Курсовая работа по дисциплине«Конституционное право» студента курса 2-К группы №1, зачётная книжка№ 02-010-2к заочной формы обучения Бедратого Эдурда Владимировича
Национальная академия внутренних делУкраины
Киев 2003 р.
Введение
Закон реализует право человека игражданина на участие в управлении делами государства, которое закреплено вКонституции Украины. Данные положения непосредственно вытекают из статьи 21Всеобщей декларации прав человека, а так же из статьи 25 Международного пакта огражданских и политических правах, которые предписывают, что каждый гражданинбез какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеетправо и возможность:
— принимать участие в ведениигосударственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранныхпредставителей;
— голосовать и быть избранным наподлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равногоизбирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободноеволеизъявление избирателей;
— допускаться в своей стране наобщих условиях равенства к государственной службе.
Участие граждан в управленииделами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума,выборов или личного участия в деятельности органов государства) или черезизбираемых ими же представителей в органах государственной власти или местногосамоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществленияим своей власти. При анализе механизма народовластия различают две главныеформы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы,прежде всего представительные учреждения и другие выборные органы.
Референдум, как форманепосредственной демократии является далеко не новой формой непосредственногоучастия населения в решении глобальных социально-экономических и политическихвопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутренних имежгосударственных проблем.
В ряде стран у референдумовбогатая история. Принято считать, что первый достоверно известный референдумбыл проведен в 1449 году в швейцарском кантоне Берн по финансовому положениюэтой средневековой республики.
После первой мировой войныреферендумы закреплялись в конституциях многих европейских государств — Веймарской республики (1919 год), Австрии, Чехословакии и Эстонии (1920 год) ит.д. Но случаи проведения референдумов были единичными.
Всемирное признание институтреферендума получил после второй мировой войны. Они стали проводиться по вопросамгосударственного строя и по другим важным проблемам. В период с 1991 до 1999года референдумы были проведены в Албании, Белоруссии, Боснии и Герцеговине,Эстонии, Латвии, Литве, Македонии, Молдове, Польше, Российской Федерации,Румынии, Сербии. Словакии, Словении, Венгрии, Украине, Хорватии и Черногории.
В настоящее время референдумпредусмотрен Конституциями более 20 государств. Еще в 13 он проводился, небудучи закрепленным в Основном Законе этих стран.
Не следует идеализироватьреферендум как инструмент осуществления власти. В разные времена онииспользовались не только как непосредственная форма реализации народногосуверенитета, но и как средство легитимизации антинародных либо неоднозначныхдля демократии решений. Например, референдумы 1933- го, 1934-го и 1939 годов вГермании, референдум 1947 года в Испании, референдумы 1978-го, 1980-го и 1998годов в Чили и т.п. Не всегда референдумы приводили к ожидаемому решениюсложных проблем общественной и государственной жизни. Порой их результатыприводили к социальным волнениям либо признавались недействительными, как этобыло в 1994 году в Албании, а в 1999 году в Молдове.
Конституция Украины закрепилаправо украинского народа на непосредственное осуществление власти (статья 5), втом числе на проведение всеукраинского референдума, право на участие вовсеукраинском референдуме (статья 38), а также определила предметы обязательныхвсеукраинских референдумов и круг их субъектов (статьи 73, 156), процедуруинициирования всеукраинского референдума по требованию граждан Украины (статья72) и референдный порядок внесения изменений в отдельные разделы Конституции(статья 156). Несмотря на комплексный характер конституционного регулирования,существует ряд проблемных вопросов, которые нуждаются в законодательном решении.
Целью данной работы являетсяраскрытие понятия референдума, его видов, социальная функция референдума.
Понятие референдума.
В мировой политической игосударственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегдаодинаково. Он нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом ирассматривается как утверждение того или иного государственного решения путемнародного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер.
Понятие референдум происходит отлатинского “referendum”, что означает «то, что должно быть изложено».
Различия между референдумом иплебисцитом: в ходе референдума избирательный корпус высказывается по поводукакого-либо законопроекта, поправок к Конституции, решающих шагов во внутреннейи внешней политике.
В ходе плебисцита (от лат. «plebs» –простойнарод, «scitum» -решение, постановление.) избирательный корпус голосуетза доверие личности.
Различия между референдумом и«всеобщими выборами»: если в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты,то в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленныйвопрос.
Референдум — это способ принятиягражданами Украины путем голосования законов Украины, других решений по важнымвопросам общегосударственного и местного значения [2]. В соответствии сКонституцией Украины проводятся всеукраинские референдумы, референдумыРеспублики Крым и местные (в границах административно-территориальных единиц)референдумы [1].
По своей сути референдум, как идругие формы народовластия — выборы, народный опрос и обсуждение, являетсяправом суверенной и высшей воли народа. Хотя по своему содержанию и формеосуществления, то есть предметом и методом правового регулирования, референдумсущественно отличается от других форм народовластия. Волеизъявлением народаутверждается или нет вынесенный на референдум закон или решение. Это даётоснование считать референдум нормотворческой формой народовластия.
Роль референдума в регулированииобщественных отношений определяется при рассмотрении их основных социальныхфункций.
