1.2. Становление отрасли знаний о государственном управлении.По мнению большинства современных отечественных и зарубежных исследователей, наука государственного управления сравнительно молода. Некоторые авторы относят ее возникновение к началу XIX в., концу XIX – началу XX в. Это утверждение может показаться весьма парадоксальным. Еще древнейшие цивилизации Азии, Европы и Америки, создававшие могущественные империи, достигли своего расцвета и приобрели господствующее значение в регионах благодаря существованию развитых систем управления. Следовательно, знания о государственном управлении существуют уже в течение многих столетий. Однако наличие представлений о предмете не означает существование науки. Для ее формирования необходимо наличие методологии, которая должна способствовать оформлению накопленных знаний об управлении в государстве в систему науки.1.2.1. Наука государственного управления в XVII-XVIII вв. Думается, что административная наука появилась не ранее XVII века. В начальный период своего существования административная наука аккумулировала все имеющиеся знания о целях, методах и принципах социального управления. Источниками формирования новой отрасли научных знаний являлись как античные и средневековые политико-правовые учения, так и камерализм - концепция, появление которой связано с генезисом бюрократического государства, изменением природы публичной власти: централизацией управления, становлением абсолютизма и рождением бюрократии. Камерализм как учение о государственном управлении возник в Европе в XVI-XVII в.в. и представлял собой совокупность знаний, необходимых для управления княжеским и королевским имуществом. Так называемым «камерам» были поручены не только управленческие, но также и некоторые полицейские и даже судебные дела, а также руководство сборами податей и налогов. Организация управления домена короля расширялась и приспосабливалась к управлению королевством, «домашние» службы преобразовывались в высшие государственные посты и учреждения, а камерализм приобрел значение науки об управлении государством – «полиции». Философско-идеологической основой камерализма XVII – XVIII вв. являлась господствующая в тот период концепция «полицейского государства», согласно которой целью государственного управления являлось достижение «общего блага». При этом государство неограниченно использовало монополию на обеспечение всеобщего благоденствия. Область «полиции» – государственного управления - распространялась на все сферы человеческой жизнедеятельности. Государство брало на себя заботу об устройстве городов и развитии промышленности, народонаселении и общественной безопасности, духовном и физическом здоровье подданных, о рыболовстве и проституции, строительстве дорог и внешнем виде экипажей. «Народу, как больному ребенку, нужно указать, что он должен есть и пить»1, - так, в частности, прусский монарх Фридрих II понимал задачи государства. В учении камералистов были сформулированы основные принципы организации государственного аппарата и способы «разумного» использования государственных средств для достижения цели – обеспечения благосостояния общества. Камералистская концепция рациональной администрации предполагала строго функциональный принцип построения структуры центрального аппарата, коллегиальность внутренней организации органов управления, четкую регламентацию и специализацию управленческого труда служащих. Принципы организации и функционирования администрации подлежали фиксации в виде регламентов, уставов и инструкций. Пределы функций и полномочий каждого органа, обязанности каждого чиновника, особенности делопроизводства должны были быть документально зафиксированы и регламентированы2. Принципы рационального управления, предложенные этим учением, были реализованы в организации систем государственного управления стран Западной Европы в XVII веке. Петр I также попытался применить идеи камерализма в ходе реформ организации центрального управления 1718 – 1724 гг. Камерализм привлекал Петра не только общими идеями достижения всенародного блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования механизма государственной администрации3. Так, учрежденная Петром система коллегий – центральных органов управления – представляет собой яркий пример реализации принципов камеральной администрации. Компетенция коллегий, в отличие от упраздненных приказов, являлась строго функциональной, а порядок решения дел – коллегиальным. Идея регламентации всей управленческой деятельности, вплоть до мельчайших подробностей процедур также свидетельствует о следовании принципам камерализма. Опираясь на западноевропейский опыт и теории, Петр заложил основы создания целостной и рационализированной административной системы. Постепенно накопившиеся практические знания в области управления лишь в XVIII веке были оформлены в научную дисциплину. Именно в начале XVIII века были написаны первые трактаты о «полиции», а в университетах Европы появились кафедры камеральных наук. И все же идеи камерализма в большей степени отразились в практике государственного управления, нежели в литературе4. Но даже дошедшие до нас сочинения о науке «полиции» не преподносят читателю некую теорию администрирования. Напротив, их авторы стремились, во-первых, обобщить имеющийся исторический опыт в какой-либо области управления и хозяйственной деятельности, во-вторых, сформулировать принципы, правила и даже советы, ориентированные на практику, в-третьих, систематизировать законодательство, относящееся к рассматриваемой деятельности.