Штански Нина Викторовна. ведущийспециалист Аппарата Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики(г.Тирасполь)
Темафедеративного устройства государств, как и федерализма в целом является сегоднявесьма важной в контексте построения Федеративного Государства, образуемогоПриднестровской Молдавской Республикой и Республикой Молдова на договорнойоснове.
Всвоей статье «О механизме выстраивания федеративных отношений между Молдовой иПриднестровьем» доцент, к.ю.н., заведующий кафедрой гражданского права ипроцесса Приднестровского Государственного Университета Я.Ф. Федорчуковотметил, что формирование устойчивых и легитимных федеративных отношений должноопираться на четко выработанный механизм. В качестве наиболее подходящей дляМолдовы и Приднестровья автор выдвигает договорную концепцию образованияфедерации с равным распределением полномочий между субъектами федерации. [1]
Вусловиях процесса федерализации Приднестровская государственность находится натаком этапе развития, который заставляет переосмыслить и содержательно развитьцелый ряд устоявшихся понятий. К ним по важности в первую очередь ученые иполитики Приднестровья относят понятие «субсидиарности».
Ведетсясложная и кропотливая работа по разработке Конституции ФедеративногоГосударства, образуемого Приднестровской Молдавской Республикой и РеспубликойМолдова на договорной основе. Усилия полномочных представителей в СовместнойКонституционной Комиссии направлены на отстаивание жизнеобразующего принципаэтого государственного строительства – равноправие субъектов федерации, которыев свою очередь должны составить его государственно-правовой фундамент.
Какотметили во вступительной статье сборника публикаций по результатам прошедшей вПГУ им. Т.Г.Шевченко в 2003 году научной конференции «Приднестровскаягосударственность в контексте современного международного опыта федерализма»С.И. Берилл и И.Н. Галинский: «Для Приднестровья жизненно важным будет являтьсявопрос формирования центральных федеральных органов власти субъектами федерациина равноправной, равносубъектной основе, поскольку само участие Приднестровья вформировании и распределении властных полномочий будет означать признание заним его политической правосубъектности».
[2]Следует отметить, что позиция руководства Республики Молдова на протяжениимногих лет базировалась на унитарной схеме построения отношений между сторонами,в то время как Приднестровская сторона уже в 1992 году выдвигала предложения осоздании конфедерации, о чем свидетельствует Постановление Верховного СоветаПриднестровской Молдавской Республики «Об образовании молдавской конфедерации»№ 276 от 06 января 1992 года.
Входе переговорного процесса Российская Федерация и Украина стали гарантамидостигнутых в ходе переговорного процесса договоренностей, а ОБСЕ сохранила засобой статус посредника. Значимость роли посредников и гарантов в процессесближения позиций сторон для нахождения взаимоприемлемой формы будущейфедерации на договорной основе весомо возросла, а активная деятельностьмеждународных экспертов способствовала определенному прогрессу в процессесоздания общего государства.
Так,2-3 июля 2002 года в Киеве состоялось очередное заседание Постоянного совещанияпо политическим вопросам. На встрече был предложен рабочий документ(Соглашение) о создании Республикой Молдова и Приднестровской МолдавскойРеспубликой Общего Федеративного Государства. Как отметил в статье«Переговорный процесс и позиции Молдовы и Приднестровья по проблемефедерализации» заместитель министра иностранных дел ПМР В.В.Янковский: «Появление в июле 2003 года проекта Соглашения, представленного посредниками, исогласие молдавской стороны начать работу над этим проектом, обозначило нетолько её отход от концепции унитаризма, но и открыло возможность достичьурегулирования, используя мировой опыт федерализма». [3] Затем 5декабря 2002 года была подписана Декларация о намерениях, согласованнаяПостоянным совещанием по политическим вопросам в рамках переговорного процессапо приднестровскому урегулированию, согласно которой РМ и ПМР согласилисьстроить демократическое правовое федеративное государство, создаваемое надоговорной основе. Было вынесено решение принять за основу концепциюфедерализации, предложенную июльским Соглашением.
28февраля 2003 года в г.Кишинев участниками переговорного процесса был подписанПротокол о создании механизма разработки и утверждения Конституции ФедеративногоГосударства.
9апреля 2003 года Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики принялПостановление №1029 «О некоторых принципах механизма разработки и утвержденияпроекта Конституции Федеративного Государства, образуемого ПриднестровскойМолдавской Республикой и Республикой Молдова».
