8%), в Туапсе (12,2%), в Апшеронском районе (8%), в Армавире (7%), Отрадненском районе (5,3%)… Армянское население составляет 241 тысячу и вышло на второе место после русских. На самом же деле, по оценкам демографов и самой армянской диаспоры, их проживает в крае уже около 800 тысяч. Общий миграционный прирост в крае в 90-е годы остается одним из наивысших в стране и в 5-6 раз превышает среднероссийские показатели. Еврейская автономная область Страны дальнего и ближнего зарубежья За 1999 год выехало на 2,8 тыс. человек больше, чем приехало (1998 г. – на 1,9 тыс. человек). Выезжали в Израиль (2713 человек), Германию (108 человек), Украину (195 человек), Белоруссию (122 человека), регионы РФ. Китай Приморский край В настоящее время (лето 2000 г.) на территории Приморья находятся примерно 20-30 тысяч иностранцев (в большинстве своем китайцев). Почти половина из них решает свои деловые и финансовые проблемы всевозможными незаконными способами. Чечня, Ингушетия Северная Осетия — Алания В настоящее время (осень 2000 г.) в республике зарегистрировано 38 тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. Из них 22292 человека — это беженцы, остальные — вынужденные переселенцы. И еще 4073 человека вернулись из Республики Ингушетия. Возможен новый приток беженцев из Чеченской Республики, а также из Грузии, где в Ахметском районе есть осетинские села и где обострилась ситуация, вызванная наплывом беженцев из Чечни и бесчинствами боевиков. Северный Кавказ Ростовская область С начала 90-х годов на Дон потянулись граждане Чечни. Эти территории выбирались не случайно: здесь уже достаточно давно сформировалась чеченская диаспора. Казахстан, Чечня, Узбекистан, Таджикистан, Грузия Санкт-Петербург На 1 января 2001 года в Петербурге более 6,5 тысячи вынужденных переселенцев. Страны СНГ, дальнего зарубежья и регионы РФ Москва В Москве в 2000 г. было зарегистрировано 63 тыс. человек, официально подтвердивших статус мигранта. На самом деле их от полутора до двух миллионов.