Министерство образования Российской Федерации
Поморский государственный университет
им. М.В. Ломоносова
Факультет управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
по основам муниципального управления
Тема: «Местное самоуправление как форма местнойпубличной власти»
Выполнил студент 4курса, отделения государственное и муниципальное управление
БусинАлексей Михайлович
Научныйруководитель
Константинов
АлександрСергеевич
кандидатисторических наук, доцент
Архангельск 2003
Содержание
Введение. 3
1 Местное самоуправление как формаместной публичной власти. 6
1.1 Основные понятия. 6
1.2 Становление местногосамоуправления. 8
1.3 Организация власти на местах. 11
1.4 Ответственность местногосамоуправления. 13
1.4.1 Ответственность переднаселением. 14
1.4.2 Ответственность перед государством. 15
1.4.2 Ответственность передфизическими и юридическими лицами. 16
2 Местное самоуправление вАрхангельской области. 17
2.1 Состояние местного самоуправленияв области. 17
2.2 Организация местной власти в г.Архангельске. 19
2.2.1 Основные положения и вопросыведения. 20
2.2.2 Финансово-экономическая основаместного самоуправления. 22
2.2.3 Органы и должностные лицаместного самоуправления. 23
2.2.4 Ответственность местногосамоуправления. 26
2.3 «Плюсы» и «минусы» местногосамоуправления. 28
2.4 Пути решения существующих проблем. 29
Заключение. 30
Список использованной литературы… 32
/>/>Введение
«В Российской Федерациипризнаётся и гарантируется местное самоуправление» (Конституция РФ, ст. 12)[1].В данной статье также говорится, что местное самоуправление не является частьюсистемы государственной власти и «в пределах своих полномочий» самостоятельно.
Таким образом, видно, чтоместное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качествеобъекта изучения ввиду того, что является вполне самостоятельной сферой. К томуже современное самоуправление в России находится на стадии становления. И этотпроцесс шёл на протяжении, по меньшей мере, десяти лет довольно динамично ипродолжается сегодня.
Предметом данной курсовойработы является местное самоуправление как институт публичной власти на местах,его организация и функционирование.
Несмотря на десятилетнийсрок действия Конституции Российской Федерации тема становления местногосамоуправления не утратила своей актуальности. Об этом из года в год в своихпосланиях Федеральному Собранию Российской Федерации говорит ПрезидентРоссийской Федерации. В послании 2002 года Президент России В.В. Путин подчеркивает,что “в течение длительного времени федеральная власть практически не уделялавнимания проблемам местного самоуправления”[2].Рассмотрение вопросов местного самоуправления актуально сегодня также в светепланируемой реформы местного самоуправления. Для организации местногосамоуправления должны быть «единые правила, поскольку Россия — единая страна»[3],отметил Президент. Вместе с тем, глава государства подчеркнул, что «должно бытьучтено «все многообразие» регионов и территорий»[4].Начать реформу предполагается 1 января 2006 года, «а при условии напряженнойработы на местах – возможно, уже в 2005 году»[5].К тому же, как заявляет РИА «Новости», «Владимир Путин считает, что реализациязакона об общих принципах организации местного самоуправления должна бытьначата в 2005 году»[6].
При рассмотренииактуальности темы данной курсовой работы нельзя не обратить внимание наконституционные права граждан на осуществление местного самоуправления[7]:
1. право осуществлять местноесамоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы (ст.3, 32, 130);
2. право участвовать в референдумах,избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32);
3. право самостоятельно определятьструктуру органов местного самоуправления (ст. 131);
4. право на участие в решении вопросовоб изменении границ муниципальных образований (ст. 131);
5. право владеть, пользоваться ираспоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130).
То есть здесь мы видимдовольно широкий спектр конституционных прав граждан Российской Федерации,которые служат основой для законодательства в данной сфере. Это особеннопоказательно в рамках заявленного постперестроечными реформаторами курса кдемократическому государству и гражданскому обществу.
Одной из задач даннойработы является показать, какие же гарантии и ответственность со стороныорганов и должностных лиц местного самоуправления существуют в отношении, в томчисле, и населения муниципального образования.
Также среди задачкурсовой работы можно выделить следующие:
1. Ознакомиться с сутью понятия иявления местного самоуправления в целом;
2. Дать общую характеристику местногосамоуправления в России сегодня в историко-сравнительном аспекте;
3. Ознакомиться с организацией местнойвласти на местах в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4. Рассмотреть деятельность местнойвласти в Архангельской области, при этом выявить существенные недостаткисистемы местного самоуправления в области;
5. Изучить организацию местногосамоуправления муниципального образования «Город Архангельск» наоснове его устава;
6. Сформулировать пути решения имеющихсяпроблем, препятствующих эффективному функционированию местных властей городаАрхангельска (и других муниципальных образований области).
Целью данной курсовойработы является ознакомиться с деятельностью и организацией местной публичнойвласти, рассмотреть различные аспекты местного самоуправления.
