Московский городской институтуправления Правительства Москвы
Курсовая работа
подисциплине
«Планирование и прогнозирование»
натему
«Программно – целевоепланирование»
Подготовиластудентка V курса Евдокимова Е. Д.
Преподаватель– Никулина С. А.
Москва
2003СодержаниеВведение…………………………………………………………………..31.Понятиепрограммно – целевого планирования………………….4
1.1.Определение программно-целевого планирования……….4
1.2.Процедура программно-целевого планирования…………..5
1.3.Недостатки программно-целевого планирования………….7
2.Методология программно-целевого планирования……………...9
3.Применениепрограммно-целевого планирования на разных уровнях…………………………………………………………………………..11
3.1.Программно-целевое планирование в организациях…….12
3.2.Государственное программно-целевое планирование…..14
4.Программно-целевоепланирование на примере целевой программы Московской области «Социальная гарантия»………………….18
4.1.Общие положения………………………………………………18
4.2.Анализ структуры финансирования целевой программы«Социальная гарантия»………………………………………………………22
4.3.Прогноз выполнения целевой программы«Социальная гарантия»………………………………………………………………………….30Заключение………………………………………………………………31
Список использованной литературы………………………………..32
Введение
Планирование и прогнозирование как наука возникли давно,но их активное развитие на западе началось в середине XXвека. Это было обусловлено повышением деловой активности, возникновениембольшого количества новых коммерческих предприятий и другими подобнымифакторами. Вместе с тем возникла и необходимость более существенноговмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Такимобразом появилось планирование на микро- и макроурованях.
В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозированиябурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методыпланирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последнимотносится и метод программно-целевого планирования, рассмотренный в даннойработе.
Этот метод зарекомендовал себя в развитых странах какодин из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всехуровнях планирования и управления.
Однако в России в связи с историческими обстоятельствамитеория планирования и управления развивалась в иных направлениях, чем наЗападе. В результате возникла ситуация почти полного отсутствия отечественныхнаучных разработок в этой области при переходе к рыночной экономике. Припланировании приходилось использовать западные модели, которые не всегда подходятк российским условиям.
Актуальность данной темы, таким образом, связана снеобходимостью более детального изучения теории планирования в России исоздания собственных разработок для оптимизации внутрифирменного игосударственного управления.1.Понятие программно – целевого планирования1.1.Определение программно-целевогопланирования
Изучение любого объекта, особенно такого сложного инеоднозначного, как планирование, следует начинать с его точного определения.Итак, дадим определение программно – целевого планирования, которому посвященаданная работа.
Программно – целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежиториентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой методпланирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данномслучае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановкацелей и лишь затем подбираются пути их достижения.
Т. е. программно-целевое планирование построено по логическойсхеме «цели — пути – способы — средства». Сначала определяются цели,которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем –более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив передсобой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по ихдостижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планированияявляется не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составлениеконкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевойметод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но ивлиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства другихметодов.
Особенностью программного планирования является также способвлияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система сама по себе,ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а управлениеэлементами программы, программными действиями.Из положений, рассмотренных выше, следует, что ключевым понятием программно-целевогопланирования является программа. Программа— это комплекс мероприятий по реализации стратегий. В своюочередь, система стратегий и целей, достигаемых с их помощью, — не что иное,как план. Таким образом, подтверждается двойственностьпрограммно-целевого планирования, а именно объединение планирования ифактического влияния на экономические показатели.
1.2.Процедурапрограммно-целевого планирования
Как уже было сказано, первым этапомпрограммно-целевого планирования является постановка целей; на последующихэтапах разрабатываются пути и конкретные способы их достижения. Рассмотрим этупроцедуру подробнее.
Постановка целей при программно-целевом методепланирования представляет собой формирование «древа целей ». Затем всоответствии с ним определяется система мероприятий по реализации целей,называемая целевой комплексной программой. Для ее выполнения строитсяспециальная система управления, которая доводит задания программы до конкретныхисполнителей и контролирует их выполнение. Организационная структура этойсистемы определяется, таким образом, «деревом целей », составомисполнителей и содержанием программы.
