А.В. Данеев аспирант кафедры теории и истории права и государства, конституционного права Бурятского государственного университета;старший специалист Управления Федеральной миграционной службы России по Республике БурятияЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯМИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ (НА ПРИМЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ СИСТЕМ АВСТРАЛИИ И ЯПОНИИ)Миграция является одной из острейших проблем современной цивилизации, причем в последние десятилетия наблюдается значительное оживление миграционных процессов, связанное с политическими и социально-экономическими факторами во многих странах. По словам бывшего генерального секретаря ООН К. Аннана, миграция является «одной из крупнейших проблем, стоящих перед миром в XXI веке» (1). Для Российской Федерации данная проблема особенно актуальна в силу её географического положения, относительно благоприятной экономической ситуации, особенностей исторического развития, но самое главное – в силу прогрессирующего демографического спада. Население России убывает с 1992 года, причем в последние годы эта убыль отражается на трудоспособном населении. Можно предположить, что в ближайшей перспективе труд будет одним из самых дефицитных, если не самым дефицитным ресурсом. Как отметил В.В. Путин, «для решения проблемы демографии в России необходимо следующее. Первое – снижение смертности. Второе – эффективная миграционная политика. Третье – повышение рождаемости». Таким образом, выделены три составляющие демографического процесса - рождаемость, смертность и миграция, равно важные для воспроизводства популяции. Их недопустимо выстраивать по приоритетности и воздействовать на них необходимо одновременно. Безусловно, важнейшей задачей государства является улучшение качества жизни и поддержание численности своих граждан. Но меры, направленные на повышение рождаемости, предпринимаемые в последние годы в нашей стране, дадут свой результат через 20-30 лет, когда родившиеся достигнут трудоспособного возраста. В таких условиях миграция приобретает, без преувеличения, определяющее значение для России. От того, насколько страна справится с задачей привлечения необходимого количества иммигрантов, зависят темпы ее экономического развития, уровень жизни населения, социальный климат, региональные пропорции развития, размеры страны и ее целостность. Правовая политика в сфере миграции должна учитывать происходящие в стране процессы, но, не ограничиваясь этим, она должна иметь ориентирующее, руководящее значение для миграционной ситуации. Создание системы эффективного правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации является одной из приоритетных задач, стоящих перед законодателем. На данный момент такая система находится на стадии формирования. Существующее законодательство в сфере миграции характеризуется неполнотой, отсутствием системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Кроме того, большинство нормативных актов является подзаконными, содержащими много отсылочных норм. Лишь в последнее время законодатель стал осуществлять последовательную политико-правовую стратегию регулирования миграционных процессов, отвечающих требованиям успешного развития страны. В таких условиях нелишне будет обратиться к опыту зарубежных стран, проанализировать историческое развитие и современное состояние миграционных систем. Предлагается рассмотреть миграционную политику Австралии, как страны, созданной иммигрантами, активно принимающей иммигрантов и имеющей прекрасно отработанные и действующие уже много лет миграционные программы. А также Японии – стремительно развивающейся страны, сравнительно недавно принимающей в основном квалифицированных специалистов. АвстралияВ Австралии, несмотря на ее отдаленность, давно уже поняли, что успешно конкурировать на современном рынке возможно только при наличии высококвалифицированных кадров. Но если в большинстве стран иммиграционное законодательство, способствующее привлечению лучших специалистов, только формируется, то в Австралии прекрасно отработанные иммиграционные программы, введенные после завершения Второй мировой войны, действуют уже много лет. После войны миграционная политика была направлена на привлечение людей, отвечающих определенным критериям, на постоянное жительство в Австралию. В последующие годы отличительной особенностью австралийской иммиграции стало растущее разнообразие стран выхода иммигрантов. Если в конце 1940-х гг. среди родившихся за пределами Австралии преобладали выходцы из Соединенного Королевства – 66,7%, то, по данным за 2000 г., их доля была равна 26%, представители же других европейских стран составляли 28%, а выходцы из стран Азии – 24%. Структурные изменения в составе иммиграционного населения стали следствием преобразований в политике правительства Австралии, в частности отказа от концепции «белой австралийской иммиграции», ограничивающей приток населения из «неевропейских» стран. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1958 г. принятием Закона о миграции, который отменил обязательное проведение письменного теста на владение мигрантом каким-либо из европейских языков. Период устойчивого роста численности выходцев из азиатских стран в Австралии (с 746 чел. в 1966 г. до 2696 чел. в 1971 г.) начался в 1966 г., когда правительство страны сократило период ожидания получения гражданства страны для этой категории иммигрантов с 15 до 5 лет, уравняв их в правах с европейцами. Годом окончательного отхода от проведения дискриминационной политики стал 1973 г., когда были внесены поправки в Закон о гражданстве, отменяющие преференции британских иммигрантов, которые пользовались теми же правами, что и граждане Австралии, оставаясь подданными Соединенного Королевства. Натурализация стала возможна для всех без исключения иммигрантов после трех лет пребывания на территории Австралии в статусе постоянного жителя. Были определены три категории иммигрантов в качестве основы селективной постоянной иммиграции: семейный класс; гуманитарный класс; квалифицированные специалисты, привлекаемые в трудодефицитные отрасли экономики. Современная миграционная политика Австралии направлена на достижение следующих целей: привлечение мигрантов, чьи квалификационные характеристики и профессиональный опыт соответствуют потребностям экономики страны, противодействие нелегальной иммиграции, развитие принципов мультикультурного общества. Начиная с 1996 года в этой политике произошли существенные изменения, и теперь основной акцент делается на привлечение работников в страну на временной основе. Были введены новые визы, дающие временное право на пребывание в стране для определенных групп работников. Система управления миграционной политикой в Австралии имеет централизованную структуру. За реализацию миграционной политики страны в целом несет ответственность Департамент иммиграции и межэтнических отношений (Department of Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs – DIMIA). Свое нынешнее название Департамент иммиграции, образованный в 1945 г., получил 26 ноября 2001 г., когда новое коалиционное Правительство страны объявило о слиянии двух ведомств: Департамента иммиграции, местного самоуправления и межэтнических отношений (The Department of Immigration, Local Government, Ethnic Affairs and Multicultural Affairs) и Департамента по проблемам туземного населения (Department of Aboriginal Affairs). В задачи Департамента входят: рассмотрение заявлений на въезд, пребывание и работу в стране, иммиграционный контроль, борьба с нелегальной иммиграцией, интеграция иммигрантов, предоставление гражданства, развитие межэтнических отношений и принципов мультикультурного общества. Кроме того, существуют специальные органы по обжалованию решений Департамента - Трибунал по рассмотрению миграционных апелляций (Migration Review Tribunal). Трибунал рассматривает отказы Департамента в выдаче или продлении виз, утверждения условий спонсорства и пр. Заявления о пересмотре дел, связанных с отклонением прошений о предоставлении убежища, поступают в Трибунал по рассмотрению апелляций беженцев (Refugee Review Tribunal).Законодательную базу миграционной политики Австралии составляют: Закон об иностранцах 1984 г. с последующими поправками, Закон о гражданстве Австралии 1948 г. с последующими поправками, Закон о миграции 1958 г. с последующими поправками, Закон о визовом регулировании 1997 г. с последующими поправками. Основным принципом в работе над совершенствованием миграционного законодательства является стремление, с одной стороны, привлечь в Австралию иммигрантов-профессионалов, бизнесменов и инвесторов, а с другой - оградить страну от въезда нежелательных категорий мигрантов. Иммиграционное законодательство построено на балльной системе, введенной в 1989г. Данная система применяется для отбора иммигрантов, въезжающих в страну на постоянное место жительства, которая учитывает возраст, образование, род занятий, опыт работы, знание английского языка, навыки и наличие семейных связей и поддержки в Австралии. Для вынесения положительного решения необходимо набрать сумму баллов, равную или превышающую проходной балл. Если сумма баллов меньше проходного, но превышает минимальный балл, данные заносятся на 2 года в так называемый «банк ожидания». Иммиграция через «банк ожидания» – новшество, которое вступило в силу с 1 июля 1999 г.: претендент автоматически получает иммиграционную визу в случае понижения суммы проходного балла в течение двух лет. Помимо этого, для ряда штатов Австралии предусмотрена возможность приглашения иммигрантов, набравших минимальное количество баллов. Балльная система предполагает оценку претендентов по целому ряду критериев Еще одним важным аспектом австралийской миграционной программы является наличие большого количества отдельных категорий и подкатегорий виз. Это способствует привлечению отдельных категорий работников, количество которых за последние годы сильно возросло. Поэтому можно отметить общую тенденцию к снижению количества иммигрантов, приезжающих на постоянное жительство в Австралию, и увеличению числа временных работников. Сегодняшняя проблема Австралии состоит не в том, чтобы привлечь талантливых и квалифицированных специалистов, а как вернуть на родину талантливых австралийцев. ЯпонияДо 1980-х гг. миграционная политика Японии была сосредоточена на контроле и проверке проживающих в стране иностранцев. Последние 20 лет эта политика постепенно трансформируется. Поворотным моментом в миграционной политике Японии стало принятие закона «О новом иммиграционном контроле и предоставлении убежища» в 1990 году. За последние годы этот закон не раз подвергался пересмотру. В процессе постоянных дискуссий между чиновниками, бизнесменами и политиками было внесено множество изменений, которые сделали применение данного закона более «прозрачным» и предоставило возможность, с одной стороны, усилить борьбу с нелегальными работниками, а с другой - привлекать в страну необходимых специалистов. Особую потребность Япония испытывает в специалистах в области информационных технологий (IT). Правда, их привлечению мешают наличие языкового и культурного барьеров, других обычаев делового оборота и практики трудоустройства. Поэтому японские фирмы тратят много времени и средств на обучение своих иностранных работников и большое значение уделяют именно личной обучаемости. Количество