При изучении темы курсовой работыбыли использованы различные источники. Прежде всего, были рассмотрены законы,обладающие различной юридической силой: Конституция Российской Федерации,федеральные законы, Устав муниципального образования «Город Архангельск», атакже было использовано законодательство советского периода, ныне утратившеесвое действие. Также среди источников Большая Советская Энциклопедия,позволившая «оттолкнуться» от понятий «самоуправление» и «местноесамоуправление». Кроме этого, были использованы некоторые Интернет-издания ипрочая аналитическая литература.
1Местное самоуправление как форма местной публичной власти/>1.1 Основные понятия
Основными понятиямиданной работы являются понятия «местное самоуправление» и «публичная власть».Понятие «местное самоуправление» (самоуправление) встречается в разныхисточниках. Большая Советская Энциклопедия определяет самоуправление как«управление делами территориальной общности, организации или коллектива,самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либонепосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.)»[8].Но в то же время здесь мы встречаем следующее определение понятия «местноесамоуправление». Во-первых, оно рассматривается как «один из видовгосударственного управления на местах», а уже потом говорится, что при этом«население административно-территориальной единицы самостоятельно управляетместными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав,установленных государством». Действительно, в СССР как такового местногосамоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного, не было: онобыло в системе строгой управленческой вертикали государственного управления.Отсюда и определение в Большой Советской Энциклопедии, отличное от встречаемыхво многих других источниках, на которые сегодня целесообразно опираться.Например, в Конституции Российской Федерации (ст. 130) говорится, что местноесамоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросовместного значения»[9].
Интересным являетсятрактовка понятия местного самоуправления в Европейской хартии местногосамоуправления (ст. 3). Здесь «под местным самоуправлением понимается право иреальная способность органов местного самоуправления регламентироватьзначительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамкахзакона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[10].Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматриваетградацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела.Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью«государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления,даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия местногосамоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национальногозаконодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местногосамоуправления»[11].
20 декабря 2001 года вМоскве состоялось очередное заседание Сессии Конгресса муниципальныхобразований Российской Федерации. Председатель Комитета по вопросам местногосамоуправления Владимир Мокрый отметил, что «органы местного самоуправлениявходят в систему публичной власти»[12].А также Большая Советская Энциклопедия среди основных признаков самоуправленияназывает «принадлежность публичной власти населению или избирателямсоответствующей территории, членам общественной организации, коллектива»[13].Вышесказанное свидетельствует о том, что понятия «местное самоуправление» и«публичная власть» не просто близкие, но и взаимосвязанные и – более того –«местное самоуправление» неотъемлемо от «политической власти»./>1.2 Становление местного самоуправления
Местное самоуправление вРоссии имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIXвека. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежнымисборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержаниеземских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местнойторговли и промышленности, попечительство народного образования издравоохранения, воинское и гражданское управление. «Земскимположением» (1864 г.) земская и городская власть была отделена отгосударственной.
Это в царской России. А всоветский период нашей истории столь явной автономии власти на местах не было.Как уже было сказано выше, в Союзе ССР власть в городах, районах городов ипрочих населённых пунктах была частью государственной власти. Статья 1 законаРоссийской Советской Федеративной Социалистической Республики «О городском,районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» гласит, что «городской,районный в городе Совет народных депутатов как орган государственной власти вгороде, городском районе решает все вопросы местного значения, исходя изобщегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территорииСовета»[14].Отметим также, что «Советы рабочих и солдатских депутатов, родившиеся в ходеФевральской революции, были выборными органами трудящихся масс»[15].То есть они изначально были своеобразными органами публичной власти на местах.Это особенно соответствует марксистско-ленинскому определению публичной властикак «политической власти господствующего класса»[16].Особенность Советов народных депутатов в данном случае состояла в том, чторуководствовались они в своей деятельности помимо законов, действующих натерритории СССР, «постановлениями и иными актами Верховного Совета СССР иВерховного Совета РСФСР, указами и постановлениями Президиума Верховного СоветаСССР и Президиума Верховного Совета РСФСР, постановлениями и распоряжениямиСовета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, решениями вышестоящих Советовнародных депутатов и их исполнительных комитетов» (Закон РСФСР от 29 июля 1971года «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР», ст. 3)[17].
Таким образом, статья 3выше упомянутого закона подтверждает, что Советы народных депутатов местногоуровня были частью системы государственных органов управления страной.
Сегодня подходы копределению и реализации местного самоуправления несколько изменились. «Местноесамоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемаяКонституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственностьдеятельность населения по решению непосредственно или через органы местногосамоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, егоисторических и иных местных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995г.,ст. 2)[18].Таким образом, здесь прослеживаются следующие отличия от принципов советскогозаконодательства в вопросе определения власти на местах:
1. В новом законодательстве говорится осамостоятельности деятельности местных властей;
2. В основу этой деятельности ложатся не«государственные интересы» (помимо интересов граждан), но «исторические и иныеместные традиции».
