Министерство образования инауки Украины
Одесская национальнаяюридическая академия
Юридическое училище
Кафедра конституционного
права
Курсоваяработа
По конституционному правуна тему:
«Местное самоуправление в Украине(историко-правовой анализ)»
Выполнил студент
Юридического училища
3 курса группы №5
Шлапак Алексей
ОДЕССА2005
СОДЕРЖАНИЕ
Вступление…………..3
1. История становления местногосамоуправления в Украине…………..6
2. Система самоуправления в Украине……………12
2.1. Органы местного самоуправления……………12
2.2. Органы исполнительной власти наместах……………18
3. Децентрализациягосударственного управления и развитие местного самоуправления в Украине……………20Выводы(актуальность темы)……………22
Перечень ссылок…………..23
Список источников………….23
ВСТУПЛЕНИЕ.
Создания суверенного правового демократического исоциального Украинского государства происходит вместе со становлениемгражданского общества. Одним из важнейших элементов взаимосвязи государства иобщества есть местное самоуправление — общественно-политический и правовойинститут, который приобретает все большего значения как демократическая формаорганизации публичной негосударственной власти на местах.
Статья 7 Конституции Украины говорит о том, что в Украине признается игарантируется местное самоуправление.
Вопросом местного самоуправления посвященный раздел 11 КонституцииУкраины. Статья 140 Конституции Украины определяет местное самоуправление какправо территориальной общины — жителей села или добровольного объединения всельскую общину жителей нескольких сел, поселков и городов — самостоятельнорешать вопроса местного значения в рамках Конституции и законов Украины.
Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной впорядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органыместного самоуправления: сельского, поселкового, городского совета и ихисполнительные органы.
Вероятно, чем более развитые правовое государство и гражданскоеобщество, та выше роль и значения самоуправления. Украина — правовоегосударство (согласно Конституции), а значит, проблемы развития и осуществлениясамоуправления не могут не волновать. Исторический опыт свидетельствует, чторазвитие местного самоуправления всегда связанное с определенным коломполитических, правовых, административно-территориальных и экономическихпроблем. Сегодня их надо решать молодому Украинскому государству, котороестремится на цивилизованном уровне строить новые отношения в сфере местногосамоуправления.
Не смотря на то, что основы самоуправления в Украине уже закрепленныеКонституцией Украины и законами Украины, далеко не все граждане понимают, чтоже такое местное самоуправление и как оно осуществляется. Низкий правовойуровень населения не разрешает гражданам реально осознать и то, что ониявляются главными его субъектами.
В нынешнее время тема местного самоуправления в Украине есть оченьактуальной, так как от успешного его развития во многом зависит будущее нашегогосударства. Поэтому местное самоуправление привлекает к себе внимание.Общественное отношение в сфере осуществления территориальной общиной власти наместах стало объектом рассмотрения в работе.
Целью исследования в работе было изучения так называемого институтасамоуправления в Украине. Исходя, из этого я поставил перед собою такиеисследовательские задачи:
1. Проследить исторический путь становления идей местного самоуправленияв Украине.
2. Рассмотреть действующую систему самоуправления в Украине.
3. Осветить существенные проблемы, которые возникают при осуществлениисамоуправление.
4. Проанализировав состояние местного самоуправления в нынешнее время,сделать выводы относительно его дальнейшего развития.
Для достижения поставленных задач было изучено законодательство Украиныотносительно местного самоуправления, рассмотренная соответствующая научнаялитература, статьи в периодических изданиях. При написании работы основнымисточником было, конечно ж, законодательство, как украинское, так имеждународные правовые акты. Они являются основной базой для исследования темы,так как именно они определяют осуществления на практике определенных функций изадач самоуправления.
Основной правовой базой исследования стали Конституция Украины, ЗаконыУкраины «Про местное самоуправление в Украине», «О выборахдепутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей», «Про местные государственные администрации».
Одним из задач исследования было проследить путь становлениясамоуправление в Украине. Для этого надо было сопоставить данные из разныхисточников. Такими источниками являются работы А. Ткачука «Местноесамоуправление: мировой и украинский опыт», «История государства иправа» под редакцией Рогожина и В. Медведчука «Конституционныйпроцесс в Украине и организация государственной власти и местногосамоуправления». Кое-чем отличается от других точка зрения О. Субтильногона развитие украинского самоуправления. Мысли других авторов большей частьюсовпадают.
