Содержание
Введение ………………………………………………………. 3
Глава 1. Организация местного самоуправления по «Положению о земскихучреждениях» 1864 г. ………………………… 5
Глава 2. Недостатки земского управления в дореволюционной России……………………………………………… 11
Глава 3. Земство и интеллигенция …………………………. 17
Заключение …………………………………………………… 19
Литература …………………………………………………… 21
Введение
Согласно Конституции Российской Федерации, управление в нашей странеосуществляется на различных уровнях – централизованном и местном. В Конституциипрописаны и разграничение сфер управления на этих уровнях, при ГосударственнойДуме создан Комитет по вопросам местного самоуправления, разрабатывается поиск«формулы» реформы местного самоуправления в Российской Федерации.однако, как показывает практика, не всегда еще местное самоуправлениеобеспечивает реализацию возложенных на него задач. С другой стороны, местноесамоуправление часто очень зависит от центральной власти.
Учитывая это, стоит вспомнить слова В. О. Ключевского о том, чтовырабатывающееся из опыта прошлого «историческое сознание дает обществу, имобладавшему, тот глазомер положения, то чутье минуты, которые предохраняют егокак от косности, так и от торопливости».[1]Эти слова в полной мере относятся к истории земского самоуправления в России,которое в настоящее время переживает своего рода второе рождение.
В связи с этим закономерен интерес к историческому опыту земскихучреждений в России, поскольку практически он остается мало изученным иневостребованным. Вольно или невольно представители правящей элиты фетишизируютопыт и наработки западных демократий, искусственно пересаживая на отечественнуюпочву часто чуждые ей формы местного самоуправления. Поиск путейреформированного государства настоятельно требует обращения не только кзападноевропейскому, но и российскому опыту местного самоуправления.
Именно этой цели – изучению опыта местного самоуправления вдореволюционной России и посвящена данная контрольная работа.
Задачи:
1) проанализировать «Положение о земских учреждениях» 1864 г.;
2) выявить недостатки земского самоуправления в России;
3) изучить роль интеллигенции в земских делах.
Работа строится по проблемному принципу и состоит из введения, основнойчасти из трёх глав, заключения, списка литературы и постраничногонаучно-справочного аппарата.
Глава1. Организация местного самоуправления по «Положению о земских учреждениях»1864 г.
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчокземская и городская реформы Александра II, которыепреследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить началаместного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социологМ.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явилисьповоротным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли теограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.[2]
В своей книге «Земство и земская реформа» Б.Б. Веселовский писал: “Прикрепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецелочиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами…Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснеепо мере того, как жизнь развивалась и русское государство должно было равнятьсяпо другим цивилизованным государствам… Приходилось подумать как улучшить этоуправление. И уже в начале XIX века правительство стало составлять разныепроекты, как исправить дела местного управления… Составлялись секретно разные проекты,как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно — боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизньделала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права(реформа 19февраля 1861г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, какулучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшитьместное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос отаком улучшении».
Сразу же после отмены крепостного права в сельской местности крестьянскоеобщественное устройство (по Положению 1861г.) представляло из себя сословныеволости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина сволостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянскогообщественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход исельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбиралсельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросыобщественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членовсельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирскихденежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями какпо делам общественным, в пределах компетенции сельского общественногоуправления, так и административно-полицейскими (охрана общественного порядка,безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствии сельскогостаросты решения сельского схода считались незаконными.
“Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях” дляконтроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений междукрестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездныемировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должностьмировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики,удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники вдальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовалото, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянскогосамоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных изкрестьян.
Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития неполучило. Самым большим недостатком крестьянского самоуправления былосохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянскогообщественного управления находились под двойным контролем, как со стороныместных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировалсяиз помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представителикоторых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.
Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местнымдворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплескуполитической и общественной активности, ответным репрессиям административногоаппарата, открытой борьбе и противостоянию на всех уровнях власти, включаяправительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение АлександромII компромиссного Положения о земских учреждениях, которое, будучи опубликовано1января 1864 года в течение нескольких лет было распространено на тридцатьчетыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началосьс февраля 1865г. и в большинстве губерний закончилось к 1867г.
Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено навременные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника,городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторыудельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки ипредположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другоеокончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительствомгубернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна былак первому очередному собранию представить свои соображения по различнымсторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшимидореформенным учреждениям.
Положение 1864г. делило избирателей на 3курии:
1)землевладельцев всех сословий;
2)горожан — собственников недвижимого имущества в городе;
3)сельских обществ.
Выборы производились раздельно по куриям: от первых двух курийпроводились на съездах представителей этих курий. На съезде представителейпервой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкиеземлевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителейвторой курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы идругие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а)лицамоложе 25лет; б)судившиеся и не оправданные судом; в)отрешенные от должности;г)состоящие под судом и следствием; д)признанные несостоятельными;е)исключенные из духовного ведомства.
Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельскиеобщества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходахизбирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количествогласных уездного земского собрания.
Число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах однойгубернии разница могла составлять 4 – 5 раз. Так, в Воронежской губернииземское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякскогоуезда – из 12 гласных.[3]
Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которыхнадо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земскогособрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.
После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земскиесобрания, на которых обычно председательствовали уездные предводителидворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей средыгубернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный. В состав губернскихземских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всехуездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, болеевысокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборови представительства чинов.
Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться ичрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернскийпредводитель дворянства. Для текущей работы и уездные и губернские собранияизбирали Управы в составе 3 человек: председателя и двух членов правления.
Глава 2. Недостатки земскогоуправления
в дореволюционной России
В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправлениябыли самостоятельны, но свою деятельность они осуществляли под контролемправительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряженияподлежали утверждению и контролю правительственных органов. Однако в сфереземского самоуправления возникали конфликты различного плана.
Первый тип конфликтов в сфере земского самоуправления был основным инаходился на уровне самодержавного государствах и формирующегося гражданскогообщества в России. Проведение буржуазных реформ в стране означало стремлениеверховной власти перейти к новому политическому управлению обществом,предполагающему контролирующее участие социальных элит в решении государственныхвопросов. Однако в отличие от Западной Европы в России не удалось завершитьреформы и обеспечить политический консенсус государства и общества.Соответственно и основная цель правительства -«консервативноеобновление» не была достигнута. Именнно этот тип конфликта-конфликтполицейского государства и общества был основным и определил взаимоотношениямежду самодержавием и земствами. Истоки природы этого конфликта уходят висторическое прошлое России и могут быть наглядно представлены судьбой реформ встране в XVIII-XIX вв. Российское реформаторство ярко высвечивает одну изхарактерных черт российской истории. Она заключается в том, что страна неперерабатывала полностью западное влияние, наполняя европейские формы попытокмодернизации России своим самобытным содержанием. Это приводило ксоциокультурным расколам в обществе, порождало «разновременность» (висторическом плане) сосуществующих друг с другом укладов, социальных групп инесформированность гражданского общества в стране.[4]
Конфликт между государством и обществом в России усугублялся и огромнойдиспропорцией властных полномочий центра и местных органов, пирамидальнойсистемой управления, при которой горизонтальные властные структуры былипредставлены слабо. Это обстоятельство можно проиллюстрировать следующимфактом. До введения земской реформы в России приходилось 1,3 чиновника на 1тыс. населения, в то время как, например, во Франции их было 4,8.
Земская реформа, рассчитанная на достижение консенсуса центральной властис местной, привела к обратным результатам. Общество считало, что самодержавиедолжно делегировать часть своих прав сословиям и местному самоуправлению иотвергло те методы, которыми проводилась реформа. В результате реформа привелане к разрешению, а к усилению конфликта между государством и формирующимсягражданским обществом и к углублению кризиса в конце XIX- начале XX вв. Неслучайно М.Е.Салтыков-Щедрин считал земство «пятым колесом в колесницегосударственного механизма».[5]
Вторая основная группа конфликтов находилась в сфере управления. Ведущийиз них определялся взаимодействием бюрократии и земских учреждений.