В первую очередь стоит отметить,что референдум является одним из инструментом реализации права народногосуверенитета и легитимизации властных решений. Легитимизация решенийосуществляется как путём принятия решений или законов во время референдума, таки путём подтверждения решений органов государственной власти по вопросам,относящимся к исключительной компетенции референдума посредством приданиявысшей юридической силы в обоих случаях законам и решениям. Определённыйуровень легитимизации выдерживается при проведении консультативныхреферендумов, поскольку, по закону, их результаты рассматриваются и учитываютсягосударственными органами при принятии решений.
Следует отметить, что референдумявляется одной из форм реализации права национального суверенитета, посколькупри условии выполнения определённой процедуры касающейся всеукраинскогореферендума и исполнения требований закона о местных референдумах, гражданеУкраины, представители определённой нации и народности нашей страны могутинициировать проведение референдума по вопросам, связанным с конституционнымили законодательным регулированием их национальных прав и свобод [4].
Референдум также является способомформирования общественного мнения.
Ещё одна социальная функцияреферендума заключается в том, что в демократическом обществе референдум можетбыть использован народом как противовес решениям государственных органов иорганов местного самоуправления, которые не удовлетворяют интересы граждан.
Введение в Украине порядкапроведения референдума по народной инициативе создаёт правовые гарантииосуществления прямого народовластия [3].
Виды референдумов
Выяснению специфическихособенностей референдумов, а также выяснению их роли при регуляции общественныхотношений способствует анализ видов референдумов.
Если выборы непосредственносвязаны с представительной демократией, то референдум – институт прямой,непосредственной демократии.
Законодательство развитыхдемократических стран выделяет референдумы:
конституционный
голосование по новой Конституцииили поправкам к ней;
обычный законодательный
по любому законопроекту,предложенному к ратификации в установленном порядке;
дозаконодательный иликонсультативный;
Мнение, высказанное наконсультативном референдуме, то есть до утверждения законопроекта не являетсяобязательным ни для парламента, ни для правительства и используется лишь какорудие политического воздействия на них.
послезаконодательный(ратифицирующий).
После ратифицирующего референдумазаконопроект приобретает силу закона, даже если нет согласия представительныхорганов
обязательный
при наступлении точноустановленных законом условий;
факультативный
по усмотрению правомочного на этодействие субъекта права;
Также оговорен и территориальныйпринцип. В современном государстве референдум проводится и на общенациональном,и на региональном, и на местном уровнях [6].
Конституция Украины и ЗаконУкраины «Про всеукраинский и местный референдум», предусматривают следующиевиды референдумов. По территориальному признаку референдумы разделяются на :
всеукраинский;
местный, причем последний имеетдва подвида.
а) референдум, который проводитсяв Автономной Республике Крым;
б) референдум, который проводитсяв пределах других территориальных единиц.
Всеукраинский референдумназначается Верховной Радой или Президентом Украины в соответствии с ихполномочиями. Согласно статьям 73,74,85 Конституции Украины Верховная Раданазначает всеукраинский референдум по вопросу изменения территории Украины,Президент Украины согласно со статьёй 106 Конституции Украины назначает всеукраинскийреферендум относительно внесения изменения в Конституцию в соответствии состатьёй 156 Конституции Украины и объявляет всеукраинский референдум понародной инициативе.
Местные референдумы назначаютсоответствующие Рады по вопросам, которые относятся к их компетенции.
Следующая классификация видовреферендумов связана с предметом референдума. Теоретически предмет референдума- это вопрос, решение которого осуществляется путём народного голосования. Вданном случае в зависимости от предмета различают следующие референдумы:
обязательные;
факультативные.
Обязательные имеют место вслучаях, когда по определённым вопросам решение не может быть принято инымпутём, кроме народного голосования, причем законом всегда чётко очерчен кругэтих вопросов.
Первого декабря 1991 года вУкраине состоялся первый всеукраинский референдум, который был обязательным ввопросе о провозглашении независимости Украины, исходя из положений Закона Провсеукраинский и местный референдумы относительно реализации права народа Украинына самоопределение. Согласно статье 73 Конституции Украины, сегодняисключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменениитерритории Украины. После принятия Конституции предмет обязательногореферендума был значительно расширен. В соответствии со статьёй 156 КонституцииУкраины, обязательного подтверждения всеукраинским референдумом требуетзаконопроект об изменении в разделе I «Общие положения», разделе III «Выборы, Референдум» иразделе XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины» [1].
Приведённые примеры являютсяпримером абсолютного обязательного референдума, хотя теория конституционногоправа различает ещё и относительно обязательные референдумы. Так, поКонституции Швейцарии в случае когда одна из палат Федеральных Сборов внесёт постановлениеоб общем пересмотре Конституции, а другая палата с этим не согласится, вопроспересмотра Конституции выносится на референдум. Здесь речь идёт не о содержаниипересмотра, а лишь про необходимость его как условного фактора.
Факультативные референдумы – этореферендумы, проведение которых возможно, хотя не обязательно [3]. Назначениереферендума в этом случае зависит от решения органов, которые компетентныназначить референдум, а также от наличия иной инициативы проведенияреферендума, предусмотренной законодательством.
В практике зарубежных стран естьещё и такая разновидность факультативного референдума, который проводится послепринятия соответствующего закона высшим представительным органом страны. Так, взаконодательстве Швейцарии предусмотрено правило, по которому для проведенияреферендума необходимо на протяжении 90 дней после принятия закона парламентомсобрать 30 тысяч подписей граждан, которые выступают против этого закона. С1944 по 1963 год здесь проведено 20 таких референдумов, причём 8 законов былоутверждено, а 12 отклонено. В среднем через процедуру факультативногореферендума здесь проходит почти 3% законопроектов.