Таким образом, мы выделили еще один элементпрограммно-целевого планирования – систему управления. Ее построение –это, по сути, и есть основание, на котором базируется выполнение программы. Т.е. планирование решения какой-либо проблемы при программно-целевом методе вомногом сводится к планированию системы управления. Рассмотрим его основныестадии.
1.
2. Разработка состава подразделений и основныхсвязей между ними (стадия структуризации).
3.
При этом первая стадия имеет принципиальноезначение, поскольку она определяет структуру системы управления (организации).На ней определяются система целей и задач организации, её тип и правовой статус,степень самостоятельности, границы деятельности, состав функций. На второй итретьей стадиях устанавливаются более детальные параметры системы.
Теория планирования и построения систем управлениядля решения новых проблем должна основываться на анализе практики создания ифункционирования существующих систем. Основная сложность состоит в том, чтобысреди множества единичных фактов и наблюдений различных специалистов выявитькакие-то ключевые положения, закономерности, общие для планирования и построениявсех систем управления. Среди них можно выделить следующие:
1. Формирование системы управления — этомногоэтапный процесс.
2. Необходимым условием для начала планирования, азатем и
создания рассматриваемой системы является наличие определённой общественнойпотребности, т. е. проблемы, требующей решения. Однако одной потребностинедостаточно, нужны ещё определённые условия и гарантии: экономические,юридические, социальные, технические и другие, чтобы обеспечить системенеобходимую устойчивость.
3. Решениевновь возникающих проблем не обязательно требует создания новых систем управления.Многие проблемы могут успешно решаться в рамках существующих систем. Обычно дляэтого разрабатывается специальный комплекс мероприятий (программа) и готовятсяпостановления или приказы, обязывающие соответствующие системы выполнятьпредписанные им новые функции. Контроль за реализацией такой программыосуществляется организацией, назначаемой головной по данной проблеме.
Необходимость впланировании и построении новых систем управления возникает обычно, когдастановится очевидным, что существующие организационные структуры не справляютсяс решением проблемы и требуется создать новые.
4. Для выбора способа решения проблем предварительно проводитсяих исследование. При решении рассматриваемых в данной работе проблем наибольшеераспространение получили программно-целевые методы, наиболее естественносвязывающие проблему со средствами её решения.
Решение сложной проблемы обычно начинают с построения«дерева целей », которых требуется достичь путём организации и проведенияопределённого комплекса мероприятий. Задача заключается в том, чтобы найти этоткомплекс, указать конкретных исполнителей и сроки выполнения мероприятий. Дляэтого «дерево» как бы «накладывается» на реальную среду, врезультате чего находится необходимая информация и составляется конкретнаяпрограмма работ.
1.3.Недостаткипрограммно-целевого планирования
Программно-целевой метод планирования выглядит довольнопривлекательным, т. к. позволяет в значительной степени влиять на исследуемуюситуацию. Однако у него есть ряд существенных недостатков, которые рассмотреныниже.
1. Методическая незавершенность.
К настоящему времени не создано чётких, устоявшихсяопределений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализациикомплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей наосновополагающие понятия программно-целевого планирования и управления,соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходитсяадаптировать программные методы к уже существующим методам планирования иуправления. Всё это существенно ограничивает рамки примененияпрограммно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошоизученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование посхеме «цель — система мероприятий – система управления».
2. Программно-целевое планирование используется, в основном,для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новыхпроблем.
Эта ситуация такжесвязана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководителипрограмм при создании новых систем управления предпочитают действовать старымипроверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальнымподходом, что не идет на пользу создаваемой программе.
3.
Имеется в виду ситуация,когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачиватьсвязь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают этос тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при созданиисистемы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, частонаблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимостипроблемы, что не способствует ее успешному решению.
4.
В результате невозможнообъективно обосновать необходимость создания программы и соответствующейсистемы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.
5.
Иногда с моментапоявления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходятмногие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб отигнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраныокружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано илипоздно проблемы всё равно «всплывают на поверхность», однакоочевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тембольший ущерб удастся предотвратить.
