1. Преобразования правительства Штайна-Гарденберга.
2. Развитие городского самоуправления Пруссии до 1856 года.
2.1. Пересмотренное Городовое положение.
2.2. Городовое положение 1850 года
2.3. Новое Городовое положение.
3. Становление земскогосамоуправления в Пруссии.
1.Преобразования правительства Штайна-Гарденберга.
К началу ХIX в. почти все города Германии потеряли свою правовуюсамостоятельность по отношению к королевской власти своих государств иполностью подчинили свое управление общегосударственному. Утрата государствамиюжной и западной Германии независимости в результате наполеоновских войнпривела к частичному или полному преобразованию в них коммунального игородского устройства по французскому образцу: избираемые муниципальные советы,периодическое обновление состава по частям, независимые от совета мэры и др. Внаибольшей степени такие преобразования затронули Баварию (с 1808 г.),Вестфалию, Рейнскую область. Еще одним проявлением воздействия французскойадминистративной системы было стирание различий между городским и земскимустройством местного управления, а также резкий рост административнойцентрализации.
Началом нового этапа и новых тенденций в историигерманского самоуправления стали реформы прусского правительстваШтайна-Гарденберга. По своим общеполитическим и общеправовым началампреобразования Штайна диктовались доктриной и принципами «просвещенногоабсолютизма». Но в своем конкретном итоге и в своем воздействии нагосударственную организацию и социально-правовую систему эти преобразованияподходили к самому пределу возможного в феодально-сословной и бюрократическойнеограниченной монархии. Этот «предел» и явился причиной резко отрицательнойреакции консервативного дворянства и правящих кругов на преобразования.
Идея реформы в своем внешнем выражении была связана сморализаторско-воспитательными целями обновления форм государственногоуправления. Штайн считал, что участие народа в делах государства необходимо длянравственного формирования народа, что осуществление общего блага черезсвободную деятельность обществ происходит легче и лучше, чем через иерархиюдолжностных лиц.
Эти идеи и легли в основание закона о городской реформе — –«Положения длявсех городов Прусской монархии» 19 ноября 1808 года. Целью нового устава былосоздать улучшенное и самостоятельное устройство городов, «образовать закономтвердую соединенность в гражданской общине, присовокупив к тому деятельноевоздействие на управление общими делами, ободряя и сохраняя чрез это участиедух общности».
Второе и более реальное государственно-административное начало реформы –стремление к большей и властной государственной централизации. Оно выразилось вупразднении исторического для Германии подразделения городов на имперские, земскиеи прочие. Теперь все города Пруссии разделялись только по числу жителей – на большие,средние и малые. Тем самым уничтожалась возможность и для особого правовогостатуса разных исторических городов, а само подразделение проявлялось только вколичественных характеристиках органов учреждаемого городского управления.
Верховный надзор за городской жизнью, устройством и деятельностьюгородских органов государство сохраняло за собой (§1). Единое городскоесословие было обязано своими правами государственной власти. Гражданами рассматривалисьсогласно §73 все имеющие в городе дом, постоянное занятие или промысел иживущие в нем постоянно; все обладающие статусом горожанина получали правопринимать участие в избрании органов городского управления.
Основным органом городского управления, который собственновоплощал «город», являлсямагистрат. Магистрат должен был состоять из6-17 советников, избираемых гражданами, число советников определялось размерамигорода. Должности советников были и оплачиваемыми, и общественными. Главой городскогоуправления был обер-бургомистр, назначаемый верховной властью из трехпредставляемых кандидатов. На магистрат возлагались полномочия по городскомууправлению (в хозяйственно-организационном отношении, в отношенииблагоустройства, полицейские полномочия). Он сохранял значительнуюсамостоятельность по отношению к собранию, в том числе и в распоряжениигородскими финансами, а подчинялся и был подотчетен ландрату. Кроме того,магистрат имел право не исполнять решений собрания, если они противоречатзакону.
Важнейшим новшеством было создание, наряду с магистратом, городскогособрания – представительного органа, куда все горожане, имеющие право голосаизбирали своих депутатов. В зависимости от величины города собрание моглонасчитывать от 24 до 100 депутатов. Собрание получало право представлять городи все его население, в частности представлять ходатайства о городских делахперед вышестоящей государственной администрацией (§110).
Кроме общегородских органов, параграфом 182 учреждалась должностьизбираемого на 6 лет из числа домохозяев участкового представителя общины.Он представлял квартал и занимался решением вопросов «квартального» хозяйства(освещение улиц, организация работы сторожей, вывешивание флагов).