Например, в Италии и Австриипроведение референдума предусмотрено регламентами их парламентов какфакультативных стадий после принятия законов.
3. Назначение и порядок проведенияреферендумов
Проведение всеукраинских и местныхреферендумов регулируется Конституцией Украины и законом Про всеукраинский иместный референдум. С точки зрения порядка проведения референдум можнорассматривать как референдный процесс (иногда его называют референдарнымпрцессом), который состоит из относительно самостоятельных процедур, которыеосуществляются в определённой последовательности :
-назначение референдума;
-подготовка и проведение референдума;
-голосование и определение итоговреферендума;
-опубликование и введение вдействие законов и иных решений, принятых референдумом.
Всеукраинский референдумназначается Верховной Радой Украины или Президентом Украины в соответствии с ихполномочиями, установленными этой Конституцией. Всеукраинский референдумпровозглашается по народной инициативе по требованию не менее чем трехмиллионов граждан Украины, которые имеют право голоса, при условии, что подписиотносительно назначения референдума собраны не менее чем в двух третях областейи не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области [5].
Всеукраинский референдумназначается Верховной Радой Украины, местные референдумы — соответствующимиместными Советами народных депутатов [2].
Верховная Рада Украины назначаетвсеукраинский референдум:
1) по вопросам утверждения илиотмены Конституции Украины, а также по вопросам досрочного прекращенияполномочий Верховной Рады Украины, Президента Украины – если этого требуют неменее чем три миллиона граждан Украины, которые имеют право принимать участие вреферендуме;
2) по вопросам утверждения илиотмены Конституции и других законодательных актов Украины, которыесоответственно этому Закону могут выноситься на всеукраинский референдум, заисключением вопросов досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины иПрезидента Украины, — если этого требует на меньше чем половина народныхдепутатов Украины.
Местный Совет народных депутатовтакже назначает местный референдум по требованию депутатов, которые составляютне менее чем половину от общего состава Совета народных депутатов, или потребованию, подписанному одной десятой частью граждан Украины, которыепостоянно проживают на территории соответствующейадминистративно-территориальной единицы и имеют право принимать участие вреферендуме [2].
Все стадии референдного процессаподчинены общим принципам, присущим избирательному процессу.
Во всеукраинском и местномреферендумах имеют право принимать участие граждане Украины, которым в деньпроведения референдума исполнилось 18 лет и постоянно проживают соответственнона территории Украины, области, района, города, района в городе, посёлка,села.
Любое прямое или непрямоеограничение прав граждан Украины на участие в референдуме в зависимости отпроисхождения, социального и имущественного положения, расовой или национальнойпринадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политическихвзглядов, рода и характера занятий запрещается.
Не имеют право голоса граждане,которые признаны судом недееспособными.
Граждане принимают участие вреферендуме на равных основаниях. Каждый гражданин имеет один голос.
Референдум является прямым:граждане принимают участие в референдуме непосредственно.
Голосование во время референдума — тайное: контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
Подготовка и проведениереферендума осуществляется на демократических основах, открыто и гласно.
Законом предусмотрены гарантииреализации указанных демократических оснований.
Подготовка и проведениевсеукраинских референдумов осуществляется за счёт Государственного бюджета, аместных референдумов — за счёт соответствующих местных бюджетов.
Первой стадией проведенияреферендума является его назначение. При этом отметим, что различают инициативупроведения референдума и принятие соответствующего решения о назначенииреферендума. Законом детально урегулирована процедура реализации праватребования проведения референдума. В частности, граждане Украины реализуют своёправо на инициативу всеукраинского референдума путём сбора подписей, их должнобыть не менее 3 миллионов и подписи на проведение референдума должны бытьсобраны не менее, чем в двух третьих областей и не менее, чем по 100 тысячподписей в каждой области.
Собирание подписей организовываюти осуществляют инициативные группы референдума, которые образуются и действуютв соответствии со статьями 16, 17, 18 Закона Украины О всеукраинском и местномреферендумах. Итак, на стадии назначения референдума происходит образованиеинициативных групп референдумов, их регистрация, собирание ими подписей. Общееколичество создаваемых инициативных групп по любому референдуму неограничивается. Плата за регистрацию инициативных групп не взимается. Советынародных депутатов, другие государственные органы и учреждения Украины не несутзатрат, связанных с организацией и деятельностью инициативных групп. Отказ врегистрации инициативной группы или отсутствие решения о регистрации могут бытьобжалованы членами инициативной группы в районный (городской) народный суд поместу нахождения Центральной комиссии по всеукраинскому референдуму илисоответствующего Совета народных депутатов [2].
После завершения собиранияподписей инициативная группа в трёхдневный срок составляет итоговый протокол, вкотором указывается общее число подписей, дата регистрации инициативной группы,дата окончания собирания подписей.
Подписные листы по акту передаютсяна хранение в установленном законом порядке.
После подписания этого акта группавсеукраинского референдума в недельный срок передаёт итоговый протокол, акт итребование о проведении референдума в Центральную комиссию по всеукраинскомуреферендуму (как известно, её функции возложены на Центральную избирательнуюкомиссию по выборам народных депутатов Украины).
В том случае, если в определенныйЗаконом о всеукраинском и местных референдумах срок под требованием опроведении референдума не собрано достаточного количества подписей гражданУкраины, всеукраинский или местный референдум не проводится, о чем принимаетсярешение соответственно Президиумом Верховной Рады Украины или председателемместного Совета народных депутатов, в пределах территории которой предлагалосьпровести референдум.
