Проблемы стратегического
развития местного самоуправления с позиций институциональной экономической
теории
Захаров П.Н.
Успех
реализации реформы местного самоуправления в России, а также возможность
реализации стратегического управления развитием муниципального образования
напрямую зависят от правил и ограничений, в рамках которых реализуется
деятельность муниципалитета. Следовательно, является актуальным исследование
феномена местного самоуправления с позиций институциональной экономической
теории (институционализма).
Институционализм
представляет собой направление экономической теории, рассматривающее
социально-экономические явления с точки зрения институтов, в рамках которых
данные процессы реализуются. Под институтом понимается ряд правил, которые выполняют
функцию ограничений поведения экономических агентов и упорядочивают
взаимодействие между ними, а также соответствующие механизмы контроля за
соблюдением данных правил[1]
.
Появление
данного направления экономической теории связано, прежде всего, с работами Т.
Веблена (1857—1929), в которых он критиковал концепцию рациональности и принцип
максимизации как основополагающий в объяснении поведения экономических агентов.[2]
Дальнейшее развитие институционализма
связано с именами американских экономистов У. Митчелла (1874—1948) и Дж.
Коммонса (1862—1945).
Следует
отметить, что традиционный институционализм пока не может предложить позитивной
самостоятельной исследовательской программы, хотя активная деятельность
современных традиционных институционалистов свидетельствует об интенсивном
поиске данной программы в позитивном ключе.
С
распространением неоклассической теории во все большей степени стала
проявляться ее ограниченность как в объяснении поведения человека и
взаимодействия между людьми на разных уровнях, что выразилось в нарастании
неудовлетворенности полученными результатами. Одним из проявлений данной
ограниченности стала неспособность предсказать Великую депрессию на рубеже
20—30-х годов XX века.
Появление
неоинституционализма обычно связывают с именем лауреата Нобелевской премии в
области экономики Р. Коуза. Ключевые идеи нового направления изложены Р. Коузом
в книге "Фирма, рынок и право", где обобщены в одном издании три его
статьи "Природа фирмы" (1937),
"Проблема социальных издержек" (1960) и "Спор о
предельных издержках" (1946).[3]
Неоинституциональная
теория уменьшает требования к рациональному поведению экономических агентов,
делая их более реалистичными. В результате целью становиться решение задачи по
поиску удовлетворительного варианта решения в соответствии с определенным
уровнем притязаний, когда объектом выбора является не конкретный набор благ, а
процедура его определения.
Формирование,
поддержание и изменение институциональной среды связано, прежде всего, с
деятельностью государства. Также источниками институциональных изменений могут
быть: рост населения, сдвиги в технологии (в результате накопления знаний) и
предпочтениях (система ценностей), накопление знаний. Институциональные изменения
наряду с возможностями расширения границ обмена таят в себе опасности
размывания достигнутых уже результатов без формирования новых, более
эффективных форм обмена. Таким образом, эффективные институты создают такие
стимулы, которые обеспечивают экономический рост. Причем вопрос, какие именно
институты в данном случае будут эффективными, не имеет принципиального
значения.
Особенностью
современного состояния российской экономики является ее переходный характер, то
есть одновременное сосуществование как элементов административного, так и
рыночного хозяйствования. Данная особенность является причиной для более
внимательного изучения институтов местного самоуправления. Институты местного
самоуправления с точки зрения природы происхождения могут быть разделены на
формальные (имеющие закрепление в нормативно-правовых документах) и
неформальные (положения, признаваемые большинством местного населения).
Состав
формальных институтов с точки зрения иерархии применительно к федеративному
государству, включает следующие уровни:
Конституция
РФ;
Кодексы
РФ;
Федеральные
законы;
Постановления
Правительства РФ;
Региональные
законодательные акты;
Местные
законодательные акты.
Неформальные
институты проявляются в виде традиций, легенд и обычаев местного населения.
Степень
влияния институтов определяется спецификой влияния данной категории на местное
самоуправление. С позиций системного похода муниципальное образование является
сложной социально-экономической системой[4]
. Как справедливо отмечают специалисты в
области теории систем, самоуправление как процесс состоит в управлении каждым
субъектом системы в целом[5]
. Системное представление об управлении
состоит в определении взаимосвязей между субъектом и объектом управления.
Поскольку властные полномочия по решению местных проблем население в ходе
голосования на выборах передает органам местного самоуправления, то в
муниципальном образовании в качестве управляемой подсистемы следует признать
местное сообщество, а в качестве управляющей подсистемы – муниципалитет.
Следовательно, в большей мере перечисленные выше институты определяют специфику
формирования и функционирования органов местного самоуправления.
Несмотря
на наличие богатого исторического опыта в решении населением вопросов местного
значения (народное вече Древнего Новгорода, деятельность земств в период реформ
Александра II), местное самоуправление является относительно новым явлением в
России и находится в процессе развития.