Таким образом, городское самоуправление было двояким – магистрат иизбираемое представительство (собрание). Воссоздана была такая система в целяхусиления централизованного государственного регулирования городской жизнипосредством передачи функций государственной администрации общественно-организуемыморганам.
2 Развитие городского самоуправления Пруссии до1856 года.
2.1. Пересмотренное Городовое положение 1831 года. ГородскоеПоложение 1808 года не осталось неизменным. Сначала оно подверглось критике консерваторови вызвало оппозицию правительственной бюрократии. Затем оно подверглосьреформированию. В конце 1820-х годов развернулась борьба вокруг реформы Штайнав правительственных кругах. 17 марта 1831 года было издано так называемоеПересмотренное Городовое положение. Новое положение оставляло нетронутымиинструменты и структуры городского управления, но зато усиливалонедемократические начала. Если ранее пассивное и активное избирательное правогорожан совпадали, то теперь повышение имущественного ценза (незначительно –для активного и более чем в 6 раз –для пассивного) резко ограничивало круг лиц,обладавших правом быть избранными в депутаты и в состав магистрата. Дополнительноустанавливались ограничения по составу собраний городских депутатов: не менееполовины мест в них должны были занимать домовладельцы города и магистрата;пост бургомистра мог занять только христианин по вероисповеданию, постобер-бургомистра замешался уже только по усмотрению короля. Магистрат был в ещебольшей степени выведен из-под контроля городского собрания, так как теперь онмог не исполнять решения собрания еще и по причине противоречия их общемублагу. Вводилась единая для всех городов численность советов от 9 до 60депутатов в зависимости от численности населения (а не от отнесения города кбольшим, средним или малым). И, наконец, самое интересное предусматривалось впараграфе 139 Пересмотренного положения – король мог лишать город своего положения,а значит и прав самоуправления, в случае особого нарушения гражданами своихобязанностей.
2.2. Городовое положение 1850 года. В 1850году, 6 июля в Пруссии было принято новое Городовое положение, которое вводилокое-какие изменения: 1) утверждалась классная система избирательного права –все имеющие право голоса городские граждане для выборов в общинные органыраспределялись на 3 класса по уровню уплачиваемых налогов. Каждый классобразовывал собственную курию выборщиков, которая имела право на 1/3 всехдепутатских мест. Внешне эта система была направлена на выравнивание сословий,но наиболее имущая часть населения города сразу же сформировала подавляющеебольшинство в городском представительстве; 2) заместителей бургомистрапредписывалось выбирать из числа депутатов общинного собрания.
2.3. Новое Городовое положение. 30 мая1853 года было принято Новое Городовое положение Пруссии. Оно пересмотрелоПоложение 1850 года с консервативной точки зрения. По Положению 1853 года, городскаяобщина включала всех самостоятельных и дееспособных граждан городского округа,подпадавших под имущественный ценз (домовладельцы, постоянное ремесло или доходс уплатой налога не менее 4 талеров в год);. Городское собрание избиралось поклассной системе и доминирующее положение в нем занимали домовладельцы. Число депутатовв собрании устанавливалось в диапазоне от 12 до 60 и соответствовалочисленности населения. Наиболее крупные города имели специально установленныеквоты состава собрания, например, в Берлине должно было быть 126 депутатов. Собраниеизбирало своего председателя, который организовывал работу собрания ипереизбирался через год. В полномочия городского собрания входили принятиеосновных мер по управлению городским имуществом, утверждение смет и расходов погородскому управлению. Собрание вносило предложения об установлении собственныхгородских сборов. Если эти сборы устанавливались на срок менее двух лет, то ониутверждались правительственной администрацией, если свыше двух лет – королем. Городскиеналоги и сборы могли носить только добавочный характер к государственным. Собраниебыло полномочно представлять общину в целом и возбуждать ходатайства передпровинциальными властями или правительством об общих нуждах. Решения собраниякак и по Положению 1831 г. могли игнорироваться магистратом в случаепротиворечия «общему благу».