Таким образом, всенедостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научнойбазы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процессапрограммно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научныеразработки в этой области.
2.Методология программно-целевого планирования
Во всех областях наукиважную роль играет методология, т. е. совокупность методов, используемых приизучении и исследовании каких-либо объектов. В планировании и прогнозированиироль методологии еще больше, чем в других дисциплинах. Это связано с тем, чтопроблемы в данной области в последние годы стали особенно сложными вследствиебыстрых изменений в экономике. Для их решения необходимо развивать научную базупланирования и прогнозирования и, в первую очередь, методологию.
Применительно кпланированию и прогнозированию методология – это наука о методахпрогнозирования и планирования, общие научные основы этих методов. Существуетмножество различных методов планирования и прогнозирования. Рассмотрим те изних, которые применяются в процессе программно-целевого планирования.
I.
1. Эвристическиеметоды. Методы этой группы субъективны и неотделимы от лица, делающегопрогноз. Это, прежде всего, методы социологических исследований и экспертныеметоды.
При программно-целевомпланировании методы социологических исследований могут применяться дляопределения текущего положения в стране или на рынке определенных товаров, аэкспертные методы – для более точного построения прогноза. Однако эвристическиеметоды при программно-целевом планированиииспользуются лишь как дополнение к другим методам, т. к. их точностьотносительно невысока.
2. Экономико-математическиеметоды. При применении методов этой группы активно используются объективноенаблюдение и измерение показателей. Затем с помощью расчетов и математическогомоделирования делается прогноз.
Особое место в этойгруппе занимают статистические методы. Они используются во всех способахпланирования и прогнозирования, в том числе и при программно-целевомпланировании. Эти методы позволяют с высокой степенью достоверности определитьразличные состояния исследуемой системы в будущем.
Все методыпрогнозирования обладают своими достоинствами и недостатками. Поэтому длядостижения эффективного результата рекомендуется комбинировать их друг сдругом.
II.
Методы планирования –более узкое понятие, чем методы прогнозирования. Это методы подготовки одногоили нескольких вариантов плана для утверждения лицом или органом, принимающимрешение. Также к ним можно отнести и методы реализации планов. Рассмотримкаждую из этих групп.
1. Методыподготовки планов – как и методы прогнозирования, включают в себяэвристические и математические методы. Среди математических методов подготовкипланов особое место занимают методы оптимального планирования. При ихприменении используется решение задач математического программирования, ккоторым относятся:
-
-
Кроме математическогопрограммирования, при подготовке планов часто используют теорию игр, которая позволяетпринимать решения в условиях неопределенности.
2. Методыреализации планов можно разделить на две группы:
-
-
При программно-целевомпланировании эти методы обычно сочетаются. Т. е. разрабатываются какдирективные планы для достижения каких-либо конкретных целей, так ииндикативные, которые служат ориентиром при реализации программы.
3.Применение программно-целевого планирования на
разных уровнях
Программно-целевоепланирование может применяться на различных организационных уровнях:микроэкономическом – относительно отдельной организации, и макроэкономическом –относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует свояспецифика применения рассматриваемого метода планирования.
3.1.Программно-целевое планирование в организациях
В мировой практикеменеджмента и маркетинга программно-целевое планирование в организацияхприменяется с начала 60-х годов и за это время успело зарекомендовать себя каксамый надежный метод планирования. Однако в настоящее время в России этот методпочти не применяется во внутрифирменном планировании. Это, вероятнее всего,связано с тем, что в нашей стране на протяжении нескольких десятков летотсутствовали какие-либо исследования в области менеджмента. В результатеруководители организаций не имеют достаточно глубоких знаний о внутрифирменномпланировании и избегают долгосрочного планирования вообще и программно-целевогопланирования в частности.
При программно-целевомподходе к внутрифирменному планированию основой управления организациейявляется так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированыцели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней средыпостоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать иприводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочныепрограммы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевойпрограммы предприятия.