15апреля 2003 года в г.Тирасполь был подписан Протокол двусторонней встречипредставителей по политическим вопросам от Республики Молдова и Приднестровья,на которой стороны провели консультации по вопросам, связанным с созданием СККи предложили внести предложения о её численном составе.
17апреля 2003 года Парламентом РМ принято Постановление №180-ХV «Об утверждениигруппы лиц, которые войдут в состав Комиссии по разработке проекта новойКонституции Республики Молдова», которым были утверждены кандидатуры трехполномочных представителей.
23апреля 2003 года Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республикипринято Постановление №1063 «Об утверждении полномочных представителейПриднестровской Молдавской Республики в составе совместной Комиссии поразработке проекта Конституции Федеративного Государства, образуемогоПриднестровской Молдавской Республикой и Республикой Молдова», которым былиутверждены кандидатуры семи полномочных представителей Приднестровья. Такимобразом, в Совместную Конституционную Комиссию от Приднестровья вошли 2представителя Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, 2представителя исполнительных органов власти ПМР, 1 представитель судебнойвласти ПМР и 2 представителя Приднестровского Государственного Университета.Работа Совместной Конституционной Комиссии началась в июне 2003 года и дооктября сего года сторонам удалось разработать и принять Регламент СовместнойКонституционной Комиссии, согласовать проект Структуры КонституцииФедеративного Государства, разработать и принять Раздел II «Основные права,свободы и обязанности». Тем не менее работа экспертов обеих сторон продвигаетсяне так быстро, как того ожидали многие наблюдатели. Особые сложности вдеятельности Совместной Конституционной Комиссии возникли при разработкеРаздела I «Основы конституционного строя». В своем выступлении на пленарномзаседании Сессии Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республикисопредседатель Совместной Конституционной Комиссии от Приднестровья Е.В. Шевчукотметил: «Молдавская сторона выступает категорически против упоминания впроекте Конституции термина Федеративное Государство, что также находитотражение в проекте Декларации «Об основных принципах разграничений полномочийпри разработке новой Конституции РМ», полученной 5-го сентября сего года. В немв частности предлагается, что в ведении центральных органов власти РеспубликиМолдова находятся: 1. принятие и изменение Конституции и законов РМ, контрольза их выполнением; 2. установление системы органов законодательной,исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности,формирование органов публичной власти и управления; 3. общегосударственныйбюджет, налоги и сборы; 4. судоустройство: правоохранительные органы,уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство,амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное иарбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование,интеллектуальное право, и еще 14 групп полномочий, то есть к ведениюцентральных властей относится около 18 групп полномочий, а совместному ведению10 групп, в частности:
а)вопросы ведения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другимиприродными ресурсами, б) и другие вопросы, определенные Конституцией и законамиРеспублики Молдова. К ведению Приднестровья относятся все другие вопросы, ненаходящиеся в ведении центральных органов власти Республики Молдова илисовместном ведении. То есть при данной формулировке Законом центральных властейРеспублики Молдова возможно изъять все полномочия по предмету веденияПриднестровской Молдавской Республики» [4].
Напрошедших в Республике Молдова и Приднестровской Молдавской Республикесеминарах по федерализму, организованных ПА ОБСЕ, международными экспертаминеоднократно подчеркивалось, что особенность прочной не псевдофедерациизаключается в том, что составляющие её субъекты обладают определеннымсуверенитетом, властью и автономией, действуя, тем не менее, в рамкахфедерального законодательства, а именно договорные федерации историческиотличаются большим уровнем самостоятельности входящих в них субъектов. Анализконституционного устройства современных федеративных государств Европыпозволяет сделать вывод, что именно принципы отстаиваемые представителями вСовместной Конституционной Комиссии от Приднестровской Молдавской Республики, аэто принципы добровольности, суверенитета и субсидиарности, лежат в основеконституционного устройства успешных федераций. По мнению члена президиумаАкадемии парламентского корпуса РФ, автора многих аналитических статей на темуфедерализма С.Е. Шилова правовое обеспечение постулатов федерализма базируетсяв РФ на следующих пяти принципах субсидиарности: 1-й принцип: «Народ первичен,государство производно»; 2-й принцип: «Народ — источник социально-правовыхсистем»; 3-й принцип: «История — это смена социально-правовых систем»; 4-йпринцип: «Право, закон первичны, экономика производна»; 5-й принцип:«Международное право первично, межгосударственное право производно». [5]В своей статье «Федерализм и локальная демократия в ФРГ» Ю.Ю. Бальций обращаетвнимание на изложенные С.Е. Шиловым принципы и замечает, что упомянутые вышепять принципов субсидиарности являются тем прочным фундаментом, на которомвозможно возведение молдавской федерации, если стороны действительно пытаютсяпостроить общий дом для всех. Главное по словам автора, на что нельзя необратить внимание в связи с описанием принципов субсидиарности, состоит в том,что эти принципы на деле позволяют реально утвердить фундаментальные идеалы,ценности и нормы, выраженные опытом человечества в современнойдействительности. Прежде всего, пишет Ю.Ю. Бальций, это право народа (какединственного и главного субъекта мировой истории) на самоопределение вистории, право на саморазвитие, право на самоуправление, это равные праванародов вне зависимости от занимаемой территории проживания, от государственнойи территориальной разобщенности, от численности населения, от вероисповедания;право на устойчивое социальное и экономическое развитие, право на культуру,образование и язык, право на территории недра, право на экологически устойчивоеи безопасное развитие.