Центральная комиссия обеспечиваетрегистрацию документов, подводит общие итоги сбора подписей в целом по Украине,о чём составляется протокол.
Верховная Рада Украины,соответствующий местный Совет народных депутатов после получения надлежащимобразом оформленного предложения принимают на сессии в месячный срок одно изтаких решений:
1) о назначении референдума;
2) об отклонении предложения о проведенииреферендума в случае наличия серьезных нарушений этого Закона, которые влияютна основания для назначения референдума;
3) о принятии решения, котороепредлагается в требовании о проведении референдума, без последующего проведенияреферендума.
В случае если на всеукраинскийреферендум выносится вопрос о досрочном прекращении полномочий ПрезидентаУкраины, решение принимается большинством не менее чем две трети от общегоколичества народных депутатов Украины (статья 21 Закона Украины о всеукраинскоми местном референдумах).
В решении о назначении референдумаопределяется дата проведения референдума, отмечается название проекта закона,решение, содержание вопроса, который выносится на референдум.
Дата проведения всеукраинскогореферендума назначается не раньше чем за три и не позднее чем за четыре месяца,а местного референдума — не раньше чем за месяц и не позднее чем за два месяцасо дня принятия решения о проведении референдума.
Сообщение о назначении референдумаи содержание проекта закона, решения, другого вопроса, который выносится нареферендум, объявляется соответственно в республиканских и местных средствахмассовой информации в 10-дневной срок после принятия решения о его назначении(статья 22 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
После принятия решения оназначении наступает вторая стадия референдного процесса – подготовкапроведения референдума.
Согласно Закона Украины овсеукраинском и местном референдуме образуются структуры и условия, необходимыедля проведения референдума: участки для голосования, комиссии по проведениюреферендума и списки участников референдума.
В отличие от выборов проведениереферендума не требует образования избирательных округов. Согласно статье 23Закона о всеукраинском и местном референдуме, для проведения голосования иподсчёта голосов создаются только участки для голосования, которые объединяютот 20 до 3000 граждан, которые имеют право принимать участие в референдуме.
Управление всеукраинскимреферендумом возлагается на Центральную избирательную комиссию, а также наспециально созданные для этого общественные органы – комиссии по проведениюреферендума: участковые, территориальные, которые создаются в сёлах, посёлках,районах, городах и областях, комиссия Автономной Республики Крым по всеукраинскомуреферендуму.
Законами Украины «О всеукраинскоми местном референдуме», «О центральной избирательной комиссии» детальнорегламентируются полномочия этих комиссий, организация их работы. Чрезвычайноважной с точки зрения защиты прав субъектов является норма, котораяпредусматривает возможность оспорить решения и действия комиссии по референдумув вышестоящей комиссии, а в случаях, предусмотренных Законом, и в суде (статья31 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
По аналогии с законодательствомпро выборы в законодательстве про референдум решён вопрос о праве наобжалование ошибок в списке граждан, которые принимают участие в референдум(статья 34 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
На стадии подготовки референдумапроисходит широкая кампания по разъяснению населению цели референдума,содержанию вопросов, которые выносятся на него, а также ознакомление с порядкомголосования. В соответствии со статьёй 8 Закона о референдуме, гражданам,политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, трудовымколлективам предоставляется право свободной агитации за принятие закона илидругого решения, которое выносится на референдум, а также против закона илирешения.
Все решения относительнореферендума, а также проекты законов, других решений, которые выносятся нареферендум, подлежат опубликованию средствами массовой информации. Последниеосвещают ход подготовки и проведения референдума, их представителямгарантируется свободный доступ на все сборы и заседания, связанные среферендум, и получение информации.
Наиболее ответственную частьреферендума составляет голосование и определение итогов референдума. Именно наэтой стадии выявляется воля народа и происходит одобрение закона или иногорешения. Поэтому строгое соблюдение требований процедуры, всех процессуальныхгарантий приобретает здесь особое значение.
Для обеспечения полной свободывыбора на референдуме Законом предусмотрена система определённых мероприятий иправовых гарантий по организации и проведению голосования, которые способствуютсоблюдению тайны голосования, недопущению различных нарушений законодательства.
В общем порядке голосованиепроводится в день референдума с 7 часов утра до 20 часов. Существует такжепроцедура досрочного голосования, голосования в местах пребывания граждан,когда они по состоянию здоровья или по другим причинам не могут прийти впомещение для голосования.
Голосование проходит в специальноотведённых и оборудованных по закону соответствующим образом помещениях. Каждыйгражданин голосует лично. Бюллетени для голосования заполняются голосующим вкабине или комнате для тайного голосования [5].
Законом предусматривается рядтребований относительно содержания и формы бюлетений.
Важная роль в осуществленииконтроля по соблюдению установленного порядка голосования принадлежитобщественности.
Третья стадия референдногопроцесса завершается подведением итогов голосования на референдуме.
4. Предмет всеукраинского референдума иего особенности
По своей сути референдум, как идругие формы народовластия — выборы, народный опрос и обсуждение, являетсяправом суверенной и высшей воли народа. Хотя по своему содержанию и формеосуществления, то есть предметом и методом правового регулирования, референдумсущественно отличается от других форм народовластия. Волеизъявлением народаутверждается или нет вынесенный на референдум закон или решение. Это даётоснование считать референдум нормотворческой формой народовластия.