Начало
формирования системы местного самоуправления
приходится на переломный момент первого этапа российских реформ
(1991-1993 гг.). Особенностью этого первого этапа было то, что, во-первых,
экономическая реформа осуществлялась без столь же активного реформирования
социальной сферы и, во-вторых, начавшийся процесс регионализации затрагивал
исключительно отношения федерального центра и субъектов федерации, не был
дополнен параллельным процессом нормативного оформления отношений с уровнем
муниципальных образований (что, привело к росту полномочий субъектов федерации
в ущерб самостоятельности населения городов и сельских поселений). Заложенные в
Конституции РФ правовые основы местного самоуправления были далее существенно
конкретизированы в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ[6]
, а также новой редакции данного
документа - в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, вступающий
в силу с 1 января 2006 г.
Указанный
закон является основополагающим для построения всей системы местного
самоуправления. В законе формируются общие положения и принципы территориальной
организации местного самоуправления, приведены вопросы местного значения и
порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. Устанавливаются формы непосредственного осуществления населением
местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного
самоуправления и положение органов местного самоуправления, а также статус
муниципальных правовых актов. Обосновывается экономическая основа местного
самоуправления и иные особенности реализации местного самоуправления[7]
.
Согласно
Федеральному Закону 1995г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» ст.1: «Муниципальное образование – городское, сельское
поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть
поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в
пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Закон
2003г. (ст.2) определяет сущность муниципального образования следующим образом:
«Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный
район, городской округ либо внутригородская территория города федерального
значения». Модель состава муниципальных образований России представлена на рис.
1.
По
мнению автора, определение, приведенное в редакции закона 1995 г., является
менее конкретным, что может быть объяснено тем, что до принятия редакции закона
2003 г. в РФ отсутствовала универсальная территориальная единица, способная
стать муниципальным образованием, регионы подходили к созданию муниципального
образования произвольно, т.е. в соответствии с личным пониманием федерального
закона и с собственными взглядами на организацию местного самоуправления.
Поэтому практика муниципального строительства серьезным образом разошлась с
требованиями законодательства, что послужило причиной провала плана организации
местного самоуправления в масштабе всей страны.
Виды муниципальных образований[8]
Определение
муниципального образования, приведенное в новой редакции закона, представляется
автору императивным, т.к. содержит подробные характеристики – описания
муниципального образования, как общего, так и специального типа, и это, по
нашему мнению, должно препятствовать проявлению регионального субъективизма при
создании муниципальных в будущем.
К
числу факторов, серьезным образом сдерживающих процесс муниципализации России
является высокая дифференциация как регионов, так и муниципальных образований
по уровню социально-экономического развития, что приводит к различному
ресурсному обеспечению местного экономического развития. Таким образом,
отсутствие учета специфики конкретного муниципального образования может
привести к нарастанию проблемы «нефинансируемых мандатов» - несоответствия
доходной части местного бюджета и вопросов местного значения.
Кроме
того, следует особо подчеркнуть тот факт, что местная власть в сознании
российских граждан является логическим «продолжением» органов государственной
власти, а не источником реализации собственных прав и свобод. Данная ситуация в
большей части определяется несоответствием формальных и неформальных
институтов, суть которого состоит в запаздывании и инерционном характере
формирования социокультуры общества. Именно элементы социокультуры (традиции,
легенды, обычаи) формируют неформальные правила. В большей части современная
социокультура местного сообщества испытывает сильное влияние традиций
управления, существовавших в Советском Союзе, когда местное самоуправления
практически было ликвидировано и существовало лишь формально.
Таким
образом, подводя итог рассмотрения институциональных основ местного
самоуправления, необходимо отметить, что действующее законодательство не
обеспечивает системного решения проблем управления муниципальным образованием,
а неформальные правила (традиции, ценностные ориентации) не соответствуют
рыночным нормам поведения хозяйствующих субъектов, населения и органов местного
самоуправления. Преодоление разрыва формальных и неформальных институтов
является долгосрочной задачей, которая может быть разрешена при реализации
стратегического управления муниципальным образованием.
Список литературы
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://journal.vlsu.ru
[1]
Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория, - 2-е изд. Перераб. И доп.
М.: Экономический факультет, ТЕИС, 1999. – 328 с., с. 28
[2]
Веблен Т. Теория праздного класса. – М.: Прогресс, 1994,
[3]
Коуз
Р. Фирма, рынок и право./ Пер. с англ. Б. Пинскер; Науч. ред. Р. Левит. –
Нью-Йорк: Телекс. 1991, 192 с.
[4]
См. подробнее Факторы
стратегического развития / Под ред. проф. Ю.Н. Лапыгина. – Владимир:
Владимирская книжная типография, 2005. – 165 с., с. 132-134
[5]
См.:
Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Системы управления – М.:
Экономика и финансы, 2002. – 296 с; Лапыгин Ю.Н. Системное управление
организацией – М.: МГУЭСИ, ВлГУ, ВИБ, 2002. - 180 с.4; Алексеева М. Б., Балан
С. Н. Основы теории систем и системного анализа: Учеб. пособие. -СПб.: СПбГИЭУ,
2002. - 88 с.
[6]
Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российский Федерации» от 28.07.1995 № 154-ФЗ
[7]
Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ
[8]
Построено по определению МО, регламентированному Федеральным законом РФ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
6 октября 2003г. № 131-ФЗ.