По мнению исследователей, сочинением, положившим начало развитию административной науки во Франции, является «Трактат о полиции» Николя Деламаре (1639-1723). Его автор долгое время состоял на королевской службе в Париже, а также в качестве правительственного комиссара в нескольких провинциях. Понятие «полиция», пишет Деламаре, весьма многозначно. Античные философы и юристы использовали этот термин для обозначения «публичного строя» каждого города5. Однако со временем смысловое значение слова «полиция» существенно изменилось. Деламаре проанализировал различные определения полиции, встречавшиеся в сочинениях его соотечественников. Все эти определения основаны на правовом признаке. Наиболее точным, с точки зрения Деламаре, являлось определение, данное Луазо: «Это право, регулирующее службу в интересах общего блага». Представление Деламаре о сущности полиции принципиально близко к трактовке Луазо. В своем трактате Деламаре намеревался изложить все законы, касающиеся различных «целей» полиции: достижения благополучия души, тела и материального благосостояния (fortune)6. В соответствии с этим планом, в трактат Деламаре должны были войти двенадцать книг, посвященных полиции религии, нравов, здоровья, продовольствия, путей сообщения, общественного спокойствия, науки и искусства, коммерции, промышленности и ремесел, призрения бедных. Сочинение Деламаре отличается от трудов предшественников и даже последователей монументальностью и размахом, подробностью изложения каждого из разделов. Идет ли речь о здравоохранении, о торговле или выращивании зерна и производстве хлеба, автор начинает с описания законов и учреждений древних египтян, греков, римлян и средневековой Франции. Далее приводится подробное изложение действующего французского законодательства и состава административных органов отраслей. Таким образом, «Трактат о полиции» Деламаре представляет собой описание правовых и технологических аспектов «полиции» как некоего обобщенного вида государственной деятельности. Однако в трактате Деламаре мы не найдем ключевого понятия «администрации», так же, как и обособления управления от прочих видов государственного воздействия. Несколько десятилетий спустя после публикации трактата Деламаре появились первые сочинения, в которых администрация представляла собой уже самостоятельный объект исследования. Очевидно, одной из причин обособления деятельности органов исполнительной власти и государственного управления в качестве объекта научных изысканий стало распространение концепции разделения властей, сформулированной Дж.Локком и развитой Ш.Монтескье. Несомненно, следы сильнейшего влияния доктрины разделения властей несет на себе сочинение немецкого ученого Иоганн-Генриха Готлиба Юсти. И-Г.Г.Юсти (1717-1771) – профессор университета г.Геттингена, в период с 1758 по 1764 г. опубликовал ряд работ об экономике, денежном обращении, промышленном управлении, государственных финансах. Среди них особое место занимает трактат “Основные начала полицейской науки” (1756), известный в России в переводе Ивана Богаевского под названием “Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касающихся до государственного благочиния” (1772-1778, в 4-х томах). Рассматривая государство как союз “многих частных поколений”7, Юсти понимает под термином «благочиние» (или «полиция») «такое знание, с помощью которого внутренние распоряжения державы так устрояются, что благосостояние частных поколений пребывает всегда в тесном соединении и союзе со всеобщим благом»8. При этом он отмечает существование трех трактовок этого понятия: как системы органов, которые и обеспечивают «государственное благочиние», в более «обширном смысле» - как совокупность «употребляемых» с этой целью «мер и распоряжений»,9, а также в «теснейшем значении» – как управление городов. Юсти выбрал в качестве объекта исследования «благочиние» в широком смысле – всю систему органов, мероприятий и средств, используемых государством для достижения всеобщего блага. Помимо описания средств и методов достижения общественного благополучия и безопасности в сферах управления “недвижимым имением” – землей, “движимым имением” и “нравственным состоянием подданных”, традиционного для камеральных наук, в сочинениях Юсти представлена общая характеристика организации государственного аппарата, необходимого для реализации определенных целей. Юсти отмечает, что выявленные им принципы организации государственного управления «можно применять ко всем государствам», так как «сии коренные положения почерпаются