Существует много мыслей относительно развитияместного самоуправления и решение его проблем. Наиболее удачной я считаюконцепции А.А. Коваленка и В.В. Медведчука, которые освещают вопрос теории ипрактики в правовом регулировании местного самоуправления в Украине. Оченьполезно также было ознакомиться с мыслями специалистов относительно местногосамоуправления в Украине в журналах «Право Украины», «Местноесамоуправление», газете «Голос Украины» и других периодическихизданий.
Определив конституционно-правовые принципы организации местногосамоуправления, Конституция фактически положила конец поискам вариантовместного самоуправления в Украине, который был обозначен многочисленнымипротиворечиями, а то и противоположными подходами относительно того, быть илине быть местному самоуправлению и каким оно, должно быть.
Но, не смотря на это, местное самоуправление в Украине еще, к сожалению, не сталодвижущей силой, которая могла бы ускорить демократическое возобновление нашегообщества, углубить начатые социально-экономические реформы и разбудитьтворческую инициативу миллионов граждан. Однако в многочисленных украинскихгородах появились общественные признаки, которые свидетельствуют:самоуправляющиеся формы общественно-политической и хозяйственной жизни ужеприходят на смену жесткой централизации власти и государственному давлению.Возникает необходимость построить четкую вертикаль исполнительной власти,создать условия, которые обеспечили бы системный подход к решению задач,которые назрели в социально-экономическом развитии регионов и городов,усовершенствовать подбор и подготовку управленческих кадров, способных пониматьи действовать творчески, нестандартно.
Утверждения реального местного самоуправления вУкраине — жизненно необходимое условие его демократического развития, котороеслужит важной гарантией против возрождения тоталитарного режима. Оно признаетсятакой формой управления местными делами, которые наиболее полно отвечаетрыночной экономике и политическому плюрализму, то есть признакам, которыехарактеризуют гражданское общество и правовое государство.
1. ИСТОРИЯСТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ.
Идеиместного самоуправления основываются на давних самобытных и самоуправляющихсятрадициях украинского общества, которые берут свои истоки еще из временсуществования территориальной соседской общины. Местное самоуправлениеразвивалось в разных формах и под влиянием разнообразных факторов. В частности,Киевская Русь имела достаточно развитую к тому времени городскую систему,основной чертой которой было общественное самоуправление. Развитию ипроцветанию Киевской Руси оказывали содействие местные княжества, хотя вдальнейшем расширения автономии привело к распаду государства.
Важнымшагом в развития самоуправления не только в Украине, но и во всей Европе былораспространения Магдебургского права — права городов на самоуправление. Этоприводило к экономическому возрастанию регионов. Впервые на Украине это правоприобрели города Галицко-Волынского княжества в 1339 году. В 16-17 векеМагдебургское право получили большинство городов Украины. Оно регулировалотакие сферы:
-устанавливало порядок выборов;
- определялофункции органов самоуправления, суда, купеческих объединений, цехов;
- решаловопросы связанные с торговлей, опекой, наследованием;
- определялонаказания за преступления;
- узаконивало неравенство вправах, в зависимости от пола, происхождения, вероисповедания.
К сожалению,в 1831 году украинские города были лишены права на самоуправление.Магдебургское право было ликвидировано Указом Николая 1. В Киеве оно былоликвидировано в 1835 году.
Своеобразныхформ приобретает местное самоуправление во времена существования Украинскогоказацкого государства, которое было обусловлено его полково-сотеннымустройством (XVІІ-XVІІІ ст.). Полки и сотни одновременно были воинскими иадминистративно-территориальными единицами и пользовалисьвоенно-административным самоуправлением.
Послеподписания в 1654 г. договора между Украиной и Московским государствомначинается процесс постепенной ликвидации украинских форм местногосамоуправления.
В Украиневводится комендантская система, которая предусматривала административный надзорза деятельностью органов местного самоуправления со стороны русских комендантов.
В дальнейшемв Украине устанавливались общеимперские формы местного самоуправления. Послеземской реформы в 1864 г. вводится региональное самоуправление (земскиесобрания на уровне губернии).
В 1870 г.была осуществлена реформа местного самоуправления, которая предусматриваласоздание городских дум и их исполнительных органов — управ, во главе сгородским председателем.
В 17-18веках появились учения про природные права общества, в соответствии с которымионо будет равной и независимой от государства частью мира. Таким образом,теоретики природного права увидели в местном самоуправлении самостоятельнуюформу публичной власти, полем деятельности, которой были местные дела,интересы, которые поднимают териториальные общины.