Магистрат во главе с бургомистром оставался основныморганом городского управления. В него входили: бургомистр, его заместитель,несколько советников и члены магистрата, которыми считались должностные лица нажаловании у магистрата (синдик, школьный инспектор, строительный инспектор и др.).бургомистр назначался сроком на 12 лет и утверждался королем, другие членытакже на 12 лет (оплачиваемые) или на 6 лет и утверждались провинциальными властями.В функции магистрата входило: вводить в действие законы и постановления натерритории городской общины; подготовка городских собраний; управлениеимуществом и хозяйством города; утверждение всякого рода грамот, дипломов отгорода или дающих права на какие-либо звания, предоставленные учреждениямигорода. Кроме того, бургомистр единолично возглавлял городскую полицию.
Государство по-прежнему имело право высшего надзораза городскими властями: утверждение состава магистрата, отчуждение городского имущества,новые оклады членам магистрата и вообще большая часть финансово-хозяйственных действиймагистрата подлежали утверждению провинциальной администрацией.
20 марта 1856 года был принят закон, дополняющийПоложение 1853 года: в городах, где численность жителей менее 2,5 тысяч человексобрания депутатов не существовало, а непосредственным органом городскогопредставительства рассматривался магистрат.
3. Становление земского самоуправления.
На рубеже 18-19 веков в германской деревне наступилкризис феодально-крепостнических отношений. Затем, в 1807 году, была отмененаличная крепостная зависимость крестьян. Возникла объективная необходимостьизменения административно-правовых отношений в земской общине.
Первое крупное преобразование в статусе общин былосделано по Положению о земской общине 7 июля 1821 года. Отменялись все видыобщинного владения и образовывалась единая и всеобщая единица – земская община.Крестьянской землей признавались все те участки, на которые были возложены попрежним законам повинности, исполняемые крестьянами. Принадлежность к селениюопределялась действительным владением землей на основании грамот и обычаев.
Основной единицей земского управления оставался вотчинныйокруг с административной и судебной властью патримониального характера. Это значениевотчинного округа в Пруссии было еще раз закреплено Законом от 31 декабря 1842года, где к властям по призрению бедных причислялись только господские имения. Судебныепатримониальные права были несколько ограничены еще законодательством начала 19века – вотчинному суду подлежали только те преступления, которые наказывалисьарестом до 14 дней или штрафом до 5 талеров. В середине 1850-х годов возможностьвотчинника налагать арест своей судебной властью была ограничена уже до трехдней.
Вотчинные права земельных собственников былиотменены Законом 11 мая 1850 года, а спустя два года по закону 14 мая 1853 годаотмененные права были восстановлены.
Земская община строила свою организацию на основетрадиционных исторических начал, которые закреплялись особыми местнымиустановлениями, утверждавшимися Министерством внутренних дел. Как правило,полноправный общинник имел один голос в собрании для избрания общинныхпредставителей. Но введенная в 1850 году в Пруссии классная система выборов погородским общинам оказала влияние и на земские.
Собрание общины имело своими основными полномочиямиобсуждение своих нужд, раскладку общинных податей и управление общиннымимуществом (совместное пользование лесом, другими угодьями). Руководил общинойстаршина и два его помощника. Староста избирался на собрании, либо назначалсявотчинником, либо им становился обладатель особого «старшинского» земельноговыдела.
В хозяйственном отношении земские общины особыхполномочий не получали: они не могли ни приобретать имущество, ни сдавать варенду, отступать от установленных смет и раскладок без разрешения на толандрата или вотчинника. Основным финансовым источником общинных средств былсбор с поселенцев, вновь поселяющихся в общине.
В 1823 году прусское законодательство отрегулировалопринципы организации окружного сословного представительства – окружного (уездного)съезда. Эти окружные съезды-собрания избирались по трем сословным куриям. Вотчинныеземлевладельцы имели индивидуальные голоса. Города посылали депутатов поразмеру города и по местному уставу. Земские общины располагали в собрании, какправило, тремя депутатскими местами на весь округ. Дополнительную традиционнуюкурию образовывали так называемые господа ( титулованные особы, наследникиимперских прав), которые участвовали в собрании с персональными, именнымиголосами.
Собрание имело право устанавливать общественныеповинности в пределах округа, а также собственные окружные налоги и сборы, нотолько на непродолжительное время и не выше 10% от государственных налогов исборов. Главной функцией собрания было представление правительству кандидата вландраты, а также приведение в действие по округу правительственных решений. Тоесть оно по сути не было органом самоуправления. К тому же собрание носилоузкосословный характер окружного представительства, так как больше половины егочленов составляли депутаты из курии вотчинников.
Использованнаялитература
1. Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. Институты самоуправления:Историко-правовое исследование. – М.: Наука, 1995. С. 223-240.
2. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М.: Дело, 1999.