Предметом всеукраинскогореферендума может быть: утверждение Конституции Украины, ее отдельных положенийи внесение в Конституцию Украины изменений и дополнений; принятие, изменениеили отмена законов Украины или их отдельных положений; принятие решений,которые определяют основное содержание Конституции Украины, законов Украины идругих правовых актов (статья 2 Закона Украины о всеукраинском и местномреферендумах).
Исключительно всеукраинскимреферендумом решаются вопрос об изменении территории Украины [1].
На всеукраинский референдум могутвыноситься вопросы, отнесенные Конституцией Украины к ведению Украины.Исключительно всеукраинским референдумом решается вопрос о реализации праванарода Украины на самоопределение и вхождение Украины к государственнымфедеративным и конфедеративным образованиям или выход из них.
На всеукраинский референдум невыносятся вопросы, отнесенные законодательством Украины к ведению органов судаи прокуратуры; вопрос амнистии и помилования; вопрос о введениигосударственными органами Украины чрезвычайных и неотложных мероприятий поохране общественного порядка, защиты здоровья и безопасности граждан; вопросы,связанные с избранием, назначением и увольнением должностных лиц, которыеотносятся к компетенции Верховной Рады Украины, Президента Украины и КабинетаМинистров Украины (статья 5 Закона Украины о всеукраинском и местномреферендумах).
Законодательство Украинынакладывает определённые ограничения на проведение референдумов. В статье 74Конституции Украины говорится о недопущении референдума относительнозаконопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии.
Закон Украины о всеукраинском иместных референдумах дополнен статьей 6-1, которая гласит: Проведениереферендумов по вопросам, которые не относятся к ведению Республики Крым иорганов местного и регионального самоуправления административно-территориальныхединиц в Украине, не допускается, а результаты таких референдумов признаютсятакими, что не имеют юридической силы.
5. Правовая регламентация организацииреферендумов и определение их результатов
Детальная регламентация процедурпроведения референдума имеет очень важное значение, поскольку предусматриваетцелый ряд правовых гарантий от различного рода нарушений. В частности, этигарантии касаются требований относительно формы и содержания листов на подписьгражданам, порядка заполнения и собирания подписей (статья 18 Закона Украины овсеукраинском и местном референдумах ).
Для обеспечения полной свободывыбора на референдуме Законом предусмотрена система определённых мероприятий иправовых гарантий по организации и проведению голосования, которые способствуютсоблюдению тайны голосования, недопущению различных нарушений законодательства.Статьи 37, 38, 39, 40 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумахдетально регламентируют время и место проведения, организацию и проведениеголосования, порядок подсчёта голосов.
В общем порядке голосованиепроводится в день референдума с 7 часов утра до 20 часов. Существует такжепроцедура досрочного голосования, голосования на участках, образованных ввоенных частях, в труднодоступных районах, на судах, которые находятся в деньреферендума в плавании, голосования в местах пребывания граждан, когда они посостоянию здоровья или по другим причинам не могут прийти в помещение дляголосования (статья 37 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
Голосование проходит в специальноотведённых и оборудованных по закону соответствующим образом помещениях. Каждыйгражданин голосует лично. Бюллетени для голосования заполняются голосующим вкабине или комнате для тайного голосования (статья 38 Закона Украины о всеукраинскоми местном референдумах).
Законом предусматривается рядтребований относительно содержания и формы бюллетений.
Важная роль в осуществленииконтроля по соблюдению установленного порядка голосования принадлежитобщественности.
Третья стадия референдногопроцесса завершается подведением итогов голосования по референдуму.
В украинском законодательстве ореферендумах детально урегулированы порядок подведения итогов голосования,условия действительности бюллетеней и те требования, которым должны отвечатьпротоколы голосования.
К недействительным относятсябюллетени для голосования не установленного образца, а также бюллетени, которыене содержат точного определённого решения граждан. Если возникают сомненияотносительно действительности бюллетеня, вопрос решается участковой комиссиейпо референдуму путём голосования её членов (статья 40 Закона Украины овсеукраинском и местном референдумах).
В российском законодательствеустановлено более чёткое и однозначное правило относительно установлениянедействительности бюллетеня: такими называются бюллетени, не заверенныекомиссией; не установленного образца, а также те, в которых не вычеркнут ниодин из вариантов ответа или вычеркнуты все (статья 33 Закона РоссийскойФедерации «Про референдум») [4].
На основании протоколов участковыхкомиссий по референдуму городская (городов без районного деления), районная вгороде, поселковая, сельская комиссия по референдуму определяет: общееколичество граждан, которые имеют право принимать участие в референдуме,количество граждан, которые получили бюллетени; количество граждан, которыевзяли участие в голосовании; количество граждан, которые голосовали заодобрение поставленного на референдум проекта закона, решения, и количествограждан, которые голосовали против его одобрения; количество бюллетеней,признанных недействительными.
Результаты подсчета голосоврассматриваются на заседании соответствующей комиссии и заносятся в протокол,который присылается в вышестоящую комиссию по референдуму. На основаниипредставленных протоколов комиссия Республики Крым по всеукраинскомуреферендуму, областная, районная, городская (городов с районным делением)комиссия по референдуму проводит подсчет голосов в пределахадминистративно-территориальной единицы, результаты которого заносятся в протокол,который присылается в вышестоящую комиссию по референдуму.