[6] Вновейшей литературе по проблемам федерализма субсидиарность называется вкачестве одного из ключевых принципов федерализма. Так, С.М.Шахрай, анализируяфеномен федеративного государства, пишет: «В качестве признаков, наличиекоторых необходимо и достаточно для вывода о том, что данное конкретноегосударство является федерацией, можно выделить следующие принципы федерализма:принцип единства федерации; принцип институциональной самостоятельности частейфедерации; принцип участия субъектов федерации в реализации власти нафедеративном уровне; принцип субсидиарности; принцип равенства прав субъектовфедерации». [7] Как отметил в своей статье «Федерализм: российскоеизмерение» д.ю.н., заведующий сектором сравнительного права Институтагосударства и права РАН А.С.Автономов, в Европе признается, что классическоеопределение смысла принципа субсидиарности в современном его значении далримский папа Пий XI в энциклике «Куадрагесимо Анно» (15 мая 1931 г.):«Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальныйпорядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые ониспособны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе,имеющей более высокий ранг». [8] Сегодня субсидиарность восновном рассматривается именно как принцип организации государственной властив федеративной модели государства. Понятие субсидиарности является производнымот понятия «субсидиарная ответственность», применяемого в гражданском праве.Как известно, гражданское право, в зависимости от характера распределенияответственности, различает долевую, солидарную и субсидиарную ответственность.«Субсидиарная ответственность имеет место тогда, когда в обязательствеучаствуют два должника, один из которых является основным, а другой –дополнительным (субсидиарным). При этом субсидиарный должник несетответственности перед кредитором дополнительно к ответственности основногодолжника». [9] Первоначально идея субсидиарности вне рамокгражданского права рассматривалась лишь применительно к опыту ЕвропейскогоСоюза и имела международно-правовой характер. В.Чиркин отмечает, что впервыеофициально этот термин был употреблен в заключении Комиссии по ЕвропейскомуСоюзу в 1975 г. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 г. он сталрассматриваться как один из основных принципов системы Европейского сообщества.[10] Далее субсидиарность исследовали, главным образом, в связи ссистемой взаимоотношений между органами Евросоюза и органами государственнойвласти входящих в его состав 15 государств. Так, закрепление принципасубсидиарности в Маастрихтском договоре во многом компенсирует отсутствиепрямых указаний о федеративной природе Евросоюза. В последние годысубсидиарность стала применяться также и для анализа системывнутригосударственных отношений в федеративном государстве. Субсидиарностьтеперь приобретает более четкий конституционно-правовой характер, обретает статусдостаточно общепринятой или не слишком оспариваемой научной категории, широкоиспользуемой различными исследователями для анализа проблем теории государстваи права, конституционного права и политологии .
Вместес тем, конституционное закрепление принципа субсидиарности и сейчас продолжаетносить скорее международно-правовой характер. Так, включенная в Конституцию ФРГв 1992 г. новая редакция статьи 23 гласила: «В целях осуществления идеиОбъединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитииЕвропейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического,правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, атакже гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основнымиправами, содержащимися в Основном Законе». [11]
Внациональных Конституциях, даже новейших, этот принцип по-прежнему неиспользуется для характеристики природы и сущности федеративного государства.
Так,в статье 5 Конституции РФ констатируется, что федеративное устройство РоссийскойФедерации основано на ее государственной целостности, единстве системыгосударственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации. Принцип субсидиарности здесь прямо неупоминается, но он является производным из всех вышеназванных ключевыхпринципов федеративного устройства Российской Федерации, он здесьподразумевается. Ведь именно единство системы государственной власти делаетвсех ее носителей, независимо от их уровня, одинаково солидарными за должнуюстепень эффективности управления.
