--PAGE_BREAK--Глава I. Общие условия информирования избирателей
1.Нормативная база и основные принципы информационного обеспечения выборов
При освещении подготовки и проведения выборов, взаимодействии с кандидатами и политическими партиями организациям телерадиовещания и редакциям периодических печатных изданий необходимо руководствоваться:
· Конституцией Российской Федерации;
· законодательством о выборах, основу которого составляет Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Федеральный закон об основных гарантиях). В ходе федеральных избирательных кампаний организациям СМИ следует также руководствоваться положениями Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Федеральный закон о выборах депутатов) или Федерального закона от 10 января 2003 года №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (Федеральный закон о выборах Президента) соответственно. При этом необходимо учитывать все изменения, внесенные за последние годы в названные законы. При освещении избирательных кампаний, проводимых в субъектах Российской Федерации, следует также руководствоваться избирательным законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации;
· Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года №2124-1 «О средствах массовой информации» Закон о (СМИ);
· Уголовным кодексом Российской Федерации (далее -УК), Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), Гражданским кодексом Российской Федерации (далее -ГК), Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации;
· иными федеральными законами;
· постановлениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, решениями иных избирательных комиссий;
· нормативными актами органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере массовых коммуникаций.
2.Организации СМИ — участники избирательного процесса
Участвовать в избирательной кампании, информируя избирателей, могут любые организации СМИ независимо от формы собственности, территории распространения их продукции и любых иных обстоятельств.
Участвовать в избирательной кампании путем предоставления эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации могут только те организации СМИ, которые не позднее чем через тридцать дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов опубликовали сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади, а также в этот же срок представили указанные сведения и уведомление о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации в избирательную комиссию, организующую выборы, или указанную в законе нижестоящую избирательную комиссию.
Например, если решение о назначении выборов опубликовано 5 сентября, то указанные публикация и уведомление должны состояться не позднее 5 октября.
Обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь государственные организации СМИ, если они в соответствии с законом не освобождены от этой обязанности.
Негосударственные организации СМИ (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных избирательными объединениями, кандидатами) могут предоставлять эфирное время, печатную площадь в соответствующих СМИ зарегистрированным кандидатам, политическим партиям только в том случае, если выпускаемые ими СМИ зарегистрированы не менее чем за один год до начала избирательной кампании.
Накануне выборов появляется довольно много новых негосударственных периодических печатных изданий и организаций телерадиовещания, создаваемых специально «под выборы». В связи с этим возникает вопрос — могут ли такие СМИ участвовать в избирательной кампании? В данном случае определяющим является ответ на вопрос, кем были учреждены СМИ, выпускаемые такими негосударственными организациями. Согласно общему правилу, установленному пунктом 4 статьи 50 Федерального закона об основных гарантиях, негосударственные организации, выпускающие СМИ, учрежденные менее чем за один год до начала избирательной кампании, не вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время, печатную площадь. Исключение предусмотрено только для редакций негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных самими избирательными объединениями (в том числе их структурными подразделениями) и кандидатами: они вправе предоставлять печатную площадь для проведения предвыборной агитации независимо от того, когда они были учреждены.
Освещать избирательную кампанию, производить и распространять аналитические, информационные передачи о выборах с соблюдением требований закона вправе любые организации СМИ, независимо от времени учреждения выпускаемых ими СМИ.
Также, если СМИ учреждено более чем за год до начала избирательной кампании, а затем менее чем за год до начала избирательной кампании прошло перерегистрацию, выпускающая его организация вправе предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, поскольку Федеральный закон об основных гарантиях содержит требование только к дате первоначальной регистрации СМИ.
Это требование учитывает негативную практику выборов прошлых лет и направлено на лишение организаций СМИ, создаваемых непосредственно «под выборы», возможности предоставления эфирного времени, печатной площади для предвыборной агитации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 47 Федерального закона об основных гарантиях информационное обеспечение выборов соответствующего уровня осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, редакций государственных, муниципальных и негосударственных периодических печатных изданий.
Исходя их указанного положения, а также положений статей 51, 52 Федерального закона об основных гарантиях, статей 84, 86, 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации общероссийские государственные организации СМИ осуществляют информационное обеспечение федеральных выборов, региональные государственные организации СМИ — федеральных и региональных выборов, муниципальные организации СМИ — муниципальных выборов.
Таким образом, законом субъекта Российской Федерации о выборах в органы местного самоуправления может быть предусмотрена только обязанность муниципальных организаций СМИ осуществлять информационное обеспечение выборов в органы местного самоуправления. Что же касается обязанности государственных общероссийских и региональных организаций СМИ осуществлять информационное обеспечение выборов, проводимых на территории субъектов Российской Федерации и на территории муниципальных образований, то, исходя из смысла пункта 1 статьи 47 Федерального закона об основных гарантиях, она существует только лишь в отношении информационного обеспечения выборов соответствующих уровней.