Очевидно, что такиеизменения в законодательстве кардинально меняют не просто подходы к управлениювсеми сферами жизни муниципального образования, но и позволяют (руководствуясьв первую очередь не «государственными интересами», а «историческими и инымиместными традициями») наиболее полно учитывать местные особенности и,соответственно, наиболее эффективно их использовать. При этом нельзя неотметить, что использовать специфику местности руководство соответствующейтерритории будет в интересах (на основе нового законодательства) местногосообщества и самого муниципального образования. А это, в свою очередь, должноспособствовать экономическому росту на местах.
В.С. Вобленко в учебномпособии «Основы местного самоуправления» выделяет четыре этапа становлениясамоуправления в России 90-х годов. Исходя из основного содержания событийрассматриваемого периода, по Вобленко, можно выделить следующие этапы:
1. «Юридическое признание самоуправленияи его специфической роли в государстве с многоукладной экономикой»[19],
2. «Политическое признаниесамоуправления и начало формирования его экономических предпосылок»[20],
3. «Реформа представительной власти мести субъектов Федерации»[21],борьба центра и мест за экономическую самостоятельность,
4. «Местные органы власти перешли кэкономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства»[22].
При описании данныхэтапов Вобленко указывает на то, что Б.Н. Ельцин был среди немногих, кто смогвовремя заметить стремление власти на местах к большей самостоятельности.Видимо, благодаря позиции центральной власти, поощряющей такое стремление,сформировалась существующая сегодня вполне самостоятельная система местногосамоуправления. Тем не менее, нельзя не указать на следующий существенныйаспект вновь сформированной системы самоуправления. Президентская сторона,отмечает Вобленко С.В., стремилась построить (на всех уровнях власти) систему«с монопольной ролью исполнительной ветви»[23].Такое же преобладание исполнительной ветви власти не обошло стороной и местныйуровень./>1.3 Организация власти на местах
В соответствии со статьей1 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года, органы местного самоуправления– это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросовместного значения и не входящие в систему органов государственной власти»[24].Кроме того, статья 14 закона гласит, что «осуществление местного самоуправленияорганами государственной власти и государственными должностными лицами недопускается»[25].То есть мы видим, что законом подразумевается автономия органов местногосамоуправления в решении вопросов непосредственного обеспеченияжизнедеятельности населения муниципального образования.
Основу организации властина местах составляют выборные представительные органы и выборные должностныелица местного самоуправления. Выборный представительный орган местногосамоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводитили отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) оместном самоуправлении, контролирует деятельность главы местногосамоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализуетместная администрация. Глава администрации вправе выносить на референдум проектположения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседанияхпредставительного органа; «через образуемые им органы местногосамоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом иобъектами муниципальной собственности»[26],разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являтьсячленом представительного органа местного самоуправления. «Глава муниципальногообразования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяютсясобственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии суставом муниципального образования»[27].Также глава администрации муниципального образования (или другое выборноедолжностное лицо местного самоуправления) подотчётен населениюнепосредственно и представительному органу местного самоуправления (всоответствии с уставом муниципального образования).
Данное положение вещейсвидетельствует об упоминаемом выше преобладании исполнительной ветви власти наместах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования влице своего главы «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществоми объектами муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих рукахэкономические рычаги управления муниципальным образованиям, которые являютсянаиболее важными, ведь в основе любого управленческого решения с точки зрениятеории управления лежат ресурсы, в особенности финансовые.
Помимо выборных представительныхорганов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваетсяналичие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Онимогут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе котороговключаются в систему местной власти данного территориального образования. Эта жестатья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение «иных»должностных лиц органами государственной власти и государственными должностнымилицами. Отметим также, что данные органы и должностные лица могут вводиться дляуправления материальными ресурсами соответствующей территории и управлениямуниципальным образованием с помощью этих ресурсов. Так как инициативаразработки положения (устава) муниципального образования принадлежитисполнительной ветви местной власти, а также в вопросах создания «иных» органови введения «иных» должностных лиц местного самоуправления местные властисамостоятельны и не зависят от государственной, то на лицо их преимущество виспользовании так называемого «административного ресурса».
Таким образом, очевиденуклон в распределении полномочий среди различных ветвей власти на местномуровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрениязаконодательства)./>1.4 Ответственность местного самоуправления
«Органы государственнойвласти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и ихобъединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»(Конституция РФ, ст. 15)[28].Данная конституционная норма является основой юридической ответственностиорганов и должностных лиц местного самоуправления. «Органы местногосамоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственностьперед населением муниципального образования, государством, физическими июридическими лицами в соответствии с законом»[29]./>1.4.1 Ответственностьперед населением
«Ответственность переднаселениеммуниципального образования по существу является политико-юридической ответственностьюизбранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результатеутраты доверия»[30].Под основаниями же «утраты доверия» разные источники понимают от совершенияуголовного преступления до отказа от приема граждан.