Результаты всеукраинскогореферендума устанавливаются и заносятся в протокол на заседании Центральнойкомиссии по всеукраинскому референдуму на основании протоколов областныхкомиссий по референдуму.
Во время проведения местногореферендума в пределах территории области, района, города, района в городе,поселка, сельсовета результаты референдума устанавливаются и заносятся впротокол на заседании соответствующей комиссии по референдуму.
Протокол с результатами подсчетаголосов или результатами референдума подписывается председателем, заместителямипредседателя, секретарем и членами соответствующей комиссии по референдуму.
Соответствующая комиссия пореферендуму может признать результаты референдума недействительными черездопущенные в ходе голосования или во время подсчета голосов нарушения этогоЗакона [2].
Проект закона, решение считаетсяпринятым гражданами, если за него было подано большинство голосов граждан изчисла тех, кто принял участие в референдуме.
Референдум признается таким, чтоне состоялся, если в нем приняло участие меньше половины граждан, внесенных всписки для голосования, а референдум по вопросам досрочного прекращенияполномочий Верховной Рады Украины и Президента Украины признается таким, что несостоялся, если в нем приняло участие меньше двух третей от общего количестваграждан, внесенных в списки для голосования.
Отчёт о результатах референдумапубликуется соответствующей комиссией не позднее чем на десятый день послереферендума. В сообщении указывается: общее количество граждан, которые имеютправо принимать участие в референдуме; количество граждан, которые принялоучастие в голосовании; количество граждан, которые голосовали за одобрениевынесенного на референдум проекта закона, решения, и количество граждан,которые голосовали против его одобрения; количество недействительных бюллетеней(статья 41 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
Закон, принятый референдумом нетребует издания специального акта о введении его в действие. Согласно статье 44Закона про всеукраинский и местный референдум, законы, иные решения, принятыереферендумом, обнародуются в установленном законодательством порядкеопубликования правовых актов Верховной Радой и вводятся в действие с момента ихопубликования, если в самом законе, решении не определён другой срок.
Датой принятия закона или решениясчитается день проведения референдума.
В отличие от избирательногозаконодательства, которое предусматривает несколько оснований для назначенияповторных выборов, статья 43 Закона про всеукраинский и местный референдумыпредусматривает единственное условие, которое даёт право Верховной Раденазначить повторный всеукраинский референдум – если во время его проведениябыли допущены грубые нарушения закона. Признание референдума несостоявшимся, неявляется основанием для проведения повторного референдума. Поскольку,считается, что граждан, проигнорировавших голосование, не интересует какоерешение будет принято, и они согласны принять любое из них. С другой сторонынеучастие в референдум может свидетельствовать о негативном отношении граждан ксамому законопроекту. Поэтому любой результат (как позитивный так инегативный), является решением самих граждан, их волеизъявлением.
Законодательство Украиныпредусматривает ответственность за нарушение порядка проведения референдума.
В законе про референдумпредусмотрены нормы, которые способствуют соблюдению законности при проведенииреферендума. Статья 10 Закона устанавливает возможность привлечения кответственности лиц, которые препятствуют путём насилия, обмана, угроз или инымпутём свободному осуществлению гражданином права принимать участие вреферендуме, вести до голосования агитацию, а также членов комиссии пореферендуму, служебных лиц, которые осуществили подлог документов, заведомонеправильный подсчёт голосов, нарушили тайну голосования или допустили иныенарушения Закона. Эта статья отсылает к административному и криминальномузаконодательству, нормы которого определяют конкретные меры покарания засовершенные правонарушения.
Статья 186-4 Кодекса Украины проадминистративные правонарушения предусматривает, что публичные призывы илиагитация за бойкотирование референдума, препятствие членам инициативной группыв собирании подписей граждан с требованием провести референдум, а также любаяагитация в день проведения референдума; выдача членом участковой комиссии пореферендуму бюллетеня для голосования за другое лицо; вмешательство в работукомиссии по референдуму, которое препятствует им исполнению своих обязанностей,связанных с подсчётом голосов или определением результатов референдума, — тянутза собой административную ответственность в виде наложения штрафа.
Статья 129-1 Криминального КодексаУкраины предусматривает, препятствование путём насилия, обмана, угроз, подкупаили иным путём свободному осуществлению гражданином права принимать участие вреферендуме, вести агитацию в день проведения референдума – карается лишениемсвободы на срок до пяти лет или исправительными работами на срок до двух лет,или штрафом до десяти официально установленных минимальных размеров заработнойплаты.
Те же действия, совершённые членомкомиссии по референдуму или другим служебным лицом, караются лишением свободына срок от одного года до пяти лет, или исправительными работами на срок додвух лет или штрафом от семи до пятнадцати официально установленных минимальныхразмеров заработной платы.
Подлог документов референдума,приписка, заведомо неправильный подсчёт голосов, нарушение тайны голосования,совершённые членом комиссии по референдуму или другим служебным лицом, караютсялишением свободы на срок от одного до пяти лет, или исправительными работами насрок до двух лет или штрафом от семи до пятнадцати официально установленныхминимальных размеров заработной платы.
6. Правовые последствия референдумов
Введение в Украине порядкапроведения референдума по народной инициативе создаёт правовые гарантииосуществления прямого народовластия.
Решение, принятое на референдуме,не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти,государственными должностными лицами. Принятое на референдуме решение и итогиголосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) [1].