Исследователиотмечают, что понятие субсидиарности имеет давние традиции в европейскойполитико-правовой мысли. Так, относительно ее высказывались Аристотель, ФомаАквинский, Альтезиус, в новое время – Джон Локк и Алексис де Токвиль. При этом,субсидиарность в литературе понимается в широком и узком смысле слова. Вшироком – как принцип социальной философии, определяющий необходимость конкретныхи эффективных действий институтов государства и общества по реализации должногоуважения к чести и достоинству лиц, составляющих определенную общность. В узкомсмысле – уже как категория теории государства и права – как взаимнаяответственность органов государственной власти федерации и ее субъектов.
[12]Вместе с тем, следует отметить, что в литературе существует и несколько иноепонимание субсидиарности – как принципа управления, согласно которому вопросы,которые могут быть решены на низовых уровнях управления, решаются именно здесь,а властные органы более высокого уровня вмешиваются в них лишь тогда, когданижестоящие не в состоянии самостоятельно решить данную проблему. Исходя изэтого, субсидиарность в федеративном государстве в литературе зачастуюпонимается именно как право субъекта федерации самостоятельно решатьопределенный круг вопросов, предусматривающее, в то же время, возможностьвмешательства центральной власти. Коллизия толкований этого понятия весьмаактуальна и важна в процессе построения Общего государства (РМ-ПМР). Ведьдействительно, основное отличие федерации от унитарного государства заключаетсяименно в особом статусе ее субъектов, закрепленном в конституции федерации ихправе иметь свой, собственный круг предметов ведения и полномочий. Этодостаточно аксиоматично, и специально называть это субсидиарностью означало былишь изобретение очередного нового термина для обозначения вещи вполнеочевидной и общепринятой. Представляется более правомерным пониматьсубсидиарность именно как некую форму взаимосвязи и взаимодействия разныхуровней государственной власти – федеративной и субъектов федерации – длясовместного выполнения принадлежащих одной из сторон полномочий, в том случае,если данная сторона в силу разных обстоятельств неспособна самостоятельно ихвыполнить.
Субсидиарностьв данном понимании неизбежно включает в себя право и федерации, и всех еесубъектов, иметь собственный круг полномочий, определенный конституциейгосударства. Но она предполагает уже и механизм взаимодействия различныхуровней государственной власти федеративного государства в процессе ихреализации.
[13]Субсидиарность означает, что различные уровни государственной властифедеративного государства должны не только взаимодействовать в регулированииобщественных процессов, но и в существенной степени дополнять друг друга приосуществлении основных целей, задач, функций государства. Это возможно лишь втом случае, если это предусмотрено конституцией государства и нет существенныхвозражений со стороны другого уровня государственной власти, а тем болеекатегорического ее несогласия.
ДляПриднестровья осмысление содержания принципа субсидиарности сталкивается сосложившимися стереотипами закрепленными в понятиях:административно-территориального деления, схем расселения, размещенияпроизводительных сил в госплановском смысле, полномочий органов власти,взаимной ответственности. Здесь необходимо обратить внимание, какпереосмысление этих понятий происходило в Европе в ХХ веке в рамках проектанового европейского федерализма.
Главнойидеей европейских федералистов было создание федеративного наднациональногооргана и европейское гражданство. На Конгрессе в Монтре в 1947 году былисформулированы основные принципы федерализма. «Первый принцип. Федерация можетобразовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма…Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякойсистемы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так илииначе конкретные и разнородные реальности— нации, экономические регионы,политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблемменьшинства… Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стеретьразличия и слить все нации воедино, наоборот, она стремиться сохранить ихсобственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви ксложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарногомышления.»
[14]
Несмотряна то, что ХХ век дал достаточное определение понятию «субсидиарность», оно сегодня,тем не менее, является одним из самых спорных в процессе построения современныхфедеративных государств и образований.
Разделениегосударственной власти между федерацией и её субъектами отражает федеративнуюприроду государства, составляет суть федеративной государственности, афедерализм, как принцип государственного устройства, заключается именно вразделении полномочий и разграничении предметов ведения между федеральнымцентром и региональными государственными образованиями, без которого невозможносуществование ни одного федеративного государства. Принципы такого разделенияпредставляют собой одну из самых актуальных и сложных проблем теории и практикиконституционного права, поскольку являются важнейшими факторами стабильности иэффективности функционирования государственной власти.