В соответствии со статьей 44 Федерального закона об основных гарантиях информационное обеспечение выборов призвано способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. С учетом этого положение пункта 1 статьи 47 названного Федерального закона, согласно которому информационное обеспечение выборов соответствующего уровня осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, не следует рассматривать как запрет региональным государственным организациям телерадиовещания участвовать в любой форме в информационном обеспечении выборов в органы местного самоуправления.
Принимая во внимание положения пунктов 3 и 4 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, а также исходя из принципа свободы договора, отраженного в пункте 1 статьи 1 и нормах статьи 421 ГК, полагаем, что региональная организация телерадиовещания вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям на выборах в органы местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации эфирное время для проведения предвыборной агитации за плату. При этом такая организация телерадиовещания должна выполнять требования статей 50 и 51, пункта 5 статьи 59 и иных норм Федерального закона об основных гарантиях.
Закон о СМИ под специализированным средством массовой информации понимает такое средство массовой информации, для регистрации или распространения продукции которого этим Законом установлены специальные правила. Федеральный закон об основных гарантиях вкладывает в это понятие более широкий смысл: в пункте 7 статьи 50 специализированными названы культурно-просветительские, детские, технические, научные и другие издания. Поэтому при решении вопроса о том, является ли какое-либо средство массовой информации специализированным, следует исходить из тематической направленности его публикаций. Если издание полностью посвящено той или иной отрасли промышленности или отдельной науке, его следует считать специализированным и признавать за его редакцией право на отказ от предоставления печатной площади для публикации агитационных материалов.
Так же может быть решен вопрос и в отношении локальных изданий государственных вузов. Они, как правило, носят узкоспециальный характер, обусловленный теми направлениями обучения в вузе. Редакции таких изданий тоже имеют право отказаться от предоставления печатной площади для публикации агитационных материалов, так как их обязанность предоставлять печатную площадь для агитации, носящей политический характер, вступала бы в противоречие с принципом деполитизации государственных и муниципальных образовательных учреждений, заложенным в пункте 5 статьи 1 Закона Российской Федерации «Об образовании».
В соответствии с частью 3 статьи 52 Федерального закона о выборах депутатов редакции региональных государственных периодических печатных изданий, выходящих не реже одного раза в неделю, в период проведения избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы безвозмездно предоставляют избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации не менее одной сотой от еженедельного объема печатной площади издания. [9, c. 10-14]
Согласно части 2 статьи 59 Федерального закона о выборах депутатов общий еженедельный минимальный объем бесплатной печатной площади, которую каждая из редакций государственных периодических печатных изданий предоставляет политическим партиям или региональным группам кандидатов для проведения предвыборной агитации, должен составлять не менее 10 процентов от общего объема еженедельной печатной площади соответствующего издания в пределах агитационного периода в СМИ. Часть 5 статьи 59 названного Федерального закона обязывает редакции государственных периодических печатных изданий, выходящих не реже одного раза в неделю, резервировать платную печатную площадь для проведения предвыборной агитации. Общий объем такой печатной площади не может быть меньше общего объема бесплатной печатной площади, указанной выше, но не должен превышать его более чем в два раза.
Увеличения периодичности выпуска или объема периодического печатного издания в период избирательной кампании законодательство не требует.
Таким образом, действующее законодательство устанавливает вполне приемлемые для редакций периодических печатных изданий минимальные требования к объему предоставляемой и резервируемой в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации печатной площади. Полагаем, что эти требования вполне могут быть реализованы редакциями газет, которые должны, соблюдая приведенные выше минимальные требования, предоставить печатную площадь в ходе указанной избирательной кампании в рациональном объеме, не ущемляющем интересы редакции газеты, и в то же время обеспечивающем надлежащее информационное обеспечение выборов.
При наличии у организации СМИ учредителя (соучредителя) — государственного органа или организации такая организация считается государственной в смысле части 2 статьи 54 Федерального закона о выборах депутатов вне зависимости от того, получала ли она государственную поддержку и имеется ли в ее уставном (складочном) капитале государственная доля.
3. Организации СМИ и информирование избирателей
Согласно подпункту 46 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях под организациями, осуществляющими выпуск СМИ, понимаются организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, редакции периодических печатных изданий. Принцип свободного информирования избирателей означает, что никто не вправе влиять на деятельность организаций СМИ, осуществляемую в соответствии с законом, вмешиваться в нее. Объемы, конкретное содержание материалов, содержащих информацию о выборах, время их выхода в свет (в эфир), их расположение в информационных блоках новостей и иные вопросы их распространения определяются организациями СМИ самостоятельно, а не в соответствии с предписаниями органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных субъектов. Данные материалы не могут подвергаться какой-либо цензуре (часть 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации).