В первую очередь нужно отметить,что референдум является одним из инструментом реализации права народногосуверенитета и легитимизации властных решений. Легитимизация решенийосуществляется как путём принятия решений или законов во время референдума, таки путём подтверждения решений органов государственной власти по вопросам, относящимсяк исключительной компетенции референдума посредством придания высшейюридической силы в обоих случаях законам и решениям. Определённый уровеньлегитимизации выдерживается при проведении консультативных референдумов,поскольку, по закону, их результаты рассматриваются и учитываютсягосударственными органами при принятии решений.
Референдум также является одной изформ реализации права национального суверенитета, поскольку при условиивыполнения определённой процедуры касающейся всеукраинского референдума иисполнения требований закона о местных референдумах, граждане Украины,представители определённой нации и народности нашей страны могут инициироватьпроведение референдума по вопросам, связанным с конституционным илизаконодательным регулированием их национальных прав и свобод.
В-третьих, референдум являетсяспособом формирования общественного мнения.
В-четвёртых, в демократическомобществе референдум может быть использован народом как противовес решениямгосударственных органов и органов местного самоуправления, которые неудовлетворяют интересы граждан.
Законы, другие решения, принятыереферендумом, обнародуются в установленном законодательством Украины порядкеопубликования правовых актов Верховной Рады Украины и местных Советов народныхдепутатов и вводятся в действие с момента их опубликования, если в самомзаконе, решении не определен другой срок.
Датой принятия закона, решениясчитается день проведения референдума (статья 44 Закона Украины о всеукраинскоми местном референдумах).
Изменение или отмена законов,других решений, принятых референдумом, проводится также референдумом.
Изменение или отмену законов,других решений, принятых референдумом, может осуществить также соответственноВерховная Рада Украины, Верховная Рада Республики Крым, местный Совет народныхдепутатов большинством не менее чем две трети от общего количества народныхдепутатов с обязательным утверждением на референдуме, который должен бытьпроведен на протяжении шести месяцев после внесения изменения или отмены(статья 45 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
С целью выявления воли граждан прирешении важных вопросов общегосударственного и местного значения впредусмотренном этим Законом порядке могут проводиться всеукраинские иместные совещательные опрашивания граждан Украины (консультативныереферендумы).
Результаты совещательногоопрашивания рассматриваются и учитываются при принятии решений соответствующимигосударственными органами.
Если проекты законов, другихрешений Верховной Рады Украины или решений местного Совета народных депутатовне отвечают результатам всеукраинского или соответствующего местногосовещательного опрашивания, такие законы, решения могут быть принятые лишьбольшинством не менее чем две трети от общего количества народных депутатов Украиныили депутатов соответствующего местного Совета народных депутатов (статья 46Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
Опрашивания общественной мысли,которые проводятся в ином порядке, чем предусмотрено этим Законом, или повопросам, которые в соответствии с Законом не могут выноситься на всеукраинскийи местный референдумы, не имеют статуса совещательного опрашивания гражданУкраины (консультативного референдума) и правовых следствий, которые из этоговытекают (статья 47 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах ).
Выводы
Сегодня нет основании говорить олегитимной, законодательно обеспеченной возможности проведения всеукраинскогореферендума по любым вопросам. Практически, без принятия нового закона овсеукраинском референдуме невозможно провести референдум ни по инициативеПрезидента Украины, ни Верховной Рады, ни по народной инициативе. Не помогаеттут и положение о том, что норма Конституции Украины является нормой прямогодействия. Ведь реализовать нормы Конституции по вопросам референдума можнотолько при наличии конкретного правового механизма. А он устарел настолько, чтотребует абсолютно новой редакции.
В плане подготовки нового закона овсеукраинском и местных референдумах необходимо учесть то, что каждыйреферендум — это очень дорогой способ выявления народного мнения: в прямом,материально-финансовом смысле. Надо обратить внимание и на то, что референдумможет привести к глубокому социально-политическому расколу общества и вызватьнепримиримое политическое противостояние. Понятно, что каждый референдуминициируется определенной частью общества, которая хочет получитьподтверждение, одобрение своих намерений. А они, как правило, являютсявыражением определенных интересов часто узкого круга лиц (кланы, олигархи,правительственные чиновники, администрация Президента, политическая партия идр.).
Поэтому проведение референдума,весь его организационно-правовой механизм должны быть четко выписаны. Иотвечать многим требованиям. В- частности, на референдум, если он проводится сдействительно честными намерениями, надо выносить по-настоящему принципиальный,«созревший» в общественных ожиданиях вопрос. То есть, необходимоисключить политический авантюризм в самой постановке вопроса, выносимого нареферендум.
Выносить на референдум желательнотолько один вопрос, чтобы людям было понятно его содержание. Не должно бытьинформационной путаницы. Инициаторы референдума и их оппоненты должны иметьполную информационную возможность разъяснить голосующим последствия референдума- правовые, экономические, политические и прочие.
Декларируя строительство правовогогосударства, необходимо не только говорить об этом, но и следовать определеннымпринципам. Решения референдумов как волю народа следует уважать и выполнять.Это не просто право, а и обязанность всех граждан страны, аксиомафункционирования любого демократического общества. Отвечая на вопрос:«Нужно ли выполнять решения проведенных референдумов?» — считаю, да,нужно. В противном случае нет смысла их проводить вообще.