Проведение мероприятийпо изменению целей фирмы и программы действий – это задача менеджераорганизации, руководителя высшего звена.
Процесспрограммно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этомвыделяются следующие этапы.
1. Разработка общих целей.
2. Определение конкретных, детализированных целей на заданный,сравнительно короткий период времени (2, 5,10 лет).
3. Определение путей и средств их достижения.
4. Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставленияплановых показателей с фактическими.
Кроме того, различаютнесколько видов управленческой деятельности, которые играют важную роль привнутрифирменном программно-целевом планировании. К ним относятся:
1. распределение ресурсов, в основном ограниченных, таких как фонды, управленческие таланты,технологический опыт;
2. адаптация к внешней среде (все действия стратегического характера,которые улучшают отношения компании с ее окружением). Здесь необходимо выявитьвозможные варианты и обеспечить эффективное приспособление стратегии кокружающим условиям (совершенствование производственных систем, взаимодействиес правительством и обществом в целом и т.д.);
3. внутренняя координация (координация стратегической деятельностидля выявления сильных и слабых сторон фирмы с целью достижения эффективности внутреннихопераций);
4. осознание организационных стратегий (осуществление систематическогоразвития мышления менеджеров путем формирования организации, которая можетучиться на прошлых стратегических ошибках, т.е. способность учиться на опыте).
На практике доказано,что применение программно-целевого планирования в организациях позволяетповысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, чтов значительной степени способствует успешному развитию компании.
Но в России, как ужебыло сказано, программно-целевое планирование на фирмах применяется редко.Гораздо чаще этот метод используется при государственном планировании ирегулировании экономики.
3.2.Государственное программно-целевое планирование
Программно-целевой методявляется одним из наиболее распространенных и эффективных методовгосударственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитыхстран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономикипри дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по ихдостижению и ресурсному обеспечению.
Перед программно-целевым планированием стоят и болееконкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новыхпредприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальныхобразований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов,разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).
Все методы государственного воздействия на экономикуможно разделить на несколько взаимосвязанных групп.
1. Косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования(налоговая политика, кредитная политика, таможенная политика).
2. Прямое государственное финансовое регулирование (предоставлениедотаций, субсидий, субвенций).
3. Методы регулирования материальных потоков и производственной деятельности(заказы на поставки продукции, квотирование, лицензирование).
4. Программно-целевой метод планирования и управления(включает в себя разработку и реализацию государственных программ развитияприоритетных сфер экономики и решения первоочередных социально-экономическихпроблем).
При этом последний из методов при своей реализации используетвсе остальные перечисленные методы, что ставит его в особое положение и делаетболее эффективным, чем остальные.
Сущность программно-целевогопланирования состоит в отборе основных целей социального, экономического инаучно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по ихдостижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами иэффективном развитии производства.
Программно-целевой методпланирования и управления предполагает определенную документальную базу.Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в Россиис точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являютсяпрогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Ихсодержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальныепредложения по воздействию на экономику страны.
Более конкретными плановымидокументами являются комплексные целевые программы. Целевая комплексная программа –это документ, в котором отражаютсяцель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационнохозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных нарешение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных поресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
По содержанию целевыекомплексные программы можно разделить на несколько видов.
1. Социально-экономическиепрограммы — предусматривают решение проблем социального характера иповышение материального уровня жизни населения.
2. Научно-технические программы - направлены на решение научных и техническихпроблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники,позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект.Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развитияэкономики.
3. Производственно-экономическиепрограммы — предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства,способствующих повышению эффективности действующих и развитию новыхпроизводств.
4. Территориальные программы — направлены напреобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение другихзадач в регионах.
5. Экологические программы – представляют собой комплекс мероприятийприродоохранного характера.
6. Организационно-хозяйственные программы — направлены на совершенствованиеорганизации управления экономикой.
Целевые комплексные программыразличаются также по своей временной продолжительности. Они могут быть долгосрочными,разрабатываемыми на период свыше пяти лет, и среднесрочными – продолжительностьюдо пяти лет.