Статья 48 закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит,что наступление ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления «определяются уставами муниципальных образований»[31].То есть вопросы ответственности органов (должностных лиц) местногосамоуправления перед населением (в том числе отзыв депутата соответствующегопредставительного органа) федеральным законодательством практически не регулируются.
Отметим также, чтодолжностные лица местного самоуправления несут ответственность передпредставительными органами местного самоуправления (она определяетсяисключительными полномочиями представительных органов в решении наиболее важныхвопросов жизнедеятельности муниципальных образований). Это также формаответственности должностных лиц перед населением, поскольку представительныйорган состоит из избранников граждан-избирателей данного муниципальногообразования.
Еще одна разновидностьответственности органов и должностных лиц местного самоуправления переднаселением связана с реализацией контрольных функций сходов (собраний)граждан. Деятельность их следует оценивать как деятельность органа, «непосредственноосуществляющего полномочия представительной власти»[32]./>1.4.2 Ответственностьперед государством
Ответственность органов идолжностных лиц местного самоуправления перед государством базируется настатьях 12 и 15 Конституции Российской Федерации, т.е. на признаниисамостоятельности местного самоуправления «в пределах своих полномочий» и обязанностиместных властей соблюдать законы.
Закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает процедуруреализации ответственности, включающую судебную оценку факта нарушения местнойвластью Конституции РФ и федеральных законов, конституций (уставов) и законовсубъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Затем следуетпринятие закона субъекта Федерации о прекращении полномочий органа иливыборного должностного лица местного самоуправления и назначение новыхвыборов. Нельзя не заметить, что закон устанавливает ответственность органов идолжностных лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своейприроде; за нарушение действующего законодательства (п. 1 ст. 49), а также занеисполнение отдельных государственных полномочий (п. 2 ст. 49).
Отметим также, чтоприменение мер ответственности органа и выборного должностного лица базируетсяназаключении суда областного звена о признании несоответствия ихдеятельности Конституции РФ и действующему законодательству. Это являетсядовольно весомым обстоятельством: данная норма соответствует заявленной вКонституции самостоятельности местного самоуправления и способствует еереализации./>1.4.2 Ответственностьперед физическими и юридическими лицами
Ответственность передфизическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должностныхлиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человекаи гражданина. Наиболее действенный способ восстановления нарушенных прав –обращение в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Обобжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[33].Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормамигражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путемобращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Таким образом, видно, чтоответственность органов и должностных лиц местного самоуправления передфизическими и юридическими лицами федеральными законами как некая специфическаяформа ответственности не прописана./>2Местное самоуправление в Архангельской области/>2.1 Состояние местного самоуправления в области
В Архангельской областипроисходит процесс становления местного самоуправления, рассматриваемый какинститут местной публичной власти, с одной стороны, и как институт гражданскогообщества – с другой.
На территории РоссийскойФедерации федеральным законодательством устанавливаются основы и организацияместного самоуправления, регулируется его деятельность. В то же время наместном уровне деятельность местного самоуправления регулируется уставоммуниципального образования, что позволяет учитывать культурные, социальные иисторические особенности конкретной территории.
На территорииАрхангельской области создано 27 муниципальных образований, которые обладаютмуниципальной собственностью и местными финансами. Сформированы и работаюторганы местного самоуправления, возглавляемые, как правило, главамимуниципальных образований. «Развивается территориальное общественноесамоуправление. За прошедший период накоплен определенный опыт управленияместными сообществами и муниципальными хозяйствами»[34].
В то же время нельзя неотметить и негативные аспекты формирования местного самоуправления натерритории Архангельской области. В первую очередь стоит сказать, что «формированиеданного института местной публичной власти происходит не «снизу», а«сверху»»[35].Россия – государство с большим разнообразием территорий, нравов, спецификуклада жизни и многих других индивидуальных особенностей. Это утверждениепризнается многими учеными. В России нельзя (и исторический опыт этоподтверждает) насаждать для всей территории страны единую модель чего бы то нибыло, а уж тем более модель устройства системы управления территорией, даже врамках одного субъекта Российской Федерации. То есть стремление централизованнонасадить устройство местного самоуправления (и создание для этого условий, втом числе через областное законодательство) является серьезным недостаткомсамоуправления в Архангельской области.
Также к недостаткамместного самоуправления области можно отнести существующий механизмперераспределения финансовых потоков относительно выполняемых функций. «Органыместного самоуправления были наделены федеральным и региональнымзаконодательством такими неподъемными полномочиями, выполнение которых требуетбольших материальных и финансовых средств»[36].В то же время в местных бюджетах средств, как правило, не хватает. А это, всвою очередь, отчасти связано с тем, что значительная часть поступленийденежных средств направляется не в местные бюджеты, а в вышестоящие.