иностранных работников в Японии очень невелико по сравнению с другими странами. По данным бюро миграционного контроля, в 2002 г. в стране работало 760,000 иностранных граждан, что составляет порядка 1% всех трудящихся. Эти данные отражают во многом и сложность миграционной системы Японии. И только последние изменения и общая тенденция к глобализации во всем мире вынуждают менять миграционную политику. Можно смело утверждать, что Япония принимает только высококвалифицированных специалистов. Для них существует 14 категорий виз, дающих право на пребывание в стране до 3 лет. ^ Организация миграционной службы Государственное регулирование иммиграции осуществляется Иммиграционным Бюро (Immigration Bureau), основанным в 1947 г. и являющимся подразделением Министерства юстиции. Бюро состоит из Иммиграционного департамента Министерства юстиции, 8 региональных департаментов в крупнейших городах (Токио, Осака, Нагоя, Фукуока, Хиросима, Сэндай, Саппоро, Такамацу), которым подчиняются 95 отделений по всей стране, имеющих свою зону юрисдикции, а также 3 иммиграционных центра в г. Омура (префектура Нагасаки), г. Ибараки (Осака), г. Усику (Ибараки), где содержатся иностранные граждане, подлежащие высылке из страны. Иммиграционное Бюро ответственно за ведение миграционного контроля, включая проверку легальности въезда-выезда из страны иностранных и японских граждан, установление статуса пребывания иностранцев, находящихся в Японии, и контроль над его соблюдением, регистрацию иностранцев, депортацию нарушителей иммиграционного законодательства, а также некоторые другие функции. ^ Миграционное законодательство Миграционная политика в Японии базируется на Законе «Об иммиграционном контроле и статусе беженцев» (Immigration-Control and Refugee-Recognition Act (Immigration Control Act)) и на Законе «О регистрации иностранцев» (Alien Registration Law). Иммиграция и эмиграция регулируются законом об иммиграционном контроле, который первоначально был принят 4 октября 1951 г. как Приказ об иммиграционном контроле (Immigration Control Order). Хотя в качестве образца была взята американская система законодательства в области миграции, в отличие от нее с самого начала японская система не была направлена на привлечение иммигрантов. Приказ был пересмотрен и переименован в 1982 г.; он установил, что иностранные подданные могут въехать в Японию только при наличии действующего паспорта или удостоверения члена экипажа. Все граждане Японии могут эмигрировать в любую страну без ограничений, кроме тех, кто имеет судимость, для них процедура получения паспорта, необходимого для выезда, усложнена. Акт регистрации иностранных подданных (принят 28 апреля 1952 г.) регламентирует правила проживания иностранных граждан в стране. Согласно этому закону, все иностранцы, находящиеся в Японии свыше 90 дней с момента въезда или 60 - со дня рождения, или при выходе из японского гражданства, обязаны обратиться за регистрацией в муниципальные органы по месту проживания. При этом заполняется анкета (имя просителя, дата и место рождения, пол, гражданство, род занятий, статус, номер паспорта, период пребывания, место работы, адрес проживания в Японии и др.). Иностранцам выдается Сертификат регистрации иноподданного (Certificate of Alien Registration), который должен возобновляться каждые 5 лет или всякий раз, когда меняется статус визы. Все иностранцы, подпадающие под этот закон, считаются иммигрантами. Освобождаются от регистрации иностранцы, прибывшие в Японию на срок менее 90 дней, а также иностранные граждане, имеющие разрешение на въезд в случае крайней необходимости, при аварии, для временного укрытия, как члены экипажей воздушных и морских судов; лица с дипломатическим и служебным статусом (проходят регистрацию в МИД Японии), военнослужащие и вольнонаемные вооруженных сил США и ООН, а также члены их семей. В соответствии с законом о регистрации из Японии могут быть депортированы иностранцы, занимающиеся деятельностью, не соответствующей статусу их пребывания, или нарушившие установленный срок пребывания; осужденные к тюремному заключению (за исключением тех, чье наказание откладывается); содействующие нелегальному въезду в страну; иностранцы, ведущие насильственную и разрушительную деятельность, которым предъявлено обвинение в нанесении ущерба интересам безопасности Японии; и некоторые другие категории мигрантов. Как показывает мировой опыт, эффективная миграционная политика – непременное условие успешного развития современного государства. Миграционная система должна отвечать требованиям социально-экономического развития страны. Современные страны (в т.ч. страны АТР) идут по пути «селективной миграционной политики» - привлечения мигрантов, способных внести вклад в развитие государства. В Австралии этому способствует балльная система отбора трудящихся мигрантов, а также большое количество специальных программ миграции и категорий виз по профессиональной деятельности. Эти черты присущи и миграционной системе Японии, в которой основной акцент делается на привлечение высококвалифицированных специалистов. Необходимо отметить, что перед многими странами встала проблема возвращения соотечественников, в связи с чем были приняты соответствующие государственные программы. Все это, наряду с осуществлением контроля за пребыванием иностранных граждан и борьбой с нелегальной миграцией, позволяет добиться положительных результатов в социально-экономическом развитии. Надеемся, что российский законодатель учтет эти моменты при организации отечественной системы правового регулирования миграционных процессов.Из доклада генерального секретаря ООН К.Аннана «Global commission on international migration». 2006