Агитационные материалы политических партий могут появиться в СМИ не ранее чем за 28 дней до дня голосования (часть 2 статьи 56 Федерального закона о выборах депутатов).
В соответствии с пунктом 5 статьи 45 Федерального закона об основных гарантиях при осуществлении информировании избирателей не допускается оказывать предпочтение какому-либо кандидату, в том числе по времени освещения его предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений. Это требование закона является императивным и обязательным для исполнения всеми организациями СМИ. Закон совершенно справедливо не оставляет в данном случае этим организациям права руководствоваться в информировании избирателей своими субъективными предпочтениями. Если организация СМИ пренебрегает принципом равноправия кандидатов так, как это показано в приведенном примере (то есть при проведении предвыборных мероприятий кандидатом обходит эти мероприятия вниманием), она нарушает закон, в связи с чем кандидат, чьи права нарушены, может обратиться в избирательную комиссию с правомерным требованием о привлечении организации СМИ к ответственности по статье 5.5 КоАП. [9, c. 15-17]
Как установлено пунктом 7 статьи 40 Федерального закона об основных гарантиях, должностным лицам, журналистам, иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, если указанные лица являются кандидатами либо их доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через СМИ.
Из данного положения Федерального закона об основных гарантиях следует, что запрет распространяется только на избирательную тематику и не препятствует ведению аналитической программы в случае, если в ней нет тем, связанных с освещением избирательной кампании. Этот запрет должен соблюдаться ведущим телепрограммы с момента его выдвижения в качестве кандидата и до момента его регистрации кандидатом.
Если внештатный журналист одновременно является должностным лицом, ему необходимо учитывать запрет использовать преимущества должностного или служебного положения, заключающиеся среди прочего в преимущественном доступе к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях проведения сбора подписей или предвыборной агитации (подпункт «е» пункта 5 статьи 40 Федерального закона об основных гарантиях).
Согласно пункту 2 статьи 40 Федерального закона об основных гарантиях со дня регистрации кандидат, работающий в организации телерадиовещания в качестве ведущего телепрограммы, должен быть освобожден от выполнения служебных обязанностей на время участия в выборах. В подтверждение этого факта не позднее чем через пять дней со дня регистрации он обязан представить в избирательную комиссию заверенную копию соответствующего приказа (распоряжения). Указанная норма в силу статьи 52 Закона о СМИ в полной мере распространяется как на тех авторов, которые связаны с редакцией средства массовой информации трудовыми или иными договорными отношениями, так и иных, признаваемых ею своими внештатными авторами или корреспондентами, при выполнении ими поручений редакции.
При выпуске в период избирательной кампании информационных материалов о текущей деятельности должностного лица, представителя любой профессии, полагаем, следует воздерживаться от указания партийной принадлежности, партийного статуса этого лица, чтобы не нарушать положение пункта 8 части 7 статьи 55 Федерального закона о выборах депутатов, поскольку в таком указании прослеживается агитационная цель.
Вместе с тем при освещении предвыборной деятельности кандидата вполне допустимо информировать о занимаемой им должности, роде его занятий, так как это отвечает целям информирования граждан о выборах и о кандидатах.
Действующее законодательство о выборах допускает выпуск аналитических передач, посвященных избирательной кампании в период ее проведения. Однако эти передачи должны соответствовать принципам объективности и достоверности, не нарушать равенство прав кандидатов. Вместе с тем исходя из законодательства о выборах аналитической не может считаться передача, в ряде выпусков которой систематически подается односторонняя (негативная или позитивная) информация об одном или нескольких кандидатах, замалчивается информация о других кандидатах, смешиваются факты и предположения, информация и комментарий к ней. Такая передача носит признаки предвыборной агитации. Законодательство о выборах не содержит регулирования в отношении выпуска юмористических передач. По аналогии, для того, чтобы такие передачи не были признаны агитационными, они не должны нарушать принцип равенства кандидатов, политических партий.
Можно приглашать в радиоэфир (вне рамок выделенного в соответствии с законом для предвыборной агитации эфирного времени) общественно-политического деятеля, который сам не участвует выборах, чтобы он прокомментировал ход кампании с элементами критики или одобрения тех или иных партий, если подобные действия имеют целью информирование избирателей и отвечают его принципам (пункт 2 статьи 45 Федерального закона об основных гарантиях).
Если же таким образом ведется целенаправленная линия по формированию определенного отношения избирателей к конкретному кандидату, политической партии, то подобные действия перейдут в категорию предвыборной агитации и могут быть квалифицированы как правонарушающая предвыборная агитация (в отношении соответствующих представителей СМИ — в случае установления наличия у них агитационной цели). Для того чтобы избежать подобной ситуации, рекомендуется перед эфиром ознакомить общественно-политического деятеля с понятием и признаками предвыборной агитации (подпункт 4 статьи 2, пункт 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях).