Второй крупный конфликт, получивший широкую огласку, произошел вЧереповецком уезде. 7 июня 1888 г. за «систематическое, в продолжениеболее 10 лет, препирательство Череповецкого уездного земского собрания и Управысо всеми правительственными учреждениями и лицами» земская управа былазаменена Временной правительственной комиссией, а четыре члена управы сосланы.«Пала Великая Череповецкая земская республика!»- писала газета«Гражданин».
Однако сама российская действительность, связанная с быстройкапитализацией страны, усложнением хозяйства способствовала интенсификациядеятельности органов земского самоуправления. Конец ХIX –начало ХХ вв. былиособенно богаты конфликтами между земствами и бюрократией по всем«необязательным» направлениям работы органов местного самоуправления:народного образования, медицины, статистики, продовольственного дела.
Особенно ярко конфликты между бюрократией и земствами проявлялись науровне губернского управления. Их возникновению во многом способствовалонеопределенное положение самих губернаторов в государственном аппаратеуправления. С одной стороны — почти наместник царя, воплощение власти монархана губернском уровне, а с другой — лицо, подконтрольное Министерству внутреннихдел.
На «губернаторском уровне» происходили не только конфликты сземствами, но и наметилась линия сотрудничества в поисках способов решениятаких вопросов, как народное образование, медицина, система кредитов,статистика и т.д. Постепенно выработались определенные принципы политическогомеханизма взаимодействия между губернаторами и земствами: давление икомпромиссы, методы урегулирования конфликтов. Обе стороны вынуждены были идтина компромиссы: администрация как ответственная перед правительством за общеесостояние губернии, земство как лишенное собственной исполнительной власти длявзимания с населения налогов. В кризисные этапы развития общества обе стороныдемонстрировали понимание недопустимости или невозможности чрезмерныхсоциальных намерений и расчетов (тактика политической мимикрии). Особенно яркопроцесс сотрудничества земств с губернаторами проявился в годы Первой мировойвойны, поскольку внешняя опасность на начальном этапе войны сыграла рольстабилизирующего фактора.
В годы проведения земской контрреформы болезненную остротувзаимоотношениям бюрократии с земствами придало Положение о земских начальниках(1889). Назначавшиеся губернаторами из среды местного дворянства земскиеначальники сосредотачивали фактически всю полноту власти на местах.Поставленные над крестьянскими и волостными управлениями, они унаследовали ифункции мирового суда, по этому Положению отменявшегося. Фактически властьземских начальников становилась воссозданием утраченной вотчинной властипомещиков периода феодализма. Характерно, что при обсуждении в Государственномсовете против подготовленного министром внутренних дел Д.А. Толстым проектазаконов о земских начальниках высказалось подавляющее большинство (39 голосовпротив 13). Царь настоял на принятии проекта.[6]
Под влиянием получившей распространение в литературе в научных иобщественных кругах России в последней трети XIX векагосударственной теории самоуправления, при Александре IIIбыли пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовоеположение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословногоначала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных,последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов).Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников нетолько с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зренияцелесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Отмечаярегрессивный характер новых Положений, Н. М. Коркунов писал: «Никакогоорганического, внутреннего единства земского и правительственного начала новоеПоложение не установило. Только равновесие прежнего последовательновыдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействияна земское дело».
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло послефевральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г.Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности ввести земскоесамоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере неудалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.