из предмета гражданских устроений, который во всех государствах одинаков и состоит в общем благополучии»10. Основными условиями достижения всеобщего блага являются, по мнению Юсти, «мудрое законодательство в делах до благочиния касающихся», «наблюдение» за исполнением «благоустройственных законов» и, наконец, соответствующая организация системы управления – «благоучрежденное правление и производство касающихся до благочиния государственного дел посредством надобных на такой конец верховных и других правительств и служителей». Таким образом, Юсти основывался на разделении законодательной, контрольно-судебной и управленческой сфер государственной деятельности. Особое значение для нас представляет анализ системы административного управления, представленный в трактате. Выявленные Юсти принципы ее организации немногочисленны и относятся, в основном, к центральному уровню управления. «Все внутренние государственные дела …должно управлять в одном верховном правительстве». «Сие верховное правительство надлежало бы разделить на пять ведомств, к коим можно бы присовокупить и шестое, буде горные работы в государстве довольно обширны. Ведомства же сии надлежало бы разделить не по частям государства, но единственно по различию дел, как то: первое ведомство для дел, касающихся благочиния, второе для управления государственных доходов и расходов, третье для торговых дел, четвертое для военных, пятое для верховного смотрения за произвождением судов и расправ, и шестое для горных и монетных дел»11.«Дабы главное благоустройственное правление, которое бы состояло из четырех или пяти ведомств или отделений, … удовлетворяло бы в самом деле великому своему предмету, то надобно, чтобы в оном происходили для совещаний двоякие присутствия, сиречь общие и частные в каждом ведомстве»12. Таким образом, принципы организации государственного управления предполагают: единство формирования правительственной политики, отраслевую структуру центральных органов власти и коллегиальный порядок их формирования и деятельности. Их состав традиционен для камерализма, однако, особую важность для нас представляет то, что Юсти посвятил их анализу отдельную главу своего сочинения. В 1780 - 1788 гг. во Франции были опубликованы семь томов «Словаря судебных решений», составленного лейтенантом полиции французского города Лиона Антуаном Франсуа Прос де Руайе (1729-1784). Форма алфавитного справочника не помешала его автору превратить словарь в научное сочинение, поскольку каждое из понятий не только сопровождается соответствующими описаниями решений, но и пространными теоретическими объяснениями. Особого внимания заслуживают две статьи словаря, посвященные определению слов «администрация», или «управление» (administration), и «управляющий» (administrateur). Каждая из них представляет собой “небольшой трактат в сотню страниц”13. Одной из особенностей сочинения Прос де Руайе является не свойственный его предшественникам-юристам управленческий подход к определению и характеристике сущности администрации. Автор поставил перед собой задачу рассмотреть различные типы организации государственного управления, их зависимость от целей «публичных нужд», выявить принципы функционирования административных систем. С точки зрения Прос де Руайе, государственное управление представляет собой сложную систему, объединяющую несколько «второстепенных администраций». «Общую», «высшую» администрацию (очевидно, автор имел в виду правительство) Прос де Руайе оставил за пределами своего исследования. Прос де Руайе - лейтенант полиции города Лиона, более знакомый с проблемами муниципального управления, ограничил область своего анализа именно «особенными», низшими администрациями. Именно основываясь на опыте администрирования в рамках небольшого города, автор сформулировал ряд принципов управленческой деятельности. Состав этих принципов (регламентация всех видов деятельности, предварительная канцелярская подготовка дел, контроль расходования финансовых средств) весьма элементарен. Однако сама попытка определить некоторые общие нормы управленческого труда имеет для нас особое значение. Именно «логическое построение принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе управления, составляет предмет особой дисциплины»14. Эту дисциплину Прос де Руайе, не колеблясь, называет наукой – «наукой Администрации». Важность и сложность предмета административной науки обусловливает, по мнению Прос де Руайе, необходимость создания специальных школ – «школ управления». Нет сомнений в том, что Прос де Руайе был первым, кто признал существование науки государственного управления, и в этом состоит его величайшая заслуга. XVIII век в истории европейских государств представляет собой период интенсивного развития систем административного управления. Административные реформы в Германии Фридриха Вильгельма I, во Франции накануне революции создавали основу для дальнейшего формирования современной бюрократической организации. Научной основой государственных преобразований являлась зарождавшаяся