Согласно пункту 5 статьи 45 Федерального закона об основных гарантиях недопустимо оказывать предпочтение тем или иным кандидатам, политическим партиям при осуществлении информирования избирателей об их предвыборных мероприятиях. Однако закон не устанавливает какой-либо очередности освещения предвыборных мероприятий кандидатов, и политических партий, подразумевая лишь недопустимость замалчивания деятельности одних кандидатов и чрезмерное освещение деятельности других. Размещать информацию о предвыборных мероприятиях можно, например, в хронологическом порядке их проведения.
Пункт статьи Федерального закона об основных гарантиях содержит требования к сообщениям о проведении предвыборных мероприятий в информационных программах. Аналитические передачи, информирующие о выборах, должны быть объективными, достоверными, в них должно соблюдаться равенство кандидатов, политических партий.
Сообщаемая в такой передаче информация должна быть четко отделена выступающим от комментария к этой информации. Вместе с тем, если цикл аналитических передач, даже с соблюдением перечисленных требований, будет целенаправленно и систематически положительно характеризовать одного кандидата, одну партию и замалчивать информацию о других кандидатах, партиях (либо целенаправленно характеризовать их отрицательно), деятельность по выпуску этих передач может быть при установлении наличия агитационной цели квалифицирована как агитационная. В данном случае также может быть поставлен вопрос о соблюдении организацией телерадиовещания принципов информирования избирателей. [9, c. 15-17]
Согласно пункту 2 статьи 40 Федерального закона об основных гарантиях депутаты Государственной Думы, Президент Российской Федерации в период избирательной кампании не слагают с себя полномочия и остаются при исполнении своих обязанностей. Аккредитованные в Государственной Думе корреспонденты могут показывать, что происходит в ходе принятия законов Государственной Думой, в том числе освещая позицию депутата по тому или иному закону, что является информированием. Освещение официальной деятельности Президента Российской Федерации, например, государственного визита в период избирательной кампании, также будет информированием.
Отметим, что такого рода информация вообще не относится к информированию избирателей о выборах и не регулируется законодательством о выборах, если только в данной информации не будет указываться, что соответствующее должностное лицо является кандидатом. Вместе с тем, например, фильм о кандидате — должностном лице, содержащий его биографию, включая факты служебной деятельности в прошлом, следует, по нашему мнению, расценивать как агитационный материал, который должен распространяться с соблюдением требований к распространению агитационных материалов.
В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях информация о судимостях кандидата доводится до избирателей посредством включения этой информации в избирательный бюллетень (пункт 7 статьи 63) и размещения ее на информационном стенде в помещении для голосования (пункт 4 статьи 61). Таким образом, эту информацию до избирателя доводят избирательные комиссии. Они делают это на основании сведений о судимостях, указанных кандидатом в соответствии с требованиям статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях в письменном заявлении о согласии баллотироваться по конкретному избирательному округу. Непредставление, то есть сокрытие кандидатом сведений о судимостях является нарушением действующего законодательства. Поэтому организация, осуществляющая выпуск СМИ, вправе довести ставшую ей известной информацию о судимости кандидата, которую последний скрыл, до организующей выборы избирательной комиссии, чтобы она успела прореагировать должным образом.
Выдвижение региональным отделением политической партии кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является основанием для ограничения права политической партии распространять информацию о партии, не связанную с участием региональных отделений партии в региональных выборах (а при совмещении региональных выборов с федеральными — проводить предвыборную агитацию) на каналах общероссийских организаций телерадиовещания.
ГЛАВА II. ПОНЯТИЕ, ФОРМЫ И УСЛОВИЯ ВЕДЕНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
продолжение
--PAGE_BREAK--1.Понятие предвыборной агитации. Агитационный период
Предвыборная агитация — деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст.2). Исходя из данного определения, можно вывести определения предвыборной агитации в средствах массовой информации, которое будет звучать следующим образом: предвыборная агитация через СМИ — деятельность граждан, избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты и других участников избирательного процесса по подготовке и распространению через СМИ в установленных законом формах информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов, федеральных списков кандидатов.
Содержание информационных материалов, размещаемых в СМИ или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не нарушать равенство кандидатов, политических партий. Именно соблюдение этих принципов позволяет считать какой-либо материал, размещенный в СМИ, информационным. Нарушение же указанных принципов с агитационной целью может повлечь за собой признание материала агитационным.
К примеру, если информация о кандидате, политической партии является объективной, достоверной, но подается систематически, с целью побудить избирателей голосовать за или против какого-либо одного кандидата, список кандидатов, в то время как сведения о других кандидатах, политических партиях замалчиваются, то распространение такой информации можно расценивать как предвыборную агитацию.