Примечательна также политикаорганов государственной власти по развитию местного самоуправления вАрхангельской области: «постоянные попытки руководителей органовгосударственной власти поставить под жесткий административный и финансовыйконтроль процесс развития и функционирования местного самоуправления»[37].В своем стремлении поставить под полный контроль местное самоуправление в регионепредставители государственной власти опираются на значительную часть местногонаселения, у которой сформировано негативное отношение к местномусамоуправлению, которое, по их мнению, стало не «ближе» к народу, а,наоборот, еще больше «отдалилась» от него.
Результатом бездействияпредставителей государственной власти в области формирования положительногоимиджа муниципальных властей и разъяснения населению сущности данного институтавласти стало безразличное (а порой и негативное) отношение местного сообщества корганам местного самоуправления. Все участие населения муниципальногообразования в организации местного самоуправления в своих городских и сельскихпоселениях, в районах свелось к реализации права избирать и быть выбранными впредставительные органы местного самоуправления. Остальные права и обязанностинаселения, прописанные в нормативных правовых актах по местному самоуправлению,на деле не осуществляются.
Одной из причин такогоотношения населения Архангельской области к местному самоуправлению какинституту публичной власти на местах является то, что к началу 90-х годовпрошлого столетия в России (и области) не было достаточного количестваспециалистов в данной сфере. Ведь в СССР в научных кругах широко изучалисьнаучно-теоретические аспекты деятельности местных Советов. В результате кначалу реформирования всей политико-экономической системы страны в России неоказалось достаточного количества подготовленных людей в области местногосамоуправления, которые бы донесли идеи реформаторов до населения и –соответственно – разъяснили бы сущность, содержание и миссию деятельностиорганов и должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, можноотметить, что в целом в Архангельской области имеется немало проблем инерешенных вопросов, которые во многом препятствуют эффективной реализациифункций местной власти. Среди основных проблем самоуправления в Архангельскойобласти следует выделить:
1. Стремление представителейгосударственной власти как можно в большем объеме контролировать местныевласти;
2. Равнодушное (негативное) отношениенаселения к институту местного самоуправления, не способствующее его развитию./>2.2 Организация местной власти в г. Архангельске
Для рассмотрения данноговопроса целесообразно использовать Устав города Архангельска, так как он «определяетправовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления,устанавливает основные формы участия населения в осуществлении местногосамоуправления»[38].К тому же Устав города Архангельска имеет высшую юридическую силу по отношениюк другим актам местного самоуправления и является основой для их принятия,которой они не должны противоречить./>2.2.1 Основные положенияи вопросы ведения
Местное самоуправление вгороде Архангельске – это «самостоятельная и под свою ответственность»деятельность населения по решению вопросов местного значения (Уставмуниципального образования «Город Архангельск», ст. 6). Здесь видно, что даннаянорма вполне соответствует «общим правилам» организации местного самоуправленияна территории Российской Федерации. В Уставе говорится также, чтоосуществляется эта деятельность «непосредственно или через органы местногосамоуправления» (исходя из интересов населения). Практика же показывает, чтонаибольшее развитие получило осуществление прав местного населения насамоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления. То естьздесь для местных властей имеется довольно значительное поле деятельности поразвитию форм непосредственной демократии.
К основным вопросамведения местного самоуправления города Архангельска можно отнести[39]:
1. владение, пользование и распоряжениемуниципальной собственностью;
2. местные финансы, формирование,утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов исборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
3. содержание и использованиемуниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
4. организация, содержание и развитиемуниципальных учреждений образования, здравоохранения, органов охраныобщественного порядка, муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения иканализации;
5. предоставление и изъятие земельныхучастков на территории города Архангельска, контроль за их использованием всоответствии с действующим законодательством;
6. регулирование использования водныхобъектов местного значения, других месторождений;
7. организация дорожного строительства итранспортного обеспечения населения;
8. создание условий для деятельностиучреждений культуры, находящихся в муниципальной собственности;
9. обеспечение гражданской обороны,предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций на территории городаАрхангельска.
Также и другие задачистоят перед местной властью города в соответствии с Уставом. Таким образом,видно, что на муниципальное образование «Город Архангельск» возлагаетсядовольно большое количество функций. К тому же данные функции в основномдовольно затратны, так как направлены на обеспечение населения теми или инымиобщественными благами./>2.2.2 Финансово-экономическаяоснова местного самоуправления
Основой деятельностиместной власти являются, в первую очередь, финансово-экономические ресурсы. «Экономическуюоснову местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местныефинансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное вустановленном порядке в управление органам местного самоуправления»[40],а также другая собственность, направленная на удовлетворение интересов местногосообщества.
В состав муниципальнойсобственности входит довольно широкий спектр объектов. Среди основных можновыделить:
1. средства местного бюджета,муниципальные внебюджетные фонды;
2. имущество органов местногосамоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы,находящиеся в муниципальной собственности;
3. муниципальные унитарные предприятия,учреждения и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитныеорганизации;
4. муниципальный жилой фонд и нежилыепомещения.