наука администрации. Один из ярких примеров совмещения реформаторских усилий и научных исследований в этой области – вышедшее в 1784 году сочинение «Об администрации финансов во Франции». Его автор, министр финансов правительства Людовика XVI Некер, осуществил ряд крупных реформ финансового управления в государстве. Тем не менее, сочинение Некера содержит не только изложение принципов организации финансовых институтов. В нем представлены некоторые общие соображения, касающиеся путей рационализации административного управления – организации документооборота, сбора и хранения информации, в частности – рассуждения о необходимости создания системы статистических бюро15. Итак, первый период развития науки о государственном управлении имел огромное значение для ее дальнейшей эволюции. Начав с попыток обобщения опыта организации управления королевским доменом, два века спустя человечество пришло к мысли о необходимости существования особой административной науки. Вместе с тем, наука о государственном управлении XVII - XVIII вв. имела некоторые характерные черты, обусловленные состоянием правовой среды деятельности администрации. Напомню, что совокупность знаний о государственном управлении носила название «полицейской науки», свидетельствующее о «преобладающем значении полицейского начала в управлении»16, об отсутствии правового ограничения сферы административной деятельности. Законодательство европейских государств не определяло границ допустимого государственного вторжения в деятельность человека и институтов гражданского общества. Следовательно, предметная область полицейской науки была столь же широка, как и сфера управленческой деятельности государства. «Интересы просвещения, нравственности, эстетического и вообще духовного развития, с одной стороны; процветание земледелия, промышленности, торговли, развитие путей и средств сообщения, как необходимых условий материального прогресса – с другой», – все это входило в круг изучения науки полиции. Многообразие и широта направлений исследования способствовали тому, что наука полиции стала своего рода семенем, из которого развились впоследствии не только административные науки, но также и политическая экономия и другие экономические и финансовые дисциплины. 1.2.2. Наука государственного управления в XIX веке. Распространение в послереволюционной Европе начала XIX века либеральных философско-правовых и экономических учений, концепций И.Канта, А.Смита, проповедовавших идеи «правового государства» и свободы частной экономической деятельности, представляло собой один из важнейших факторов, повлиявших как на изменение форм и методов государственного управления, так и на развитие административной науки. «Полицейское государство все более и более теряло почву под ногами и, наконец, перестало существовать»17. Прежняя идеология, основанная на убеждении, что государство является единственной силой, способной обеспечить нравственное и физическое благополучие общества и каждого человека, сменилась концепцией правового государства. Эта концепция предполагала ограничение сферы государственного вмешательства правовыми пределами, в частности, границей неотъемлемых прав человека. В 1832 году вышло в свет сочинение немецкого юриста ^ Роберта фон Моля «Наука полиции по началам правового государства». Моль одним из первых предпринял попытку рассмотреть управленческую деятельность государства на основе новой правовой доктрины. Задача государства, полагал Моль, «состоит в том, чтобы посредством разумной организации общей силы дать возможность» как отдельному человеку, так и общественным институтам «развивать все свои силы и преследовать свои разумные цели, и чтобы помогать и защищать их в этом»18. Таким образом, не облагодетельствование народа в ущерб его свободе, не вторжение государства в жизнь человека ради его собственного благополучия, а лишь создание условий для самостоятельного приобретения материальных и духовных благ, «защита и помощь» - в этом должна была состоять цель государственного управления. Государство может применять управленческое воздействие только в том случае, если ни отдельное лицо, ни «дозволенный союз отдельных лиц» не в состоянии устранить препятствия, «которые заграждают путь всестороннему разумному развитию человеческих сил»19, - писал Моль. «Полиция … должна ограничиться необходимым, … она не должна управлять слишком много», - в этом состоит один из основных принципов государственного управления в «юридическом» или правовом государстве. Идеи Моля получили дальнейшее развитие в трудах профессора Венского университета ^ Лоренца Штейна (1815 – 1890). Его наиболее известное сочинение «Учение о государственном управлении» в восьми томах было опубликовано в Штутгарте в 1866-1884 гг20. Главная заслуга Штейна состоит в том, что он впервые четко и ясно развел смешиваемые ранее понятия управления и права управления (административного права). Точнее сказать, административное право не существовало прежде в качестве особой дисциплины и науки, поскольку не было оснований