Агитационной следует считать, помимо деятельности по распространению прямых призывов голосовать определенным образом (т.е. деятельности, имеющей целью побудить избирателей голосовать за или против кандидата, списка кандидатов), целенаправленную деятельность по систематическому распространению информации о кандидатах, политических партиях в основном позитивного (или в основном негативного) содержания, заведомо недостоверной информации, а также связанную с выборами, с участниками избирательного процесса информационную деятельность с использованием специальных приемов подачи информации, например таких, как смешение информации и комментария, фактов, и предположений и тому подобное. [10, с. 45-50]
Выводы правоприменительного органа (избирательной комиссии, иного органа, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций) об агитационном характере материала, распространенного с нарушением правил предвыборной агитации, и материалы о привлечении в связи с этим организации СМИ к ответственности подлежат оценке судом в ходе рассмотрения соответствующего дела.
Согласно подпункту 4 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях предвыборной агитацией признается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Таким образом, деятельность признается агитационной в случае ее направленности на позиционирование в сознании избирателей определенных лиц в качестве кандидатов на соответствующих выборах и распространения призывов голосовать за или против таких кандидатов. В случае осуществления этой деятельности до выдвижения гражданина в качестве кандидата и, соответственно, до создания его избирательного фонда и при условии, что такая деятельность осуществлялась с финансовыми затратами, к проводящим агитацию лицам могут быть применены предусмотренные законом меры ответственности за нарушение установленных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций СМИ (статьи 5.5, 5.8, 5.10 КоАП), а также за финансирование избирательной кампании кандидата помимо средств избирательного фонда — вплоть до мер государственно-правовой ответственности, выражающихся в отказе в регистрации или отмене регистрации (если виновным лицом является кандидат). [9, c. 22-24]
Исходя из определения предвыборной агитации в его взаимосвязи с пунктом 1 части 1 статьи 55 Федерального закона о выборах депутатов, в период с начала избирательной кампании до выдвижения политической партией федерального списка кандидатов этой партией не должны распространяться призывы голосовать за федеральный список кандидатов или против него, либо за кандидата (кандидатов) или против него (них). Распространение иной рекламы (информации о деятельности политической партии), поскольку она не подпадает под определение предвыборной агитации, до выдвижения федерального списка кандидатов допустимо. После выдвижения федерального списка кандидатов на любую политическую рекламу распространяется правовой режим предвыборной агитации, в том числе требования о сроках проведения предвыборной агитации в СМИ.
Законодательство о выборах не предъявляет к информации, распространяемой в порядке проведения предвыборной агитации, требования достоверности. Поэтому с точки зрения избирательного законодательства не имеет значения, соответствуют ли действительности приводимые в агитационных материалах данные. Редакция СМИ не несет ответственности за достоверность конкретных данных (например, показателей экономического развития региона, сведений о численности членов партии и т п.), приведенных в агитационном материале кандидата, избирательного объединения.
Размещение в СМИ поздравлений с праздниками от имени политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, либо от имени кандидатов, включенных в этот федеральный список может рассматриваться как деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к таким политической партии, кандидатам, то есть, в соответствии с подпунктом «е» пункта 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, пунктом 6 части 1 статьи 55 Федерального закона о выборах депутатов, как предвыборная агитация.
Предвыборная агитация в СМИ должна проводиться с соблюдением требований, предъявляемых федеральными законами к такой агитации, в том числе по оплате из соответствующего избирательного фонда. Также следует учитывать, что распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений, не оплаченных из средств избирательного фонда выдвинувшей его политической партии, в соответствии с пунктом 8 части 4 статьи 46 Федерального закона о выборах депутатов квалифицируется как использование преимуществ должностного или служебного положения.
Приглашения от имени политической партии на встречу с кандидатом, на субботник, а также на другие мероприятия, проводимые кандидатом либо политической партией в период избирательной кампании, исходя из определения предвыборной агитации, перечня форм и методов ее проведения, должны расцениваться как разновидность агитационных материалов, порядок изготовления и распространения которых, в том числе через СМИ, установлен законодательством о выборах.
Мнение телеведущего относительно одного или нескольких кандидатов, высказанное в эфире, будет считаться предвыборной агитацией, если будет установлено наличие в действиях телеведущего агитационной цели. Согласно пункту 21 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций СМИ профессиональной деятельности и указанные в подпункте «а» пункта 2 указанной статьи (прямые призывы голосовать «за» или «против» кандидатов, списки кандидатов), признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
Таким образом, если телеведущий, например, неоднократно высказывает мнение о каком-либо из кандидатов, способствуя созданию отрицательного отношения к нему, это может свидетельствовать о наличии у него агитационной цели и, соответственно, о нарушении им запрета, установленного подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях.
Деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к неучастию в выборах, не является предвыборной агитацией (подпункт 4 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях). При определенных обстоятельствах такая деятельность может оцениваться как воспрепятствование осуществлению избирательных прав граждан, например, если она сопряжена с подкупом, физическим или психологическим насилием, использованием должностного или служебного положения, что влечет привлечение виновного лица (виновных лиц) к уголовной ответственности по статье 141 УК. [9, c. 24-27]
Агитационный период
Действия, о которых идет речь, не регулируются законодательством о выборах. Следовательно, соответствующих ограничений на размещение на правах рекламы в эфире организаций телерадиовещания информации о деятельности политических партий до официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы не существует.
Согласно пункту 1 статьи 49 Федерального закона об основных гарантиях агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, а в соответствии с пунктом 5 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств избирательных фондов.
Осуществление в период избирательной кампании деятельности, подпадающей под признаки предвыборной агитации (подпункт 4 статьи 2, пункт 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях), до момента выдвижения кандидата, списка кандидатов, а при осуществлении в связи с этой деятельностью финансовых затрат — до создания избирательного фонда кандидата может быть расценено как попытка обойти закон. Подобные действия — при условии последующего выдвижения данным лицом своей кандидатуры на выборную должность — могут повлечь за собой отказ в регистрации кандидата на основании подпункта «з» пункта 24 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях, а также привлечение кандидата к ответственности по ряду статей КоАП (5.10, 5.18).
Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Например, если день голосования — 2 декабря, то указанная предвыборная агитация может начинаться с 3 ноября и должна быть прекращена в ноль часов 1 декабря. Если день голосования — 2 марта, то начало предвыборной агитации в организациях СМИ — 2 февраля, окончание — в ноль часов 1 марта.
В соответствии с пунктом 2 статьи 49 Федерального закона об основных гарантиях предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 28 дней до дня голосования. Если организация СМИ предоставит эфирное время или печатную площадь кандидату, политической партии для распространения информации, носящей признаки предвыборной агитации, в рамках периода избирательной кампании, но ранее даты, с которой начинается агитационный период в СМИ, это будет нарушением закона. Информация о кандидатах, распространяемая ранее чем за 28 дней до дня голосования (равно как и информация, распространяемая в течение 28 дней до дня голосования) не является предвыборной агитацией при условии, что она не подпадает под понятие предвыборной агитации (подпункт 4 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях) и не имеет признаков агитационных действий (пункт 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях). Информируя о кандидатах, журналисты должны соблюдать принципы беспристрастности, объективности, достоверности, равенства прав кандидатов, политических партий. [9, c. 28-30]
2. Формы и порядок ведения предвыборной агитации в СМИ
Закон предусмотрел множественность форм предвыборной агитации через СМИ. Однако это многообразие относится в основном к электронным СМИ. «Предвыборная агитация через средства массовой информации проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах». [2, статья 52] Предвыборная агитация на телевидении, на радио и в периодических печатных изданиях представлена приложениях № 1 и №2 соответственно.
Почти ничего из сказанного не относится к печатным СМИ. Что бы это значило? Видимо, из-за максимального воздействия электронных СМИ в них были наиболее заинтересованы участники избирательного процесса. Это и отразилось на законодательной регламентации. Но при этом остались без заслуженного внимания некоторые спорные вопросы о допустимости и границах использования в печатных СМИ художественных произведений, изобразительных средств (рисунки, карикатуры) для целей предвыборной агитации.
Известно, что в Интернете размещаются электронные версии изданий, не идентичные их печатным вариантам. Известно также, что в этой информационной сфере периодически обновляемые сайты вполне отвечают признакам средства массовой информации.
Предвыборная борьба в этой сфере сейчас уже не кажется чем-то фантастическим, подобно звездным войнам. Видимо, по этим и многим другим вопросам еще потребуются разъяснения Центральной избирательной комиссии.
Особенно обстоятельно разработаны нормы, обеспечивающие равенство в использовании СМИ для целей предвыборной агитации. Но ведь как легко благодаря тому же закону обходить эти препоны. Вспомним знакомые всем сюжеты, когда лидер общественного движения месяцами не сходит с экранов телевидения. Вот он любовно изображен на фоне нового жилого массива, на закладке очередного храма, на открытии памятника поэту, на юбилейных торжествах театра, на выступлении перед университетской аудиторией, на открытии автомагистрали, на палубе линкора, на балу любителей пива и пр., и др., и т.п., и т.д.
И все это не считается агитацией, поскольку может быть признано репортажем о выполнении данным лицом своих служебных обязанностей.
Не снимает этого парадокса и указание закона о том, что в информационных теле- и радиопрограммах сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться отдельным блоком без комментариев и без предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению и блоку, в том числе и по времени освещения их предвыборной деятельности.