20 января 1991 года в Крыму,состоялся первый в истории СССР референдум. В нем приняли участие 81,3%избирателей. На вопрос: «Вы за воссоздание Крымской Автономной СоветскойСоциалистической Республики как субъекта Союза ССР и участника Союзногодоговора?» положительно ответили 1343855 чел. (93,26%). Историческаязначимость данного референдума состоит в том, что это была первая попыткарешить судьбу Крыма, основываясь не на позиции «верхов», а наволеизъявлении самих его жителей. Референдум был признан правомочным. На основеего результатов Верховный Совет Украинской ССР принял решение о восстановленииКрымской АССР. Однако восстановление автономии было не единственным, о чем нареферендуме заявило население полуострова.
17 марта 1991 года в соответствиис решением IV cъезда народных депутатов в СССР вслед за крымским проводился ужеВсесоюзный референдум. На всеобщее голосование вынесен вопрос: «Считаетели Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик какобновленной федерации равноправных суверенных республик, в котором в полноймере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». Вреферендуме приняли участие 80% избирателей страны. Из них «Да»ответили 76,4%. В том числе по Украине: приняли участие 83,5% за сохранение Союзапроголосовали 70,2%. Таким образом, весь советский народ, население Украины втом числе высказались за сохранение страны, в которой они жили. Решение данногореферендума никто не отменял, но почему-то оно не стало правовой нормой длявластей. По крайней мере воля народа СССР, ясно выраженная на референдуме 17марта 1991 года, не была выполнена.
1 декабря 1991 года на Украинепроводился еще один референдум с вопросом: «Подтверждаете ли Вы Актпровозглашения независимости Украины?». Жители Украины ответили:«Да» — 90,32% из 84,18% принявших участие в голосовании. Особопримечателен тот факт, что решения именно этого референдума властями Украиныбыли незамедлительно реализованы в жизнь. Нечеткость вопроса референдума,монополия государства на средства массовой информации, невозможность дляпротивников референдума разъяснения собственной позиции, распространениесторонниками референдума мнения о том, что независимость не означает выход изсостава СССР, позволили организаторам опроса ввести значительную частьнаселения в заблуждение. Разработка же проекта и расчет последствийосуществлялись без малейшего народного участия.
Но вот в чем состоит главнаяпроблема подобных референдумов: насколько «демократично» проводитьобщественное голосование по широкому кругу изменений, предложенных однойопределенной группой политиков?
Ожидалось, что общественностьвынесет оценку относительно вопроса несмотря на его сложность и туманность.Несомненно, что на политические и правовые последствия данного референдумаследует обратить особое внимание, поскольку он повлек за собой историческиерешения, а его оценки в среде юристов и политологов зачастую диаметральнопротивоположны и вызывают острую дискуссию.
16 апреля 2000 года по«народной инициативе» на Украине проведен еще один референдум. Населениетрадиционно активно приняло в нем участие. На суд народа были вынесены 4вопроса. Почти 90% избирателей снова сказали «Да».
Почему-то на Украине не былиопубликованы заключения Венецианской комиссии Совета Европы в отношенииреферендума. Спорной является по сути характеристика опроса, который якобыпроводился по народной инициативе. Не безынтересным является факт, что впоследнее время высказываются мнения, что между государственными институтаминет единого видения того, каким образом должны проводится в жизнь результатыреферендума и вноситься изменения в Конституцию и что выполнить решенияреферендума весьма затруднительно.
Надо помнить, что референдумтолько тогда дает положительные результаты инициаторам, когда за их инициативупроголосовало абсолютное большинство. При равенстве голосов или при небольшомпреимуществе есть основания считать, что инициаторы потерпели поражение, таккак референдум — это не только формальный подсчет голосов, но и волеизъявление,включающее в себя общественные надежды, ожидания, настроения, а главное — нуждыи интересы людей.
При инициировании референдума надоотдавать себе отчет и в том, что при его поддержке относительным меньшинствомнаселения (но формальной победе) вся нация, весь народ, все населениезагоняются в тупик его последствий. Поэтому следует помнить, что референдум идругие формы опроса общественного мнения только тогда используются в политике,когда, опрашиваемые хотят, чтобы их опросили. Инициаторы референдумов, преждечем браться за их организацию, должны стать выразителями интересов большинстванаселения. В противном случае их ждет жесткий, но справедливый суд истории.
Можно сделать вывод, чтореферендум в любой стране будет политически и идеологически эффективен с точкизрения интересов прогрессивных социальных сил и классов лишь в том случае,«…если он по природе своей как весьма важный демократический институт будетправильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей цельюпри решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, еслиобщественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическимилозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…» и наконец, еслибудут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия дляподготовки и проведения всенародных опросов.
Список литературы
Коментар до КонституціїУкраїни. Інститут законодавства Верховної Ради України. Друге видання,виправлене й доповнене.-Київ, 1998
Закон України провсеукраїнський та місцевий референдум від 3 липня 1991 року//ВВР.-1991.-№33;1992.-№35
Основи конституційногоправа України / За ред. В.В. Копейчикова – Київ: Юрінком Інтер, 1998
Конституційне правоУкраїни / За ред. В.Ф. Погорілка – Київ: Наукова Думка, 1999
Реферативній огляд чинногозаконодавства України. Законодавство про вибори //Бюлетень законодавства і юридичної практики.-1998
Правознавство: Підручник / Демский С.Е., Ковальський В.С., Колодій А.М. Заред. В.В. Копєйчикова – Київ: Юрінком Інтер, 2002