его развития на практике. Государственная администрация полицейского государства не была сдерживаема никаким правом. Правовые и конституционные реформы в европейских государствах первой половины XIX века создали некоторые юридические и политические гарантии ограничения свободного административного усмотрения. Однако, писал Штейн, «для нас в существе дела прошла эпоха построения конституций, забот о государственном устройстве», «центр тяжести дальнейшего развития лежит в управлении». «Одна из величайших задач ближайшего будущего заключается, по-видимому, в том, чтобы не только выработать это управление, но и сделать его с его принципами и с целым его содержанием присущей, постоянно живой частью общественной жизни». «Поэтому мы утверждаем, что вовсе нельзя назвать настоящим политическим образованием то образование, в котором учению об управлении не отведено такого же места, как и учению о государственном устройстве. Да, мы утверждаем, что учение об управлении служит пандектами наук о государстве»21. Таким образом, Штейн разводит понятия административного права и управления, но, вместе с тем, подчеркивает их взаимосвязь как элементов одной системы. Следует особо отметить, что Штейн, задолго до появления теории систем, фактически применил методологию системного анализа. «Часть получает свою сущность и свой смысл благодаря целому. Это целое и есть живое государство. Поэтому институции административного права необходимо должны воспринять в себя первые элементы учения о государстве, чтобы таким образом удовлетворить первому условию правильного понимания, которое возможно только тогда, когда относительно каждого пункта учения об управлении живо осознается органическая связь его с целым государственной жизни. Вместе с тем разовьется истина и того положения, что, в конце концов, доказательство правильности единичного, отдельного заключается не в нем, а в связи его с целым»22. Составной частью учения об управлении, полагал Штейн, является учение об исполнительной власти, поскольку последняя представляет собой «самостоятельно проявляющуюся, снабженную собственным организмом и собственным правом деятельность государства, содержание которой заключается именно в управлении»23. Само же государственное управление реализуется в трех областях («отраслях»), которым соответствуют особые группы органов. К первой относятся органы, осуществляющие государственную волю в отношении других государств, ко второй – органы реализации функции регулирования хозяйственной жизни, гражданского и уголовного права, а к третьей – органы осуществления функции так называемого внутреннего управления. Система внутреннего управления, подробно описанная Штейном, включала регулирование народонаселения, заботу о здоровье граждан, образовании, горном деле, лесном деле и строительстве путей сообщения, призрении и общественном страховании и т.д. Именно организации внутреннего управления Штейн уделил особое внимание, поскольку «внутреннее управление … представляет собой совокупность тех сторон государственной деятельности, которая доставляет отдельному человеку условия для его индивидуального развития, но не достижимые его собственной энергией и умом». «Граница для задачи государства в его внутреннем управлении определяется тем, что общение отнюдь не должно подавать отдельному человеку того, что он может приобрести своею собственною силою; управление должно давать не личное развитие, духовное, физическое, хозяйственное и социальное, а только условия для них. Всякое управление, которое дает больше, извращает прогресс народа; всякое, которое дает меньше, препятствует ему»24. Принцип ограничения государственного вмешательства, о котором писал ранее Моль, является одним из основных постулатов концепции правового государства. Взаимоотношения государства и личности регулируются административным правом, определяющим «неприкосновенную границу» их «личного бытия». Вместе с тем, «наука права управления полагает право управления в обширном смысле как последствие и условие тех функций, которые мы называем управлением; следовательно, наука права управления не есть самостоятельная наука, а коррелят учения об управлении». «Ясно, что не может быть никакой особой юридической системы управления, но что его юридическая система тождественна и должна быть тождественна с его органической системой»25. Конкретное выражение принципов права управления в правовом государстве, по Штейну, заключается, прежде всего, в «абсолютном подчинении» деятельности исполнительной власти закону. Разумеется, органы исполнительной власти должны располагать возможностью самостоятельного издания административных распоряжений. Контроль законности административных распоряжений осуществляется посредством жалоб и иска в административный суд. Контроль административных судов, наряду с общей уголовной и гражданской ответственностью должностных лиц государственной службы рассматривался немецкими юристами как один из основных принципов правового государства. Вторая половина XIX века – период становления и интенсивного развития науки административного права. Роберт Моль, Лоренц Штейн, так же, как и один из основоположников немецкой доктрины правового государства Рудольф Гнейст положили начало формированию этой отрасли права в Германии. Вместе с тем, административное право развивалось параллельно науке управления. В частности, Р.