Информационные программы по определению сообщают о событиях общественной значимости (событийная, фактическая информация) и не должны сопровождаться какими-либо оценками, мнениями, суждениями об этих событиях и действующих в них лицах (оценочная информация). Из теории и практики пропаганды хорошо известно, что агитационно-пропагандистский эффект обусловлен не только буквальным значением сказанного, но и общим контекстом сообщения, подбором фактов, невербальными средствами выразительности и пр.
В случае претензий к СМИ по поводу нарушения упомянутого предписания закона может потребоваться экспертиза спорной информационной программы.
Чтобы хотя бы отчасти защитить телевидение и телезрителя, не заполняя самое зрелищное время нудными формами предвыборной агитации, теперь установлено, что одна треть общего объема бесплатного эфирного времени, выделенного для предвыборной агитации, отводится под «круглые столы» и другие аналогичные совместные агитационные мероприятия. Они, конечно, потребуют более высокого мастерства ведущих тележурналистов и могут оказаться не по силам некоторым участникам избирательной борьбы, как это было на прошлых выборах.
Отказ кандидата или региональной группы кандидатов от участия в совместных агитационных мероприятиях не компенсируется увеличением соответствующей доли бесплатного эфирного времени.
Оставшаяся часть (две трети) бесплатного эфирного времени распределяется в равных долях между кандидатами, региональными группами кандидатов, избирательными объединениями, избирательными блоками и используется ими для самопрезентации по своему усмотрению. Можно ожидать, что форму подачи агитматериала они будут выбирать выгодную для себя, а не для избирателей. И здесь уж работники телевидения ничего поделать не смогут, а всякая попытка защитить интересы телезрителей будет восприниматься как нарушение прав искателей депутатских мест.
Что же касается использования платного эфирного времени, то форма предвыборной агитации и условия участия журналиста (ведущего) в процессе теле-, радиопередачи определяется договором, содержание которого зависит от соглашения между заказчиком и исполнителем.
При нарушении сторонами законодательных предписаний и условий договора он по решению суда расторгается, а если нарушения имеют место со стороны кандидата (объединения, блока), то высвободившееся эфирное время организация телерадиовещания не вправе использовать для целей предвыборной агитации.
Прерывать передачу любых предвыборных агитационных материалов, в частности, рекламой товаров, работ и услуг запрещается. Запрещено также перекрывать передачу предвыборных агитационных материалов на каналах государственных СМИ трансляцией иных теле- и радиопрограмм.
Теперь о формах предвыборной агитации в печатных СМИ. Как уже отмечалось, закон почти ничего не говорит об этом, лишь несколько слов — в специальной статье об условиях ведения предвыборной агитации через периодические печатные издания. Здесь он ограничился следующими положениями.
Прежде всего, в связи с вопросом о равенстве претендентов на услуги прессы вскользь упоминаются такие полиграфические тонкости, как место на полосе, шрифт и другие условия.
Далее указывается, что публикация предвыборных материалов не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками.
И, наконец, во всех материалах, помещаемых в печатных СМИ, должно быть указано, за счет избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения или блока, оплачена данная публикация. А если публикация произведена бесплатно, то об этом должно быть сообщено и указано, какому кандидату (объединению, блоку) была предоставлена возможность размещения данной публикации в счет доли бесплатной печатной площади.
Столь скупая по сравнению с электронными СМИ регламентация агитационной деятельности печатных изданий возмещается положениями Закона о СМИ, которые преимущественно относятся к печатной прессе.
Закон признает предвыборной агитацией рекламу коммерческой и иной деятельности кандидатов, избирательных объединений и блоков, доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также организаций, учредителями, собственниками или членами руководящих органов которых являются эти лица.
Такая реклама осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда, а в государственных СМИ она должна быть ограничена размерами доли платного эфирного времени и платной печатной площади, выделенных для ведения предвыборной агитации данному кандидату.
Реклама деятельности перечисленных лиц относится на счет избирательного фонда того кандидата, которого представляют или поддерживают эти лица.
3. Особенности агитационной кампании
На этапе агитационной компании реализуются планы и стратегические замыслы, созданные на подготовительном этапе. Компания может быть направлена, на создание положительного имиджа кандидата, так и на разрушение имиджа соперников. В целом этот этап состоит из совокупности различных мероприятий, на которых используется определенный набор методов агитационного воздействия.
Агитационные листовки. Также существуют настенные и предназначены для раздачи в руки, агитационные и презентационные, сигнально-информационные.
Существуют следующие виды настенных листовок:
1.Ориентирующие на борьбу — первая часть создает образ врага или негативную установку на восприятие оппонента. Основная часть: указывает путь борьбы с врагом или формирует положительное восприятие кандидата.
2.Биографические — с изложением краткой биографии кандидата, создающие желаемый образ последнего.
3.Програмные — с кратким изложением программы.