Муниципальнойсобственностью управляют и распоряжаются органы местного самоуправления. Онимогут передавать ее в пользование, сдавать в аренду, а также осуществлять иныесделки в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Ккомпетенции муниципального образования относится также право учреждатьмуниципальные унитарные предприятия и учреждения, определять цели, условия ипорядок их деятельности и другие полномочия.
Таким образом, в даннойсфере местные власти имеют (по Уставу) довольно широкие полномочия, что должноспособствовать наиболее эффективному удовлетворению потребностей населения.
«Финансовые ресурсыгорода Архангельска включают в себя бюджетные средства, ценные бумаги, средствавнебюджетных и валютных фондов, кредитных и иных ресурсов, полученных органамиместного самоуправления в соответствии с действующим законодательством»[41].К тому же органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаютсясредствами местного бюджета, а превышение доходов над расходами не подлежитпередаче государственным органам, а используется на нужды муниципальногообразования. Данная норма (Устав муниципального образования «ГородАрхангельск», ст.30) предусматривает довольно большие полномочия местной властипо формированию и распоряжению финансовыми ресурсами, что позволяет, помимовсего прочего, осуществлять свою деятельность на самостоятельной основе (насколько это возможно).2.2.3 Органы и должностные лица местногосамоуправления
К органам и должностнымлицам местного самоуправления города Архангельска относятся:
1. городской Совет депутатов;
2. мэр города Архангельска;
3. мэрия города Архангельска;
4. муниципальные служащие городаАрхангельска, имеющие статус должностных лиц.
Рассмотрим компетенциюгородского Совета депутатов, мэра и мэрии города Архангельска, дабы оценитьзначимость каждого из них. Городской Совет депутатов осуществляет значительныйперечень полномочий, в том числе[42]:
1. принятие Устава, внесение изменений идополнений в Устав города Архангельска, передача его на референдум;
2. утверждение по представлению мэрагорода Архангельска местного бюджета и иных финансовых документов;
3. установление порядка управления ираспоряжения муниципальной собственностью, условий приобретения, создания ипреобразования ее объектов, порядка и условий приватизации муниципальногоимущества;
4. установление и отмена местных налогови сборов, порядка предоставления льгот по ним;
5. утверждение структуры не только городскогоСовета, но и мэрии города Архангельска, перечня должностных лиц, назначение надолжность которых производится с согласия городского Совета;
6. городской Совет осуществляет контрольза деятельностью мэра, мэрии и ее должностных лиц.
Таким образом, городскойСовет депутатов города Архангельска располагает полномочиями, которые позволяютему в основном контролировать и задавать правила осуществления властныхполномочий муниципальным образованием. Наряду с этим стоит отметить, что правоустановления и отмены местных налогов и сборов указывает на то, что городскойСовет депутатов наделен также и реальными полномочиями по управлению деламимуниципального образования. К таким полномочиям можно отнести также правоутверждения структуры исполнительной ветви власти.
В качестве Главымуниципального образования выступает мэр города Архангельска. Он являетсявыборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлениюместного самоуправления на территории муниципального образования. Таким образом,он – по определению – стоит «над» остальными органами и должностными лицамиместного самоуправления города. И действительно, рассмотрев компетенцию мэра (всоответствии с Уставом города Архангельска), видно, что ему принадлежатключевые функции по управлению городом: пункт 1 статьи 18 Устава муниципальногообразования «Город Архангельск» гласит, что мэр «непосредственно на основеединоначалия или через структуры мэрии города» выполняет функции местногосамоуправления. Об особом положении мэра по сравнению с городским Советомдепутатов свидетельствуют также следующие его полномочия[43]:
1. мэр осуществляет функциираспорядителя кредитов при исполнении бюджета;
2. использует средства внебюджетных ииных, в том числе валютных фондов;
3. представляет непосредственно иличерез своих представителей интересы города Архангельска в различных инстанциях;
4. назначает на должности руководителейподразделений мэрии города и освобождает их от должности, применяет мерыпоощрения и дисциплинарной ответственности к должностным лицам мэрии города,назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий иучреждений;
5. определяет компетенцию отраслевых итерриториальных органов мэрии города Архангельска и устанавливает фонды оплатытруда их работников.
Помимо вышеперечисленноговажным является право председательствовать на заседаниях городского Совета, атакже то, что мэр «издает постановления и распоряжения, которые обязательны длявсех предприятий, учреждений, организаций и граждан на территории городаАрхангельска»[44].
Нельзя не отметить также,что мэр осуществляет руководство деятельностью мэрии города Архангельска, образуетее структурные подразделения. При этом фактически мэрия выполняет рольорганизации, по средством которой мэр города осуществляет полное руководствогородом.