В Украинеидеи местного самоуправления в их природно-правовой интерпретациипропагандировались такими общественно-политическими деятелями, как Н.Драгоманов, И. Франко, М. Грушевский, а также украинскими народниками конца 19- начала 20 века. Так, в программе Российско-украинской радикальной партии,созданной в 1890 году под идейным влиянием М. Драгоманова, одним из главныхзадач партии рядом с обеспечением основных прав человека указывался нанеобходимость достижения автономии территориальных общин.
Идеядецентрализации власти и поиска соответствующих форм местного самоуправлениябыли ведущими в творчества большинства представителей прогрессивной украинскойинтеллигенции того времени. Популярность идеи децентрализации власти средиукраинских ученых и политиков имела свои объективные причины. Во-первых, этобыла своеобразная реакция на чрезмерную централизацию, которая существовала вусловиях Русской империи. Во-вторых, децентрализация считалась мерой, котораяотворачивает от возможного авторитарного перерождения власти в условияхнезависимой Украины. И, в-третьих, в самый раз «в конце 19-го начала 20-говеков в некоторых развитых странах состоялось реформирования механизмов восуществлении публичной власти на основаниях реального местного самоуправления,которое не могло не отразиться на позициях украинской политической мысли.[1]Практические проблемы конституционно-правового развития местногосамоуправления в Украине возникали, главным образом, во время его становленияконституционным государством. Первая попытка такого становления относится квременам казацкого государства, где изобиловали идеи децентрализации и созданиюКонституцию П. Орликом в 1710 году. В этой Конституции в характерных для тоговремени формулах обобщается практика местного самоуправления и устанавливаютсянормы обращения. Понятно, что тогдашнее местное самоуправление нельзяприравнивать с современным, но фактом есть то, что Конституция 1710 годауделяет ему внимание.
Со временемпрактические проблемы конституционно-правового развития местного самоуправленияв Украине возникли в связи с формированием конституционной системы УНР.
В широкоизвестных ныне Универсалах Украинского Центрального Совета (1917-1918 гг.), чтозаложили основы украинской государственности, значительное внимание отводилосьвопросом местного самоуправления как составной части нового демократическогоконституционного порядка.
Так,в 3-му Универсале ЦР речь шла о демократизации и расширении прав местногосамоуправления как органов высочайшей административной власти на местах".Появление 4-го Универсала в секущие 1918 г. прибавила к действующей системеместного самоуправления еще и «Совета рабочо-сельских и солдатскихдепутатов».
«Впровозглашенной 29 апреля 1918 г. Конституции УНР закреплялась определеннаясистема местного самоуправления, которую соответственно ее ст. 5 составляли»земли, волости и общины", а их отношения с государством строились попринципу: «не поднимая единой своей власти, УНР предоставляет своимземлям, волостям и общинам право широкого самоуправления, придерживаясь принципадецентрализации».[2]
Политическиережимы, которые выступали правопреемниками УНР 1918 года (Гетьманат,Директория), так или иначе, использовали идеи местного самоуправления, как сполитической, так и с законодательной целью. Идея широкого самоуправлениявозрождается до конца 1920 г., когда обрабатываются два официальных проектаКонституции УНР. В этих проектах местное самоуправление включало систему общин,волостей, уездов и высших единиц самоуправления. На уровне общин и волостейвыборы в органы самоуправления были прямыми.
Но, несмотряна это, Центральный Совет испытал поражение, одной из главных причин которойбыло отсутствие административного аппарата.
Итак,конституционные акты и проекты 1914-1920 гг. с их организацией местногосамоуправления не воплотились в жизнь — в ноябре 1920 г. УНР прекратило своесуществование, но они имеют определенное значение для обогащения современнойконституционной теории местного самоуправления, опыта муниципальногостроительства.
Послеустановления на востоке Украины большевистского режима в 1917-1920 гг. системаместного самоуправления была ликвидирована. На украинских землях,оккупированных после первой мировой войны Польшей, Чехословакией и Румынией,местное самоуправление в разнообразной мере сохранилось, но везде ононаходилось под контролем колониальной администрации. В годы второй мировойвойны и на этих землях местное самоуправление было ликвидировано фашистскимиоккупантами.
В УкраинскойССР после победы большевиков власть на местах формально перешла к местнымСоветам рабочих, крестьян и солдатских депутатов, которые выступали органамидиктатуры пролетариата, а со временем — местными органами властисоциалистического государства.
