Законодательное
обеспечение деятельности саморегулируемых организаций в российском праве
В настоящее
время в Государственной Думе РФ находится проект Федерального закона РФ «О
саморегулируемых организациях». Внесение его в высший законодательный орган
является итогом нескольких лет дискуссий и попыток разработать соответствующий
документ.
В нем в первую
очередь содержится перечень харктеристических черт саморегулируемой
организации, основные положения саморегулирования. Согласно законопроекту,
саморегулируемая организация является негосударственной некоммерческой
организацией при условии ее соответствия всем установленным законопроектом
признакам и требованиям в совокупности. [1] Таким образо, авторы проекта
закона отказались от идеи выделить саморегулируемую организацию (далее СРО) в
отдельный вид юридического лица.
В указанном
законопроекте также определяется ряд прав и обязанностей СРО. Можно отметить,
что статус саморегулируемых организаций, предполагаемый в нем, не сильно
отличается от фактического положения уже существующих торгово-промышленных
палат и саморегулируемых организаций фондового рынка, то есть, по существу,
законопроект не привносит ничего существенно нового. В тоже время, проект
Федерального закона РФ «О саморегулируемых организациях» после его принятия
образует правовую базу для создания СРО во многих сферах предпринимательской и
профессиональной деятельности, что, в свою очередь, должно улушить климат в
конкретной области рынка.
В соответствии
с законопроектом, участие субъектов предпринимательской или профессиональной
деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным. В качестве
отрицательной стороны такого решения можно отметить прежде всего то, что СРО не
будет иметь возможности контролировать качество деятельности субъектов, в нее
не входящих. Второй момент состоит в том, что она может попытаться нарушить
интересы как потребителей, так и государства посредством сговора или же мешать
конкурентам, только входящим на рынок.
Наконец,
прорисованы взаимоотношения СРО и регулирующих органов, причем помимо прочего
введены специальные положения, защищающие СРО от их произвола.
Внесение
данного законопроекта в Государственную Думу является неслучайным. Элементы
саморегулирования, выполняющие функцию прослойки между участниками рынка и
контролирующими органами, существуют уже в нескольких сферах рынка (рынок
ценных бумаг, банкротство, аудит), однако здесь имеются серьезные проблемы,
решение которых усматривается либо в изменении конкретного специального закона
либо в принятии общего закона об СРО.
На рынке ценных
бумаг в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг» существует несколько
СРО, однако их деятельность не столь эффективна как хотелось бы под давлением
регулирующего органа – Федеральной комиссии по ценным бумагам. Кроме того,
положения о саморегулируемых организациях имеются в Федеральных законах «Об
оценочной деятельности в Российской Федерации», «Об инвестиционных фондах», «Об
аудиторской деятельности».
На основе
анализа этих нормативно-правовых актов следует отметить отсутствие единого
подхода к понятию саморегулируемой организации, ее статусу и взаимоотношениям с
контролирующими органами. В результате Федеральным законом "О рынке ценных
бумаг" и Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской
Федерации" предусмотрено создание "саморегулируемых
организаций". Федеральный закон "О рекламе" употребляет другой
термин - "органы саморегулирования". Кроме того, возможно создание
как ассоциаций, союзов, так и некоммерческих партнерств, действующих в качестве
саморегулируемых организаций и контролирующих своих членов.
Следует
отметить, что Закон об СРО в принципе не сможет охватить все особенности
областей предпринимательства и потому может и должен носить лишь общий
(рамочный) характер, при этом его положения применительно к конкретным отраслям
функционирования СРО будут конкретизированы и дополнены нормами специальных
законов, регламентирующих конкретный вид деятельности.
По своей сути
саморегулирование представляет собой перераспределение в пользу сообщества
предпринимателей, объединенных по профессиональному или отраслевому признаку,
функций органов государственной власти. Иными словами, это вытеснение с рынка
элементов бюрократизма и коррупции, что позволит при достаточно большом охвате
СРО субъектов рынка значительно оздоровить деловую атмосферу и придать мощный
импульс деловой активности. При возникновении любых конфликтов и споров между
федеральным (региональным) органом исполнительной власти и участником
саморегулируемой организации (СРО) противостоять государству будет не отдельный
субъект взаимодействия, а целая организация. Таким образом, индивидуальное
правовое противоборство предпринимателей государству заменяется их легитимным
коллективным противостоянием. Однако все же необходимо помнить и то, что во
избежании частного произвола функции государства не должны полностью перейти в
руки частных организаций.
Ввиду этого
вызывает споры вопрос о том, насколько далеко следует заходить в
саморегулировании, а именно смогут ли СРО реально на должном уровне
контролировать субъектов рынка, как это делает сейчас государство, не
злоупотребляя в тоже время своей властью. По этому поводу существуют два
различных мнения.
Во-первых, это
выдвинутая в одной из концепций законодательного регулирования СРО схема
подразделения саморегулирования на три уровня, каждый из которых будет
предоставлять СРО соответствующий объем полномочий и степень замены государственной
опеки на саморегулирование. [2]
Существует и
иное мнение, поддерживаемое НФА [3],
согласно которому соотношение свободы в деятельности СРО и регулирования их со
стороны государственного регулятора в настоящее время близко к оптимальному.
Соответственно отрицается способность саморегулируемой организации заменить
собой и эффективно выполнять часть функций органов государственного
регулирования ввиду отсутствия как возможностей, так и самой необходимости.
Главным представляется избежать вакуума правового регулирования, то есть
использования СРО лишь в качестве инструмента давления на конкурентов и в иных
неблаговидных целях. Таким образом, НФА сводит роль СРО к сотрудничеству с
органами государственного контроля, исключая элемент борьбы за права и интересы
в качестве одного из ведущих.
Можно сказать,
что деятельность СРО действительно должна быть сопряжена с государственным
контролем, хотя и в разумных пределах. Как это часто бывает, надо искать
золотую середину.
Нестеренко
Роман Валентинович, Государственный университет природы, общества и человека
«Дубна», г. Дубна Московской обл.
Список
литературы
[1] См. Проект Федерального закона «О
саморегулируемых организациях». .
[2] См. Сайт www.sro.ru Концепция саморегулирования (ФРИ, октябрь
2001).
[3] См. К. Волков. «Равноправие СРО и
госрегулятора отдает «маниловщиной». РЦБ. №22, 2002 г.