Агитационная листовка для раздачи избирателям зачастую содержит еще минимум полезной информации (листовки с экологическими телефонами, правилами поведения в экстренных ситуациях и тд.).
Характерной особенностью листовок является доминирующие желание закрепить образ кандидата с помощью «ключевых сигналов» (портреты, сопровожденные фразой типа «это наш кандидат», «это свой человек»), как показала практика лучше воспринимались небольшие по размеру, доходчивые по содержанию, адресные цветные листовки.
Агитация на страницах печати. Спецвыпуски газет. Через печать осуществлялось формирование определенного имиджа кандидата в депутаты (его человеческое лицо — образование, карьера, хобби, образ хорошего семьянина, заслуги перед жителями города/области, республики, фото с политическими лидерами). Специальный выпуск газеты представляет собой особый вид агитационной продукции, соединяющий в себе достоинства листовки, плаката и газеты. С одной стороны он позволяет кратко представить кандидата в виде лозунгов, афоризмов, большой фотографией, с другой стороны имеется возможность представить интересующемуся избирателю развернутую программу. [8, с. 32]
Перед разработкой избирательных компаний стоят четыре вопроса касающихся использования специальных выпусков газет.
1.Необходимость применения данного вида агитации, его роль в избирательной компании;
2.Выбор типа спецвыпуска, либо на базе уже существующего издания, либо издание оригинальной газеты, определение его объема, формата тиража;
3.Содержание, оформление спецвыпуска;
4.Количество спецвыпусков, время выхода, способы распространения.
В идеале в ходе избирательной кампании должны быть задействованы все каналы коммуникации, по которым к избирателям может попасть информация о кандидатах на выборные должности. Однако на практике не всегда существуют возможности для этого, приходится выбирать наиболее эффективные, для конкретных обстоятельств проведения кампания, средства агитации, выбирать каналы коммуникации пользующиеся наибольшей популярностью у населения, через которые возможно более полно донести информацию о кандидате, при минимуме затрат.
Необходимость применения данного средства агитации, роль в избирательной кампании.
Решение о применении спецвыпуска принимается в зависимости от уровня выборов, общих характеристик округа, где происходят выборы, степени распространения СМИ, в том числе и электронных, особенностей электората.
Необходимо отметить, что на выборах любого уровня кем-либо из кандидатов используется в предвыборной борьбе спецвыпуски, в зависимости от уровня выборов, изменяется их роль в избирательной кампании. С точки зрения уровня выборов роль спецвыпусков меняется следующим образом.
1. Местные выборы в представительские органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления. Размер округов колеблется от 17 до 70 тыс. избирателей, тираж спецвыпуска соответственно 6000-25000 экземпляров. Организационно доставка не вызывает особых проблем. В случае выборов в сельской местности, либо в районах, где принимаются не все каналы, значение спецвыпусков возрастает.
2. В избирательных компаниях с возрастанием уровня выборов повышается значение электронных СМИ, эта тенденция характерна для стран с устоявшейся демократией, так и для России. Роль спецвыпусков на общефедеральном уровне гораздо скромнее, в основном из-за технических сложностей — чтобы газета «сработала» она должна попасть в каждую квартиру.
3. Избирательная кампания по выборам глав администрации крупных городов и субъектов федерации занимают промежуточное положение между федеральными и региональными выборами. С одной стороны уже значительна роль электронных СМИ, с другой спецвыпуски газет не отошли окончательно на задний план. [8, c. 33-35]
В зависимости от географического расположения округов изменяются многие его характеристики, непосредственно влияющие на характер использования специальных выпусков газет. Географические округа делятся на городские и сельские, ниже приведены их основные особенности.
Городские округа.
1.Центральные (многоэтажная застройка).
высокая концентрация населения;
высокая насыщенность электронными СМИ;
высокий образовательный уровень
довольно высокий уровень достатка;
значительное количество подписных изданий;
2.Окраины.
средняя концентрация населения;
более низкая, по сравнению с центральными районами, насыщенность электронными СМИ;
более низкий уровень достатка;
меньшее количество выписываемых изданий;
более низкий образовательный уровень.
Сельские округа.
низкая концентрация населения, большие расстояния между избирательными участками;
низкая насыщенность электронными и печатными СМИ. Общеизвестное — снижение уровня жизни и возросшая стоимость подписки сильно сократили тиражи всех газет, особенно это, заметно в сельской местности. На селе единственным источником информации является телевидение и радио. К тому же многие телевизионные программы на селе просто не принимаются, да и количество телевизионных приемников гораздо меньше чем в городе. Поэтому для селян приход любой газеты — событие.
низкий уровень достатка;
низкий образовательный уровень;
доверие к прессе существующее по сию пору, особенно в деревнях, на окраинах городов усиливает влияние данного вида агитации.
продолжение
--PAGE_BREAK--