Глава 3. Земство и интеллигенция
Отделение земств от административной власти, всесословное земскоепредставительство, определенная обособленность и самостоятельность- все этоспособствовало стойкому и самоотверженному интересу интеллигенции к работе вземских органах. Статистика, медицина, народное образование, помощь голодающимстали важнейшими функциями земских учреждений. Истинно творческая,созидательная работа русской интеллигенции в земствах стала своего родаальтернативной народничеству, носившему скорее разрушительный характер. Поподсчетам Б.Б.Веселовского, земские служащие и лица, труд которых оплачивалсяземствами (врачи, учителя, агрономы и тд.) в 1912 г. составляли 150 тыс.человек.
Именно земская интеллигенция явилась той социальной группой населенияРоссии, в которой конфликты и сотрудничество между административной властью иземствами повлияли на политическую культуру общества в плане формирования нетолько повиновения, зависимости и подчинения, но и культуры политическогоучастия, столь характерной для периода становления гражданского общества.Большинство интеллигенции видело в земствах возможность каждодневнойпросветительной, медицинской, агрономической, статистической и пр. деятельностьюпринести реальную пользу народу. Что касается освободительного и революционногодвижения, то побудительной причиной для участия в нем для сельского учителя,статистика, фельдшера или врача служили, как правило, не абстрактные итеоретические причины, а конкретная необходимость улучшения тяжелых условийкрестьянского быта, который он наблюдал повсеместно.
Бюрократия весьма настороженно относилась к земской интеллигенции.Деятельность земской либеральной оппозиции на рубеже XIX-ХХвв. можно рассматриватькак подготовительный этап создания политических партий. Земства «вырастилимногих руководителей новой формации (достаточно напомнить, что министрыВременного правительства Г.ЕЛьвов, Д. И. Шаховской, А.М.Шингарев в прошлом былиактивными земцами и ни один общественно-политический институт в России не имелтакого совпадения интересов и политических намерений с Временнымправительством, как земства).[7]
Заключение
Во все периоды становления России как единой и великой державы, особеннов кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основесильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, еесоставляющих. Причиной тому были как объективные исторические исоциально-экономические условия, так и субъективное желание удельныхвладетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, бытьвсевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точкизрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развитиягосударственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась итретья — становление и развитие местного самоуправления. В периодыразобщенности самоуправление было одним из инструментов управления длярегиональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было взначительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в составединого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправлениесглаживало остроту противостояния центра и регионов.
Сейчас, когда Россия вновь переживает период становления и развития формместного самоуправления, интересно обратиться к ее историческому опыту, что ибыло проделано в данной работе. В заключение можно сделать следующие выводы.
Земская реформа 1864г. вместе с другими реформами 60-70-х годов в Россииповлияла на изменение властных структур государства и вызвала новые социальныеконфликты в сфере управления.
Реформа местного управления была вызвана политической и административно-хозяйственнойнеобходимостью. Правительство введением земств преследовало троякие цели.Во-первых, около 23 млн. бывших крепостных крестьян требовали новых принциповуправления на местах. Во-вторых, это была уступка либеральному губернскому дворянскомуобществу. И, в-третьих, центральная власть пыталась улучшить постановку крайнезапущенного местного самоуправления.
Бесспорно, что земское самоуправление в России с последней четверти XIXв. приобрело характер жизнеспособного государственного института и выражалоинтересы широких групп населения. Об этом свидетельствует и статистическийматериал. К февралю 1917 г. земское самоуправление существовало в 43 губернияхРоссии, а его компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Вместе с тем, нестоит впадать в другую крайность, как это часто бывает в публикациях последнеговремени, и идеализировать земское самоуправление в дореволюционной России какнекую бесконфликтную модель взаимоотношений властной элиты и органов местногосамоуправления.
Литература
Жукова Л. А. Бюрократия и земское самоуправление в пореформенной России:конфликты и сотрудничество (60-90-е гг. XIX в.). М., 1999.
Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций в 3-х книгах. Кн. I.М., 1993.
Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. М., 1977. С.72.
Российские самодержцы. М., 1994.
Салтыков-Щедрин М. Е. За рубежом// Собр. соч. в 20 томах. М., 1972. Т.14.