Историческийопыт работы местных Советов, например 20-30-х лет, свидетельствует о том, чтопо своему правовому статусу эти Советы и их исполком были инстанциями единогоцентрализованного аппарата самоуправления и не могли выполнять функции местногосамоуправления в следствии отсутствия самостоятельности какматериально-хозяйственной, так и управленческой. Советы были чистогосударственными структурами с жестким вертикальным подчинением.
Послепринятия Конституции УССР (1937 г.) происходит переименования Советов рабочих идругих депутатов в Совет депутатов трудящихся, а с принятием Конституции УССР1978 г. — последних у Совета народных депутатов. Переименования Советов несделало их ближе к европейским требованиям: сохранилась все та же иєрархическаяпирамида Советов — от местных к Верховной раде УССР, которое при этом ничего нерешали и были лишь фасадом для территориальной вертикали всевластногопартийного аппарата.
В советскойнауке и практике термин «местное самоуправление» до конца 80-х лет неупотреблялся. Только в начале 1990 г. под влиянием перестройки был принятыйзакон СССР «Об общих принципах местного самоуправления и хозяйства вСССР».
Соответственноэтому закона система местного самоуправления включала Советы народных депутатови органы территориального общественного самоуправления. При этом Советыопределялись как главная инстанция этой системы. Вместе с тем они осталисьэлементом централизованной системы органов государственной власти, гдепродолжал действовать принцип демократической централизации. Изменения взаконодательстве про местные Совета не были подкреплены соответствующимипоправками в Основном Законе — Конституции.
Началореального построения местного самоуправления в Украине было положено принятиемВерховной радой Украинской ССР Декларации о государственном суверенитетеУкраины, которая провозгласила распределение власти по демократическомупринципу на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно местныеСоветы могут быть только негосударственными представительными органами местногосамоуправления. А уже 7.12.1990 г. Закон УССР «Про местные советы народныхдепутатов УССР и местное самоуправление' провозгласил демократические принципыместного самоуправления.
26.03.1992г., в связи с учреждением в 1991 г. института Президента Украины как главыгосударства и исполнительной власти, был принят новый Закон Украины «Проместные Совета народных депутатов и местное и региональное самоуправление'.Этот закон внес принципиальные изменения в статус местных Советов и фактическидополнил к тому времени Конституцию Украины.
Дальнейшееразвитие самоуправления в новейшей истории Украины связанное с идейнымипротиворечиями политических сил в стране, которые углубляются экономическимкризисом. Но все же компромиссы были найдены и 21.05.1997 г. был принятый законУкраины «Про местное самоуправление». Но теперь, в отличие отпредыдущих, он уже подкреплен и защищен Конституцией Украины 1996 года, которыйдает возможность надеяться только на дальнейшее закрепление и осуществленияпринципов самоуправления на практике.
2.Система самоуправления в Украине.
2.1. Органы местного самоуправления.
Прежде чемрассматривать систему самоуправления, нужно указать основные основы, на которыхоно осуществляется:
-народовластие;
-законность;
- гласность;
-коллегиальность;
-объединения местных и государственных интересов;
-выборность;
- правовая,организационная и материально-финансовая самостоятельность в границахполномочий, определенных нынешним и другими законами;
-подотчетность и ответственность перед территориальными общинами их органов идолжностных особ;
-государственная поддержка и гарантия местного самоуправления;
- судебнаязащита прав местного самоуправления (ст. 4 Закона Украины «Про местноесамоуправление в Украине»).
Системуместного самоуправления можно рассматривать как полный механизм осуществлениявласти на местах, механизм, который обеспечивает реализацию функций местногосамоуправления.
Структураместного самоуправления самостоятельно определяется территориальной общиной илипредставительным органом местного самоуправления в границах, предусмотренныхКонституцией Украины и действующим законодательством. Структура местногосамоуправления какой-нибудь территориальной самоуправляющейся единицы включает:
-соответствующую территориальную общину, которая решает вопросы местногозначения с помощью форм прямого волеизъявления граждан;
-представительный орган местного самоуправления (сельский, поселковый, городскойсовет);
-соответствующего сельского, поселкового, городского председателя;
-исполнительные органы местного самоуправления;
- городскиесоветы, которые создаются в городах с районным делением по решениютерриториальной общины города или городского совета;
- районногои областного совета, которые представляют общие интересы территориальных общинсел, поселков, городов;
- органысамоорганизации население.