Исходя из проведенноговыше анализа организационной структуры местной власти муниципальногообразования «Город Архангельск», можно сделать следующие промежуточные выводы.В первую очередь, очевидно, что на местную власть возлагается довольно широкийкруг задач, связанных, прежде всего, с предоставлением населению различных благи обеспечением достойного уровня и качества жизни. А также анализ показал, чтовластные полномочия, позволяющие осуществлять реальный контроль, сосредоточеныв руках мэра. В меньшей степени реальной властью обладает городской Советдепутатов. Администрация же города Архангельска как таковым самостоятельныморганом власти фактически не является. Основанием такого умозаключения явилосьто обстоятельство, что экономические, административные и представительскиефункции принадлежат в большей степени мэру города. Те же полномочия, которымирасполагает городской Совет депутатов, не позволяют ему в должной мере влиятьна принимаемые решения по управлению делами города.2.2.4 Ответственность местного самоуправления
Ответственность органов идолжностных лиц местного самоуправления города Архангельска состоит в ихответственности «перед населением города Архангельска, государством,физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством»[45].
В отношении ответственностиместного самоуправления перед населением в Уставе говорится, что основанием длянее является утрата доверия органами и должностными лицами местногосамоуправления города. Также, по Уставу, формой реализации ответственностиявляется досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местногосамоуправления. Для этого необходима инициатива «не менее 3% избирателей либопо инициативе не менее двадцати депутатов городского Совета», а для отзывадепутата городского Совета необходима инициатива не менее 1% избирателейсоответствующего округа. Таким образом, со стороны населения имеются достаточнодейственные рычаги воздействия на местную власть, поскольку достаточнаинициатива сравнительно небольшого числа граждан. В этой связи возникает другойвопрос: на сколько активно (и по каким причинам) население пользуется своимправом досрочно прекращать полномочия того или иного органа или должностноголица местной власти?
Ответственность передгосударством предусматривается Уставом муниципального образования «ГородАрхангельск» таким же образом, что и законом «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» (менее подробно).
Специальных норм,устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправлениягорода Архангельска перед физическими и юридическими лицами, Устав не содержит.Таким образом, она реализуется на основе общего законодательства.2.3 «Плюсы» и«минусы» местного самоуправления
Проведенный анализорганизации и деятельности местного самоуправления в Архангельской области игороде Архангельске позволяет подвести некие итоги, выявить положительные иотрицательные стороны функционирования местной власти.
В первую очередь нельзяне отметить, что в области уже имеется определенный опыт в сфере муниципальногоуправления. В то же время процесс формирования института местной публичнойвласти шел «сверху», что наложило на него негативный отпечаток: не позволилонаиболее полно учесть интересы и особенности конкретной территории, так как«центр» стремился учесть (как можно полнее) свои интересы. Это первый «минус»самоуправления в области, выявленный в ходе написания данной работы.
К недостаткам местногосамоуправления в Архангельской области можно отнести также то, что в сфереперераспределения финансовых средств уклон делается в сторону органовгосударственной власти (хотя по закону местная власть располагает большимперечнем финансовых поступлений), в то время как перед местными властями стоятдовольно серьезные задачи. Одной из проблем местного самоуправления такжеявляется в основном отрицательное отношение населения к местной власти, чтоотражается и на участии населения в самоуправлении, которое является довольноограниченным.
Рассмотрение организацииместного самоуправления в городе Архангельске показало, что местные властигорода своими полномочиями осуществляют довольно широкий круг деятельности.Также (по закону) они наделены высокой степенью самостоятельности. Тем неменее, недостатком здесь является то, что реализуется право на местное самоуправлениев основном через органы и должностных лиц местного самоуправления; на практикеслабо развиты формы непосредственной демократии.
Среди органов идолжностных лиц местного самоуправления в городе Архангельске объемы властираспределены неравномерно. С одной стороны, это закономерно, так каксоответствует построению власти в целом в стране. То есть законодательнаявласть находится как бы «на втором плане». Но в то же время практически«размыта» роль администрации города. Фактически она выполняет рольадминистрации мэра: им формируется и возглавляется. Городской Совет депутатовосуществляет довольно широкий круг полномочий, но реально позволяющих емууправлять делами города полномочий практически не имеет.
Стоит отметить также, чтокасательно ответственности органов и должностных лиц местного самоуправлениягорода Архангельска перед населением Устав содержит норму, позволяющуюгорожанам реально пользоваться правом отзыва депутата городского Совета идосрочного прекращения деятельности органов и должностных лиц местногосамоуправления.2.4 Пути решениясуществующих проблем
Таким образом, видно, чтоместное самоуправления в Архангельской области и городе Архангельске имеетнемало недостатков (проблем), которые необходимо решать, чтобы местная властьмогла функционировать наиболее эффективно.
Прежде всего, необходимозадействовать имеющийся потенциал специалистов в области муниципальногоуправления для подготовки квалифицированных кадров и – в первую очередь –разъяснения населению сути местного самоуправления. При этом (задействовав нетолько систему образования, но и местные СМИ) необходимо донести до населенияосознание потенциала местной публичной власти, чтобы сформировать у людейзаинтересованность в участии в ее осуществлении, особенно в формах непосредственнойдемократии. Решение данной проблемы будет способствовать решению проблемы,связанной с пассивной реализацией ответственности органов и должностных лицместного самоуправления перед населением.