Целевые комплексные программы,хотя и разрабатываются государством, могут быть реализованы на различныхуровнях. Эти уровни таковы:
1) народнохозяйственные (общегосударственные),направленные на решение проблем, оказывающих влияние на всю национальную экономику;
2) межотраслевые, охватывающие группуоднородных, технологически связанных между собой отраслей;
3) общеотраслевые, реализация которых имеетпринципиальное значение для технического развития той или иной отрасли народногохозяйства;
4) подотраслевые, цели и ресурсы которыхограничиваются рамками отдельных отраслей, подотраслей.
Разработка ЦКП с использованиемпрограммно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности.
1.
2.
3.
4.
5.
Очевидно, что процедурапрограммно-целевого планирования на государственном уровне разработана намноголучше, чем на уровне отдельных организаций. Поэтому государственноепрограммно-целевое планирование в настоящее время значительно эффективнее, чемвнутрифирменное.
Следовательно, наиболеенаглядным и показательным будет применение программно-целевого планирования науровне государства. Рассмотрим его в следующем разделе на примере целевой программыМосковской области «Социальная гарантия».
4.Программно-целевое планирование на примере целевой программы Московскойобласти «Социальная гарантия»
4.1.Общие положенияДанная программаутверждена законом Московской области от 12 ноября 2002 г. № 122/2002-ОЗ «Об областной целевой программе»Социальная гарантия" на 2003-2004 годы". Рассмотрим основные положенияэтой программы.
В течение несколькихпоследних лет в Московской области проводится последовательная работа посозданию «прозрачной» и жестко регламентированной системыфинансирования из бюджетов различных уровней выплат социальной помощи отдельнымкатегориям граждан, имеющих в соответствии с законодательством право на льготы,компенсационных выплат, а также выплат заработной платы работникам бюджетныхучреждений и государственным служащим Московской области. Частью такой работыстало создание рассматриваемой программы.
В программно-целевом планировании центральнымпонятием является цель мероприятий. Итак, целью программы «Социальная гарантия»является создание эффективной автоматизированной системы по обеспечениюсоциальных гарантий населению Московской области, сущность которой состоит вовнедрении в регионе системы безналичных расчетов с использованием пластиковыхкарт. Основная цель программы разбивается на следующие подцели:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Цели и подцели программы существуют не сами по себе– они непосредственно связаны с результатом, которого необходимо достичь. Вданном случае ожидаемые результаты от реализации программы должны обеспечитьдва эффекта:
1.Социальный: улучшение качества обслуживаниянаселения, обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникамучреждений бюджетной сферы, совершенствование взаимодействия органовгосударственной власти, местного самоуправления и организаций по оказаниюсоциальной помощи жителям Московской области.
2.Экономический: экономия бюджетных средств (от 7 до40 млн. руб.) за счет исключения случаев неправомерного назначения гражданамльгот.
У любой государственнойцелевой программы есть заказчик в лице какого-либо органа власти. Заказчикомпрограммы «Социальная гарантия» является Министерство экономики Московскойобласти. В реализации программы принимают участие ее исполнители. Ими в данномслучае являются:
1) головной исполнительпрограммы — организация, определяемая по конкурсу;
2) Министерство экономикиМосковской области;
3) Министерство финансовМосковской области;
4) Министерствожилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики Московской области;
5) Министерствоздравоохранения Московской области;
6) Министерство по делампечати и информации Московской области;
7) Комитет социальной защитынаселения Московской области;
8) Московский областной фондобязательного медицинского страхования (по согласованию);
9) Отделение Пенсионногофонда Российской Федерации по Московской области (по согласованию),администрации муниципальных образований Московской области (по согласованию).
Т. е. исполнителями данной программы являютсяучреждения, которые непосредственно оказывают социальные услуги населению илифинансово обеспечивают их оказание. Таким образом, программа обеспечиваетединство сферы социальных услуг и материальной основы ее функционирования.
Управление программой«Социальная гарантия» в общих чертах осуществляется по следующей схеме.Государственный заказчик программы является глав