Моль и Л.Штейн, обозначив пределы и соотношение этих двух научных дисциплин, посвятили большую часть своих трудов именно исследованию теории государственного управления, технологическим и процессуальным аспектам управленческой деятельности. В плане описания технических сторон управления отдельными отраслями Моль и Штейн во многом следовали камеральной системе или системе науки полиции. Напротив, французская наука пошла по иному пути развития. Административное право стало приоритетной областью исследования, в то время как принципам государственного управления, методам и технологии администрирования не уделялось достаточного внимания. Исследование администрации во французской правовой науке опиралось на постулаты теории разделения властей. Большинство французских юристов рассматривали исполнительную власть как совокупность двух особых ветвей – власти правительственной и административной. «Администрацию должно отличать от власти правительственной или политической. Правительственной власти или просто правительству принадлежит инициатива, направление общих дел нации, высшее руководство … Администрации же принадлежит действие, то есть исполнение законов, материальное и практическое осуществление власти, доверенной правительству, простое отправление публичных услуг. Политическая власть есть голова, администрация – руки»26, - так писал Макарель, один из родоначальников французской науки административного права (Курс административного права. 1844). Причем принцип обособления правительства и администрации приобрел значение аксиомы, постулата, столь же классического, как и утверждение «управлять – дело одного, судить – дело многих». Этот последний принцип, озвученный еще в 1800 году членом Государственного Совета Редерером, и предполагавший передачу решения спорных дел управления коллегиальным советам префектур, в течение всего века повторялся в каждом учебнике административного права27. Несмотря на то, что, по мнению Лоренца Штейна, наука об управлении (полиции), в отличие от административного права, не получила во Франции самостоятельного развития, французские юристы четко разделяли эти две отрасли знаний о государственном управлении. «В самой администрации, - писал ^ Эдуард Лаферрьер, один из наиболее авторитетных и известных французских административистов XIX века, - нужно отличать устройство, механизм, организацию установлений, взаимные отношения чиновников, наконец самую техническую сторону исполнения от тех отношений, в которые становится администрация к гражданам по поводу исполнения законов, от взаимных прав и обязанностей администрации и граждан. Эти последние и составляют собственно предмет административного права, от которой нужно отличать науку администрации; область последней гораздо шире и обнимает обе уже вышеупомянутые стороны администрации со включением общих ее принципов. А равно и посторонних сведений, необходимых настоящему администратору»28. Среди французской юридической литературы, посвященной исследованию систем государственного управления, особое место занимают «Административные очерки» Александра Франсуа Вивьена, впервые изданные в 1845 году. Прежде всего, структура этого сочинения значительно отличается от многочисленных курсов административного и публичного права. Точнее сказать, не административное право, а администрация, ее место в системе государственной власти, формы организации, методы и основные направления деятельности – составляет предмет исследования «Административных очерков». Рассматривая администрацию в ее связи с другими формами проявления государственной власти – законодательной, судебной и политической, Вивьен, как и Макарель, обратил особое внимание на одну из наиболее дискуссионных проблем в юридической и политической науке XIX – начала XX вв.: проблему политико-административной дихотомии – соотношения политики и управления. «Исполнительная власть разделяется на две сферы: политику … и администрацию».29 «Политическая власть является наиболее активным инструментом прогресса цивилизации, просвещения и всеобщего блага». «Тесно связанная с администрацией, она все же не смешивается с ней. Ее функция – инициатива, оценка, руководство, совет; именно она дает администрации ее общий дух, ее мысль, и, если так можно выразиться, ее знамя; администрации же принадлежит действие, то есть исполнение законов, практическая и материальная реализация власти, доверенной правительству. Политическая власть - голова, администрация – руки»30. Настаивая на различии политики и управления, Вивьен, тем не менее, не соглашался с теми, кто утверждал, будто бы администрация должна подчиняться политической власти. «Эта теория, которая может быть оправданием наиболее крупным