Затем на местный уровеньнеобходимо передать ряд финансовых поступлений, усилив при этом надзор за ихиспользованием. Вместе с тем надо провести анализ деятельности местной власти,выявить те сферы, которые традиционно для нее являются «неподъемными», ипередать данные задачи на государственный уровень (хотя бы временно).
В Архангельской области игороде Архангельске есть еще много проблем, которые необходимо решать (давлениеобластных властей, распределение властных полномочий между органами идолжностными лицами местного самоуправления и др.). Но в данной курсовой работебыли выделены наиболее существенные недостатки, препятствующие как можно болееэффективному функционированию местной власти. В этой связи были предложены путирешения двух основных проблем – экономической и социальной.Заключение
Тема данной курсовойработы является довольно интересной и актуальной. Она позволяет полнее раскрытьсуть местного самоуправления как явления. Это является актуальным в светепредстоящей (планируемой) реформы местного самоуправления в РоссийскойФедерации.
По ходу изучения даннойтемы был сформулирован ряд задач, которые помогли дифференцированно подойти кпредмету настоящей курсовой работы. В ней сначала были рассмотреныобщетеоретические аспекты местного самоуправления, что позволило углубиться визучаемое понятие, рассмотреть его особенности. Были выявлены разные подходы кпонятию «местное самоуправление».
При написании курсовойработы был затронут исторический аспект, показывающий развитие самоуправления вРоссии в различные исторические периоды. Он выявил особенности местногосамоуправления сегодня в сравнении с прошлыми историческими периодами.
Также былопроанализировано законодательство в области местного самоуправления. На основеэтого анализа удалось раскрыть организацию и иные аспекты власти на местах, характерныев целом для России.
Кроме аспектов местногосамоуправления, характерных для Российской Федерации в целом, изучалосьустройство и деятельность местной власти в Архангельской области, в городеАрхангельске в частности. Была рассмотрена деятельность местного самоуправленияв Архангельской области, при этом выявлены первостепенные проблемысамоуправления в области.
Далее был проанализированУстав муниципального образования «Город Архангельск», на основе него былоизучено устройство и функционирование местной публичной власти города,определены ее особенности, в том числе недостатки (проблемы). Относительноключевых из них были предложены варианты решения.
Немаловажным в даннойкурсовой работе является также изучение ответственности органов и должностныхлиц местного самоуправления перед государством, населением, а такжеюридическими и физическими лицами, так как именно данный аспект деятельностиместной власти является одним из основных в определении местного самоуправлениякак формы местной публичной власти.
Таким образом, задачикурсовой работы в ходе ее написаны были решены. А, соответственно, быладостигнута и цель работы, то есть деятельность и организация местной властибыли рассмотрены с разных сторон (хотя и в рамках одной темы).
Списокиспользованной литературы
1. Конституция Российской Федерации –М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 1997. – 80 с.
2. Федеральный закон от 28 августа 1995года №154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации” //Собраниезаконодательства РФ. 1995. №35. Ст.3506.
3. Закон РСФСР «О городском, районном вгороде Совете народных депутатов РСФСР». – Ведомости Верховного Совета РСФСР. –1971. — № 31 – Ст.653
4. Большая Советская Энциклопедия. (В 30томах). Гл. ред. А. М. Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская Энциклопедия», 1975.
Т. 21Проба – Ременсы. 1975. 640 с. с илл., 20 илл., 3 л. карт.
5. Большая Советская Энциклопедия. (В 20томах). Гл. ред. А. М. Прохоров. Изд. 3-е. М., «Советская Энциклопедия». 1975.
Т. 22Ремень – Сафи. 1975. 628 с. С илл., 33 илл., 4 л. карт.
6. Консультант Норд: Бюллетень правовыхактов органов местного самоуправления муниципального образования «ГородАрхангельск». – 1998. – № 3(4). – 122 с.
7. Местное самоуправление в РоссийскойФедерации: Сборник нормативных правовых актов. – М.: Юрид. лит., 1998. – 784 с.
8. СЗ РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. №51. Ст. 4970.
9. Основы местного самоуправления: В 3-хч. Ч. 2. – Учебное пособие для муниципальных служащих под ред. С. В. Вобленко.– Обнинск: Институт муниципального управления, 1997. – 94с., ил.
10. Советы народныхдепутатов: Справочник / Лукьянов А.И., Авакьян С.А., Гуреев П.П. и др. – М.:Политиздат, 1984. – 382 с.
11. http://news.http://news.chastnik.ru/print_ver.php?msg_select=12&idx=1657
12. http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_75.htm
13. http://www.allcars.biz/txt/2760/news_3774.shtml
14. http://www.arhcity.ru/4/kas/st06.shtml
15. http://www.kazanfed.ru/actions/konfer4/doklad1/
16. http://www.mfit.ru/local/obzor/theses.html
17. http://www.strana.ru/print/161804.html
18. http://www.vcom.ru/cgi-bin/zakdoc?_reg_number=%D09304658