Первичныйсубъект в структуре местного самоуправления — так называемые территориальныеобщины жителей села или города, которые решают вопросы местного значения поформе прямого волеизъявления:
- городскойреферендум;
- выборыдепутатов соответствующего местного совета и предусмотренных закономдолжностных лиц местного самоуправления;
- общиесборы граждан по месту проживания;
-коллективные и индивидуальные обращения жителей города к органам и должностныхлиц местного самоуправления;
-общественные слушания;
- участие вработе органов городского самоуправление и работа на выборных должностяхгородского самоуправления;
- другие, незапрещенные законом формы.
Предметом местного референдума может бытьлюбой вопрос, отнесенный законом к ведению местного самоуправления. Решения,принятое местным референдумом, не требует какого-нибудь утверждения государственнымиорганами и оно обязательно к выполнению соответственно Советом, местнымиорганами государственной исполнительной власти, предприятиями, организациями иучреждениями, а также гражданами, если оно не противоречит закону.
Общие сборыграждан созывают в населенных пунктах по месту жительству, которые не являютсясамостоятельными административно-территориальными образованиями.
Конституционноезакрепление права территориальных общин на непосредственное участие в местномсамоуправлении отвечает современным мировым политическим и научным стандартам ипониманиям о демократии.
Местноесамоуправление может эффективно функционировать лишь при условии оптимальногообъединения непосредственной и представительной демократии. Согласно с ст. 140Конституции Украины, местное самоуправление осуществляется территориальнойобщиной как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.
В Украине кэтим органам относятся сельские, поселковые, городские Совета, состоящие издепутатов, избранных на основе общего, равного, прямого избирательного правапутем тайного голосования, а также районные и областные Советы, устанавливаяобщие интересы территориальных общин сел, поселков и городов.
Сельские,поселковые и городские совета называют вторичным субъектом самоуправления,которые подотчетны и подконтрольны территориальным общинам. Советы решают всевопросы, которые касаются местных интересов и потребностей территориальныхколлективов и соответственно наделенные полномочиями в рамках компетенциитерриториального коллектива.
Ихюридическое назначение и функции множественные:
- ониявляются самоуправляющимися органами, созданными территориальными общинами длярешения и управление делами общин;
- онивыступают и как органы государственной исполнительной власти, осуществляяделегированные им государством полномочия;
- вместе стем они хозяйственные субъекты, которые реализуют от лица населенияадминистративно-территориальных единиц полномочия собственника относительноэффективного управления, использования и распоряжения надлежащего имкоммунального имущества.
КонституцияУкраины радикально изменила природу этих Советов: они признаютсяпредставительными органами местного самоуправления. Это означает, что ониперестали быть звеном государственного механизма и не входят в систему органовгосударственной власти. Советы поднадзорные им в вопросах соблюденияКонституции и законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета министровУкраины и председателей местных государственных администраций, а такжеподконтрольные по вопросам осуществления делегированных законом полномочийорганов исполнительной власти. Советы не принадлежат один другому, ихполномочия определяются законом, и в рамках этих полномочий онисамостоятельные.
Такимобразом, можно выделить 5 групп вопросов, которые, в соответствии сКонституцией и Законом Украины «Про местное самоуправление»,правомочные рассматривать и решать сельского, поселкового и городского совета:
1. Вопроссамоорганизации Совета и формирования его органов.
2. Вопросорганизации и функционирования системы местного самоуправления.
3. Вопросэкономического и социального развития территории, бюджета, управлениякоммунальной собственностью.
4.Осуществления контрольных функций.
5. Другиевопросы.
«Сельский,поселковый, городской, районный в городе совет проводит свою работу сесийно.Совет в границах своих полномочий принимает нормативные и правовые акты в формерешений.
Дляизучения, предыдущего рассмотрения и подготовки вопросов, которые принадлежат кее ведению, осуществления контроля за выполнением решения совета, ееисполнительного комитета, совет создает постоянные комиссии по числа депутатовсовета на срок ее полномочий в составе председателя и членов комиссии."[3]
Депутатысельского, поселкового и городского Совета избираются каждые 4 года иосуществляют свои полномочия на постоянной основе. Вместе с тем происходитизбрания территориальной общиной председателя Совета. Он есть главнымдолжностным лицом соответствующей общины и не может совмещать свою служебнуюдеятельность с другой должностью, заниматься предпринимательством. Председательне может быть депутатом какого-нибудь Совета, но на него распространяютсяполномочия и гарантии депутатов Советов. Председатель возглавляетисполнительный комитет соответствующего Совета и председательствует на егозаседаниях. Он представляет территориальную общину в отношениях с другим