беспорядкам, основана на неверных идеях». Именно полицейские политические режимы, установившиеся после поражения революции 1848 года и провозглашения Второй империи в 1852 году, являются яркими примерами подчинения системы управления субъективным политическим интересам. Так и в отношениях с законодательной властью, по мнению Вивьена, администрации необходимо предоставить существенную автономию. Разумеется, администрация должна следовать букве и духу закона, но это не препятствует предоставлению ей права издавать административные распоряжения. «Законодатель должен открыть широкое поле действия для распоряжений публичной администрации»31. Обращаясь к проблеме организации управления, Вивьен сформулировал основные принципы построения организационной структуры администрации. На первом месте, по мнению Вивьена, стоит принцип единоначалия. Действие и принятие решений всегда должно быть поручено одному человеку. Организация такого типа больше всего соответствует трем основным условиям, которым должна отвечать система управления: она должна обеспечивать эффективность и ответственность администрации. Напротив, эффективность управленческого труда в коллегиальных организациях снижается за счет потери времени, «потраченного в дискуссиях», а «ответственность, не возложенная ни на кого конкретно, распыляется и исчезает»32. Вместе с тем, - в этом заключается второй организационный принцип, - «чиновник, принимающий решения, должен иметь при себе консультативный совет». Этот совет, обладающий исключительно консультативными полномочиями, призван препятствовать произвольности решений и противодействовать попыткам чиновника действовать только по своей воле. «Администрация должна быть контролируема», - вот третий, важнейший принцип административной организации. Контроль должен быть постоянным и всеобщим. Наконец, необходимо обеспечить гарантии законности действий администрации. Для этого следует наделить административные суды правом рассмотрения исков частных лиц против чиновников администрации, нарушающих их права. «Единоличный чиновник для исполнения Совет при нем для того, чтобы его просвещать Всеобщее и непрерывное наблюдение Контроль административных судов, для того, чтобы обеспечить уважение закона и частных прав – таковы фундаментальные основы административной организации»33.Несмотря на то, что во второй половине XIX века во Франции, по словам Ролана Драго, «административное право одержало победу над наукой управления»34, этот период не был отмечен застоем в развитии самой администрации. Наряду с важнейшими реформами, затронувшими правовые основы государственного управления, в конце XIX века были осуществлены существенные преобразования организации государственной администрации. Кроме того, утверждение Ролана Драго страдает некоторым преувеличением. Нельзя не отметить, что большой вклад в развитие административной науки внесли последователи регионализма – географы, экономисты, представители других областей социальных наук, выступавшие за создание условий для культурного и экономического развития упраздненных после революции 1789 года регионов. Эти ученые сделали очень много для исследования различных проблем организации территориального управления, принципов административно-территориального деления, правовых и политических проблем регионализации и децентрализации. В России XIX века наука административного управления не получила существенного развития. Тем не менее, европейские идеи и концепции были весьма широко распространены и хорошо знакомы российским ученым. В частности, в 1843 году в Санкт-Петербургском университете на юридическом факультете был открыт «разряд» камеральных наук с целью «приготовления к хозяйственной и административной службе». Его слушателям преподавали российское и европейское право, политэкономию и статистику, агрономию и архитектуру. Подобные отделения существовали в Казанском и Харьковском университетах. Но по Университетскому Уставу 1863 года камеральные отделения распались. Естественные и хозяйственные науки отошли в ведение физико-математических факультетов, а государственные стали преподавать на административных отделениях юридических факультетов. Немногочисленные сочинения российских ученых, посвя3. Наука государственного управления в первой половине XX века.Концепция отделения управления от политики, сформулированная В.Вильсоном, в конце XIX - начале XX века приобрела много сторонников, что сыграло очень важную роль в “пробуждении исследовательского интереса к бюрократии”45 и развитии новых направлений в административной науке. В 1906 году в Нью-Йорке было организовано Бюро муниципальных исследований (New York Bureau of Municipal Research). В его работе принимали участие Франк Гудноу, Генри Бруэр, Вильям Аллен, Фредерик Кливленд, Чарльз Бэд, Вильям Мошер и Лютер Гьюлик. Создание нью-йоркского бюро «символизировало начало научного исследования административного управления в трех основных направлениях: накапливание материалов, описывающих цели, власти, структуры и функционирование правитель