Поископтимальной модели приобретает особое значение для Приднестровской МолдавскойРеспублики в условиях интеграционного процесса и построения новых дляреспублики федеративных отношений.
Анализируяпроцессы построения современных федеративных государств Европы можно сделатьвывод, что субсидиарность приобрела более четкий конституционно-правовойхарактер, обрела статус достаточно общепринятой или не слишком оспариваемойнаучной категории, широко используемой различными исследователями для анализапроблем теории государства и права, конституционного права и политологии. Темне менее, закрепление такого принципа в конституциях является «камнемпреткновения» в ходе их разработки, о чем сегодня свидетельствуют затруднения вработе Совместной Конституционной Комиссии по разработке КонституцииФедеративного Государства, образуемого Приднестровской Молдавской Республикой иРеспубликой Молдова.
Комплексноеисследование правовой природы, составных элементов и вопросов функционированиясубсидиарности позволяет сделать вывод, что данный принцип необходиморассматривать в качестве исходного в разделении государственной власти междуразличными её уровнями в современном федеративном государстве, поскольку именновзаимодополняемость и значимость регионов позволят нейтрализовать опасностьустановления режима личной власти или иной формы бюрократической диктатуры вгосударстве, а также не позволят ни одному из уровней власти приобрестигипертрофированное значение. Известный аналитик Дени де Ружмон говорил осубсидиарности: «Никогда не поручайте крупной единице то, что может бытьсделано более мелкой. То, что может сделать семья, не должен делать штат. И то,что может сделать штат, не должно делать федеральное правительство». [15]Данное высказывание наиболее точно определяет назначение субсидиарности вфедеративном устройстве государства. Таким образом, применительно к будущейФедерации РМ и ПМР принцип субсидиарности следовало бы сформулировать следующимобразом: «Компетенция Федерации Приднестровья и Молдовы и компетенция еёсубъектов по конституционно установленным предметам ведения определяются наоснове закрепления за органами государственной власти субъектов Федерации тогообъема полномочий, которые могут быть полностью решены без передачи федеральныморганам власти».
Действенностьпринципа субсидиарности и исключение его фиктивного (и)или декларативногохарактера возможны лишь в том случае, если это предусмотрено конституциейгосударства, и нет существенных возражений со стороны другого уровнягосударственной власти, а тем более категорического ее несогласия, в то жевремя анализ позиции руководства Республики Молдова в процессе федерализациидает нам возможность сделать вывод, что идея субсидиарности как нормы права,отражающей готовность всех уровней власти делиться этой властью и полномочиями,таковой в Молдове еще не стала.
Список литературы
[1]Федорчуков Я.Ф. О механизме выстраивания федеративных отношений между Молдовойи Приднестровьем. //Сборник публ. Приднестровская государственность в контекстесовременного международного опыта федерализма// Тирасполь, 2003, — 128-129с.
[2]Сборник публикаций «Приднестровская государственность в контексте современногомеждународного опыта федерализма», Тирасполь, 2003, — 5с.
[3]Янковский В.В. Переговорный процесс и позиции Молдовы и Приднестровья попроблеме федерализации.//Сборник публ. Приднестровская государственность вконтексте современного международного опыта федерализма// Тирасполь, 2003, — 94с.
[4] ШевчукЕ.В. Доклад о работе Совместной Конституционной Комиссии. Газета«Приднестровье» №188 (2198) от 27 сентября 2003 года.
[5] www.federalist.cityline.ru
– далее в разделе Статьи о федерализме.
[6]Бальций Ю.Ю. Федерализм и локальная демократия в ФРГ. .//Сборник публ.Приднестровская государственность в контексте современного международного опытафедерализма// Тирасполь, 2003, — 18с.
[7] ШахрайС.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма.–М.,2001,-42с.
[8]Автономов А.С. Федерализм: Российское измерение. www. federalmcart.ksu.ru
[9]Гражданское право. Под редакцией А.П.Сергеева, Ю.К. Толстого, т.1. –М.,2000,-542с.
[10]Чиркин В.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовоеисследование). –М.,2001, -189с.
[11]Конституции государств Европейского Союза. Основной Закон ФРГ. –М..1997, -188с.
[12]Фадеева Т.М. Федеральные модели Европейского Союза – Концепции и практика.–М.,1999, -129с.
[13]Чиркин В.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовоеисследование). –М.,2001, -162с.
[14]Фадеева Т.М. Федеральные модели Европейского Союза – Концепции и практика. –М.,1999, -78с.
[15]Антология мысли известных политков. –М.,2002, -56с.